La quasi-totalit� des Etats - seuls l'Alabama, le Michigan, New York, et le Texas ont des dates diff�rentes - ont eu � boucler leur budget pour l'ann�e fiscale 2003 - 2004 le 30 juin dernier, r�v�lant ainsi l'ampleur de la crise budg�taire qui les frappe. Le constat de crise est g�n�ralis� depuis le printemps 2003 : les diff�rents think tanks ont tous leur avis sur la question - le Cato critiquant l'interventionnisme f�d�ral, la Brookings d�non�ant les irresponsables coupes budg�taires �tatiques, et Heritage le manque de responsabilit� fiscale des dirigeants -. Ces derniers, ainsi que les lobbies intergouvernementaux (National Governors' Association, National Association of States' Legislatures en particulier), s'emploient � d�velopper les �l�ments d'une rh�torique r�currente depuis le d�but des ann�es quatre-vingt-dix, et selon laquelle la crise actuelle est a) la pire depuis longtemps b) totalement impr�visible c) imputable pour l'essentiel � la politique f�d�rale . La situation est d'autant plus difficile que tous les Etats - sauf le Vermont - sont contraints par leur constitution d'assurer un budget �quilibr�.

Plus g�n�ralement, les difficult�s budg�taires actuelles peuvent �tre ais�ment interpr�t�es comme une manifestation des impasses d'un f�d�ralisme dit " coop�ratif " o� les pressions contradictoires et les accusations mutuelles entre les diff�rents niveaux de gouvernement (f�d�ral, f�d�r�, local, municipal) sont quasi-permanentes . C'est d'ailleurs l� un th�me qui revient fr�quemment dans le d�bat actuel, que ce soit � la droite ou � la gauche de l'�chiquier politique, et qui prend la forme d'un appel au " tri " (sorting out) des fonctions gouvernementales. Les conservateurs vont ainsi d�fendre un transfert plus net de fonctions vers les Etats f�d�r�s, alors que leurs homologues lib�raux (au sens am�ricain) consid�rent que l'Etat f�d�ral doit assumer ses fonctions nationales. Derri�re la rh�torique, il va de soi que l'�quilibre financier des Etats pose de fa�on aigu� le probl�me des relations intergouvernementales. Des Pr�sidents comme Ronald Reagan ou Richard Nixon, en leur temps, l'avaient parfaitement compris et tent� de le mettre en oeuvre avec des programmes dits de " Nouveau F�d�ralisme " (New Federalism) dont l'objectif le plus direct �tait d'all�ger la charge financi�re de l'Etat f�d�ral en transf�rant aux Etats f�d�r�s un nombre plus important de responsabilit�s. De nos jours, comme il y a vingt ans, l'argument " f�d�ral " est fortement li� aux questions budg�taires, alors qu'il est souvent pr�sent� comme en engagement politique, voire id�ologique.

Au lieu de mettre l'accent sur les d�bats en cours concernant la question du f�d�ralisme, nous voudrions fournir un �clairage des principaux �l�ments budg�taires du probl�me. Malgr� la diversit� des situations �tatiques - le Wyoming ne conna�t par exemple aucune crise financi�re alors que la Californie, elle, voit une crise politique et institutionnelle se greffer � ses probl�mes budg�taires -, les principales causes de la crise sont ais�ment identifiables. Il est ainsi possible de mettre en lumi�re des �volutions importantes du f�d�ralisme am�ricain. Il semble � peu pr�s acquis que le pari conservateur de ces derni�res ann�es, celui de la " d�volution " (devolution), est en passe d'�tre gagn�. Dans une large mesure, l'actuelle crise budg�taire des Etats f�d�r�s est le produit du succ�s de la strat�gie conservatrice de " Nouveau F�d�ralisme ".

I. La fragilit� de la situation budg�taire des Etats f�d�r�s

Dans un �ditorial r�cent du Washington Post, un S�nateur d�mocrate de Caroline de Sud expliquait que l'administration Bush avait r�ussi � masquer la gravit� de la situation budg�taire de l'Etat f�d�ral . Le constat d'un certain oubli m�diatique s'impose encore plus pour les Etats f�d�r�s. En �cho � la situation f�d�rale, les Etats sont bien en proie � une crise budg�taire particuli�rement aigu�. Hormis les sp�cialistes de la question, cette crise ne semble pourtant pas int�resser l'opinion publique am�ricaine, et encore moins les observateurs �trangers. Le caract�re r�current de la crise budg�taire des Etats est sans doute une part de l'explication - au d�but de la d�cennie quatre-vingt-dix, la situation �tait assez similaire -, tout comme la quasi-certitude d'une aide de l'Etat f�d�ral. Pourtant, le probl�me est bien r�el et il est presque certain que ses cons�quences imm�diates vont lui donner rapidement une visibilit� politique. Les hausses d'imp�ts, en particulier, touchent directement les �lecteurs, et le lancement de la campagne pr�sidentielle � partir des primaires de l'hiver 2004 va m�caniquement contribuer � faire de la crise budg�taire �tatique un enjeu politique : les candidats d�mocrates ne peuvent pas laisser passer une telle occasion de critiquer la politique �conomique du Pr�sident, et celui-ci devra forc�ment le prendre en compte.

L'ampleur du gouffre budg�taire devant lequel se trouvent les Etats est nettement plus pr�occupante qu'au d�but de la pr�c�dent crise. La r�cession avait officiellement touch�e le pays en juillet 1990 . D�s le milieu de l'ann�e fiscale 1991, trente Etats faisaient face � un d�ficit cumul� de 15 milliards de dollars. La solution adopt�e avait �t� une augmentation substantielle des imp�ts �tatiques, d'environ 27 milliards de dollars entre l'ann�e fiscale 1989 et celle de 1992. A l'�poque, la hausse draconienne des imp�ts avait aussi r�sult� du manque d'�conomie des Etats, et pas simplement de la mauvais situation d'ensemble. Ainsi, la plupart des Etats essaient maintenant de mettre de l'argent de c�t� soit dans le fond g�n�ral, soit dans un fond sp�cifique dit de stabilisation (on mentionne souvent ce dernier sous l'expression de " rainy day fund ") . Lors de la r�cession de juillet 1990, les Etats avaient, en moyenne, 4.7% de leur budget en r�serve dans l'un de ces deux fonds, soit 12 milliards de dollars ; or ceci s'est r�v�l� largement insuffisant, d'o� le recours aux imp�ts. A partir de 1993, avec le red�collage de l'�conomie am�ricaine, les Etats avaient finalement r�ussi � �merger de leurs probl�mes budg�taires, et en avaient profit� pour revenir sur les augmentations d'imp�ts : entre 1994 et 2001, 43 Etats ont baiss� les imp�ts pour un montant de plus de 40 milliards de dollars.

Le ralentissement �conomique actuel a d�but� � la fin de l'ann�e 2000 en touchant d'abord des zones industrielles autour des Grands Lacs et des ports du Sud ; les attentats du 11 septembre 2001 ont encore fragilis� la situation. Cette fois, ce sont donc les Etats du Sud (Alabama, Arkansas, Kentucky, Missouri, les Carolines, Tennessee, et la Virginie) ainsi que ceux du Midwest (Indiana, Michigan, Ohio) qui ont connu les premi�res difficult�s � partir du printemps 2001. Les responsables �tatiques avaient aussi tent� de pallier d'�ventuels probl�mes budg�taires � venir en augmentant les r�serves budg�taires : en 1999, elles se montaient ainsi � 8,5 % du budget des Etats. Mais pourtant, la situation est sans commune mesure avec celle du d�but des ann�es quatre-vingt-dix. Les experts consid�rent que les Etats auraient d� doubler leurs r�serves (de 8,5 % � 18,6 % selon le Center on Budget and Policy Priorities) pour faire face � la force de la crise actuelle. Ainsi, le CBPP estime qu'� pr�sent plus de la moiti� des Etats ont des revenus inf�rieurs � ce qui �tait initialement pr�vu en 2002, de sorte que 45 d'entre eux ont un d�ficit budg�taire pour l'ann�e fiscale 2003 d'un montant de 25 milliards de dollars, chiffre qui devrait se monter, selon les estimations, � 68, voire 85 milliards de dollars pour l'ann�e 2004 .

Une large part des remous budg�taires actuels trouve son explication dans la configuration des pr�l�vements �tatiques. En effet, il semblerait que le syst�me fiscal existant amplifie rapidement - soit � la hausse, soit � la baisse - les �volutions �conomiques nationales. Il faut donc se tourner vers la composition des revenus et des d�penses des Etats.

La masse budg�taire des Etats est consid�rable, y compris par rapport au budget de l'Etat f�d�ral. C'est une donn�e peu r�alis�e par les lecteurs europ�ens, mais les Etats f�d�r�s �tant, au sein du syst�me f�d�ral, des entit�s souveraines dans le domaine de comp�tence que leur r�serve la Constitution, ils ont � leur disposition un appareil fiscal substantiel. En 1997, le total des revenus �tatique atteignait 815 milliards de dollars. Les Etats ont collect� en propre 584 milliards de dollars, et l'Etat f�d�ral a fourni les 231 milliards de dollars restants, par le biais de financements cat�goriels ou " en bloc " (categorical grant - block grant), c'est-�-dire soit en finan�ant des programmes sp�cifiques - dits " cat�goriels " - soit en attribuant une somme g�n�rale � un domaine dont la gestion courante est laiss�e aux Etats f�d�r�s .

Cette masse budg�taire des Etats se d�compose classiquement en revenus (pr�l�vements) et en d�penses. Au niveau des pr�l�vements, l'imp�t sur le revenu (income tax) et l'imp�t sur la consommation (sales tax) occupent les premi�res places, puisqu'ils repr�sentent chacun environ 18% du revenu total des Etats. Les rentr�es de l'imp�t sur la consommation augmentent relativement peu. Elles ont �t� d�pass�es par le montant de l'imp�t sur le revenu per�u par les Etats au cours de la d�cennie quatre-vingt-dix. L'imp�t sur la consommation a en effet �t� �rod� par toute une s�rie d'exemptions accord�es � diff�rents produits, par exemple aux ventes effectu�es sur Internet, mais ces r�ductions varient consid�rablement d'un Etat � l'autre, produisant, en fin de compte, une situation extr�mement complexe, voire confuse . Troisi�me grande cat�gorie, les soutiens de l'Etat f�d�ral. Plus de la moiti� de ces " aides intergouvernementales " sont des financements destin�s � des programmes d'assistance sociales (public welfare) tels le r�cent Temporary Aid to Needy Families (TANF) qui, depuis 1996, remplace le programme AFDC (Aid To Families With Dependent Children). Ces aides repr�sentent la part la plus importante des revenus des Etats -un peu plus de 28% en 1997 - de sorte qu'aucun Etat ne pourrait boucler son budget sans l'aide de l'Etat f�d�ral. Dans ces conditions, l'�l�ment fondamental pour l'�quilibre budg�taire des Etats est bien la d�cision f�d�rale ! La crise actuelle des Etats a lieu au moment o� l'Etat f�d�ral relance sa strat�gie de d�sengagement financier entam�e depuis les ann�es quatre-vingt. Il ne s'agit pas bien s�r d'une simple co�ncidence : au vu de la masse des aides f�d�rales, c'est l� l'�l�ment d�terminant des difficult�s �tatiques. A c�t� de ces trois grandes sources de revenu, il convient de mentionner l'imp�t sur les entreprises (corporate tax) qui, en 1997, repr�sentait un peu moins de 4% du revenu �tatique total.

Derri�re ces chiffres globaux, les Etats varient consid�rablement dans la composition de leur revenu. Ainsi, neuf d'entre eux imposent peu ou pas d'imp�t sur le revenu (le New Hampshire et le Tennessee dans la premi�re cat�gorie, alors que l'Alaska, la Floride, le Nevada, le Dakota du Sud, le Texas, l'Etat de Washington, et le Wyoming n'ont pas du tout d'imp�t sur le revenu). Le Massachusetts et l'Oregon, � l'inverse, ont un imp�t sur le revenu qui constitue 30% de leur revenu total. La m�me ambivalence se rel�ve au niveau de l'imp�t sur la consommation. Cinq Etats ne disposent pas d'un tel imp�t (l'Alaska, le Delaware, le Montana, le New Hampshire, et l'Oregon), alors qu'en m�me temps, la Floride, le Nevada et l'Etat de Washington voient cette taxe repr�senter entre 35 et 40% de leurs revenus .

Au niveau des d�penses budg�taires, on peut aussi identifier quelques postes qui ressortent de fa�on disproportionn�e dans le budget g�n�ral, et il convient �galement de souligner la grande h�t�rog�n�it� des Etats en la mati�re. L'�ducation primaire et secondaire (elementary and secondary education) repr�sentait 160 milliards (soit 20%) des d�penses des Etats en 1997. Le second poste, celui de l'assistance sociale (public welfare), repr�sentait, � la m�me date, 16% des d�penses, et �tait essentiellement li� � Medicaid, le programme f�d�ral d'assistance aux d�favoris�s. Le troisi�me poste, surclass� par le pr�c�dent depuis le d�but des ann�es quatre-vingt-dix, est celui de l'enseignement sup�rieur (higher education), totalisant 12% des d�penses. Viennent ensuite les h�pitaux, les autoroutes, et d'autres programmes de sant� mineurs. La composition des d�penses varie consid�rablement d'un Etat � l'autre, ce qui rend compte de profondes diff�rences historiques et sociales.

Il est en effet possible, en premi�re approche, de diviser les Etats en deux cat�gories g�n�rales : institutionnellement, on distingue le plus souvent deux groupes d'Etats, mais cette diff�rence n'est pas purement formelle. Elle a des influences importantes quant aux politiques publiques mises en oeuvre par les Etats. Le premier groupe, dit " jacksonien ", est compos� d'Etats o� les Ex�cutifs sont faibles et o� l'interventionnisme des pouvoirs publics est limit�; il s'agit surtout d'Etats du Sud. Le second groupe, dit " progressiste ", est compos� d'Etats du Midwest, de la Nouvelle-Angleterre, de la Californie et de New York. Le pouvoir ex�cutif y est puissant, et l'activisme des pouvoirs publics (notamment en mati�re sociale) est r�el. Il va de soi que les Etats appartenant � la seconde cat�gorie ont un syst�me de pr�l�vement relativement familier � un Europ�en : un imp�t sur le revenu �lev� destin� � financer un activisme public r�el. Tendanciellement, il semblerait que les Etats dits " Progressistes " peuvent donc faire face plus ais�ment aux fluctuations �conomiques nationales. Le poids de l'imp�t sur le revenu dans le budget de ces Etats agit tr�s certainement comme une forme de stabilisateur, assurant une base fiscale solide. Mais pourtant, le d�veloppement de leur syst�me fiscal ne les met pas � l'abri d'importants probl�mes budg�taires qui, l� encore, sont connus en Europe : comment concilier rigueur de gestion et le d�veloppement d'une politique sociale r�elle? Si les Etats " progressistes " sont donc plus susceptibles de pouvoir faire face aux probl�mes de conjoncture, le d�veloppement de leurs politiques sociales pose aussi le probl�me de gestion des cons�quences de la crise �conomique - ch�mage en tout premier lieu -. Ainsi, � la diff�rence des Etats " Jacksoniens ", ceux qui ont une tradition activiste plus prononc�e ne doivent pas seulement g�rer des probl�mes au niveau de leurs recettes, mais �galement au niveau de leurs d�penses. Quant aux Etats " Jacksoniens ", ils ont leurs propres probl�mes. La d�pendance plus forte vis-�-vis de l'imp�t sur la consommation accro�t radicalement les risques de fluctuations majeures des recettes fiscales en fonction de l'�tat de l'�conomie. En cas de r�cession �conomique, la chute de la consommation influe directement sur le niveau des pr�l�vements �tatiques. En fin de compte, l'organisation fiscale de ces Etats les rend particuli�rement sensible � la situation �conomique.

II. Les causes structurelles de la fragilit� budg�taire des Etats.

Dans la litt�rature concernant la fiscalit� �tatique, les fragilit�s du syst�me budg�taire sont syst�matiquement mises en avant. Plus r�cemment, les repr�sentants du lobby intergouvernemental ont soulign� que la source la plus imm�diate de fragilit� r�side dans le type de croissance �conomique enregistr� au cours des ann�es quatre-vingt-dix. Les m�nages ont vu leurs revenus boursiers consid�rablement augmenter, de sorte que les rentr�es fiscales des Etats ont, elles aussi, connu une forte croissance. La tendance s'est imm�diatement renvers�e avec le ralentissement �conomique, ce qui a largement amput� les pr�visions budg�taires des Etats f�d�r�s .

Ces tendances conjoncturelles, r�guli�rement soulign�es, sont tr�s certainement un facteur important dans le d�clenchement de la crise budg�taire actuelle. Mais elles sont loin d'�tre les seules � jouer. Les d�fauts structurels sont d�terminants, que ce soit au niveau du fonctionnement fiscal des Etats que de leur rapport avec l'autorit� f�d�rale. Le probl�me peut se r�sumer ais�ment : le co�t des services demand�s aux Etats cro�t beaucoup plus que ce que permet leur base fiscale. Cette derni�re est en effet beaucoup trop instable, en particulier au vu des �volutions les plus r�centes. Mais ces faiblesses fiscales sont induites par la configuration m�me du syst�me f�d�ral. Les Etats ont une marge de manoeuvre relativement limit�e pour r�former leur syst�me : tendanciellement, le syst�me f�d�ral rend tout changement d'ampleur de la fiscalit� �tatique difficile.

La part croissance de l'imp�t sur le revenu dans le budget des Etats a une cons�quence particuli�rement n�faste, celle d'accro�tre encore un peu plus la sensibilit� des budgets aux cycles de l'�conomie. En effet, � la diff�rence de ce qui se fait en Europe, l'imp�t des Etats f�d�r�s est fondamentalement proportionnel et non pas progressif . C'est pourquoi les imp�ts f�d�r�s sur le revenu tendent � augmenter plus que la croissance ; de la m�me fa�on, ils sont beaucoup plus sensibles � toute baisse. Il n'y a en fait que peu d'Etats - ceux dits " Progressistes " - qui ont un imp�t sur le revenu pouvant jouer le r�le d'acteur contre-cyclique qu'on lui conna�t en Europe. Dans ces conditions de forte " volatilit� ", la seule option qui reste ouverte aux Etats consiste � augmenter leur imp�t sur le revenu ou � le rendre plus progressif. Dans les deux cas, le risque est le m�me pour chaque Etat, celui de trop augmenter le montant des pr�l�vements, et de devenir moins " attractif " que l'Etat voisin. Cet effet de " nivellement " mutuel (race to the bottom), tr�s largement induit par la structure f�d�rale du pays, se retrouve au niveau de l'imp�t sur la consommation. En effet, certains Etats n'imposent pas certains biens de consommation courante (v�tements, produits alimentaires) ou alors excluent les services de toute imposition, l'objectif �tant de favoriser la croissance �conomique. Mais ces Etats se placent alors dans une situation o� ils sont particuli�rement sensibles aux baisses d'activit� �conomique, m�me si, en r�gle g�n�rale, l'imp�t sur la consommation reste moins �lastique que l'imp�t sur le revenu des Etats. Le faible nombre de tranches rend cet outil particuli�rement sensible aux fluctuations de l'�conomie : la diminution du nombre de contribuables dans les tranches �lev�es fait m�caniquement baisser le produit de l'imp�t d'une fa�on disproportionn�e ! Enfin, � l'instar des deux imp�ts pr�c�dents, l'imp�t sur les soci�t�s subit lui aussi une pression � la baisse due � la mise en concurrence des Etats f�d�r�s .

Les insuffisances des techniques budg�taires des Etats f�d�r�s ne sont donc pas seules responsables des difficult�s pr�sentes. Loin s'en faut. Les probl�mes actuels se comprennent en r�f�rence au contexte institutionnel plus global, celui de la structure f�d�rale d'ensemble. La question de la " concurrence " fiscale entre les Etats l'indique d�j� clairement. Mais le constat est encore plus frappant dans le cadre du renouveau des relations entre les Etats f�d�r�s et l'Etat f�d�ral. Les tentatives conservatrices de cr�ation d'un " Nouveau F�d�ralisme " transf�rant des responsabilit�s aux Etats portent leurs fruits, quarante ans apr�s les premi�res initiatives en la mati�re. Il semble que suite � l'accumulation de r�formes en apparence mineures, les relations intergouvernementales commencent � se red�ployer en empruntant un nouveau " chemin " institutionnel .

Jusqu'� pr�sent, l'essentiel des efforts de " Nouveau F�d�ralisme " conservateur s'est appliqu� aux politiques sociales. On se souvient ainsi que d�s le d�but des ann�es quatre-vingt, le Pr�sident Reagan avait propos� un vaste " �change " (swap) de fonctions entre l'Etat f�d�ral et les Etats f�d�r�s. Dans son Discours sur l'Etat de l'Union de janvier 1982, Reagan avait sugg�r� de prendre totalement en charge au niveau f�d�ral le programme national d'assurance maladie pour les plus pauvres (Medicaid) en �change d'une gestion compl�te d'autres programmes (AFDC - Aid to Families with Dependent Children -, les coupons d'alimentation - Food Stamps - et 61 programmes plus mineurs) par les Etats. Au total, le Pr�sident proposait, en huit ans, de transf�rer des responsabilit�s aux Etats pour un total de plus de 57 milliards de dollars, essentiellement dans les domaines des services sociaux, des transports, et de l'�ducation. La nouvelle charge financi�re serait all�g�e par l'Etat f�d�ral jusqu'en 1991, avec la cr�ation d'un fond sp�cial de transition. A partir de cette date n�anmoins, les Etats f�d�r�s auraient d� eux-m�mes effectuer les ajustements budg�taires n�cessaires. Ces derniers ont rapidement rejet� le projet par crainte du surco�t budg�taire qu'il allait tr�s certainement entra�ner.

Depuis lors, les �quipes conservatrices au pouvoir ont adopt� une politique plus mod�r�e dans ses ambitions. Mais l'essentiel du " mod�le " de 1982 est demeur�. L'Etat f�d�ral a constamment cherch� � transf�rer ses charges financi�res vers les Etats f�d�r�s dans le domaine de la politique sociale. Ainsi, le transfert de responsabilit�s (devolution) vers les Etats f�d�r�s a �t� une caract�ristique des vingt derni�res ann�es. Elle a �t� men�e essentiellement par une r�orientation budg�taire - et incr�mentale - de l'Etat f�d�ral. Celui-ci a r�gl� ses probl�mes budg�taires en transf�rant une part de plus en plus importante de ses fonctions traditionnelles de politique sociale aux Etats f�d�r�s . Les exemples illustrant cette tendance sont l�gions. Il suffit ici de mentionner le dernier avatar, la loi de 1996 (Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act, PL 104 - 193) r�formant l'aide sociale en transf�rant le programme AFDC aux Etats et qui, ce faisant, a consid�rablement all�g� les finances f�d�rales. Avant le vote de cette loi, l'AFDC �tait d�j� largement d�l�gu� aux Etats f�d�r�s dans sa gestion. Depuis lors, sous l'appellation de TANF, il est enti�rement de leur responsabilit�, dans la mesure o� il incombe aux Etats de d�finir les crit�res d'admissibilit� des prestataires, sans supervision f�d�rale . L'Etat f�d�ral se contente de distribuer des financements " en bloc " (block grants), en sa basant sur la somme que les Etats consacraient au programme avant l'adoption de la r�forme. Le r�le de l'Etat f�d�ral est donc, en apparence, relativement limit� si on le compare avec son action ant�rieure. En revanche, il l'est beaucoup moins si l'on prend en consid�ration toute une s�rie de nouvelles obligations d'ob�dience conservatrices, cr�es par la loi, et qui, au final, donnent � l'Etat f�d�ral une forte capacit� de coercition. En effet, si Washington ne fixe plus les crit�res d'admissibilit� et s'il r�duit bien son financement, il peut cependant imposer des r�gles tr�s strictes, notamment en ce qui concerne l'incitation au travail (workfare). Les Etats se retrouvent donc plac�s sous l'obligation de mener � bien des programmes difficiles et co�teux, sans que l'Etat f�d�ral ne pr�voit de les financer. Du point de vue �tatique, la loi de 1996 se r�sume donc comme une vaste obligation f�d�rale conservatrice d�pourvue de tout financement appropri�.

Ce sont les nouveaux " unfunded mandates " impos�s par les conservateurs qui placent les Etats en difficult� budg�taire au moindre retournement de la situation �conomique. Le constat est particuli�rement flagrant dans le cas de la politique sociale o� une crise �conomique, m�me l�g�re, risque de cr�er une pression insupportable sur les budgets f�d�r�s avec l'augmentation des demandes d'aide sociale . Mais pourtant, le transfert de comp�tences sans financement appropri� tend � se g�n�raliser. Ainsi, les responsables �tatiques actuels d�noncent fr�quemment la loi sur l'�ducation sign�e par le Pr�sident en janvier 2002, le No Child Left Behind Act (PL 107 - 110). Cette loi institue une s�rie de requis f�d�raux en termes d'apprentissage de la lecture, et constitue de ce fait une nouvelle exigence faite aux autorit�s f�d�r�es, sans que les financements nationaux suivent : le Congr�s avait initialement pr�vu une enveloppe de 29 milliards de dollars, alors que les estimations actuelles chiffrent le montant du co�t total � 35 milliards de dollars. N�anmoins, l'exemple le plus massif est celui de la lutte contre le terrorisme entam�e depuis septembre 2001. Les Etats sont amen�s � prendre en charge quantit� de missions nouvelles pour r�pondre aux exigences du tout nouveau Minist�re de la S�curit� du Territoire (Homeland Security) . La surveillance d'un territoire aussi vaste que celui des Etats-Unis ne peut se faire sans le secours des Etats f�d�r�s qui, ainsi, se retrouvent en premi�re ligne de l'effort national contre la menace terroriste. Les " premiers secours " (first responders) appel�s � jouer un grand r�le en cas d'attaque terroriste sont de responsabilit� locale ou �tatique (pompiers, police, services m�dicaux), et n�cessitent un effort financier tout particulier dans lequel l'Etat f�d�ral ne s'implique volontairement pas. Les autorit�s f�d�rales s'en tiennent � une action de coordination ou investissent compl�tement d'autres secteurs (comme la s�curit� a�rienne par exemple). Ces nouveaux requis - le plus ancien remonte au milieu des ann�es quatre-vingt-dix - alourdissent consid�rablement les budgets f�d�r�s, d�j� aux prises avec des difficult�s plus traditionnelles, comme l'escalade des co�ts du programme d'assistance aux plus pauvres, Medicaid. Celui-ci repr�sente dor�navant plus de 20% des budgets des Etats, et, �tant donn�e la d�mographie, sa part continue � augmenter.

En fin de compte, il semble que les succ�s budg�taires f�d�raux de la fin des ann�es quatre-vingt-dix soient essentiellement dus � la tactique de transfert des comp�tences. Ces transferts ont pour contrepartie une extension des comp�tences �tatiques, sans que les moyens financiers suivent. En effet, dans le meilleurs des cas, l'Etat f�d�ral associe ces transferts � des financements " en bloc " (block grants), rompant ainsi avec la tradition des financements joints (matching funds). Entre 1999 et 2000, les d�penses �tatiques ont ainsi augment� deux fois plus vite que les d�penses int�rieures de l'Etat f�d�ral. Dans ces conditions, les Etats doivent prendre le risque d'augmenter les imp�ts ou d'en cr�er de nouveaux. C'est la premi�re difficult� qui est apparue d�s les ann�es quatre-vingt-dix, pourtant par ailleurs une p�riode de forte croissance �conomique. Avec le ralentissement actuel et la chute des revenus �tatiques, la situation est encore plus contrainte. Les Etats ont moins de possibilit�s financi�res, alors qu'on attend plus d'eux, en particulier en mati�re sociale.

III. Les principales cons�quences de la crise

Dans un tel cadre, il est clair que les Etats vont devoir r�ajuster leur �quilibre budg�taire. Leur premier mouvement a �t� de se tourner vers l'Etat f�d�ral pour un soutien. Malgr� l'opposition des cercles conservateurs de Washington - Heritage est ainsi particuli�rement oppos�e � toute forme d'assistance - le Pr�sident Bush a promulgu� une loi d'aide financi�re. Le Jobs and Growth Tax Relief Reconciliation Act (PL 108 - 27), sign� en mai 2003, transfert 20 milliards de dollars aux Etats. Mais les autorit�s f�d�rales ne semblent pas aller au-del� de ce premier effort. L'autre solution qui s'impose consiste alors en des coupes budg�taires s�v�res. Au-del� des mesures les plus imm�diates - puiser dans les r�serves, utiliser des fonds non-attribu�s, ou m�me mettre un terme aux proc�dure contre les entreprises de tabac dans l'espoir d'obtenir plus vite un d�dommagement - ce sont bien les d�penses programm�es qui sont revues � la baisse. Tous les services �tatiques sont affect�s d'une fa�on ou d'une autre. L'entretien des parcs naturels ou des sites historiques voit son budget baiss�, tout comme la police, les pompiers ou les �coles; quant aux universit�s d'Etat, elles voient leur co�t augmenter dans une vingtaine d'Etats (le Massachusetts a ainsi augment� les droits d'inscription de 24% en 2002). Des employ�s de la fonction publique �tatique sont licenci�s dans des Etats comme le Connecticut, la Californie, le Colorado, le Massachusetts, l'Oregon, la Caroline du Sud, l'Utah, et la Virginie : depuis juin 2002, le nombre d'employ�s �tatiques a baiss� de 91000 (se stabilisant � environ 5 millions de personnes), tandis que le nombre d'employ�s municipaux ou locaux, lui, restait stable � 13.8 millions de personnes. Certains Gouverneurs sont m�me all�s jusqu'� baisser leur propre salaire, comme en Caroline du Sud et dans l'Oregon. Dans le Rhode Island, un " audit " �tatique a �t� lanc� sous l'autorit� du Gouverneur.

Mais au-del� de ces mesures qui, pour certaines sont uniquement des effets d'annonce, ce sont les programmes sociaux qui sont politiquement et socialement les plus ais�s � diminuer en temps de crise, alors que, paradoxalement, ils sont les plus directement concern�s. En 2002 et 2003, les Etats ont d'ores et d�j� diminu� les fonds destin�s � Medicaid, certains programmes scolaires, les aides � la formation professionnelle et au logement. Mais c'est bien Medicaid qui constitue la cible essentielle, son co�t �tant en croissance constante. L'augmentation du nombre de b�n�ficiaires - partiellement li�e � la crise �conomique - et la hausse du prix de certains m�dicaments accentuent la pression sur les budgets des Etats. Les d�penses �tatiques li�es � Medicaid ont ainsi augment�es de 12% en 2001, en 2002, et en 2003. Les Etats ont donc utilis�s toute une panoplie d'instruments pour limiter cette croissance : 49 Etats ont d'ores et d�j� annonc� des r�formes, telles que limiter le remboursement des m�dicaments ou augmenter le ticket mod�rateur (45 Etats s'y sont engag�s), renforcer les crit�res d'admissibilit� (pour 27 Etats), r�duire le niveau des prestations tels que les soins dentaires (ce qui concerne 25 Etats). Mais pour l'instant, ces d�cisions n'ont eu que des effets limit�s, ce qui explique que 50% de l'enveloppe budg�taire vot�e au niveau f�d�ral en mai soient destin�s � Medicaid .

En tous les cas, il s'agit l� une constante dans l'attitude des autorit�s �tatiques : rechercher la solution politiquement la moins risqu�e, autrement dit, celle qui limite les co�ts �lectoraux. Ainsi, dans un premier temps, diminuer le taux de croissance des d�penses est syst�matiquement pr�f�r� � une baisse brutale de ces m�mes d�penses. Pour la m�me raison, l'endettement est une solution de court terme qui est fr�quemment employ�e. Depuis janvier 2003, les Etats ont d�j� emprunt� 230 milliards de dollars, ce qui va partiellement servir � combler les d�ficits. Mais actuellement, devant l'ampleur du probl�me, les autorit�s �tatiques ne peuvent �chapper � la solution la plus douloureuse politiquement, le niveau des revenus. Autrement dit, les Etats doivent maintenant se r�soudre � augmenter les pr�l�vements . Apr�s 7 ans de coupes budg�taires ininterrompues au niveau des Etats, le changement est brutal, et est en porte-�-faux par rapport au discours national impuls� par l'�quipe Bush sur la n�cessit� de baisser les imp�ts. Les Etats ont augment� soit leur imp�t sur le revenu (New York, Massachusetts, Californie, Oregon, New Jersey), soit leur imp�t sur la consommation (Tennessee, Kansas, Nebraska, et la Caroline du Nord). A la fin de l'ann�e civile 2002, les augmentations des imp�ts �tatiques ont atteint le montant total de 6 milliards de dollars, soit l'augmentation la plus importante depuis 1993. En effet, en 2001, l'augmentation totale n'avait repr�sent� qu'un montant de 1.8 milliards de dollars. Par contre, lors de la crise budg�taire du d�but des ann�es quatre-vingt-dix, l'augmentation avait repr�sent� pr�s de 15 milliards de dollars en une seule ann�e. 29 Etats ont choisi d'augmenter les revenus, avec l'Etat de New York comme champion toute cat�gorie - alors qu'en janvier dernier le Gouverneur Pataki s'�tait engag� � �viter toute hausse des imp�ts - suivi de pr�s par le Massachusetts. De fa�on assez classique, les Etats ont privil�gi� les hausses les moins visibles, c'est-�-dire les moins co�teuses �lectoralement . C'est la raison pour laquelle l'outil favori des responsables �tatiques reste plus que jamais l'augmentation de l'imp�t sur le tabac. 19 Etats ont augment� cet imp�t, notamment la Pennsylvanie et l'Indiana qui l'ont plus que tripl�. Les revenus �tatiques g�n�r�s par le tabac ont ainsi augment� de plus de 2 milliards de dollars pour l'ann�e fiscale 2003. Par contre, les augmentations de l'imp�t sur le revenu ont �t� relativement modestes : le Massachusetts n'a pr�lev� que 360 millions de dollars suppl�mentaires pour l'ann�e fiscale 2003, � comparer avec les 3 milliards de d�ficit enregistr�s. L'imp�t sur la consommation a �t� utilis� beaucoup plus souvent, car il est notoirement moins douloureux que l'imp�t sur le revenu. Pour l'ann�e civile 2002, le montant total des augmentations � ce niveau a atteint 1.2 milliards de dollars. L'imp�t sur les soci�t�s, lui, n'a �t� manipul� que par deux Etats, la Californie et le New Jersey; mais ces augmentations ont �t� relativement importantes, g�n�rant 2 milliards de dollars de revenus suppl�mentaires pour ces deux Etats. La crainte de voir les entreprises se d�localiser joue vraisemblablement pour expliquer que seuls deux Etats aient eu recours � cet imp�t.

Dans l'imm�diat, les Etats ont donc provisoirement r�ussi � faire face leurs difficult�s. Seule la Californie demeure dans une situation des plus probl�matiques. Pour la 17�me fois au cours des 25 derni�res ann�es, la Californie n'a pas r�ussi � se doter d'un budget pour l'ann�e 2003 - 2004. Elle fonctionne donc sur un accord provisoire adopt� in extremis en juillet dernier, et qui devrait arriver � �ch�ance d�s la rentr�e. Mais pour les autres Etats aussi la situation est difficile. En fin de compte, aucun des probl�mes n'est v�ritablement r�gl�. Les d�cisions prises jusqu'� pr�sent sont toutes ponctuelles, et n'ouvrent pas sur une v�ritable r�forme qui serait pourtant n�cessaire. Le d�bat est n�anmoins en cours. L'administration Bush a ainsi pris la d�cision de soumettre une r�forme de Medicaid qui donnerait aux Etats une plus grande flexibilit� dans la gestion du programme, en �change d'une limite (cap) au montant que l'Etat f�d�ral envoie aux Etats f�d�r�s. L'�quipe Bush pourrait donc paradoxalement saisir l'occasion de la crise budg�taire �tatique pour poursuivre le d�sengagement financier de l'Etat f�d�ral dans le domaine des politiques sociales entam� depuis les ann�es quatre-vingt. Quant aux Etats, ils sont eux-m�mes plus conscients de la n�cessit� de faire �voluer leur syst�me fiscal. Ainsi, une r�flexion s'organise autour de la n�cessit� d'int�grer les services (et non plus seulement les produits) dans l'assiette de l'imp�t sur la consommation, et d'y r�int�grer les exemptions accord�es dans les ann�es quatre-vingt-dix. En �tendant l'imposition, il serait sans doute aussi possible de baisser le taux de cet imp�t. Cela mettrait le syst�me fiscal des Etats en ad�quation avec une �conomie de service, fort diff�rente de l'�conomie industrielle des ann�es cinquante, lorsque l'imp�t sur la consommation a �t� g�n�ralis� au niveau �tatique. Une autre piste de r�flexion touche aux d�penses. Certains Etats (comme la Caroline du Sud ou le Colorado) ont mis en place des indicateurs (regroupant la croissance de la population, l'inflation, voire le revenu individuel) qui servent de r�f�rent pour augmenter les d�penses. Toute augmentation suppl�mentaire n�cessite ainsi une d�cision politique.

Conclusion

Malgr� les r�cents votes budg�taires, les Etats sont encore dans une situation des plus pr�caires. Si la crise actuelle sert jamais de r�v�lateur, le manque de coordination entre Etats constitue un handicap lourd. En tous les cas, la crise actuelle permet de relativiser les baisses d'imp�t au niveau f�d�ral, tant vant�es par l'�quipe actuelle. Leur vote n'a �t� possible que suite � un d�sengagement r�el de l'Etat f�d�ral qui laisse ses partenaires f�d�r�s confront�s � des charges nouvelles, notamment en termes de politique sociale, sans financement. D�j� fragilis�s par le contexte �conomique d'ensemble et leur propre faiblesse institutionnelle, les Etats sont ainsi plac�s en position tr�s difficile. Actuellement, les Etats qui ont une tradition d'activisme public restent les plus menac�s : par exemple le Minnesota, New York, le Connecticut, et enfin la Californie, o� la crise budg�taire se double d'une crise politique grave.