index
int64 1
4.64k
| text
stringlengths 280
484k
| file_name
stringlengths 14
17
|
|---|---|---|
301 | k § 82 soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb.
k zákonu č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění účinném do 9. 9. 2015)*)
Žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením podle § 82 s. ř. s. lze podat teprve po uskutečnění tvrzeného nezákonného zásahu. Osoby, o jejichž platových poměrech mají být poskytnuty informace v režimu zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, se proto nemohou domáhat zásahovou žalobou povinnosti zdržet se nezákonného zásahu do svých práv předtím, než je informace fakticky poskytnuta.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 6. 2016, čj. 8 As 93/2015-134)
Prejudikatura: č. 1773/2009 Sb. NSS a č. 3155/2015 Sb. NSS.
Věc: Ing. Milan Z. a další proti Krajskému úřadu Ústeckého kraje o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobců.
Společnou žalobou na ochranu před nezákonným zásahem se žalobci u Krajského soudu v Ústí nad Labem domáhali, aby uložil žalovanému povinnost "zdržet se nezákonného zásahu do práv žalobců spočívajícího v poskytnutí informací Vojtěchu B., požadovaných v jeho žádosti podané žalovanému dne 27. 10. 2014".
Podle krajského soudu byly splněny podmínky řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem podle § 82 s. ř. s. Žaloba byla podána v zákonné lhůtě a všichni žalobci byli aktivně legitimováni k jejímu podání. Požadované informace se týkaly jejich platů a odměn, které obdrželi v letech 2010-2014 jakožto zaměstnanci žalovaného na pozicích vedoucích jednotlivých odborů, poradců hejtmana, náměstků, radních a ředitele žalovaného. Jednalo se o osoby podle § 4 odst. 4 správního řádu, neboť mohly být poskytnutím informací dotčeny. Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, čj. 8 As 55/2012-62, č. 3155/2015 Sb. NSS, se dotčená osoba může proti poskytnutí informací bránit žalobou podle § 82 a násl. s. ř. s.; úkon spočívající v poskytnutí informací totiž nemá povahu rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s.
Při úvaze o přípustnosti zásahové žaloby přihlédl krajský soud také k tomu, že posteriorní ochrana před nezákonným zásahem spočívajícím v poskytnutí informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím nemá pro osobu dotčenou poskytnutím informací žádný smysl, neboť informace již byla poskytnuta a případnou nezákonnost tohoto stavu již nelze fakticky napravit, neboť poskytnuté informace se stanou veřejně přístupnými podle § 5 odst. 3 téhož zákona. Krajský soud uzavřel, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem spočívajícím v poskytnutí informací o žalobcích jakožto dotčených osobách podle zákona o svobodném přístupu k informacím je přípustná i tehdy, je-li podána před uskutečněním tvrzeného zásahu. Svébytná právní úprava zákona o svobodném přístupu k informacím není kompatibilní se správním řádem a se soudním řádem správním, a proto vyžaduje specifickou aplikaci, která bude ústavně konformní a zaručí poskytnutí účinné soudní ochrany.
Žalobci označili žadatele o poskytnutí informací za osobu zúčastněnou na řízení. V řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem však tento institut nemá opodstatnění, neboť podle § 34 odst. 1 s. ř. s. se osoba zúčastněná na řízení může vyskytovat v řízení, jehož předmětem je buď správní rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s., nebo nečinnost správního orgánu při jeho vydání, nikoli v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem.
Krajský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 20. 5. 2015, čj. 15 A 22/2015-91. Neshledal důvod odchýlit se od závěrů rozsudku rozšířeného senátu čj. 8 As 55/2012-62. Není sporu, že žalobci jsou zaměstnanci žalovaného placení z veřejných prostředků a že se přímo a významně podílí na podstatě vlastní činnosti žalovaného, neboť u něj zastávají řídící funkce. Ztrácí na významu, zda jsou veřejné prostředky v souvislosti s jejich odměňováním vynakládány hospodárně, či nikoliv, neboť tento aspekt je v souladu se závěry rozšířeného senátu třeba brát v potaz pouze u zaměstnanců žalovaného, kteří se na podstatě jeho vlastní činnosti podílí jen nepřímo a nevýznamným způsobem, což není tento případ. V poskytnutí informací o platech žalobců tudíž nelze spatřovat nezákonný zásah.
Žalobci (stěžovatelé) podali proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Namítli, že se krajský soud nezabýval jejich žalobní argumentací a pouze odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu. Sporná otázka, zda lze prostřednictvím § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím získávat informace o platových poměrech, má ústavněprávní rozměr. Rozsudek rozšířeného senátu čj. 8 As 55/2012-62 vychází z předpokladu, že se při rozhodování o žádosti o informace o platových poměrech jedná o střet dvou základních práv [práva na informace podle článku 17 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a práva na ochranu soukromí podle článku 10 Listiny]. Tak tomu dle stěžovatelů není, neboť primárním smyslem článku 17 Listiny je zakázat státu a dalším subjektům omezovat svobodu projevu. Jedná se o status negativus jednotlivce, z něhož nelze dovozovat právo na přístup k libovolným informacím. Článek 17 odst. 5 Listiny zakládá pouze právo na informace o činnosti orgánů státu a územních samosprávných celků, nikoli právo na libovolnou informaci; zejména nezakládá právo na informace vůči jinému jednotlivci. Politickým právům odpovídá pouze povinnost jednotlivců nezasahovat do výkonu těchto práv, nikoli povinnost něco konat; povinnost konat ve vztahu k politickým právům mají pouze orgány veřejné moci. Právo na informace tak, jak jej interpretuje Nejvyšší správní soud, však znamená pro osoby, k nimž se informace vztahují, v konečném důsledku povinnost informace poskytnout.
Článek 10 Listiny sice stanoví právo na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním osobních údajů, nelze jej však vykládat tak, že každé takové nakládání s osobními údaji je oprávněné, připustí-li jej zákon. Zásah do práva na ochranu osobních údajů je legitimní jen v nezbytných případech, tj. při existenci veřejného zájmu na získání takových informací. Nejedná se zde tedy o střet mezi dvěma základními právy, nýbrž o střet mezi základním právem na ochranu soukromí a veřejným zájmem na kontrole užívání veřejných prostředků. Ve střetu základního práva a veřejného zájmu musí být kladen důraz na ochranu základního práva, neboť pojem veřejného zájmu je vágnější než pojem základního práva. Ústavněprávní deficit zákona o svobodném přístupu k informacím spočívá v tom, že tento zákon nerozlišuje, z jakého důvodu jsou veřejné prostředky vypláceny a o jaké prostředky se jedná.
Podle stěžovatelů je veřejný zájem na kontrole nakládání s veřejnými prostředky zřetelný u veřejných prostředků nenárokových, neboť zde existuje větší prostor pro machinaci. U veřejných prostředků poskytovaných nárokově na základě zákonných kritérií je obava z jejich zneužití malá.
Nejvyšší správní soud se v rozhodnutí čj. 8 As 55/2012-62 při provádění testu proporcionality nezabýval naplněním kritéria potřebnosti, ačkoli lze zvolit mírnější prostředky, které umožní realizaci veřejného zájmu na kontrole nakládání s veřejnými financemi, aniž by zároveň došlo k zásahu do práva na ochranu osobních údajů. Nejvyšší správní soud se také nezabýval intenzitou zásahu do soukromí dotčených osob spočívajícího v tom, že jednou poskytnutá informace musí být zveřejněna způsobem umožňujícím dálkový přístup bez časového omezení. Byl také porušen princip rovnosti, neboť i nadále nejsou přístupné informace o poskytování sociálních dávek, byť se rovněž jedná o vynakládání veřejných prostředků. Nebylo naplněno ani kritérium proporcionality v užším slova smyslu. Informace o výši platu má významnou hodnotu, neboť odráží hodnotu práce konkrétního zaměstnance a míru jeho konkurenceschopnosti na trhu práce; znalost údaje o dosavadním příjmu zaměstnance ve veřejné sféře může negativně ovlivnit jeho vyjednávání o mzdě s případným zaměstnavatelem ze soukromé sféry. Nelze redukovat vypovídací schopnost údaje o výši platu pouze na otázku "negativních konotací" či zohledňovat pouze aspekt "závisti". Rozsah, ve kterém mají být informace o platech dle názoru Nejvyššího správního soudu poskytovány, nekoresponduje s veřejným zájmem na kontrole nakládání s veřejnými prostředky, neboť je možné jej zneužít ke shromažďování informací o jednotlivcích bez jakéhokoli kontrolního mechanismu.
Podle stěžovatelů nebylo úmyslem zákonodárce umožnit komukoliv přístup k jakémukoliv údaji o jakékoli složce platu vypláceného z veřejných peněz. Zaměstnanec povinného subjektu nepatří mezi osoby, které podle důvodové zprávy "z vlastní vůle žádají o přidělení veřejných prostředků", neboť jeho mzda představuje nárokovou odměnu za práci, nikoli veřejné prostředky přidělené na žádost. Ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím tudíž nedopadá na údaje o platech zaměstnanců povinných subjektů.
Stěžovatelé shrnuli, že se krajský soud nevypořádal s jejich argumentací uplatněnou v žalobě a rovněž s otázkou, do jaké míry je žádost žadatele o informace skutečně výkonem veřejné kontroly nad nakládáním s veřejnými prostředky a do jaké míry jde o zneužití tohoto práva. Paušalizovaný přístup znemožňuje posoudit, kdy se jedná o legitimní kontrolu nakládání s veřejnými prostředky a kdy o svévolnou snahu shromažďovat citlivé osobní informace o dotčených osobách.
Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s názory stěžovatelů. Žalovaný je přesvědčen o právu odmítnout závěr odvolacího správního orgánu, vychází-li ze sporného výkladu § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, byť korespondujícího s názorem Nejvyššího správního soudu.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem a žalobu odmítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.
(...) [16] Stěžovatelé podali ke krajskému soudu žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem či donucením správního orgánu. Domáhali se, aby krajský soud uložil žalovanému povinnost zdržet se nezákonného zásahu do jejich práv. Ten měl spočívat v poskytnutí informací o jejich platu a odměnách v letech 2010-2014 v souvislosti s jejich funkčním zařazením u žalovaného osobě, která tyto informace požadovala podle zákona o svobodném přístupu k informacím.
[17] Podle § 82 s. ř. s. "[k]aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen ‚zásah') správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný".
[18] Je třeba postavit najisto, jakou právní skutečnost by bylo případně možné považovat za zásah, pokyn či donucení správního orgánu, a proti čemu tedy vlastně směřuje zásahová žaloba. S krajským soudem lze souhlasit, že soudní řád správní neobsahuje úplnou a vyčerpávající definici, co lze považovat za zásah, resp. nezákonný zásah. Zásahové žaloby jsou mnohdy procesním nástrojem proti faktickým, a nikoli právně regulovaným aktům správního orgánu. Správní soudy proto mají spíše tendenci k extenzivnímu než restriktivnímu výkladu podmínek přípustnosti zásahové žaloby.
[19] Žalovaný dvakrát nevyhověl žádosti o poskytnutí informací o platových poměrech a rozhodl o odmítnutí žádosti (rozhodnutí ze dne 11. 11. 2014 a ze dne 7. 1. 2015). Tato rozhodnutí byla zrušena rozhodnutími Ministerstva vnitra a věc byla vrácena žalovanému k novému projednání (rozhodnutí ze dne 10. 12. 2014 a ze dne 12. 2. 2015). Důvody pro zrušení obou rozhodnutí o odmítnutí žádosti o informace podstatnou měrou vyplývaly z právních názorů vyjádřených v citovaném rozsudku rozšířeného senátu čj. 8 As 55/2012-62.
[20] Důvod, pro který stěžovatelé podali zásahovou žalobu, spočívá v obavě, že by poskytnutím informací o jejich platových poměrech došlo k zásahu do jejich ústavně zaručeného práva na ochranu jejich soukromí. Stěžovatelé si jsou nepochybně vědomi, i s poukazem na jejich služební zařazení u žalovaného, že případného procesního úspěchu mohou dosáhnout pouze zpochybněním právních argumentů rozsudku rozšířeného senátu čj. 8 As 55/2012-62, proti jehož důvodům brojí. K tomu cíli stěžovatelé nesměřovali pouze zásahovou žalobou. Podali u krajského soudu též žalobu proti v pořadí třetímu rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 7. 4. 2015, kterým bylo opět zrušeno předchozí rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 3. 2015 o odmítnutí žádosti o informace. Krajský soud nejprve jejich žalobu proti třetímu rozhodnutí Ministerstva vnitra odmítl usnesením ze dne 15. 6. 2015, čj. 15 A 51/2015-63, s poukazem na to, že rozhodnutím, kterým bylo zrušeno rozhodnutí žalovaného o odmítnutí žádosti o informace, nedochází k zásahu do veřejných subjektivních práv stěžovatelů.
[21] Účel dvojice žalob stěžovatelů je prakticky obdobný - zabránit, aby byly poskytnuty informace. Krajský soud nepřipustil k meritornímu přezkumu žalobu stěžovatelů proti rozhodnutí podanou podle § 65 a násl. s. ř. s. a odmítl ji s poukazem na charakter přezkoumávaného rozhodnutí. Naproti tomu shledal přípustnou a projednatelnou zásahovou žalobu, avšak nevyhověl jí z věcných důvodů, s poukazem na argumenty uvedené v rozsudku rozšířeného senátu čj. 8 As 55/2012-62.
[22] Následný judikaturní vývoj však nasvědčuje spíše opačnému trendu. Rozšířený senát konstatoval v bodu [109] výše specifikovaného rozsudku, že "[p]oskytnutí informace by mohlo být podle okolností nezákonným zásahem povinného subjektu do práva toho, o němž se informace poskytuje, na informační sebeurčení (k tomuto pojmu viz např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. I. ÚS 512/02 [č. 143/2002 Sb. ÚS]). Povinný subjekt jedná při poskytování informace jako správní orgán (v materiálním smyslu), neboť na základě kogentní normy veřejného práva vykonává svoji pravomoc tím, že žadateli poskytne informaci, kterou mu zákon ukládá poskytnout. Poskytne-li informaci, kterou mu zákon poskytnout neumožňuje, a zároveň takovéto poskytnutí bude představovat zásah do práv konkrétní osoby (viz zejm. poskytnutí informací v rozporu s § 8a, v rozsahu vybočujícím z rámce § 8b či v rozporu s § 9 nebo § 10 zákona o svobodném přístupu k informacím), může se dotčená osoba bránit zásahovou žalobou, neboť úkon povinného subjektu spočívající v poskytnutí informací nemá povahu ‚rozhodnutí' ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., nýbrž ‚zásahu' ve smyslu § 82 s. ř. s."
[23] Zásahová žaloba má tedy dle názoru rozšířeného senátu místo tehdy, pokud se povinný subjekt domnívá, že je třeba požadované informace poskytnout, a učiní tak. V takovém případě osoby, jichž se tyto informace týkají, skutečně nemají procesní možnost zasáhnout proti postupu povinného subjektu a zabránit mu v tom. V úvahu pak připadá (alespoň) následná zásahová žaloba. Vyhradit zásahovou žalobu až k případné reakci na faktický stav, na skutečnost, že požadované informace byly poskytnuty, není v rozporu, ale naopak v souladu s povahou zásahových žalob jako žalob subsidiárních, jako prostředku, prostřednictvím kterého lze teprve následně deklarovat nezákonnost zásahu. Nemožnost dřívější procesní obrany stěžovatelů cestou zásahové žaloby již výslovně zmínil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 10. 2015, čj. 9 As 154/2015-49. Konstatoval, že zásahová žaloba nebyla v této věci možná, "jelikož v době, kdy stěžovatelky v nynější věci podávaly žalobu ke krajskému soudu, žadatelem požadovaná informace o jejich platu nebyla ze strany povinného subjektu poskytnuta". Naposledy zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu, jímž soud rozhodl o kasační stížnosti stěžovatelů proti usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby proti v pořadí třetímu rozhodnutí Ministerstva vnitra o zrušení rozhodnutí o odmítnutí žádosti o informace, tedy obsahuje zřetelný právní názor stran přípustnosti zásahové žaloby v procesní situaci stěžovatelů. Nejvyšší správní soud však rozhodoval až poté, co v nyní projednávané věci rozhodl krajský soud a co stěžovatelé podali kasační stížnost. Nelze jim tedy vytýkat, že nerespektovali vyslovený právní názor.
[24] Vyhradit přípustnost eventuální zásahové žaloby pouze případům, kdy již byla požadovaná informace fakticky poskytnuta, však s sebou nese potřebu stanovit pravidla účasti v řízení při potřebě zachovat procesní práva žadateli o informaci a těm, jichž se požadované informace týkají, pokud povinný subjekt nehodlá informace poskytnout. Postoj povinného subjektu k tomu, zda požadované informace poskytnout, či nikoli, je vhodným kritériem určujícím způsob jejich účasti. Pokud se povinný subjekt rozhodne informace poskytnout, dotčené osoby skutečně nemají jinou procesní možnost, než se následně domáhat deklarace nezákonnosti poskytnutí informace cestou zásahové žaloby. Rozšířený senát v bodu [110] rozsudku čj. 8 As 55/2012-62 výslovně uvedl, že "pokud povinný subjekt žádosti o informaci zcela nebo zčásti nevyhoví, vydává o tom rozhodnutí o odmítnutí žádosti (§ 15 zákona o svobodném přístupu k informacím), proti kterému lze podat odvolání (§ 16 téhož zákona). Ze subsidiární použitelnosti správního řádu, jak je zakotvena v § 20 odst. 4 písm. a) a b) zákona o svobodném přístupu k informacím, plyne účastenství dalších osob, které by mohly být účastníky řízení podle § 27 odst. 2 správního řádu kvůli svému dotčení poskytnutím informace, v řízení o vydání rozhodnutí o neposkytnutí informace či v odvolacím řízení. Soudní ochrana je pak zajištěna zásadně řízením o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s., v němž může být dotčená osoba podle okolností žalobcem, anebo osobou zúčastněnou na řízení (§ 34 odst. 1 s. ř. s.)."
[25] Zbývalo posoudit, jak lze závěry rozšířeného senátu aplikovat na případy, kdy postup povinného subjektu podle zákona o svobodném přístupu k informacím dosud nebyl ukončen a zda lze žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podat i za situace, kdy rozhodnutí o zrušení rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí informace samo o sobě nezakládá, nemění, neruší a závazně neurčuje veřejná subjektivní práva (§ 65 odst. 1 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud připustil možnost brojit proti takovému rozhodnutí žalobou proti rozhodnutí správního orgánu v rozsudku ze dne 11. 10. 2013, čj. 7 As 4/2013-81. Základním argumentem pro přípustnost takových žalob je to, že zatímco v podmínkách správního řízení má zrušení rozhodnutí orgánu I. stupně za následek pokračování správního řízení v I. stupni a následné nové rozhodnutí ve věci, proti němuž jsou zachovány procesní prostředky obrany, v případě postupu podle zákona o svobodném přístupu k informacím tomu tak není. Pokud odvolací orgán vyjádří právní názor, že je třeba informace poskytnout, povinný subjekt již nemá procesní možnost tento důsledek zvrátit předtím, než informace fakticky poskytne. Případná následná zásahová žaloba již nemůže nic změnit na tom, že informace již byly poskytnuty a povinnému subjektu vznikla povinnost poskytnuté informace zveřejnit (§ 5 zákona o svobodném přístupu k informacím). Nejvyšší správní soud proto zrušil usnesení krajského soudu, jímž byla odmítnuta žaloba povinného subjektu proti rozhodnutí, kterým bylo zrušeno jeho rozhodnutí o odmítnutí žádosti o informace.
[26] Domáhat se před správními soudy na jedné straně uložení povinnosti informace poskytnout a na druhé straně závazného názoru, že podmínky pro poskytnutí informací nebyly splněny, se tedy lze v prvé řadě žalobou proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. Takovému procesnímu řešení koresponduje, byť v jiných souvislostech, rovněž rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 11. 2013, čj. 3 Aps 5/2013-27, v němž soud dospěl k závěru, že "[p]okud by soud přistoupil na výklad prezentovaný stěžovatelem, byla by zásahová žaloba prakticky jedinou možností, jak se požadované informace domoci v případě, kdy by ji povinný subjekt odmítl poskytnout. Takový přístup by zcela jistě neznamenal zefektivnění celého procesu, jak se stěžovatel domnívá."
[27] Zatímco ve věci vedené u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 7 As 4/2013 byl žalobcem povinný subjekt a žadatel o informaci v soudním řízení vystupoval jako osoba zúčastněná na řízení, právní závěry tam uvedené aproboval Nejvyšší správní soud rovněž v již zmíněné věci čj. 9 As 154/2015-49, která se týká stěžovatelů a ve které obdobně jako v této věci stojí osoby dotčené poskytnutím informace v procesním postavení žalobců. Nejvyšší správní soud aproboval dříve vyslovený právní názor o nepřípustnosti odmítnutí žaloby podané subjektem dotčeným poskytnutím informace proti rozhodnutí o odvolání, jímž bylo zrušeno rozhodnutí o odmítnutí poskytnout informace.
[28] Lze tedy uzavřít, že aktuální judikatura správních soudů vycházející především z rozsudku rozšířeného senátu čj. 8 As 55/2012-62 již dává bezpečný návod, jaké procesní prostředky zvolit, pokud se dotčený subjekt brání žádosti o poskytnutí informace.
[29] Ochrana stěžovatelů prostřednictvím zásahové žaloby tedy nebyla možná. Zbývalo posoudit, jaké má tento závěr procesní důsledky pro rozhodnutí o podané žalobě. Stěžovatelé si byli vědomi obtíží využitelnosti zásahové žaloby v jejich procesní situaci vzhledem k tomu, jak je vymezena zásahová žaloba v soudním řádu správním. Její přípustností argumentovali především proto, že jim chyběl procesní prostředek, jehož by mohli využít. Skutečnost, že je adekvátní prostředek ochrany k dispozici, je uvedeno výše.
[30] Je však potřebné připomenout, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu není koncipována jako žaloba preventivní, jejímž účelem by bylo předem deklarovat nezákonnost takového zásahu bez ohledu na to, zda již k zásahu skutečně došlo. Již § 82 s. ř. s. zřetelně předpokládá tvrzení žalobce, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem či donucením. Žalovaným je správní orgán, který podle žalobního tvrzení provedl zásah (§ 83 s. ř. s.). "Soud rozsudkem určí, že provedený zásah byl nezákonný, a trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování, zakáže správnímu orgánu, aby v porušování žalobcova práva pokračoval, a přikáže, aby, je-li to možné, obnovil stav před zásahem" (§ 87 odst. 2 s. ř. s.).
[31] Soudní řád správní tedy zřetelně předpokládá deklaratorní výrok o nezákonnosti zásahu, který se již v minulosti uskutečnil. Má-li takový zásah trvat či mají-li trvat jeho důsledky či hrozba jeho opakování, nepochybně musí být zásah v době podání žaloby uskutečněn alespoň do té míry, že po podání zásahové žaloby již "pouze" trvá, trvají jeho důsledky či hrozba jeho opakování. Soudní řád správní nedává žádný prostor pro přípustnost preventivních zásahových žalob. Procesní prostředky obrany mohou z povahy věci vyplývat pouze ze skutečností, ke kterým objektivně v minulosti došlo. Nelze žalobou brojit za situace, kdy žalobce pouze předpokládá, že k určitým skutečnostem dojde a již v předstihu hledá u soudu ochranu proti nim. Očekávané skutečnosti totiž v reálné situaci nakonec nemusí vůbec nastat a procesní předpis rovněž nedává vodítko, jak by měl výrok takového soudního rozhodnutí vypadat (nehledě např. k právní moci a vykonatelnosti takového rozhodnutí). O jinou situaci nepochybně jde v případě potřeby zatímně upravit poměry účastníků či možnosti přiznat žalobě odkladný účinek [instituty předběžného opatření (§ 38 s. ř. s.) či odkladného účinku žaloby (§ 73 s. ř. s.)]. Jejich využitím nedochází k trvalé hypotetické úpravě poměrů pro futuro, účelem je pouze nastolit (zachovat) určitý skutkový či právní stav po dobu trvání soudního řízení. Právní poměry budou následně ustaveny rozhodnutím ve věci samé, popř. účinky využití těchto institutů zaniknou spolu s ukončením soudního řízení.
[32] Nejvyšší správní soud proto nepřisvědčil názoru krajského soudu o přípustnosti apriorní soudní ochrany prostřednictvím zásahové žaloby. Zbývalo posoudit, jak měl správní soud o žalobě rozhodnout. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu konstatoval v usnesení ze dne 16. 12. 2008, čj. 8 Aps 6/2007-247, č. 1773/2009 Sb. NSS, že "posouzení, zda úkon správního orgánu může být pojmově nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením ve smyslu § 82 s. ř. s., je otázkou důvodnosti žaloby (součástí rozhodnutí ve věci samé), nikoli otázkou existence podmínek řízení dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s." Zda ve skutečnosti došlo k zásahu a zda byl tento zásah nezákonný, je tedy vyhrazeno úvahám o důvodnosti zásahové žaloby a může se promítnout v případném zamítnutí žaloby. V této věci však nastala jiná situace. Stěžovatelé netvrdili, naopak výslovně připouštěli, že k žádnému nezákonnému zásahu, pokynu či donucení dosud nedošlo. Nebyl zde tedy žádný úkon, který by bylo možné posoudit a podřadit jej pod zásah, resp. nezákonný zásah. Tímto úkonem nemohlo být ani to, že Ministerstvo potřetí zrušilo rozhodnutí o odmítnutí žádosti o informace. Stěžovatelé to ani netvrdí. I kdyby tak činili, nepochybně by nebyl splněn požadavek, že tvrzený zásah nesmí být rozhodnutím (§ 82 s. ř. s.). Stěžovatelé se (nesprávně) domnívali, že přípustná je i apriorní zásahová žaloba. Nebylo zde tedy nic, co by mohl krajský soud posoudit a o čem by mohl uvážit, zda může, či nemůže být zásahem. Jde tedy v jistém smyslu o obdobu toho, když se žalobce domáhá přezkumu rozhodnutí, které ve skutečnosti neexistuje. Nebyla proto splněna v souladu s § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. podmínka řízení, spočívající v existenci předmětu řízení.
*) S účinností od 10. 9. 2015 změněn zákonem č. 222/2015 Sb. | decision_1269.txt |
302 | k § 1132 občanského zákoníku
Souhlas s veřejným užíváním pozemku mohou, vzhledem k důsledku v podobě prakticky trvalého zatížení nemovitosti veřejnoprávním omezením podle § 1132 občanského zákoníku, udělit pouze všichni spoluvlastníci jednomyslně.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 25. 10. 2022, čj. 59 A 15/2021-58)
Prejudikatura: č. 1486/2008 Sb. NSS, č. 2012/2010 Sb. NSS, č. 2028/2010 Sb. NSS, č. 2370/2011 Sb. NSS, č. 2826/2013 Sb. NSS, č. 2939/2014 Sb. NSS a č. 3371/2016 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 2/2008 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 268/06).
Věc: a) E. S., b) P. S., c) J. K. a d) T. K. proti Krajskému úřadu Středočeského kraje, za účasti T. Ž., o určení veřejně přístupné účelové komunikace.
Městský úřad v Říčanech (dále jen „silniční správní úřad“) dne 7. 7. 2020 rozhodl, že se na pozemcích p. č. XJ, XD, části XCH a části XA (dále jen „dotčené pozemky“; všechny dále označené pozemky se nacházejí v tomtéž katastrálním území v obci Říčany) nenachází veřejně přístupná účelová komunikace.
Proti rozhodnutí podali žalobci odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 18. 2. 2021 zamítl a zároveň potvrdil rozhodnutí silničního správního úřadu. Žalobci se proto obrátili na Krajský soud v Praze a domáhali se zrušení obou rozhodnutí.
Žalobci namítali, že byly kumulativně splněny veškeré podmínky stanovené zákonem č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění účinném do 31. 12. 2020 a dovozené judikaturou pro vznik veřejně přístupné účelové komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích na dotčených pozemcích. Správní orgán vyhodnotil jejich splnění nesprávně, dovodil-li, že nebyla splněna podmínka souhlasu vlastníka dotčených pozemků s jejich veřejným užíváním. Žalobci tak měli napadené rozhodnutí za nesprávné, nezákonné a nepřezkoumatelné, neboť žalovaný (i silniční správní úřad) věc správně neposoudil po skutkové ani právní stránce. Současně ale žalobci konstatovali, že logicky nebrojí proti závěru správních orgánů, že byly splněny zbývající tři podmínky pro vydání kladného rozhodnutí ve věci.
K souhlasu vlastníka pozemku s užíváním cesty jako veřejné žalobci citovali z usnesení Nejvyššího soudu ze dne 12. 4. 2017, sp. zn. 22 Cdo 616/2017, a z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2012, čj. 1 As 32/2012-42, č. 2826/2013 Sb. NSS, a v této souvislosti argumentovali, že konkludentním souhlasem vlastníka a předchozích vlastníků došlo v tomto případě ke vzniku veřejně přístupné účelové komunikace. Tvrdili, že cesta byla používána více než půl století, že žádný z vlastníků nebránil jiným osobám v užívání cesty, nenamítal její ryze soukromou povahu ani jiným faktickým či právním způsobem nevyjadřoval svůj nesouhlas, a to až do 90. let minulého století (tj. i v období od roku 1978, kdy nabyl předchozí vlastník vlastnictví pozemku). Následné nesouhlasné stanovisko s takovým používáním cesty bylo pak irelevantní, protože nebylo možné, aby vlastník vzal zpět již učiněný souhlas svůj nebo předchozích vlastníků se vznikem veřejně přístupné účelové komunikace. S odkazem na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002, pak žalobci namítali, že jestliže správní orgány zjistily, že cesta ve své poloze existovala již minimálně od roku 1949 a vždy sloužila naléhavé komunikační potřebě, měly aplikovat pravidlo, že pokud je pozemek užíván jako veřejně přístupná účelová komunikace po dlouhou dobu, uplatní se domněnka udělení souhlasu vlastníkem za předpokladu, že je stále splněna podmínka nutné komunikační potřeby.
Dle názoru žalobců tak správní orgány nedostatečně zjistily skutkové okolnosti věci, a to i přesto, že žalobci navrhovali provedení důkazů, které by prokázaly udělení alespoň konkludentního souhlasu vlastníka a předchozích vlastníků k veřejnému užívání dotčených nemovitostí jakožto veřejně přístupné účelové komunikace – zejména předložili čestné prohlášení B. V. o užívání dotčených pozemků pro komunikační účely. Správní orgány se však zabývaly pouze jednáním vlastníka od 90. let minulého století, který začal zpochybňovat veřejnost cesty a ztěžovat postup ostatním účastníkům ve správních řízeních. Správní orgány nicméně nezohlednily, že vlastník i předcházející vlastníci veřejnému užívání dané cesty dříve po značnou dobu nijak nebránili, a že tudíž bylo z tohoto jejich jednání možné dovodit konkludentní souhlas s existencí veřejně přístupné účelové komunikace. Správní orgány se tedy řádně nezabývaly otázkou, zda vlastník dotčených pozemků umožnil v minulosti jejich užívání veřejností, byť takovou povinnost měly a za tím účelem si i samy měly opatřit důkazy. K tomu žalobci citovali z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2015, čj. 6 As 213/2015-14, č. 3371/2016 Sb. NSS.
Nedostatečné zjištění skutkového stavu konečně žalobci spatřovali i v tom, že ač v průběhu správního řízení došlo dvakrát ke změně vlastníka dotčených pozemků a žalovaný to vzal na vědomí, nezjistil si stanovisko nových vlastníků na projednávanou věc, přestože tak učinit měl. K tomu žalobci konstatovali, že noví vlastníci J. K. a I. M. Á. H., nijak nebránili žalobcům ani širšímu neurčitému okruhu osob v užívání cesty.
Podle žalovaného žalobci nebyli ve shodě v tom, že mezi nimi bylo sporné toliko, zda byl udělen souhlas s veřejným užíváním dotčených pozemků, neboť zbývající tři znaky veřejně přístupné účelové komunikace byly podle všech účastníků řízení splněny. Podle názoru žalovaného v tomto ohledu ze správního spisu vyplynulo, že minimálně v roce 1990 spoluvlastník pozemku brojil proti cestě a umístění vrátek (cesta pouze pro pěší). Dále bylo zjištěno, že dotčené pozemky (s výjimkou pozemku p. č. XA) byly zatíženy soukromoprávním ujednáním pro konkrétní vlastníky, a to cca již od roku 1879 – žalobci, T. P. a G. Z. tak měli všichni přístup ke svým nemovitostem. Uzavřené dohody tedy neodpovídaly veřejnému užívání dotčených pozemků a jejich svěření do obecného užívání. Žalovaný oponoval, že žalobci nenavrhovali žádné konkrétní důkazy, aby prokázali alespoň konkludentní souhlas (předchozího) vlastníka dotčených nemovitostí, a odkázal na to, jak se oba správní orgány vypořádaly se všemi listinnými důkazy. Žalovaný zdůraznil, že po roce 1948 docházelo ke znárodňování a soukromé vlastnictví bylo značně potlačeno. Ačkoliv tehdy pozemek mohl mít soukromého vlastníka (což žalovaný ověřil z katastru nemovitostí), dispoziční právo tohoto vlastníka bylo podle názoru žalovaného do značné míry omezeno. Na nemovitost proto bylo možné pohlížet stejně, jako by byla vrácena na základě zákona č. 403/1990 Sb., o zmírnění následků některých majetkových křivd (dále jen „restituční zákon“). Na podporu svého právního postoje žalovaný citoval z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2017, čj. 2 As 337/2016-64.
V replice žalobci uvedli, že z vyjádření silničního správního úřadu ze dne 22. 1. 2019 vyplynulo, že komunikace byla běžně užívána obsáhlým, blíže neuchopitelným a nespecifikovatelným okruhem účastníků provozu, který nebylo možné jednoznačně vymezit nebo stanovit. I město tak potvrdilo, že podmínky pro veřejně přístupnou účelovou komunikaci byly splněny. V projednávané věci se proto neuplatnil žalovaným odkazovaný rozsudek v pasáži, podle níž nelze souhlas vlastníka s veřejným užíváním dovozovat tam, kde jeho pozemek užívala pouze omezená skupina osob. Naopak bylo třeba vycházet z toho, že byla-li cesta od nepaměti veřejně užívána z naléhavé komunikační potřeby, šlo o účelovou komunikaci. Žalobci tak měli za to, že žalovaný správní orgán dostatečně nezkoumal skutkový stav, k námitkám se nijak nevyjádřil a v tomto ohledu zatížil rozhodnutí nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů. Závěrem žalobci podotkli, že se v průběhu soudního řízení stali minoritními spoluvlastníky předmětné komunikace, což doložili výpisem z katastru nemovitostí ze dne 4. 11. 2021.
Osoba zúčastněná na řízení ve věci pouze uvedla, že se jí napadené rozhodnutí rovněž dotýkalo, neboť je spoluvlastníkem pozemku p. č. XJ s polovičním podílem, avšak k věci samé se nevyjádřila.
Krajský soud v Praze žalobu zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[29] Podstatou sporu v projednávané věci je, zda cesta na dotčených pozemcích je veřejně přístupnou účelovou komunikací ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Vzhledem k takto vymezenému předmětu řízení tak silniční správní úřad (i žalovaný) byl povinen posoudit všechny znaky potřebné pro vznik a existenci veřejně přístupné účelové komunikace. Podle žalovaného (který je ve shodě se silničním správním úřadem) však deklaraci existence veřejně přístupné účelové komunikace brání absence důkazu o souhlasu vlastníka s veřejným užíváním. To je ale podle názoru žalobců závěr nesprávný, a tím nezákonný.
[30] Podle § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích je pozemní komunikace dopravní cesta určená k užití silničními a jinými vozidly a chodci, včetně pevných zařízení nutných pro zajištění tohoto užití a jeho bezpečnosti.
[31] Podle § 7 odst. 1 věty první zákona o pozemních komunikacích je účelovou komunikací pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků.
[32] Další definiční znaky, plynoucí z ústavně konformního výkladu výše citovaných ustanovení zákona o pozemních komunikacích, dovodila judikatura. Lze shrnout, že ke vzniku veřejně přístupné účelové komunikace dochází ze zákona (není třeba žádného úkonu správního orgánu) při současném naplnění čtyř znaků, kterými jsou podle ustálené judikatury (srov. např. rozsudky NSS ze dne 3. 12. 2020, čj. 1 As 347/2020-49, ze dne 10. 3. 2016, čj. 7 As 252/2015-25, nebo ze dne 2. 5. 2012, čj. 1 As 32/2012-42, č. 2826/2013 Sb. NSS):
a) patrnost a stálost cesty v terénu,
b) spojení pozemků s veřejnou komunikací,
c) souhlas vlastníka s veřejným užíváním účelové komunikace,
d) nutná komunikační potřeba,
nebyla-li funkce komunikace zajištěna soukromoprávním institutem.
[33] V projednávané věci je sporné toliko splnění podmínky souhlasu vlastníka s veřejným užíváním účelové komunikace, neboť u zbývajících tří definičních znaků silniční správní úřad shledal, že byly naplněny. Krajský soud proto napadené a prvostupňové rozhodnutí přezkoumal pouze v mezích uplatněné žalobní argumentace, podle níž byla splněna i podmínka souhlasu vlastníků dotčených pozemků s jejich veřejným užíváním. Naplnění zbývajících znaků nezbytných ke vzniku veřejně přístupné účelové komunikace soud nepřezkoumával, neboť o nich nebylo sporu.
[34] Pro veřejně přístupné účelové pozemní komunikace platí stejně jako pro ostatní pozemní komunikace režim tzv. obecného užívání ve smyslu § 19 zákona o pozemních komunikacích. „Obecné užívání účelové pozemní komunikace spočívá v možnosti každého tuto komunikaci – v mezích předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených zákonem o pozemních komunikacích – bezplatně užívat, a to způsobem obvyklým a k účelům, ke kterým je tato komunikace určena.“ (rozsudek NSS ze dne 16. 5. 2011, čj. 2 As 44/2011-99, č. 2370/2011 Sb. NSS). „Právo obecného užívání pozemních komunikací, byť může být spojeno s vlastnictvím soukromých osob, není tedy institutem soukromého práva, ale jedná se o veřejnoprávní oprávnění, které má svůj základ nikoliv v občanskoprávních předpisech, ale vyplývá ze zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích.“ (rozsudek NSS ze dne 27. 10. 2004, čj. 5 As 20/2003-64).
[35] Existuje-li v zákoně veřejnoprávní institut omezující vlastnické právo, aniž by s tímto omezením spojoval poskytnutí náhrady, je nezbytnou podmínkou jeho ústavní konformity souhlas vyjádřený vlastníkem. Tak je tomu právě v případě tzv. veřejně přístupných účelových komunikací definovaných v § 7 zákona o pozemních komunikacích, u nichž je vlastnické právo omezeno tím, že vlastník musí strpět obecné užívání pozemku jako komunikace a umožnit na něj veřejný přístup. Zákon o pozemních komunikacích toto omezení nespojuje s poskytnutím finanční náhrady. Jediný ústavně konformní výklad je proto ten, že s takovým omezením vlastnického práva musí vlastník příslušného pozemku souhlasit. Tomuto závěru nikterak neodporuje skutečnost, že účelová komunikace a obecné užívání komunikací jsou instituty veřejnoprávními, nikoliv soukromoprávními.
[36] Co se týče souhlasu vlastníka, ten může být buď výslovný, či konkludentní. Jestliže vlastník se zřízením účelové komunikace souhlasil, jsou jeho soukromá práva v takovém případě omezena veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace, které již nemůže být vyloučeno jednostranným úkonem vlastníka, jenž takový souhlas udělil, a ani jeho právních nástupců (srov. rozsudek NS ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005*)). Pokud vlastník pozemku v minulosti, kdy pozemek začal sloužit jako veřejností užívaná účelová komunikace, s tím nevyslovil kvalifikovaný nesouhlas, jde o veřejně přístupnou účelovou komunikaci vzniklou ze zákona. Naproti tomu v případě nesouhlasu musí jít o aktivní jednání vlastníka pozemku.
[37] Rovněž komunikace, u níž sice již nelze zjistit, zda byla některým z předchozích vlastníků veřejnému užívání věnována, jež však byla jako veřejná cesta užívána od nepaměti z naléhavé komunikační potřeby, je veřejně přístupnou účelovou komunikací (srov. rozsudky NSS ze dne 30. 9. 2009, čj. 5 As 27/2009-66, č. 2012/2010 Sb. NSS, či ze dne 22. 12. 2009, čj. 1 As 76/2009-60, č. 2028/2010 Sb. NSS). Pokud vznikne účelová komunikace, je její právní status závazný i pro budoucí majitele pozemku – účelové komunikace, kteří nejsou oprávněni komunikaci ze své vůle uzavřít. Výjimku z tohoto pravidla tvoří případy, kdy byl pozemek vydán v restitucích a souhlas s veřejným užíváním pozemní komunikace byl udělen dříve v době, kdy socialistické poměry narušily ochranu soukromého vlastnictví (viz nález ÚS ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, č. 2/2008 Sb. ÚS).
[38] Úvodem k otázce povinnosti správních orgánů zjišťovat skutkové okolnosti projednávané věci, kterou žalobci taktéž nastolili v žalobě, krajský soud předesílá, že je třeba si uvědomit, že v řízení o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu se – obdobně jako v řízeních sporných dle § 141 správního řádu – neuplatní zásada materiální pravdy, respektive že je tato zásada značně modifikována. Důkazní břemeno v řízení o určení existence veřejně přístupné účelové komunikace nese v podstatné míře žadatel, který je povinen na podporu svých tvrzení označit a navrhnout důkazy. Účastníci tohoto řízení tedy mají vyšší míru odpovědnosti za výsledek řízení (srov. rozsudek NSS ze dne 7. 4. 2011, čj. 2 As 84/2010-128). Správní orgán vychází zejména z důkazů, které byly účastníky navrženy; nadto může provést i další důkazy podle svého uvážení, přičemž by zejména měl doplnit ty důkazy, které jsou potřeba k ochraně veřejného zájmu ve smyslu § 2 odst. 4 správního řádu (srov. rozsudek NSS ze dne 7. 11. 2012, čj. 1 As 114/2012-27, či rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, pobočky v Pardubicích, ze dne 10. 4. 2013, čj. 52 A 67/2012-38, č. 2939/2014 Sb. NSS). Žadatel je tedy vystaven nebezpečí, že pokud neoznačí důkazy potřebné k prokázání svých tvrzení, správní orgán již žádné jiné důkazy z vlastní iniciativy neobstará, neboť ve sporném řízení není správní orgán povinen tak široce zjišťovat všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch účastníka jako v „klasickém“ správním řízení (srov. Jemelka, L.; Pondělíčková, K.; Bohadlo, D.: Správní řád. Komentář. 6. vyd. Praha: C. H. Beck, 2019, komentář k § 141). Důvod pro užší pojetí povinnosti správního orgánu zjišťovat podklady pro rozhodnutí je dán charakterem sporného řízení, ve kterém správní orgán hraje do určité míry roli soudu stojícího nad stranami sporu a kde účelem rozhodnutí není přiznat některé ze stran nové právo či uložit jí novou povinnost, na rozdíl od správních řízení, jejichž výsledkem je vydání konstitutivního rozhodnutí. Rozhodnutí v návrhovém sporném řízení je rozhodnutím deklaratorním, v němž je i z tohoto důvodu povinnost správního orgánu zjišťovat podklady pro rozhodnutí nad rozsah toho, jaké důkazy navrhli účastníci řízení, omezena (viz Vedral, J.: Správní řád. Komentář. Praha: Bova Polygon, 2006, s. 785).
[39] Žalobce tak tížila procesní povinnost prokázat, že současný nebo některý z dřívějších vlastníků pozemní komunikace udělil výslovný souhlas s užíváním pozemní komunikace veřejností (učinil tzv. veřejné věnování) nebo že takový souhlas byl dán konkludentně tím, že využívání pozemní komunikace neurčitým okruhem veřejnosti dlouhodobě toleroval, aniž se proti němu předtím navenek vymezil. Důkazní břemeno tedy primárně tížilo samotné žalobce. Mezi skutkovým stavem, z nějž správní orgán při vydání rozhodnutí vychází, a skutečným stavem věci přitom může zcela v souladu se správním řádem vznikat rozdíl daný tím, že výsledky dokazování závisí v nemalé míře na důslednosti plnění procesních povinností účastníků řízení o určení právního vztahu.
[40] V souvislosti s plněním procesních povinností účastníků sporného řízení je třeba zmínit rovněž zásadu koncentrace řízení, která je upravena v § 82 odst. 4 správního řádu a která se bez jakýchkoliv pochybností uplatní v plném rozsahu i v řízení o určení právního vztahu. Podle tohoto ustanovení se k novým skutečnostem a k návrhům nad provedení nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, přihlédne jen tehdy, jde-li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve. Žalovaný tudíž postupoval v souladu se zákonem, nepřihlížel-li k prohlášení B. V. ze dne 24. 5. 2016, které žalobci mohli a měli jako důkaz předložit již při projednání věci před silničním správním úřadem coby prvoinstančním správním orgánem. Žalobci neuvedli žádný důvod, proč je doložili až spolu s odvoláním.
[41] Nad rámec uvedeného navíc žalovaný také konstatoval, že B. V. ve svém prohlášení hovořila pouze o tom, že cestu užívali v době, kdy měli pozemky v nájmu – z čehož dovodil, že užívání bylo založeno smluvním vztahem – a nadto že se vázalo na konkrétní uživatele, nikoliv veřejnost. Ani prohlášení B. V. ze dne 24. 5. 2016 proto podle žalovaného nemohlo hovořit ve prospěch deklarace veřejně přístupné účelové komunikace na dotčených pozemcích. S tímto hodnocením, jak co do procesní překážky využití tohoto opožděně předloženého důkazu, tak co do poukazu na jeho chybějící vypovídací hodnotu stran využívání dotčených pozemků individuálně nedefinovanou veřejností, se krajský soud plně shoduje. Nadto nelze přehlédnout ani zjištění žalovaného z historických ortofotomap, že v minulosti pozemky zmiňované B. V. tvořily jeden blok zemědělských pozemků, který byl přístupný ze všech stran, mj. od pozemku p. č. XN. To je obzvláště patrné např. na letecké fotografii z roku 1975, na které je viditelná vyjetá cesta od č. p. XN směrem k dnešní budově č. e. XT.
[42] Žalobci ve vztahu k existenci souhlasu s veřejným užíváním pozemní komunikace tvrdí, že existuje alespoň konkludentní souhlas všech vlastníků dotčených pozemků s užíváním cesty jako veřejné. Namítají, že více než půl století žádný z vlastníků nebránil jiným osobám v užívání cesty ani aktivně nevyjadřoval svůj nesouhlas, a to v období až do 90. let 20. století. Později vyjádřený nesouhlas s používáním cesty proto pokládají za irelevantní. Současně se ale naopak dovolávají později uděleného souhlasu s veřejným užíváním některých (spolu)vlastníků. Zejména poukazují na to, že noví vlastníci J. K. a I. M. Á. H. nijak nebrání žalobcům ani širšímu neurčitému okruhu osob v užívání cesty. V této souvislosti proto silničnímu správnímu úřadu a žalovanému vytkli, že byť vzali na vědomí, že v průběhu správního řízení došlo dvakrát ke změně vlastníka dotčených pozemků, nezjistili jejich stanovisko na projednávanou věc.
[43] Zde krajský soud předně opět zdůrazňuje, že se žalobci mýlí, mají-li za to, že bylo úkolem správních orgánů aktivně zjišťovat (aktuální) stanovisko nových účastníků řízení. Řízení o určení existence veřejně přístupné účelové komunikace neslouží k tomu, aby (až) v jeho rámci byly opatřovány výslovné souhlasy s veřejným užíváním pozemní komunikace. Řízení o určení právního vztahu slouží k tomu, aby bylo zjištěno, zda právní vztah existuje, nebo neexistuje, nikoliv aby byl v tomto řízení konstituován. Procesní pasivitu některých účastníků řízení, kteří vlastní pozemky, na nichž vede sporná cesta, pak nelze vykládat jako souhlas s jejím veřejným užíváním. Účastníci nejsou povinni v řízení aktivně vystupovat a ze žádného ustanovení procesních předpisů neplyne, že by jejich pasivitu bylo možné považovat za souhlas s veřejným užíváním pozemní komunikace – správní řád ani zákon o pozemních komunikacích neupravují fikci souhlasu účastníka jako důsledek procesní pasivity ani fikci uznání nároku uplatněného ve správním řízení. Bylo proto povinností žalobců, nikoliv správních orgánů, prokázat, že před vydáním rozhodnutí byl udělen souhlas (ať už výslovně, či konkludentně) s veřejným užíváním sporné cesty ze strany jejích spoluvlastníků. Žalobci ovšem v odvolacím řízení vůbec tuto novou skutečnost netvrdili, natož aby ji prokazovali (zde by se uplatnila výjimka z důkazní koncentrace s ohledem na to, že šlo o novou událost). Z hlediska procesního navíc noví vlastníci bez dalšího vstupovali do procesního postavení jejich právních předchůdců, tj. nesouhlasná vyjádření jejich právních předchůdců bylo nutno považovat pro účely správního řízení za jejich stanovisko, dokud by případně vlastním podáním tento již vyjádřený názor nezměnili.
[44] Nicméně ani za situace, že by bylo prokázáno, že noví spoluvlastníci pozemku p. č. XJ (J. K. a I. M. Á. H.) s veřejným užíváním tohoto dotčeného pozemku souhlasí, nic by se nezměnilo na tom, že k rozhodnutí, na jehož základě mají být práva spoluvlastníků omezena na dobu delší deseti let, je třeba souhlasu všech spoluvlastníků podle § 1132 občanského zákoníku. Zatížením společné věci se přitom rozumí např. zřízení služebnosti, včetně zřízení nezbytné cesty jako služebnosti [Králík, M. In: Spáčil, J. a kol.: Občanský zákoník III. Věcná práva (§ 976–1474). Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 508]. Věnování cesty veřejnému užívání lze považovat za institut, byť veřejnoprávní, který se svým obsahem velmi podobá služebnosti. Obsahem tohoto institutu je neodvolatelný závazek strpět užívání cesty veřejností. Veřejné věnování je tak třeba považovat za zatížení společné věci ve smyslu výše odkazovaného ustanovení občanského zákoníku. Naznačují-li tak snad žalobci, že souhlas s veřejným užíváním pozemní komunikace může udělit pouze některý ze spoluvlastníků, mýlí se. Výslovný souhlas s veřejným užíváním pozemní komunikace mohou udělit pouze všichni spoluvlastníci jednomyslně. Odvozeně pak platí, že k vyloučení konkludentního souhlasu postačí aktivně projevený nesouhlas kteréhokoliv (i jen jednoho) ze spoluvlastníků bez ohledu na výši jeho spoluvlastnického podílu. V průběhu správního řízení přitom žalobci neprokázali, že by byli všichni (spolu)vlastníci dotčených pozemků zajedno, že dotčené pozemky (resp. jejich části) věnovali do veřejného užívání. Přinejmenším stanovisko T. Ž., která je stále spoluvlastníkem pozemku p. č. XJ v rozsahu jedné ideální poloviny, bylo v průběhu správního řízení vždy negativní.
[45] Ke splnění podmínky souhlasu vlastníků dotčených pozemků s jejich veřejným užíváním jako účelové komunikace pak uvedly správní orgány následující:
[46] V prvostupňovém rozhodnutí silniční správní úřad poté, co shrnul relevantní právní závěry vyplývající z judikatury soudů, že veřejně přístupná účelová komunikace může existovat pouze se souhlasem vlastníka, k naplnění tohoto znaku uvedl, že sporná komunikace je sice užívána od nepaměti, ale toliko s omezením práva. V roce 1879 bylo totiž usnesením soudu číslo deníku 6118/1879 vloženo (k tíži pozemku p. č. XJ) věcné břemeno cesty vozové, stezky a průhonu dobytka pro parcely p. č. XV, st. XW, st. XZ a p. č. XŽ. Silniční správní úřad dále konstatoval, že J. S. po navrácení majetku v restituci již od roku 1991 projevoval aktivní nesouhlas s užíváním cesty jako veřejné při jednáních týkajících se nových staveb na pozemcích ostatních vlastníků sousedících s komunikací, ač tak činil pouze po linii práva, a nikoliv třeba překážkami na komunikaci. Navázal, že vznikne-li na pozemku účelová komunikace, je její právní status závazný i pro budoucí majitele pozemku. Výjimku z tohoto pravidla však tvoří případy, kdy nedochází k převodu mezi soukromými subjekty, ale kdy je komunikace nabývána od veřejnoprávní korporace (restituce). Zde podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 268/06 nelze souhlas bez dalšího presumovat. V daném případě tak podle silničního správního úřadu bylo nezbytné přihlížet k tomu, že předchozím vlastníkem byla veřejnoprávní korporace, jejíž přístup k otázce veřejného užívání pozemků byl odlišný od postojů ryze soukromého vlastníka pozemku. Současní majitelé tak nemohli vstupovat do práv a povinností předchozího vlastníka, neboť by bylo proti smyslu vlastnické restituce, pokud by sice získali vlastnické právo, ovšem zatížené veřejným užíváním pozemku.
[47] Vedle citovaného odůvodnění silniční správní úřad uvedl, že vzal v potaz i fakt, že dle celkového uspořádání v lokalitě vede daná cesta jen k nemovitostem č. p. XAA (ve vlastnictví T. Ž., která spoluvlastní i pozemek p. č. XJ), k domu č. p. XG (ve vlastnictví paní M. B., k jejímuž domu je již od roku 1879 zřízeno právo služebnosti stezky vozové a průhonu dobytka) a k pozemkům žalobců. Okruh osob, které danou cestu užívají, je tedy navázán přímo na (spolu)vlastníky daných chat, resp. souvisejících pozemků. V tomto směru se nejedná o okruh neurčitý a otevřený, ale v zásadě přesně uzavřený. Tento stav, kdy cesta končí právě v místě současných majitelů nemovitostí č. p. XAA a XG, ostatně v daném místě panuje již mnoho desetiletí. Cesta přitom neslouží jako dopravní napojení pro přístup k dalším pozemkům či pro příjezd za účelem zemědělského či lesního hospodaření. Dle silničního správního úřadu slouží cesta pouze úzkému okruhu osob a nelze přijmout tvrzení žalobců, že je veřejná proto, že má kdokoliv možnost přijet k domům č. p. XAA a XG. Lze také vycházet z toho, že kdyby v daném místě existovala cesta, kterou by bylo možné ze strany veřejnosti obecně užívat bez jakéhokoliv omezení, pak by pozemkový úřad již v roce 1879 nepřistupoval k zřízení práva služebnosti stezky vozové a průhonu dobytka jako soukromoprávního základu pro užívání dotčeného pozemku. Silniční správní úřad vyzdvihl, že zásah orgánů veřejné moci v podobě deklarace existence veřejně přístupné účelové komunikace je vyhrazen toliko pro omezený okruh případů a že nemůže nahrazovat soukromoprávní řešení, které je dle všech okolností v nynější věci nezbytné a které zůstává v dispozici dotčených účastníků řízení.
[48] V napadeném rozhodnutí žalovaný uvedl, že z podkladů ve spisu a ze starých leteckých snímků je zřejmé, že cesta ve své poloze existuje již minimálně od roku 1949. Z výpisu z katastru nemovitostí vyplývá, že pozemek byl zatížen věcným břemenem cesty již v roce 1879 na základě usnesení soudu – to bylo do pozemkové knihy zapsáno v roce 1882. Tyto skutečnosti prokazují, že cesta v minulosti nebyla svěřena obecnému užívání, ale že byla zatížena soukromoprávním ujednáním. Svěření užívání cesty k obecnému užívání pak nevyplývá ani z konání po roce 1989. Ze stavebního povolení ze dne 17. 8. 1990 vyplývá, že stavební úřad považoval cesty na pozemcích p. č. XJ a XN za přístupové a stavebníky zavazoval k jejich údržbě, zároveň však vylučoval parkování na předmětné cestě a povolil pouze vrátka k přístupu, nikoliv vrata pro navážení materiálu. Z uvedeného je zřejmé, že pokud byla zamýšlena obsluha zahrádek ze strany stavebního úřadu z pozemku p. č. XJ, pak pouze pro pěší. Z rozhodnutí o námitkách je však zřejmé, že J. S. v řízení brojil i proti přístupu po této cestě a umístění vrátek. Tedy již v roce 1990 prokazatelně nesouhlasil, aby cesta na jeho pozemku byla nějakým způsobem užívána jinými osobami. To je doloženo i v protokolu z ústního jednání ze dne 11. 2. 2010. Z vyjádření vlastníka pozemku p. č. XJ je tak zřejmé, že nesouhlasil s vybudováním vrat na hranici s jeho pozemkem a nesouhlasil, aby cesta sloužila jako přístup na pozemek p. č. XCH. Žalovaný tudíž považuje jednání J. S. za aktivní vyjádření nesouhlasu s užíváním jeho cesty jako přístupové i jako veřejně přístupné, neboť trval na zřízení věcného břemene užívání.
[49] Žalovaný dále konstatoval, že přestože žádost žalobců směřovala ke všem dotčeným pozemkům, silniční správní úřad zaměřil pozornost toliko na pozemek p. č. XJ, protože ten představuje převažující část cesty a právě ten byl předmětem sporu mezi jednotlivými účastníky řízení. Žalovaný nicméně odůvodnění prvostupňového rozhodnutí doplnil i ve vztahu k pozemkům p. č. XD, XCH a XA. Popsal, že dva z nich jsou zatíženy soukromoprávním ujednáním: k pozemku p. č. XD je to věcné břemeno chůze a jízdy z roku 2013 za úplatu a věcné břemeno cesty z roku 2016 za úplatu; k pozemku p. č. XCH je to pak věcné břemeno průchodu a průjezdu z roku 2010 za úplatu. Podle názoru žalovaného z uvedeného vyplývá, že žalobci, T. P. a G. Z. mají k přístupu na své nemovitosti uzavřeny dohody, což neodpovídá veřejnému užívání a svěření do obecného užívání. Pokud by tomu tak bylo, nemuseli by jednotliví vlastníci mezi sebou takové dohody uzavírat. K tomu žalovaný doplnil, že působí velmi rozporuplně, že si sousedé mezi sebou nejdříve smluvně upraví přístup ke svým nemovitostem, aby nebylo pochyb, že se ke své nemovitosti dostanou, ale zároveň tvrdí, že cestu na těchto pozemcích svěřili obecnému užívání. Závěrem však žalovaný dodal, že pokud se skutečně žalobci rozhodli své nemovitosti svěřit obecnému užívání, nemůže jim v tom bránit ani jejich vůli rozporovat.
[50] Žalovaný k odvolání žalobců korigoval odůvodnění prvostupňového rozhodnutí i tím, že ze spisu skutečně nevyplývá, že by J. S. a D. Ž. byl navrácen pozemek p. č. XJ v restituci – z náhledu do katastru nemovitostí je zřejmé, že jej získali do svého vlastnictví na základě smluv o převodu nemovitostí. To samo o sobě však podle žalovaného neznamená, že mohli se svým majetkem volně nakládat, neboť před rokem 1989 bylo toto jejich právo do značné míry omezeno. Z pohledu žalovaného lze proto v určitých případech posuzovat dispoziční právo s pozemkem do roku 1989 tak, jako by byla nemovitost vrácena na základě restitučního zákona.
[51] Obecné užívání dotčeného pozemku p. č. XJ podle žalovaného nezaložilo ani to, že byly některé pozemky přiděleny přídělcům. To, že je cesta užívána vlastníkem sousedního pozemku, samo o sobě totiž neříká, že by byla svěřena obecnému užívání. Zároveň žalovaný podotknul, že žádným způsobem z uvedeného ani nevyplývá, že pozemky musely být skutečně nutně obhospodařovány z cesty na pozemku p. č. XJ a žádným jiným způsobem. Na leteckých snímcích z let 1949 a 1953 je totiž zřejmé, že pozemky nad i pod cestou byly obhospodařovány jako celek a přístup na ně mohl být realizován v podstatě odkudkoliv po jejich obvodu.
[52] Žalovaný shrnul, že se v řízení prokázalo, že cestu užívají žalobci, vlastníci pozemku p. č. XJ, paní M. B., která má přístup ošetřen smluvně, a paní G. Z., která má též přístup částečně řešen smluvně. Z pohledu žalovaného se jedná o užívání jasně vymezeným okruhem uživatelů, nikoliv veřejností. Tomu nasvědčují i historické letecké snímky, ze kterých je zřejmý vznik a užívání cesty, který nepopiratelně souvisel s usedlostí č. p. XAA. Z obsahu spisu pak nevyplývá, že by J. S. souhlasil s veřejným užíváním cesty na pozemku p. č. XJ, který spoluvlastnil. V řízení se tak neprokázal souhlas předchozího vlastníka s obecným užíváním cesty a žalovaný současně ani neshledal, že by se skutečně jednalo o obecné užívání ve smyslu zákona o pozemních komunikacích. Žalovaný uzavřel, že je možné, že noví vlastníci dotčených pozemků budou mít na užívání jejich cesty jiný názor a že v budoucnu pozemek p. č. XJ svěří obecnému užívání. K tomu však v této věci zatím nedošlo. Pokud cesta jako celek nesplňuje všechny znaky veřejně přístupné účelové komunikace, nemůže být jako taková deklarována.
[53] Krajský soud tedy shrnuje, že odůvodnění napadeného rozhodnutí je založeno na tom, že v řízení nebylo prokázáno, že by vlastníci dotčených pozemků (zejména pokud jde o vlastníky pozemku p. č. XJ) výslovně svěřili své pozemky obecnému užívání ani že by konkludentně souhlasili s užíváním pozemní komunikace veřejností. Tento svůj závěr žalovaný logicky a srozumitelně odůvodnil, přičemž precizně a systematicky reagoval i na odvolací argumentaci žalobců.
[54] K historickému období 50 let (s největší pravděpodobností se má jednat převážně o druhou polovinu 20. století), o které se žalobci opírají, pak žalovaný uvedl, že ani tehdy pozemek p. č. XJ nebyl obecně užíván veřejností, nýbrž pouze osobami, které k tomu byly oprávněny na základě soukromého práva. Zde krajský soud nemůže dát za pravdu žalobcům, že by se žalovaný zabýval pouze jednáním jednoho vlastníka některého z dotčených pozemků v období od 90. let 20. století, neboť žalovaný se zabýval vývojem vlastnických vztahů v dotčené lokalitě již od konce 19. století.
[55] Krajskému soudu nezbývá než zde žalobcům připomenout, že veřejná účelová komunikace nevznikne právě v případě, kdy je komunikační spojení mezi nemovitostmi zajištěno soukromoprávním institutem, jako například zřízením věcného břemene (služebnosti) či prostřednictvím individuálních souhlasů (k tomu viz nález ÚS sp. zn. II. ÚS 268/06), byť by v zásadě byly splněny její definiční znaky. Je-li tedy přístup veřejnosti od počátku zajištěn soukromoprávní cestou (typicky služebností, např. ve prospěch vlastníka jediné nemovitosti, která je důvodem užívání komunikace veřejností, např. prodejny, autoservisu apod.), není již žádný důvod k souběžnému omezení vlastnického práva též veřejnoprávním institutem veřejně přístupné účelové komunikace, jelikož potřeba dotčené veřejnosti je saturována soukromoprávním titulem. Teprve pokud by pozemek začal být užíván veřejností i z jiného důvodu, pro nějž existující soukromoprávní titul nedostačuje, a vlastník s tím souhlasil či to bez předchozího protestu toleroval, mohly by být z hlediska ústavní ochrany vlastnického práva splněny důvody pro vznik veřejně přístupné účelové komunikace doplňující stávající soukromoprávní titul. Veřejností (předem nedefinovaným neurčitým okruhem osob) přitom nejsou návštěvy, poštovní doručovatelé nebo popeláři a podobné osoby, zajišťující obsluhu nemovitostí a osob v nich pobývajících.
[56] Žalobci proto nemohli uspět ani s argumentací, že se v dané věci měl aplikovat právní názor, že komunikace, u níž již nelze zjistit, zda byla některým z předchozích vlastníků veřejnému užívání věnována, jež však byla jako veřejná cesta užívána od nepaměti z naléhavé komunikační potřeby, je veřejně přístupnou účelovou komunikací (samozřejmě za současného naplnění dalších znaků; srov. rozsudky NSS čj. 5 As 27/2009-66 či čj. 1 As 76/2009-60). Dokazování v projednávané věci totiž bylo zaměřeno i na zjištění, zda spornou cestu fakticky dlouhodobě užívala veřejnost (tj. neurčitý okruh osob) a zda s tím vlastník pozemní komunikace aktivně vyjádřil nesouhlas. V obou případech však žalovaný dospěl k závěru pro žalobce nepříznivému. Stran šíře okruhu uživatelů pozemní komunikace, který představuje ono zásadní dělítko mezi veřejným věnováním a pouhou soukromoprávní výprosou nebo jiným soukromoprávním ujednáním (viz rozsudky NSS čj. 6 As 213/2015-14, a ze dne 30. 5. 2019, čj. 8 As 254/2018-59), žalovaný vysvětlil, že se jednalo pouze o úzce a konkrétně vymezený okruh uživatelů, který pojmu veřejnost neodpovídá.
[57] Stran nesouhlasu s veřejným užíváním pak žalovaný ve shodě se silničním správním úřadem vyzdvihl jednání J. S. coby jednoho ze spoluvlastníků pozemku p. č. XJ, který již od 90. let 20. století, kdy poprvé v důsledku budování zahrádkářské kolonie (následně živelně přeměňované na rodinné domy) započala snaha osob bez soukromoprávního titulu užívat cestu na pozemku p. č. XJ, aktivně brojil v rámci zahájených řízení před stavebním úřadem proti tomu, aby jím spoluvlastněný pozemek sloužil jako přístup na sousední (dotčené) pozemky. V řízení přitom nebylo žalobci prokázáno, že by před rokem 1990 dotčené pozemky využívala (a vůbec měla potřebu využívat) veřejnost. S výjimkou vlastníků nemovitostí patřících k domům č. p. XAA a XG, jejichž užívání se opíralo o vlastnické právo a zapsanou služebnost, jiné osoby tuto komunikaci nepotřebovaly, protože jejich pozemky (v té době ještě nerozdělené) byly přístupné z pozemních komunikací na pozemcích p. č. XN a X. I kdyby snad i přesto využívaly z důvodu snadnějšího přístupu k části pozemku za potokem též pozemku p. č. XJ (což se žalobci snažili prokázat jen opožděným důkazním návrhem v podobě čestného prohlášení B. V.), jednalo by se o individuální užívání jediného pozemku, a nikoliv užívání veřejností.
[58] Nadto krajský soud poznamenává, že z výpisu z pozemkové knihy k „usedlosti č. p. XAA“ předloženého ve správním řízení J. S. a zachycujícího zápis služebnosti cesty ve prospěch vlastníka domu č. p. XG ve spojení s přiloženou kopií mapy pozemkového katastru se jeví, že v dávnější minulosti patrně existoval přístup k pozemkům za potokem, jehož trasa se od dob původního mapování posunula, též přes pozemky ústící do prostoru nyní označovaného N. N. V situaci, kdy ale žalobci ke svým tvrzením včas nenavrhli příslušné důkazy, by bylo nadbytečné se otázkou nutné komunikační potřeby ve vztahu k přístupu k dřívějším pozemkům p. č. XA, XK a XL, fakticky dle leteckých fotografií před rokem 1990 obhospodařovaným jako jeden celek, podrobněji zabývat a vést k nim dokazování.
[59] Krajský soud též považuje za potřebné poznamenat, že konkludentní souhlas v zásadě nelze dovozovat tam, kde osoby i přes prokázané protesty vlastníka jeho vůli ignorují a např. v době, kdy není přítomen, cestu proti jeho zřetelně vyjádřené vůli nadále využívají. Podstatné je především to, že se vlastník již na počátku proti užívání třetími osobami vyslovil a že tento názor výslovně nezměnil. Byť i změnu dříve vysloveného zákazu si lze představit konkludentní formou, v případě prosté pozdější pasivity by se muselo jednat o pasivitu opravdu dlouhodobou a vztahující se k případům užívání, o nichž vlastník bezpochyby musel vědět.
[60] I krajský soud proto důvodně pochybuje o tom, že pozemek p. č. XJ (ve spojení s dalšími dotčenými pozemky) byl historicky objektivně užíván veřejností, tedy nespecifikovaným okruhem osob způsobem a k účelům, ke kterým jsou určeny pozemní komunikace. Znak obecného užívání sporné cesty od nepaměti tak ani z pohledu krajského soudu nebyl naplněn, přičemž v řízení bylo jasně prokázáno, že hned od roku 1990 (kdy podle žalobci nezpochybněného tvrzení vznikala zahrádkářská kolonie) se J. S. jako spoluvlastník pozemku p. č. XJ proti neoprávněnému užívání pozemku se právní cestou vymezoval a důsledně v tom setrval i v době pokusů o legalizaci nově budovaných rodinných domů, a to až do té míry, že žalobou a podněty k přezkumnému řízení napadal stavební povolení vycházející z předpokladu možného přístupu ke stavbám po pozemku p. č. XJ.
[61] Na úplný závěr krajský soud zdůrazňuje, že skutečnost, jak je či byl pozemek zanesen v katastru nemovitostí či v územním plánu, není z hlediska vzniku a existence veřejně přístupné účelové komunikace rozhodující (srov. rozsudek NSS ze dne 15. 11. 2007, čj. 6 Ans 2/2007-128, č. 1486/2008 Sb. NSS, a rozsudek NS ze dne 13. 10. 2011, sp. zn. 22 Cdo 1733/2009), neboť může sloužit pouze jako dílčí důkaz, jak bylo na určitý pozemek nahlíženo v minulosti. Navíc v dané věci spoluvlastníci nikdy nezpochybňovali, že by pozemek měl dopravní funkci. O skutečnosti, zda pozemek sloužil jako soukromá nebo veřejná cesta, však údaj v katastru nemovitostí nic nevypovídá. Stejně tak to, zda obec takové komunikaci dala nějaký název, nemůže na jejím režimu nic změnit.
[62] I kdyby snad pozemku p. č. XJ město chtělo přiřknout režim veřejného prostranství ve smyslu § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), nelze přehlížet, že i tento režim vzniká naplněním definičních znaků daných zákonem (obecním zřízením), a nikoliv konstitutivním rozhodnutím např. zastupitelstva města. Pojem veřejné prostranství je širším pojmem, jehož podmnožinou jsou i veřejně přístupné účelové komunikace, přičemž i pro vznik veřejného prostranství je nezbytný alespoň konkludentní souhlas vlastníka pozemku s jeho veřejným užíváním. Regulace pozemku v územním plánu není pro vznik veřejného prostranství určující (srov. rozsudky NS ze dne 26. 6. 2019, sp. zn. 22 Cdo 2378/2016, nebo ze dne 5. 1. 2021, sp. zn. 28 Cdo 3483/2020). Žalobci ve správním řízení netvrdili, že by bylo vydáno, a ani nepředložili pravomocné rozhodnutí, jímž by příslušný správní orgán např. v řízení dle § 142 správního řádu deklaroval, že dotčené pozemky jsou veřejným prostranstvím, z nějž by případně mohl žalovaný dovodit, že veřejné věnování již bylo v tomto jiném řízení, jehož účastníky by byly patrně shodné osoby (popř. jejich právní předchůdci), řádně prokázáno.
[63] Samotný názor města na to, zda komunikace byla užívána veřejností, je pak pouze názorem účastníka řízení, popř. nezávazným vyjádřením jiného správního orgánu. Záleží na tom, jestli pro své tvrzení takový účastník předložil nějaké důkazy, či nikoliv, resp. jestli je vyjádření dotčeného orgánu podloženo konkrétními skutečnostmi. Je-li vyjádření správního orgánu aktivně rozporováno účastníky řízení, kteří za tím účelem i předkládají důkazy hovořící o opaku, nelze z takového vyjádření ve sporné otázce bez dalšího vycházet.
[64] Krajský soud proto ve shodě se žalovaným a silničním správním úřadem dospěl k závěru, že žalobci ve správním řízení skutečně neprokázali, že by byly naplněny všechny definiční znaky veřejně přístupné účelové komunikace, konkrétně pak, že by vlastníci pozemku p. č. XJ vyslovili souhlas s jeho veřejným užíváním. Takový souhlas vlastníků zbylých tří dotčených pozemků nedostačuje, neboť tyto pozemky samy o sobě nejsou schopny s ohledem na stávající trasu komunikace v terénu zajistit bez pozemku p. č. XJ napojení pozemků žalobců na komunikační síť.
[65] Z výše uvedeného tak vyplývá, že výrok prvostupňového rozhodnutí potvrzený napadeným rozhodnutím obstojí, neboť krajský soud neshledal důvodnými žalobní námitky, jimiž se žalobci snažili zpochybnit závěr obou správních orgánů o neprokázání souhlasu všech vlastníků s veřejným užíváním pozemní komunikace.
*) Rozsudek byl zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II ÚS 268/06, č. 2/2008 Sb. ÚS. | decision_127.txt |
303 | k § 131 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění zákona č. 458/2011 Sb.
Rozhodnutí o určení dne, od kterého nastávají účinky změny místní příslušnosti správce daně podle § 131 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, je rozhodnutím podléhajícím soudnímu přezkumu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2016, čj. 2 Afs 65/2016-38)
Prejudikatura: č. 1720/2008 Sb. NSS.
Věc: Společnost s ručením omezeným HORPEX proti Finančnímu úřadu pro Moravskoslezský kraj o změnu místní příslušnosti správce daně, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalobkyně má od 14. 2. 2015 sídlo na adrese Biskupský dvůr 2095/8, Praha 1. Žalovaný, resp. jeho územní pracoviště v Bruntále, rozhodl dne 24. 4. 2015 o změně místní příslušnosti podle § 131 odst. 1 daňového řádu, a to tak, že ode dne 21. 10. 2015 je místně příslušným správcem daně žalobkyně Finanční úřad pro hlavní město Prahu.
Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Ostravě, kterou však krajský soud odmítl usnesením ze dne 4. 2. 2016, čj. 22 Af 46/2015-17. Krajský soud napadené rozhodnutí vyhodnotil jako rozhodnutí evidenčního charakteru, jímž nemohla být žalobkyně nijak dotčena na svých právech, a proto předmětné rozhodnutí není rozhodnutím podle § 65 s. ř. s., a nepodléhá tedy soudnímu přezkumu.
Žalobkyně (stěžovatelka) v kasační stížnosti nesouhlasila s tím, že by rozhodnutí o změně místní příslušnosti bylo vyloučeno ze soudního přezkumu. Stěžovatelka byla toho názoru, že rozhodnutí podle § 131 odst. 1 daňového řádu (změna místní příslušnosti v důsledku změny mj. sídla daňového subjektu) a rozhodnutí podle § 18 daňového řádu (změna místní příslušnosti na základě delegace) jsou obdobná rozhodnutí, přičemž druhé z nich ze soudního přezkumu vyloučeno není. Stěžovatelka poukazovala na to, že ke změně místní příslušnosti správce daně došlo až po více než půl roce ode dne, kdy došlo ke změně sídla stěžovatelky, aniž by žalovaný vedl se stěžovatelkou nějaké řízení. Stěžovatelka rovněž žalovanému vyčítala, že svůj postup žádným způsobem neodůvodnil. Stěžovatelka nesouhlasila s argumentem krajského soudu, že by se mohla bránit v následném řízení, v němž by mohla postup žalovaného napadnout. Stěžovatelka namítala, že pokud takové řízení neproběhne, změna místní příslušnosti nebude jako procesní úkon součástí budoucího řízení, a nelze se proti ní bránit ani se jakkoli vyjádřit. Stěžovatelka měla za to, že bylo-li by napadené rozhodnutí vyloučeno z přezkumu, nemůže být přezkoumatelným způsobem reagováno na to, zda u žalovaného vůbec existují důvody, jež jej vedly ke změně místní příslušnosti až od 21. 10. 2015, a nikoliv už od změny sídla stěžovatelky, a zda jsou tyto důvody opodstatněné. Stěžovatelka namítala, že takovým postupem byla zkrácena na právu na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.
Nejvyšší správní soud usnesení Krajského soudu v Ostravě zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(...) Dle § 16 daňového řádu obecně platí, že změna místní příslušnosti správce daně nastává již k okamžiku právní moci příslušných rozhodnutí o změně sídla právnické osoby. U právnických osob jde obecně o okamžik právní moci zápisu změny sídla do příslušného veřejného rejstříku, v případě právnických osob nezapisovaných do veřejných rejstříků je pro změnu místní příslušnosti správce daně rozhodný okamžik faktického přemístění sídla právnické osoby. Této právní úpravy se dovolává stěžovatelka. Uvedené pravidlo se však v plném rozsahu aplikuje pouze u daňových subjektů, u nichž nevzniká registrační povinnost. V případě daňových subjektů, které registrační povinnosti podléhají stejně jako stěžovatelka, zákon stanoví výjimku, podle níž u nich nastávají účinky změny místní příslušnosti až dnem uvedeným v rozhodnutí původního správce daně vydaném podle § 131 odst. 1 daňového řádu.
Citované nastavení právní úpravy změny místní příslušnosti u registrovaných daňových subjektů je naprosto logické, vezmeme-li v úvahu typově vyšší složitost než u jiných daní a také skutečnost, že příslušné orgány vedoucí jednotlivé veřejné rejstříky, v nichž se evidují sídla právnických osob, nejsou na základě právních předpisů upravujících jejich činnost povinny informovat správce daně o změnách údajů o sídle u jednotlivých právnických osob v jim svěřených registrech. Poté, co se správce daně dozví o skutečnostech zakládajících změnu místní příslušnosti, je povinen formou rozhodnutí doručovaného daňovému subjektu stanovit datum, ke kterému přechází místní příslušnost na nově místně příslušného správce daně. Smyslem rozhodnutí o změně místní příslušnosti je, aby u daňových subjektů, které podléhají registrační povinnosti, neměla změna podmínek rozhodných pro určení místní příslušnosti okamžitý následek, respektive aby zde nenastala povinnost dosud příslušného správce daně bezodkladně postoupit spisovou dokumentaci týkající se daňového subjektu nově příslušnému správci daně, aby dosud příslušný správce daně mohl kontinuálně dokončit zahájená řízení nebo postupy. Pokud by docházelo ke změně místní příslušnosti správce daně ex lege k okamžiku změny sídla či místa pobytu daňových subjektů, otevírala by právní úprava prostor ke zpochybňování úkonů provedených správcem daně po okamžiku změny sídla právnické osoby, avšak ještě před okamžikem, kdy se o této změně dozvěděl správce daně, jako úkonů provedených místně nepříslušným správcem daně (viz též Baxa, J.; Dráb, O.; Kaniová, L.; Lavický, P.; Schillerová, A.; Šimek, K. Daňový řád. Komentář. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2011).
Změna místní příslušnosti správce daně je důsledkem změny sídla daňového subjektu; v daném případě však není automatická, ale o okamžiku změny místní příslušnosti rozhoduje správce daně. Určením dne změny může dojít k zásahu do práv daňového subjektu, neboť stanovený časový odstup mezi změnou sídla a změnou místní příslušnosti správce daně ve svém důsledku znamená, že správu daně provádí správce daně, který by jinak příslušný nebyl; nastává zde tedy stejná situace jako při delegaci místní příslušnosti. Přitom rozhodnutí o delegaci podle § 18 daňového řádu podle rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 17. 7. 2008, čj. 7 Afs 13/2007-54, č. 1720/2008 Sb. NSS, soudnímu přezkumu podléhá. Rozšířený senát zde uvedl: "Pravidla místní příslušnosti jsou v daňovém řádu konstruována dostatečně podrobně pro různé situace, a proto je delegace pouze výjimečným řešením. Z odůvodnění rozhodnutí proto musí být patrné, jakými úvahami a na základě jakých podkladů správce daně shledal návrh na delegaci opodstatněným, proč došlo k výjimce ze zákonem určené příslušnosti. [...] Pokud rozhodnutí neobsahuje odůvodnění, nebo nejsou dostatečně objasněny důvody pro delegaci místní příslušnosti, musí mít daňový subjekt možnost brojit proti rozhodnutí o delegaci žalobou ve správním soudnictví." Rozšířený senát nicméně neopomenul, že "[p]ři delegaci místní příslušnosti nadřízený správce daně svým úkonem zasahuje do práv daňového subjektu tím, že autoritativně určuje, který jemu podřízený správce daně bude v budoucnu provádět správu daní. Soud proto musí mít možnost na návrh daňového subjektu přezkoumat postup, kterým se určuje správce daně. Jinak může nastat situace, že bude tímto způsobem daňová správa na úkor práv daňového subjektu řešit vlastní organizační potíže." (zvýrazněno Nejvyšším správním soudem).
Změna místní příslušnosti v daném případě není závislá výlučně na vůli daňového subjektu a rozhodnutí o ní vydané podle § 131 odst. 1 daňového řádu není jen procesním rozhodnutím evidenčního charakteru, jak míní krajský soud. Rozhodnutí totiž není pouhým odrazem faktického stavu, ale správce daně autoritativně určuje, od kterého dne nastávají důsledky v místní příslušnosti správce daně; odchýlení se od fakticity může být důvodné např. při probíhajícím daňovém řízení, a to jak ve snaze nezmařit toto řízení, tak i ve snaze nezvyšovat při něm zatížení daňového subjektu. Odchýlení se správcem daně určeného data změny od skutečného stavu však současně nemůže být prostředkem k obcházení rozhodování o delegaci.
Nejvyšší správní soud v tomto kasačním řízení nehodnotí, zda v daném případě došlo k zásahu do práv stěžovatelky, nicméně uzavírá, že bylo napadeno rozhodnutí, jímž k takovému zásahu dojít mohlo, a které proto nelze vyloučit ze soudního přezkumu.
Krajský soud nepostupoval správně, odmítl-li stěžovatelčinu žalobu. Rozhodnutí o změně místní příslušnosti podle § 131 odst. 1 daňového řádu není rozhodnutím procesní povahy, ale je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť je s to zasáhnout do právní sféry stěžovatelky. Kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. je dán. | decision_1270.txt |
304 | k § 156 a násl., § 175 a násl. a § 254 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění účinném do 31. 12. 2012
I. Nezbytnou podmínkou pro přiznání úroku ze zaviněného jednání správce daně dle § 254 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, je, že bylo zahájeno vymáhací řízení, resp. bylo na daňovém subjektu zákonem stanoveným způsobem vymáháno, a poté bylo vymáhání prohlášeno za nezákonné.
II. Pokud § 254 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, spojuje přiznání úroku ve výši dvojnásobku výslovně pro případ, že bylo na daňovém subjektu vymáháno neoprávněně, nelze dovozovat, že tomu tak je v celé rovině platební, tedy ve všech případech spadajících pod celou Hlavu V (část třetí) citovaného zákona, nazvanou "Placení daní". Pokud by zákonodárce podmínky pro přiznání úroku z neoprávněného jednání správce daně v § 254 odst. 2 daňového řádu hodlal nastavit jinak, resp. i pro jiné případy, musel by to vtělit do textu zákona.
III. Vymáhací řízení (§ 175 a násl. zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu) je jedním z několika možných řízení, která mohou probíhat v rovině platební, má svá zákonem stanovená pravidla a postupy, které nelze bez zákonné opory bez rozdílu vztahovat i na případy ostatní, byť se odehrávají v rovině platební, a byť mohou mít pocitově i fakticky pro daňový subjekt obdobný dopad jako "nucený" výkon rozhodnutí.
IV. Daň, která není uhrazena včas (tj. ke dni splatnosti), je sice nedoplatkem, vykonatelnost platební povinnosti k úhradě dlužné částky však je odložena prostřednictvím rozhodnutí o posečkání (§ 156 a násl. zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu); jinými slovy posečkanou daň nelze vymáháním postihnout.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2016, čj. 5 Afs 170/2015-28)
Věc: Ing. Jiří J. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o úrok z neoprávněného jednání správce daně, o kasační stížnosti žalobce.
Rozsudkem ze dne 18. 8. 2011, čj. 10 Af 48/2011-321, zrušil Městský soud v Praze platební výměry na penále na dani z přidané hodnoty vyměřené žalobci. Vzhledem k tomu, že část penále byla již předtím uhrazena, požádal žalobce dne 5. 1. 2012 o připsání úroků z neoprávněného jednání správce daně dle § 254 daňového řádu. Finanční úřad pro Prahu 3 (dále jen "správce daně") úrok z neoprávněného jednání na osobní daňový účet nepředepsal. Proti tomuto postupu podal žalobce námitku, kterou správce daně zamítl. K odvolání žalobce Finanční ředitelství pro hlavní město Prahu (kompetenční předchůdce žalovaného) rozhodnutím ze dne 8. 8. 2012 žalobci částečně vyhovělo a předepsalo mu úrok dle § 254 odst. 1 daňového řádu.
Proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobce žalobou u Městského soudu v Praze. V ní namítl, že mu měl být přiznán úrok ve dvojnásobné výši podle § 254 odst. 2 daňového řádu, protože správce daně o své vůli převáděl na úhrady penále jiné přeplatky. Přeplatky, které správce daně zabavil, lze dle žalobce postavit na roveň majetku zabavenému v exekučním řízení.
Městský soud žalobu rozsudkem ze dne 29. 4. 2015, čj. 3 Af 26/2012-47, zamítl. Ztotožnil se s žalovaným v tom, že dovolává-li se žalobce přiznání dvojnásobného úroku s odkazem na § 254 odst. 2 daňového řádu, toto ustanovení na posuzovanou věc nemůže dopadat. V tomto ustanovení je právo na dvojnásobný úrok výslovně navázáno na vedení exekučního řízení. Žalobce však daňovou exekucí postižen nebyl. Dle městského soudu je jazykové vyjádření ustanovení zákona natolik jasné, že z něj nelze vyvodit jiné závěry.
Proti tomuto rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal, že městský soud nesprávně posoudil jeho námitku stran sazby úroku z neoprávněného jednání správce daně. Již v žalobě stěžovatel namítal, že rozdíl mezi sazbou úroku z neoprávněného jednání správce daně podle § 254 odst. 1 (základní výše) a odst. 2 (dvojnásobná výše) daňového řádu spočívá v postupu daňového dlužníka, kterému je přikázáno správcem daně zaplatit daňový nedoplatek, kterýžto se v následném řízení ukáže být uložený v rozporu se zákonem. Buď daňový dlužník dobrovolně zaplatí, a pak se podílí svou aktivitou na v budoucnu vzniknuvším přeplatku, a náleží mu pouze základní sazba úroku z přeplatku, nebo odmítne respektovat rozhodnutí správce daně, daňový nedoplatek neuhradí a je mu aktem správce daně proti vůli zabaven odpovídající majetek na úhradu daňového nedoplatku.
Stěžovatel nesouhlasil s městským soudem v tom, že pojem exekuční řízení ve smyslu § 254 odst. 2 daňového řádu je třeba vykládat úzce, a to jako řízení podle § 175 a násl. téhož zákona, a že tedy nezahrnuje případy, kdy správce daně donutí daňový subjekt, aby určitou částku daně zaplatil, ač se nejedná o daňovou exekuci. Dle stěžovatele popřel městský soud smysl přiznávání dvojnásobného úroku zaviněného správcem daně. Podle důvodové zprávy k § 254 daňového řádu "[r]ozdíl mezi odstavcem 1 a odstavcem 2 je mimo jiné v tom, že v prvém případě je postihováno negativní jednání správce daně v rovině nalézací (při stanovení daně), zatímco v druhém případě jde o sankci v rovině platební (neoprávněná exekuce)". Podle názoru stěžovatele není rozdíl, jestliže správce daně vymůže úhradu daně daňovou exekucí nebo tím, že zabaví každý přeplatek na dani, který daňovému subjektu vznikne v průběhu posečkání příslušenství daně, které se později ukáže jako nezákonně sdělené. V obou případech jde o pochybení v rovině platební. Vytýčil-li tedy zákonodárce jako cíl § 254 odst. 2 daňového řádu odškodnit pochybení správce daně v rovině platební, pak je potřeba odškodňovat všechna platební pochybení správce daně bez ohledu na jejich typ.
Stěžovatel poukázal na to, že správce daně povolil posečkání se zaplacením nedoplatků na daňovém penále pouze pod podmínkou, že jakýkoliv přeplatek bude použit na úhradu tohoto nedoplatku. Podle názoru stěžovatele mu tím správce daně vnutil způsob, kterým bude hrazen nedoplatek, který stěžovatel odmítal uhradit, protože jej měl za nezákonně vzniklý. Správce daně pak každý přeplatek převáděl na úhradu nedoplatku, stejně jako by postupoval, kdyby vedl exekuční řízení. Z tohoto důvodu stěžovatel považoval za potřebné postavit tento způsob vymožení úhrady nedoplatku naroveň s nedoplatkem vymoženým exekučně a v případě, že se nedoplatek později ukáže stanoveným nezákonně, musí jej správce daně odškodnit dvojnásobnou sazbou úroku stejně, jako kdyby byl vymožen exekučně.
Žalovaný ve vyjádření uvedl, že postupoval zcela v souladu s § 254 odst. 2 daňového řádu, který dvojnásobnou sazbu přiznává pouze v případě neoprávněného vymáhání. Způsoby vymáhání přitom taxativně definuje § 175 téhož zákona. Z uvedeného vyplývá, že v případě stěžovatele se o vymáhání nejedná, neboť na úhradu nedoplatků na penále na dani z přidané hodnoty byly použity vyměřené nadměrné odpočty na dani z přidané hodnoty, platby provedené na osobní daňový účet daně z přidané hodnoty a přeplatky vzniklé na jiných daních.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...) Předmětem sporu v projednávané věci je posouzení právní otázky, zda v případě, kdy na předepsané penále, které bylo následně zrušeno a na které byly používány přeplatky (vyměřené nadměrné odpočty na dani z přidané hodnoty a jiné platby na osobním daňovém účtu stěžovatele) v době povoleného posečkání, lze aplikovat § 254 odst. 2 daňového řádu, tedy přiznat úrok z neoprávněného jednání správce daně ve dvojnásobné výši, která se uplatní v případech neoprávněného vymáhání.
Kasační stížnost není důvodná.
Podle § 254 odst. 1 daňového řádu "[d]ojde-li ke zrušení, změně nebo prohlášení nicotnosti rozhodnutí o stanovení daně z důvodu nezákonnosti nebo z důvodu nesprávného úředního postupu správce daně, náleží daňovému subjektu úrok z částky, která byla daňovým subjektem uhrazena na základě tohoto rozhodnutí nebo v souvislosti s tímto rozhodnutím, který odpovídá ročně výši repo sazby stanovené Českou národní bankou, zvýšené o 14 procentních bodů, platné pro první den příslušného kalendářního pololetí, a to ode dne následujícího po dni splatnosti nesprávně stanovené daně, nebo došlo-li k úhradě nesprávně stanovené daně později, ode dne její úhrady". Podle § 254 odst. 2 téhož zákona "[v] případě, že bylo na daňovém subjektu vymáháno neoprávněně, náleží mu za dobu neoprávněně vedeného exekučního řízení úrok podle odstavce 1 ve dvojnásobné výši".
Ustanovení § 254 daňového řádu svou konstrukcí představuje úrok z přeplatku zaviněného správcem daně, jehož účelem je sankcionovat pochybení správce daně. Smyslem je předejít komplikovaným řízením o náhradu škody tím, že způsobenou majetkovou újmu dostatečně pokrývá výše úroku. V případě, že se daňový subjekt i přesto rozhodne požadovat náhradu škody, bude případná náhrada škody snížena o již vyplacený úrok z nesprávně stanovené daně.
Podle odstavce 2 citovaného ustanovení náleží tomu, vůči němuž byla vedena neoprávněná exekuce, nárok na úrok ve dvojnásobné výši, než je tomu v případech podle odstavce 1. Možnost této sankce, která stíhá správce daně, který exekuci sám prováděl nebo ji nechal provést např. soudním exekutorem, má zajistit ochranu před neoprávněným zásahem do vlastnického práva, který vymáhání představuje. Tato sankce se neuplatní v případě, že je exekuce provedena neoprávněně z důvodu, že bylo vyhověno žádosti o vyslovení neúčinnosti doručení (§ 48) či žádosti o navrácení v předešlý stav (§ 37). V takovém případě dojde pouze k vrácení částky vymožené bez právního titulu.
Rozdíl mezi odstavcem 1 a odstavcem 2 (dle důvodové zprávy, na kterou stěžovatel odkazuje) je v tom, že v prvním případě je postihováno negativní jednání správce daně v rovině nalézací (při stanovení daně), zatímco v druhém případě jde o sankci v rovině platební. Potud lze se stěžovatelem souhlasit. Z důvodové zprávy však nevyplývá, že odstavec 2 se vztahuje na veškerá řízení v rovině platební. Daňové řízení se skládá podle okolností z dílčích řízení. V kontextu s cílem správy daní vymezeným v § 1 odst. 2 daňového řádu (správné zjištění a stanovení daní a zabezpečení jejich úhrady) se řízení rozpadá do dvou rovin, a to roviny nalézací a roviny platební. V tomto kontextu je třeba vnímat i provedené rozlišení mezi jednotlivými odstavci § 254 daňového řádu v důvodové zprávě.
Cílem nalézacího řízení je zjistit a stanovit daň; obligatorně proto vždy zahrnuje řízení vyměřovací, fakultativně potom i řízení doměřovací. Nalézací řízení je zpravidla ukončeno formálně právní mocí rozhodnutí o stanovení daně. Materiálně lze jeho konec vymezit okamžikem, kdy se poslední známá daň stává konečnou a nelze ji již změnit, tj. uplynutím lhůty pro stanovení daně (§ 148 daňového řádu). V této rovině není pochyb o tom, že zpravidla v případě nesprávného vyměření, resp. doměření daně lze předvídat zavinění správce daně, v důsledku čehož vznikne zaviněný přeplatek; daňový subjekt zaplatil více, než činila jeho zákonná povinnost, proto je na místě kompenzace újmy v případě vzniku vratitelného přeplatku. V případě stěžovatele, jemuž bylo předepsáno penále v rozporu se zákonem, tomu tak také bylo, neboť mu správce daně v souladu s § 254 odst. 1 citovaného zákona úrok ze zaviněného jednání správce daně přiznal.
V rámci řízení v rovině platební má dojít k vybrání daně. Platební rovina zahrnuje vybírání daně (§ 163 - § 166, tj. způsoby a postupy při placení daně), evidenci daní, v níž dochází k zaznamenávání vzniku, stanovení splnění, popř. jiného zániku daňových povinností, a má proto klíčový význam (§ 149 - § 158) a zajištění, k němuž slouží zajišťovací instituty, tj. zástavní právo, ručení, ručení finanční zárukou, zajišťovací příkaz (§ 167 - § 173). Platební rovina zahrnuje rovněž vymáhání daní - zde jsou stanoveny způsoby, jak lze postupovat v případě, kdy daň není dobrovolně uhrazena.
Lze polemizovat o tom, zda ve všech případech spadajících pod rovinu platební (hlava V daňového řádu) z povahy věci může vůbec přicházet v úvahu přiznání úroku dle § 254 v důsledku zavinění správce daně (pochybení správce daně např. v rámci evidence daní, použití pořadí při úhradě daně, převedení platby, nebo však také v případě nezákonně zřízeného zástavního práva). Nicméně i kdyby tomu tak v některých případech mohlo být, zákon jednoznačně stanoví, které řízení z množiny řízení v rovině platební lze pod § 254 odst. 2 daňového řádu subsumovat. Byť použil zákonodárce obratu "bylo vymáháno", není pochyb o tom, že vymáháno může být pouze v řízení vymáhacím.
Dovolává-li se stěžovatel aplikace § 254 odst. 2 daňového řádu pro všechna řízení, která platební rovina zahrnuje, nelze mu přisvědčit. Rovina platební je v zákoně upravena: hlava V - Placení daní mimo jiné zahrnuje díl 5 - Vymáhání daní. Pokud § 254 odst. 2 daňového řádu spojuje přiznání úroku ve výši dvojnásobku výslovně pro případ, že bylo na daňovém subjektu vymáháno neoprávněně, nelze dovozovat, že tomu tak je v celé rovině platební, tedy ve všech případech spadajících pod celou hlavu V nazvanou "Placení daní". Pokud by zákonodárce podmínky pro přiznání úroku z neoprávněného jednání správce daně v § 254 odst. 2 citovaného zákona hodlal nastavit jinak, resp. i pro jiné případy, musel by to vtělit do textu zákona. Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že výklad zákona nelze opřít pouze o výklad gramatický, který je v daném případě zcela jednoznačný. Nicméně ani užitím jiných výkladových metod nelze dospět k závěru o nutnosti širšího výkladu pojmu "vymáhání", jak tvrdí stěžovatel. Vymáhací řízení je jedním z několika možných řízení, která mohou probíhat v rámci hlavy V daňového řádu, tedy v rovině platební. Má svá zákonem stanovená pravidla a postupy, které nelze bez zákonné opory promiscue vztahovat i na případy ostatní, byť se odehrávají v rovině platební a byť mohou mít pocitově i fakticky pro daňový subjekt obdobný dopad jako "nucený" výkon rozhodnutí. Stěžovateli nelze přisvědčit v tom, že není rozdílu, jestliže správce daně vymůže úhradu daně daňovou exekucí nebo tím, že zabaví každý přeplatek na dani, který daňovému subjektu vznikne v průběhu posečkání příslušenství daně, které se později ukáže nezákonně sděleným.
Zásadním předpokladem exekučního řízení je exekuční titul. Jím může být jen to, co je jako způsobilý podklad exekuce zákonem výslovně uznáno, a to je listina vydaná správcem daně, která má předepsanou formu a ve které se ukládá daňovému dlužníkovi v určité době zaplatit daň. Podle § 176 odst. 1 daňového řádu jím může být 1. výkaz nedoplatků, 2. vykonatelné rozhodnutí, 3. vykonatelný zajišťovací příkaz. Existence exekučního titulu však přitom sama o sobě ještě nezpůsobuje samotné vymáhání, resp. výkon rozhodnutí. Vymáhání lze zahájit až teprve tehdy, je-li s exekučním titulem spojeno vydání exekučního příkazu (viz § 178 daňového řádu: "Daňová exekuce se nařizuje vydáním exekučního příkazu, čímž je zahájeno exekuční řízení."). Výrok exekučního příkazu musí mimo jiné též obsahovat a) způsob provedení daňové exekuce, b) výši nedoplatku, pro který je exekuce nařizována, c) výši exekučních nákladů a odkaz na exekuční titul.
Daňovou exekuci lze provést pouze zákonem stanovenými způsoby, a to srážkami ze mzdy, přikázáním pohledávky z účtu u poskytovatele platebních služeb, přikázáním jiné peněžité pohledávky, postižením jiných majetkových práv, prodejem movitých nebo nemovitých věcí.
Tak tomu však v případě stěžovatele nebylo - nebyl vydán exekuční příkaz (resp. ani nebyla vydána v době existujících nedoplatků v § 73 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků *), stanovená předchozí výzva k úhradě nedoplatku). Byť původně existoval exekuční titul (platební výměry na penále), nebyl vydán žádný exekuční příkaz, exekuční řízení nebylo zahájeno, a vzhledem k povolenému posečkání na nedoplatky na penále ani zahájeno být nemohlo. Daň, která není uhrazena včas (tj. ke dni splatnosti), je sice nedoplatkem, vykonatelnost platební povinnosti k úhradě dlužné částky však je odložena právě prostřednictvím rozhodnutí o posečkání. Jinými slovy posečkanou daň nelze vymáháním postihnout.
Nejvyšší správní soud především nesdílí názor stěžovatele, že stanovením podmínek v rozhodnutí o posečkání mu správce daně vnutil způsob, kterým bude hrazen nedoplatek, který stěžovatel odmítal uhradit, protože jej měl za nezákonně vzniklý, z čehož dovozuje obdobu nuceného výkonu rozhodnutí. Nutno podotknout, že to byl stěžovatel, kdo o povolení posečkání požádal. Bylo pouze na něm, zda dluh uhradí, zda požádá o posečkání a zda podmínky povoleného posečkání akceptuje, či nikoli. Je třeba předeslat, že předmětem nyní vedeného řízení není přezkum rozhodnutí o posečkání daně. Nicméně je třeba konstatovat, že správce daně postupoval v intencích § 156 odst. 3 daňového řádu, který umožňuje vázat posečkání na blíže nespecifikované podmínky. Uvedené ustanovení explicitně nebrání tomu, aby správce daně stanovil jako podmínku, že případné přeplatky na jiné dani budou využity (započteny) i na nedoplatek na dani, jejíž úhrada je posečkána. Pokud stěžovatel měl za to, že taková podmínka není v souladu se zákonem, resp. s účelem institutu posečkání, resp. správce daně jejím stanovením vybočil z mezí zákona, měl možnost využít přípustného prostředku obrany. Zpochybňuje-li nyní postup správce daně při povolení posečkání, resp. z něj dovozuje vynucený postup, který vedl obdobně jako při vymáhání k odejmutí části jeho majetku, činí tak v nyní vedeném řízení zcela nepřípadně. Podmínkou sine qua non pro přiznání úroku ze zaviněného jednání správce daně dle § 254 odst. 2 daňového řádu je, že bylo zahájeno vymáhací řízení, resp. bylo na daňovém subjektu zákonem stanoveným způsobem vymáháno, a poté bylo vymáhání prohlášeno za nezákonné. To se v případě stěžovatele nestalo. (...)
*) S účinností od 1. 1. 2011 nahrazen daňovým řádem. | decision_1271.txt |
305 | k § 18 odst. 7 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění účinném pro zdaňovací období roku 2008
I poplatníci, kteří nejsou založeni nebo zřízeni za účelem podnikání, mohou vůči příjmům z reklam uplatnit daňově uznatelné výdaje. Daňový subjekt však musí prokázat jejich věcnou a časovou souvislost s předmětnými příjmy, a to především s ohledem na rozdělení příjmů a nákladů (výdajů) ve smyslu § 18 odst. 7 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 21. 9. 2015, čj. 29 Af 62/2013-44)*)
Věc: Nadační fond Petra Samohýla proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z příjmů.
Finanční úřad Brno III (správce daně) zahájil u žalobce dne 11. 10. 2011 daňovou kontrolu na dani z příjmů právnických osob za zdaňovací období roku 2008. Správce daně kontroloval postup žalobce, který ve svém daňovém přiznání ze dne 29. 6. 2009 vykázal ke zdanitelným příjmům z reklam ve výši 2 627 539 Kč výdaje ve stejné výši. Správce daně měl za to, že žalobce k příjmům z reklam, které nejsou posláním nadačního fondu, uplatnil výdaje související výhradně s jednotlivými druhy činností vyplývajícími ze statutu nadačního fondu (poslání fondu).
Správce daně na základě daňové kontroly zvýšil základ daně o částky, které nelze zahrnout do výdajů ve smyslu § 23 odst. 3 písm. a) bodu 2 zákona o daních z příjmů, o celkovou částku 2 627 539 Kč, tj. částku odpovídající příjmům z reklam. Dodatečným platebním výměrem ze dne 26. 4. 2012 pak správce daně doměřil žalobci daň z příjmů právnických osob za uvedené zdaňovací období ve výši 551 670 Kč a současně mu předepsal penále ve výši 110 334 Kč dle § 37b odst. 1 písm. a) zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve spojení s § 264 odst. 13 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu (dále jen "daňový řád z roku 2009").
Odvolání proti tomuto rozhodnutí žalovaný svým rozhodnutím ze dne 25. 6. 2013 zamítl a rozhodnutí správce daně potvrdil. Žalovaný se ztotožnil se závěry správce daně a dále uvedl, že žalobce porušil zásadu oddělené evidence ve smyslu § 18 odst. 7 zákona o daních z příjmů ve znění účinném do 31. 3. 2007.
Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Krajského soudu v Brně. V ní namítal, že žalovaný nikde v rozhodnutí neuvedl, co jej vedlo k závěru, že nebylo možno uplatnit žádné výdaje související s příjmem za reklamu jako výdaje vynaložené za účelem zajištění příjmů z reklam (tedy výdaje daňové). Výdaje, které žalobce vynaložil na pořádání jednotlivých sportovních a kulturních akcí, musí být možno přiřadit k příjmům z reklamní činnosti. Pořádání těchto akcí je posláním nadačního fondu a bez výdajů na jejich organizaci by nebylo možno reklamní činnost vůbec provádět. Náklady pořádání akce a příjmy z reklam jsou neoddělitelně spojeny, a proto je nepochopitelné, že orgány daňové správy striktně odmítají tyto příjmy a výdaje k sobě přiřadit. Bez sponzorských příspěvků by nebylo možno uspořádat žádnou kulturní ani sportovní akci, naopak pokud by se taková akce nekonala, nedosáhl by žalobce příjmů z reklam.
Podle žalobce správce daně jasně neargumentoval, proč přiřazené náklady neuznal, naopak pouze tvrdil, že nebyly řádně přiřazeny k příjmům, a žalobce tak neunesl důkazní břemeno. Dle § 92 odst. 5 daňového řádu z roku 2009 je to však správce daně, který má prokazovat skutečnosti vyvracející věrohodnost, průkaznost, správnost či úplnost povinných evidencí, účetních záznamů, jakož i jiných záznamů, listin a dalších důkazních prostředků uplatněných daňovým subjektem.
Minimálně mohl a měl správce daně přezkoumat jednotlivé účetní doklady z pohledu uznatelnosti, a pokud měl k jednotlivým výdajům výhrady, měl je žalobci sdělit. Místo toho paušálně odmítl jakékoliv výdaje na reklamní činnost uznat. Došlo tak ke zdanění veškerých příjmů z reklam, aniž by byly jakkoliv poníženy o související výdaje. Je přitom evidentní, že bez nemalých výdajů nemohla být reklamní činnost vůbec provozována.
Žalobce předkládá každoročně své účetnictví k auditu, který je vždy se závěrem bez výhrad. S žalobcem nebylo nikdy zahájeno žádné správní řízení, a proto je výtka správních orgánů, že žalobce vede účetnictví nesprávně, neopodstatněná.
Nadační fond je dle názoru žalobce znevýhodněn, neboť mu není umožněno přiřadit k příjmům z reklam předmětné výdaje. V samém důsledku je tedy neziskový subjekt, který kvůli vysokým nákladům na svou činnost žádných čistých příjmů nedosahuje, nucen platit daň z příjmů. To je zcela absurdní výsledek jednání správních orgánů, který jistě nemohl být záměrem zákonodárce; ten měl naopak dle názoru žalobce v úmyslu zvýhodnit obecně prospěšnou činnost a tuto od daňových povinností maximálně oprostit.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě odkázal na napadené rozhodnutí a na správní spis. Konstatoval, že je-li nadačním fondem provozována jakákoli hospodářská činnost, má mít právní povahu činnosti vedlejší (doplňkové) a jako taková nemůže být činností hlavní (obecně prospěšnou). Nadační fond nesmí dle § 23 odst. 1 zákona č. 227/1997 Sb., o nadacích a nadačních fondech a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů (zákon o nadacích a nadačních fondech), "podnikat, s výjimkou pronájmu nemovitostí, pořádání loterií, tombol, veřejných sbírek a dále s výjimkou pořádání kulturních, společenských, sportovních a vzdělávacích akcí".
Základem daně z příjmů právnických osob je dle § 23 odst. 1 zákona o daních z příjmů "rozdíl, o který příjmy, s výjimkou příjmů, které nejsou předmětem daně, a příjmů osvobozených od daně, převyšují výdaje (náklady), a to při respektování jejich věcné a časové souvislosti v daném zdaňovacím období". Právě k této věcné souvislosti žalobce nepřihlížel a vůči příjmům z reklamy uplatnil i výdaje, které daňovými výdaji nejsou, resp. by se daňovými výdaji staly také výdaje vynaložené za účelem plnění poslání nadačního fondu.
Důkazní břemeno leží dle § 92 odst. 3 daňového řádu z roku 2009 na žalobci jako daňovém subjektu, který prokazuje veškeré skutečnosti, které je povinen uvádět v řádném daňovém tvrzení, dodatečném daňovém tvrzení a dalších podáních.
Žalobce porušil zásadu oddělené evidence ve smyslu § 18 odst. 7 zákona o daních z příjmů a nedodržel ji ani vykázáním příjmů a výdajů mimoúčetně, v daňovém přiznání. Příjmy z reklamy jsou dle § 18 odst. 3 citovaného zákona vždy předmětem daně a nelze vůči nim dle § 23 odst. 5, resp. § 24 odst. 3 téhož zákona uplatnit náklady, které věcně a časově s těmito příjmy nesouvisí.
V replice žalobce uvedl, že podle § 92 odst. 5 písm. c) daňového řádu z roku 2009 musí nesprávné, neúplné nebo neprůkazné účetnictví prokázat správce daně. Není možné tuto důkazní povinnost přenést na žalobce, tedy aby on prokazoval, že postupoval správně. Žalobce se snažil se správcem daně komunikovat a zjistit, v čem je jeho postup vadný, proč uplatněné výdaje nemůže postavit oproti příjmům atd. Správce daně však pouze paušálně odmítl veškeré výdaje související s příjmy za reklamu a k těmto příjmům nedovolil žalobci přiřadit vůbec žádné výdaje.
Žalobce využívá získané prostředky z reklamy na úhradu nákladů spojených s pořádáním sportovních, vzdělávacích a kulturních akcí, tudíž zde existuje přímá vazba mezi těmito příjmy a vynaloženými náklady. Uplatněné náklady jednoznačně věcně a časově souvisí.
Krajský soud v Brně žalobu zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
V.
Posouzení věci soudem
(...) [23] Mezi stranami bylo nesporné, že žalobce je subjektem, který nebyl založen nebo zřízen za účelem podnikání, což znamená, že jeho hlavní činnost nesměřuje primárně k dosažení zisku (dále jen "neziskový subjekt"). Za hlavní činnosti z pohledu zákona o daních z příjmů lze považovat činnosti vyplývající z poslání neziskových subjektů, tedy činnosti, které jsou stanoveny zvláštními předpisy, statutem, stanovami, zřizovacími a zakladatelskými listinami.
[24] Dle statutu žalobce byl nadační fond zřízen za účelem podpory a) veterinárního lékařství a všech činností s ním souvisejících, b) veterinárních lékařů v oblasti vzdělávacích, kulturních, sportovních a sociálních aktivit a c) chovu, sportovních činností a ochrany zvířat.
[25] Žalobce namítal, že výdaje, které vynaložil na pořádání jednotlivých sportovních a kulturních akcí, což je posláním nadačního fondu, musí být možno přiřadit k příjmům z reklamní činnosti, která na těchto akcích také probíhala, neboť bez těchto výdajů by nebylo možno reklamní činnost vůbec provádět.
[26] Úvodem je nutno upozornit na skutečnost, že zdaňování neziskových subjektů probíhá odlišným způsobem než zdaňování podnikatelských subjektů, neboť u neziskového subjektu vstupuje do základu daně jen část příjmů, naproti tomu část příjmů se u neziskového subjektu nestane předmětem daně vůbec.
[27] Dle § 18 odst. 4 písm. a) zákona o daních z příjmů nejsou u neziskových subjektů "předmětem daně příjmy z činností vyplývajících z jejich poslání [hlavní činnost] za podmínky, že náklady (výdaje) vynaložené podle tohoto zákona v souvislosti s prováděním těchto činností jsou vyšší".
[28] Pro zdanění hlavní činnosti tedy platí, že podmínkou toho, aby tyto příjmy nebyly předmětem daně, je odpovídající relace mezi těmito příjmy a souvisejícími náklady. Dosahuje-li neziskový subjekt v rámci jednotlivých činností, které jsou jeho posláním, větší příjem, než jsou v souvislosti s ním vynaložené náklady, stává se tento příjem předmětem daně. V souladu s § 23 odst. 5 zákona o daních z příjmů nelze náklady související s druhem činnosti, z níž dosažené příjmy nejsou předmětem daně, přičítat k nákladům souvisejícím s příjmy, které jsou předmětem daně. Obdobně podle § 25 odst. 1 písm. i) zákona o daních z příjmů nelze za výdaje vynaložené k dosažení, zajištění a udržení příjmů pro daňové účely uznat výdaje vynaložené na příjmy od daně osvobozené nebo nezahrnované do základu daně.
[29] Naproti tomu dle § 18 odst. 3 citovaného zákona u neziskových subjektů jsou předmětem daně vždy příjmy z reklam, členských příspěvků a příjmy z nájemného s výjimkou uvedenou v § 18 odst. 4 písm. d) téhož zákona.
[30] Krajský soud se v nyní projednávané věci ztotožnil se závěry žalovaného, že žalobce neprokázal souvislost vykázaných výdajů ke zdanitelným příjmům a dále porušil požadavky § 18 odst. 7 zákona o daních z příjmů, které jsou podstatné pro správné stanovení základu daně.
[31] Podle § 18 odst. 7 zákona o daních z příjmů jsou neziskové subjekty povinny "vést účetnictví tak, aby nejpozději ke dni účetní závěrky byly vedeny odděleně příjmy, které jsou předmětem daně, od příjmů, které předmětem daně nejsou nebo předmětem daně jsou, ale jsou od daně osvobozeny. Obdobně to platí i pro vykázání nákladů (výdajů)." Pokud neziskový subjekt vykonává např. ztrátovou hlavní činnost a ziskovou doplňkovou činnost, vzniká řada společných nákladů (např. pronájem prostor, náklady na materiál atd.), které souvisejí s oběma činnostmi. Ztrátová hlavní činnost, za předpokladu naplnění podmínek stanovených v § 18 odst. 4 písm. a) zákona o daních z příjmů, není předmětem daně (resp. příjmy z ní plynoucí a daňově neúčinné jsou i s touto činností související výdaje), naproti tomu příjmy plynoucí z doplňkové činnosti jsou předmětem daně vždy a daňově účinné budou za splnění zákonem stanovených předpokladů i náklady s nimi související. V takovém případě jsou neziskové subjekty povinny náklady související s oběma činnostmi rozdělit a přiřadit je v určitém poměru ke zdanitelným příjmům a příjmům, které zdanění nepodléhají.
[32] Žalobce si v dané věci fakturoval reklamní služby (propagaci značek) na jím organizovaných sportovních a kulturních akcích. V souladu s § 18 odst. 3 zákona o daních z příjmů jsou tyto příjmy z reklam vždy předmětem daně. Žalobce však v rozporu s § 18 odst. 7 citovaného zákona žádným způsobem neodděloval příjmy z reklamy od svých dalších příjmů (např. z hlavní činnosti, které nejsou předmětem daně) a rovněž neodděloval ani veškeré výdaje související s pořádáním akcí, na kterých byly reklamy realizovány.
[33] Správce daně již v řízení v prvním stupni srozumitelným způsobem vyjádřil své pochybnosti a upozornil žalobce na výše uvedenou povinnost (viz seznámení s výsledkem kontrolního zjištění ze dne 6. 3. 2012 či zpráva o daňové kontrole ze dne 25. 4. 2012) a především pak v rámci doplnění podkladů v odvolacím řízení ve výzvě ze dne 13. 12. 2012, viz např. s. 3 in fine: "Je proto potřeba posoudit odlišně výdaje, které musely být vynaloženy, aby byl plněn cíl nadačního fondu (poslání, podpora veterinářského života a akcí pro veterináře), a výdaje fakticky vynaložené proto, aby byl splněn závazek ze smlouvy o ‚reklamě'." Jelikož žalobce výše popsané rozlišení příjmů a výdajů neučinil, neměl správce daně z čeho vycházet.
[34] Neznamená to tedy, že by žalobce vůči příjmům z reklam nemohl uplatnit žádné daňově uznatelné náklady, nicméně tyto musí určitým způsobem prokázat, především pak jejich věcnou a časovou souvislost s předmětnými příjmy, což ale žalobce neučinil. U neziskových subjektů je prvotním krokem rozdělení příjmů a nákladů ve smyslu § 18 odst. 7 zákona o daních z příjmů a následně provedení určitého klíčování příjmů a souvisejících nákladů podle jednotlivých druhů činností.
[35] K tomu lze upozornit na to, že s účinností zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, může ode dne 1. 1. 2008 neziskový subjekt využít pro posouzení způsobu rozdělení výdajů, které nelze přiřadit pouze ke zdanitelným příjmům, také institutu závazného posouzení.
[36] Lze se ztotožnit se žalovaným, že předložení účetní evidence bez naplnění požadavků § 18 odst. 7 zákona o daních z příjmů, tedy bez prokázání, jakým způsobem a v jakém rozsahu se jednotlivé výdaje podílí na zdanitelných příjmech, nelze považovat za unesení důkazního břemene ze strany žalobce. Žalobce ani po výzvě správce daně nenavrhl ani neprokázal žádné kritérium pro uplatnění společných výdajů.
[37] Nelze akceptovat postup žalobce, který veškeré výdaje na pořádání akce zaúčtoval jako daňově neúčinné a po skončení akce část těchto výdajů přeúčtoval na daňově účinné, a to do výše příjmů z reklam. V takovémto postupu se zcela vytrácí věcná souvislost příjmů s náklady požadovaná zákonem o daních z příjmů. Výše příjmů by takto nezávisela na vynaložených nákladech, ale naopak výše nákladů by de facto závisela na získaných příjmech. Zmíněná souvislost však znamená, že bez vynaložení uvedených nákladů by žalobce očekávané příjmy vůbec nezískal či ani neměl možnost získat.
[38] Je pravdou, že bez výdajů na organizaci daných akcí by nebylo možno reklamní činnost provádět, zároveň by však bez těchto výdajů nebylo možno provádět ani hlavní činnost nadačního fondu, tedy podporovat kulturní, sportovní a podobné aktivity veterinárních lékařů. Nelze tedy výdaje na organizaci dané akce ve výši příjmů z reklamy automaticky považovat za daňově uznatelné.
[39] V nyní projednávané věci lze mít za to, že výše příjmů získaných z reklamy bezprostředně nesouvisí pouze s výdaji na organizaci dané akce. Počet subjektů, které by mohly mít zájem inzerovat na podobných akcích, je omezen, stejně jako počet potenciálních hostů (veterinárních lékařů). Příjmy z reklamy tedy mohou být obdobné i v případech, kdy by náklady na dané akce byly nižší, či naopak vyšší. Lze předpokládat, že veterinární lékaři mají zájem se zúčastnit kulturní či sportovní akce bez ohledu na to, např. kdo akci moderuje (což může být podstatná část nákladů na danou akci), a zadavatelé reklamy by tedy i tak byli spokojeni, jelikož by jejich reklamu viděl obdobný počet lidí.
[40] Pouze na okraj soud dodává, že vůle zákonodárce omezit účelové přesuny financí pomocí poskytování reklam neziskovým subjektům vyplývá z důvodové zprávy k zákonu č. 157/1993 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona České národní rady č. 35/1993 Sb. a zákona č. 96/1993 Sb., zákon České národní rady č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění zákona České národní rady č. 35/1993 Sb., a zákon České národní rady č. 593/1992 Sb., o rezervách pro zjištění základu daně z příjmů. Tento zákon zdanění příjmů z reklam u neziskových subjektů zavedl: "Navrhované znění značně omezí možnost spekulativně prohlašovat a při vzniku těchto subjektů registrovat za poslání jinak obecně běžné podnikatelské aktivity. Současně se zabrání dosud ‚neomezenému' přesunu nezdaněných finančních zdrojů prostřednictvím reklamy od tuzemských fyzických a právnických osob, které dosud nelze u ‚neziskových' příjemců danit a ztíží se i obcházení poskytování darů, které je pro daňové účely limitováno. Omezí se spekulativní zřizování ‚neziskových' subjektů přímo podnikateli k uspokojování jejich nezdaněné hmotné spotřeby." (viz Důvodová zpráva k zákonu č. 157/1993 Sb., změna zákonů o daních z příjmů a o správě daní a poplatků, k bodům 16 až 18, 22 a 30, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, tisk č. 258, rok 1993).
*) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalobce proti tomuto rozsudku svým rozsudkem ze dne 16. 12. 2015, čj. 6 Afs 227/2015-51. | decision_1272.txt |
306 | k § 23 odst. 4 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách
Omezení, díky němuž není možné využít jednací řízení bez uveřejnění, jestliže stav exkluzivity způsobil zadavatel sám, se plně vztahuje na situaci, kdy následnou veřejnou zakázku uzavírá zadavatelem zcela ovládaná právnická osoba.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2016, čj. 1 As 256/2015-95)
Prejudikatura: č. 2790/2013 Sb. NSS; rozsudek Soudního dvora ze dne 10. 3. 1987, Komise Evropských společenství (C-199/85, Recueil, s. 1039), a rozsudek ze dne 28. 3. 1996, Komise Evropských společenství proti Spolkové republice Německo (C-318/94, Recueil, s. I-1949).
Věc: a) Akciová společnost Dopravní podnik hl. m. Prahy a b) Hlavní město Praha proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce b) a žalovaného.
Žalobkyně a) uzavřela se společností HAGUESS, a.s., smlouvu o dílo ze dne 15. 10. 2007 bez předchozího zadávacího řízení. Jejím předmětem byla dodávka software dopravního obslužného systému k zajištění funkcionality dopravně odbavovacího systému (dále jen "DOS") ve vazbě na čipové karty. Nedílnou součástí této smlouvy byla licenční smlouva, podle níž bylo sjednáno poskytnutí 50 000 kusů licencí pro uživatele čipových karet. V této smlouvě žalobkyně a) sjednala omezující podmínky pro užití software DOS, spočívající zejména v tom, že nesmí poskytnout software třetí osobě (ani za úplatu), že součástí poskytnuté licence vybrané uchazečem nejsou zdrojové kódy k software a úprava software je dílem ve smyslu zákona č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským (autorský zákon).
Předmětem další smlouvy o dílo uzavřené žalobkyní a) se společností HAGUESS dne 15. 7. 2008 v jednacím řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona o veřejných zakázkách byla dodávka software - systém DOS, SAM a ASW HSM-DOS a rozšíření licence z 50 000 na 250 000 čipových karet. Předmětem dodatku č. 1 ke smlouvě o dílo ze dne 15. 7. 2008 bylo rozšíření udělené licence z 250 000 na 350 000 evidovaných uživatelů s nahranou kartovou aplikací DOS, předmětem dodatku č. 2 bylo rozšíření funkcionality systému. Dodatek č. 3 byl uzavřen na základě veřejné zakázky "Rozšíření licence Software DOS". Jejím předmětem bylo rozšíření licence pro maximálně 650 000 uživatelů evidovaných karet. Dále žalobkyně a) uzavřela dne 31. 7. 2008 se společností HAGUESS smlouvu o zřízení a provozu kontaktního místa DOS a dne 15. 9. 2008 uzavřela žalobkyně a) se společností HAGUESS smlouvu na zpracování technické dokumentace a konzultační služby při integračním projektu zavedení systému objednatele pro využívání čipových karet Opencard v systému Pražské integrované dopravy. Tyto smlouvy a výše specifikované smluvní dodatky byly uzavřeny na základě jednacího řízení bez uveřejnění.
Žalobce b) coby zadavatel v jednacím řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona o veřejných zakázkách uzavřel se společností HAGUESS, jako uchazečem vybraným na základě původní smlouvy o dílo uzavřené dne 27. 10. 2006 v rámci veřejné zakázky v otevřeném řízení (viz oznámení v Informačním systému o veřejných zakázkách zveřejněné dne 28. 6. 2006, ev. č. 50023676), několik smluv. Předmětem smlouvy o dílo ze dne 27. 10. 2006 bylo vytvoření specifikace řešení servisního kartového centra (dále jen "servisní centrum"), vytvoření návrhu řešení vybraných kartových aplikací (parkování, knihovna - čtenářský průkaz, přístup na portál hlavního města Prahy), implementace systému včetně dodávky technických komponent (hardware a software) pro provoz servisního centra, zajištění zkušebního provozu centra, zajištění dodávky 50 000 hybridních čipových karet včetně produktové personalizace, podpora a údržba implementovaného systému po dobu 4 let od ukončení zkušebního provozu servisního centra. Podle článku I.4 původní smlouvy o dílo ze dne 27. 10. 2006 má být poskytnutí práv, ke kterým vybraný uchazeč vykonává majetková autorská práva, předmětem zvláštní licenční smlouvy. Podle této licenční smlouvy ze dne 6. 11. 2006 se žalobce b) zejména zavázal používat software servisního centra tak, aby nedošlo k porušení či ohrožení autorských práv vybraného uchazeče a dále k tomu, že nesmí poskytnout software třetí osobě ani za úplatu. Součástí poskytnuté licence vybrané uchazečem nejsou zdrojové kódy k software servisního centra. Úprava software je dílem ve smyslu autorského zákona, přičemž všechny úpravy a aktualizace software servisního centra se považují za jeho nedílnou součást.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 4. 4. 2012 uložil žalobkyni a) pokutu ve výši 500 000 Kč a žalobci b) uložil pokutu ve výši 600 000 Kč. Žalovaný ve svém rozhodnutí dospěl k závěru, že se žalobkyně a) dopustila správních deliktů podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách tím, že nedodržela postup stanovený v § 21 odst. 2 tohoto zákona při uzavírání smlouvy o dílo ze dne 15. 7. 2007, smlouvy o dílo ze dne 15. 7. 2008 a dodatků č. 2 a č. 3 k této smlouvě, smlouvy o zřízení a provozu kontaktního místa DOS ze dne 31. 7. 2008 a smlouvy o poskytování služeb na zpracování technické dokumentace a konzultační služby ze dne 15. 9. 2008. K uzavření smluv došlo na základě jednacího řízení bez uveřejnění, aniž by byly splněny podmínky stanovené v § 23 odst. 4 písm. a) zákona o veřejných zakázkách. Tyto postupy žalobkyně a) coby zadavatele mohly přitom podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Ke stejnému závěru pak žalovaný dospěl i v případě žalobce b), který uzavřel se společností HAGUESS v rámci jednacího řízení bez uveřejnění smlouvu na dodávku licence kartové aplikace parkování ze dne 26. 2. 2007 a smlouvy o zajištění provozu Pražského centra kartových služeb ze dne 12. 4. 2007, 31. 10. 2007, 31. 7. 2008, 2. 1. 2009, 26. 2. 2009 a 25. 5. 2009. Žalovaný opřel své závěry ohledně nedodržení podmínek ve smyslu § 23 odst. 4 písm. a) zákona o veřejných zakázkách především o argumentaci, že existenci podmínek (nutnost ochrany autorských práv vybraného uchazeče), na jejichž základě lze postupovat v jednacím řízení bez uveřejnění, nesmí zadavatel způsobit sám svým předchozím jednáním. Jinými slovy, zadavatel se nemůže sám aktivně podílet na vytváření omezení, od nichž následně odvozuje možnost využití tohoto typu zadávacího řízení. K postupu žalobkyně a) žalovaný zdůraznil, že návrh řešení kartové aplikace DOS nebyl součástí původní smlouvy uzavřené mezi žalobcem b) a vybraným uchazečem dne 27. 10. 2006. Omezení, kterého se žalobkyně a) dovolává, si sjednala sama, a to v licenční smlouvě ze dne 15. 10. 2007, ve smlouvě o dílo ze dne 15. 7. 2008 a v následujících smluvních vztazích. Aktivně se tedy podílela na omezení, kterého se dovolává. Přitom dodatkem č. 3 ke smlouvě o dílo ze dne 15. 7. 2008 bylo žalobkyni a) nově umožněno poskytnout třetí osobě podlicenci k software, čímž došlo k výraznému uvolnění licenčních podmínek. Je tedy zřejmé, že licenční podmínky mohly být sjednány i jiným způsobem. K postupu žalobce b) pak žalovaný uvedl, že žalobce b) jako odpovědný zadavatel veřejné zakázky musel zvážit, zda lze podmínky uchazeče akceptovat, neboť za své rozhodnutí nese odpovědnost. Postup, kdy zadavatel nemá možnost výběru na základě srovnání nabídek více uchazečů a pouze akceptuje nabízené řešení, jej nezbavuje odpovědnosti za zadání veřejné zakázky. Zadavatel musí dle názoru žalovaného věnovat náležitou péči již přípravě zadávacího řízení, a to s ohledem na všechny aspekty projektu. To, že licenční podmínky mohly být sjednány i jiným způsobem, je pak patrné i z toho, že žalobce b) uzavřel v roce 2010 se společností HAGUESS dohodu o uvolnění licenčních podmínek.
Proti tomuto rozhodnutí brojili žalobci rozkladem, který předseda žalovaného rozhodnutím ze dne 27. 9. 2013 zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil.
Žalobci se následně domáhali zrušení rozhodnutí žalovaného žalobami u Krajského soudu v Brně. Rozhodnutím ze dne 15. 10. 2015, čj. 62 Af 112/2013-131, krajský soud zamítl žalobu žalobce b) a ve vztahu k žalobkyni a) rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Krajský soud nejprve připomněl, že použití jednacího řízení bez uveřejnění je jednou z výjimek z jinak povinného použití "otevřenějších" zadávacích řízení. Tato podmínka musí být v intencích judikatury Soudního dvora EU vykládána restriktivně. Použije se tudíž jedině tehdy, nastanou-li výjimečné okolnosti, které nelze odvodit pouze ze skutečnosti, že zadavatel považuje za vhodné zadat následnou zakázku dodavateli, kterému zadal již předchozí zakázky. Nepostačuje ani, aby se zadavatel formálně dovolával technických důvodů, které nejsou podloženy konkrétními podmínkami. Naopak musí podrobně vysvětlit, proč rozhodně nelze v daném případě z technických důvodů zadat tuto zakázku jinému zhotoviteli, a proč je tedy naprosto nezbytné zadat ji právě zhotoviteli, jemuž byly zadány předchozí zakázky. Právě skutkové okolnosti předcházející a provázející zadávání původní zakázky a sjednávání licenčních podmínek dovedly krajský soud k závěru, že žalobce b) nepochybně od počátku plánoval rozvoj projektu Opencard a věděl, resp. vědět musel, že dojde k postupnému připojování jednotlivých aplikací týkajících se městských služeb. Žalobce b) to totiž sám od počátku deklaroval v usneseních Rady hlavního města Prahy, z nichž žalovaný vycházel. Krajský soud nepřisvědčil argumentaci žalobce b), že ve vztahu k původní zakázce existoval na trhu pouze jediný subjekt, který projevil zájem o původní zakázku a nikdo další se o ni neucházel. Tato skutečnost nemůže žalobce b) bez dalšího zprostit odpovědnosti za důsledky jeho následujícího postupu. Pro žalobce b) existovala zákonná možnost zadávací řízení zrušit a zadat zakázku znovu se zohledněním budoucí potřeby rozvoje a rozšiřování projektu právě s ohledem na jiné sjednání licenčních podmínek výhodných pro zadavatele. Krajský soud tak uzavřel, že se žalobce b) nemůže odvolávat na objektivní nutnost realizace předmětu zakázky jiným subjektem než vybraným uchazečem, neboť tento stav exkluzivity sám způsobil. Autorská práva vybraného uchazeče jsou chráněna na základě jím akceptovaných licenčních ujednání ze dne 6. 11. 2006, která však uzavřel za situace, kdy již musel rozumně předpokládat potřebu budoucích zakázek v návaznosti na rozvoj projektu Opencard.
Co se však týče uložení pokuty žalobkyni a), pak krajský soud konstatoval, že žalovaný nezohlednil znění celé původní smlouvy o dílo ze dne 27. 10. 2006, včetně licenčních podmínek a také závěry znaleckých posudků. Bez změny software i hardware servisního centra a bez poskytnutí zdrojových kódů (což vyplývá z nezpochybněných závěrů znaleckých posudků) nemohla žalobkyně a) poskytnout jinému dodavateli přístup do této na základě původní zakázky vytvořené platformy. Žalovaný již neakcentoval, že první smlouvu o dílo na dodávku software DOS a 50 000 licencí byla žalobkyně a) nucena uzavřít v návaznosti na postupy žalobce b), neboť neměla k dispozici zdrojové kódy vybraného uchazeče a ona (ani jiný subjekt) nebyla ani oprávněna do systému vytvořeného vybraným uchazečem, tj. společností HAGUESS, zasahovat a rozvíjet jej, jak plyne z licenčních podmínek sjednaných žalobcem b). Nelze proto dovodit, že se žalobkyně a) jako zadavatel sama aktivně podílela na vytváření omezení, které pak vedlo k tomu, že zadávala další zakázky původnímu vybranému uchazeči. Krajský soud se proto ztotožnil s námitkou žalobkyně a), že legální parametry pro její postup byly způsobeny nikoli jí, ale již žalobcem b), což je z pohledu správního trestání jiný subjekt. Žalobkyně a) se tak na rozdíl od žalobce b) může dovolávat objektivní existence autorských práv společnosti HAGUESS, neboť tuto situaci nezpůsobila ona, ale žalobce b).
Proti rozsudku krajského soudu podali žalovaný [stěžovatel a)] a žalobce b) [stěžovatel b)] kasační stížnosti.
Stěžovatel a) ve své kasační stížnosti brojil proti rozhodnutí krajského soudu o zrušení jeho rozhodnutí o rozkladu ve vztahu k žalobkyni a). Dle stěžovatele a) krajský soud nesprávně posoudil otázku licenčních omezení ve vztahu k žalobkyni a), a tudíž nesprávně zrušil napadené rozhodnutí. Argumentace stěžovatele a) směřovala k tomu, že omezující licenční podmínky zde byly vytvořeny žalobcem b), avšak žalobkyně a) požadovala vytvoření nové aplikace, která měla s čipovou kartou spolupracovat. Nebylo tedy třeba vycházet z omezení ve vztahu k čipové kartě, jak jej způsobil žalobce b), ale bylo možné nechat zpracovat návrh řešení kartové aplikace DOS a její následné realizace jiným subjektem. Jediná podmínka, kterou bylo třeba vyřešit, byla spolupráce aplikace s čipovou kartou. Takový postup je běžný i u jiných softwarových řešení - nejjednodušším příkladem je např. systém Windows, se kterým spolupracuje řada jiných aplikací vytvořených samostatnými řešiteli. Stěžovatel a) nesouhlasil s posouzením krajského soudu, že žalobkyně a) musela první smlouvu uzavřít v návaznosti na postupy žalobce b). Autorská práva s odvoláním na licenční smlouvu nemohou bránit tomu, aby jiný subjekt na základě takového postupu, který by nezasahoval do zdrojového kódu programu, zjistil princip jeho fungování a přizpůsobil mu svůj vlastní produkt, který by následně s původním programem spolupracoval. Výklad krajského soudu ohledně nemožnosti potrestání žalobkyně a), jakožto subjektu ovládaného žalobcem b), by umožnil obcházení zákona. Pokud by byl takový závěr správný, pak v případě, kdy osoba ovládající uzavře smlouvu postupem, jenž bude v rozporu se zákonem, v návaznosti na ni uzavře další smlouvy osoba ovládaná taktéž postupem, jenž bude v rozporu se zákonem, pak za postup v rozporu se zákonem u smluv uzavřených ovládanou osobou nebude možné nikoho potrestat. Žalobkyně a) uzavřela smlouvy jako samostatný zadavatel, avšak pokud byla povinna navázat na licenční omezení způsobená žalobcem b), vztahující se údajně i na nové aplikace zadávané žalobkyní a), neodpovídá žalobkyně a) za porušení zákona. Zároveň však za něj nemůže dopovídat ani žalobce b), který sice porušení zákona způsobil, ale zakázky nezadal a smlouvy neuzavřel.
Stěžovatel b) v kasační stížnosti mj. argumentoval tím, že krajský soud nezákonně a v rozporu s principy správního trestání směšuje podmínky stanovené zákonem pro konání jednacího řízení bez uveřejnění z důvodu ochrany výhradních práv a z důvodu krajní naléhavosti. Krajský soud totiž vycházel z teze, že jednou z podmínek pro zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona o veřejných zakázkách je, že zadavatel sám nezpůsobil stav exkluzivity. Tento právní názor však nemá oporu v platné právní úpravě, krajský soud se tak dopustil nepřípustně extenzivní interpretace a nezákonné aplikace zákona. Podmínka, že zadavatel nezpůsobil stav exkluzivity, není v případě zadávání zakázek v jednacím řízení bez uveřejnění vůbec stanovena. Není stanovena ani ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby. Stěžovatel b) dále uvedl, že při zadávání původní zakázky měl určitou obecnou představu o možném budoucím rozvoji projektu Opencard, rozhodně však neznal konkrétní způsob, prostředky ani podmínky jeho rozvoje, proto tyto skutečnosti nemohl zohlednit v požadavcích na plnění původní zakázky. Závěrem kasační stížnosti navrhl stěžovatel b) Nejvyššímu správnímu soudu, aby položil Soudnímu dvoru EU předběžnou otázku dle článku 267 Smlouvy o fungování EU. Otázka, zda je pro možnost zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění z důvodu ochrany výhradních práv podle § 23 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách podmínkou skutečnost, že zadavatel sám nezpůsobil stav exkluzivity, je dle stěžovatele b) zjevně otázkou výkladu, resp. aplikace evropských zadávacích směrnic [konkrétně čl. 31 odst. 1 písm. b) a c) směrnice o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby, která byla českým zákonodárcem transponována do § 23 odst. 4 písm. a) a b) citovaného zákona].
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Brně ve výrocích II. a III. zrušil a věc mu v tomto rozsahu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
VIII.
Posouzení kasační stížnosti stěžovatele a) Nejvyšším správním soudem
(...) [70] Nicméně problematická je ve věci nikoliv tak technická stránka řešená znaleckými posudky, ale stránka právní, tedy skutečnost, že přístupu k software vytvořeným společností HAGUESS brání licenční podmínky. Znalecké posudky se zabývaly možnostmi reálného technického řešení, přičemž vycházely z právního stavu vytvořeného původními smlouvami, zejména licenční smlouvou ze dne 6. 11. 2006. Otázkou tak zůstává, zda bylo pochybením přistoupení na nevýhodné licenční podmínky a zda mohla žalobkyně a), jakožto osoba ovládaná stěžovatelem b), který tyto podmínky vytvořil, postupovat jinak, než postupovala. K této otázce směřují další kasační námitky, které jsou navzájem natolik provázané, že je lze posoudit společně.
[71] Stěžovatel a) totiž namítá, že není pravda, že by se ve svém rozhodnutí nezabýval znaleckými posudky a zcela přešel původní smlouvu o dílo ze dne 27. 10. 2006 včetně licenčních podmínek. Tvrdí, že se těmito dokumenty zabýval, přičemž dovodil, že omezující licenční podmínky byly sice vytvořeny stěžovatelem b), avšak žalobkyně a) požadovala vytvoření zcela nové aplikace, která měla s čipovou kartou spolupracovat. Bylo tak možné nechat zpracovat návrh řešení aplikace DOS a její následné realizace jiným subjektem. Krajský soud dle stěžovatele a) nesprávně posoudil skutkový stav tak, že při tvorbě aplikace DOS by bylo nezbytné zasáhnout do software i hardware servisního centra, ačkoliv tento závěr ze znaleckých posudků nevyplývá. Žalobkyně a) tak nemusela první smlouvu uzavřít v návaznosti na postupy stěžovatele b), jinými slovy nebyly naplněny předpoklady pro zadání zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona o veřejných zakázkách. Výklad krajského soudu ohledně nemožnosti potrestání žalobkyně a) jakožto subjektu ovládaného stěžovatelem b) umožnil obcházení zákona.
[72] Aby bylo možné posoudit tuto námitku, je nutné zabývat se jednak tím, zda byl postup stěžovatele b) skutečně v rozporu s právními předpisy, jak dovodil stěžovatel a) i krajský soud, jednak potom tím, zda je možno tentýž postup provedený žalobkyní a) rovněž možné vyhodnotit jako nezákonný, ačkoliv licenční podmínky sama nedohodla.
[73] První z otázek je podrobně zodpovězena v bodech [84] - [94] tohoto rozsudku. Nejvyšší správní soud na tuto pasáž odkazuje a pro stručnost uvádí, že se při hodnocení této otázky ztotožnil se stěžovatelem a) i krajským soudem a uzavřel, že institut jednacího řízení bez uveřejnění nelze využít, pokud zadavatel stav exkluzivity způsobí sám svým předchozím jednáním. Posouzení postupu stěžovatele b) stěžovatelem a) a krajským soudem bylo správné, podmínky pro možnost využít jednací řízení bez uveřejnění nebyly ve věci splněny.
[74] Poté, co Nejvyšší správní soud tuto otázku uzavřel, přikročil dále k posouzení, zda tentýž postup zadání veřejné zakázky, odůvodněný existencí týchž licenčních podmínek, avšak tentokrát využitý žalobkyní a), je, či není nezákonný.
[75] Žalobkyně a), tedy Dopravní podnik hlavního města Prahy, je akciovou společností, jejímž zřizovatelem a jediným akcionářem je stěžovatel b), tedy hlavní město Praha. Žalobkyně a) je plně ovládána stěžovatelem b). Přijmout konstrukci krajského soudu a uzavřít, že jednání stěžovatele b) je nezákonné a totéž jednání žalobkyně a) je zákonné pouze z toho důvodu, že byla jako osoba ovládaná stěžovatelem b) vázána jím uzavřenými licenčními podmínkami, a proto jinak jednat nemohla, by dle Nejvyššího správního soudu skutečně bylo popřením smyslu a účelu zákonné úpravy veřejných zakázek, jímž je rozvoj hospodářské soutěže, transparentnost a nediskriminace.
[76] Z dokumentů založených ve správním spise a citovaných v rozsudku krajského soudu na s. 18-20 je patrné, že stěžovatel b) měl již od počátku poměrně jasnou představu o tom, jaké aplikace by měla do budoucna platforma Opencard obsahovat. Musel si být vědom také toho, že licenční podmínky, které s vybraným uchazečem uzavře, budou poté omezovat rozvoj platformy ve vztahu k dalším aplikacím, tedy že při zadávání veřejné zakázky budou limitovat také žalobkyni a).
[77] Žalobkyně a) nadto není nějaký třetí nezávislý subjekt odlišný od stěžovatele b), který by se mohl dovolávat již existujících licenčních podmínek a zadat zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění. Naopak, stěžovatel b) ji zřídil a je jejím jediným akcionářem. Právě proto, že jde o subjekt zcela ovládaný stěžovatelem b), musí i na něj plně dopadnout nevýhoda nevhodně sjednaných licenčních podmínek. Omezení, kvůli němuž není možné využít jednací řízení bez uveřejnění, jestliže stav exkluzivity způsobil zadavatel sám, se plně promítne i ve vztahu k osobě, kterou "použije" ten, kdo nevýhodné licenční podmínky uzavřel.
[78] Podstatná je přitom skutečnost, že ve věci nejde o to, že by byla žalobkyně a) trestána za chybu jiného subjektu. Tak tomu není. Žalobkyně a) je trestána za to, že jako subjekt nakládající s veřejnými prostředky nesprávně uzavřela, že za existujících okolností může zadat veřejnou zakázku na vytvoření aplikace DOS v jednacím řízení bez uveřejnění dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona o veřejných zakázkách. Tento postup však využít nemohla, neboť jednací řízení bez uveřejnění dle tohoto ustanovení lze využít pouze tehdy, pokud exkluzivitu jediného dodavatele nezpůsobí zadavatel sám svým předchozím jednáním (srov. argumentaci v bodech [84] - [94] tohoto rozsudku).
[79] Exkluzivitu společnosti HAGUESS způsobil stěžovatel b) s ní dohodnutými nevýhodnými licenčními podmínkami. Žalobkyně a) si měla být z pozice osoby ovládané stěžovatelem b) vědoma toho, že omezení způsobené jejím zřizovatelem a jediným akcionářem na ni rovněž dopadá. Potrestána tak byla nikoliv za nesprávné jednání stěžovatele b), ale za svůj vlastní postup, kdy nesprávně vyhodnotila, že může využít jednací řízení bez uveřejnění, ačkoliv pro to nebyly naplněny podmínky.
[80] Důsledkem omezení žalobkyně a), tedy nemožnosti zadat veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění přímo společnosti HAGUESS, přitom není nerealizovatelnost projektu (aplikace DOS). Důsledkem je pouze nutnost zadat tuto zakázku veřejně, a dát tak i jiným uchazečům možnost se o ni ucházet.
[81] Rozsudek proto ve vztahu k posouzení žaloby žalobkyně a) neobstojí a je třeba jej zrušit. Dalším důvodem, pro který je rozsudek nezákonný, je formulace výroků. Stěžovatel a) rozhodl o vině a trestu obou žalobců jedním rozhodnutím se strukturovaným výrokem. Krajský soud poté sice velmi přehledně zrekapituloval vývoj případu a všemi žalobními námitkami se argumentačně podrobně zabýval, avšak zrušil rozhodnutí jako celek, tedy ve vztahu k oběma žalobcům, ačkoliv zároveň zamítl žalobu stěžovatele b). Dle Nejvyššího správního soudu bylo nutné výrok rozsudku formulovat jinak a specifikovat, ve které části výroku se rozhodnutí stěžovatele a) ruší a ve které části se žaloba stěžovatele b) proti němu zamítá. Vzhledem k důvodům tohoto rozhodnutí nebude však již při dalším rozhodování krajského soudu otázka strukturování výroku podstatná.
IX.
Posouzení kasační stížnosti stěžovatele b) Nejvyšším správním soudem
[82] Za situace, kdy bylo rozhodnutí stěžovatele a) jako celek zrušeno, nebyla by obvykle přípustná kasační stížnost stěžovatele b), která fakticky směřuje pouze proti odůvodnění (srov. § 104 odst. 2 s. ř. s.). Avšak vzhledem k tomu, že je formulace výroku rozsudku nezákonná a stěžovatel b) kasační stížností brojí proti výroku o zamítnutí jeho žaloby, připustil Nejvyšší správní soud jeho kasační stížnost k věcnému projednání. (...)
IX.A Podmínky pro konání jednacího řízení bez uveřejnění a návrh na položení předběžné otázky
[84] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval návrhem na položení předběžné otázky Soudnímu dvoru EU, který úzce souvisí s první kasační námitkou, tedy s otázkou, zda se i na zadávací řízení podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona o veřejných zakázkách vztahuje podmínka, že zadavatel nemůže stav exkluzivity způsobit sám vlastním přičiněním.
[85] Dospěl k závěru, že položit předběžnou otázku není třeba, neboť aplikované ustanovení je acte clair, tedy otázka jeho výkladu a aplikace je jasná. Zároveň není důvodná ani první kasační námitka.
[86] Česká právní úprava stanoví v § 6 zákona o veřejných zakázkách zásady postupu zadavatele: "(1) Zadavatel je povinen při postupu podle tohoto zákona dodržovat zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace. (2) Zadavatel nesmí omezovat účast v zadávacím řízení těm dodavatelům, kteří mají sídlo nebo místo podnikání v členském státě Evropské unie a ostatních státech, které mají s Českou republikou či Evropskou unií uzavřenu mezinárodní smlouvu zaručující přístup dodavatelů z těchto států k zadávané veřejné zakázce."
[87] Podmínky pro použití jednacího řízení bez uveřejnění jsou v § 23 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách stanoveny takto: "Zadavatel může zadat veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění rovněž tehdy, jestliže a) veřejná zakázka může být splněna z technických či uměleckých důvodů, z důvodu ochrany výhradních práv nebo z důvodů vyplývajících ze zvláštního právního předpisu pouze určitým dodavatelem, nebo b) veřejnou zakázku je nezbytné zadat v krajně naléhavém případě, který zadavatel svým jednáním nezpůsobil a ani jej nemohl předvídat, a z časových důvodů není možné zadat veřejnou zakázku v jiném druhu zadávacího řízení."
[88] Ustanovení § 23 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách, které upravuje podmínky pro jednací řízení bez uveřejnění, je transpozicí evropských směrnic o veřejných zakázkách. Podle důvodové zprávy k zákonu transponuje mj. směrnici o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby.
[89] V souvislosti s citovanou komunitární úpravou veřejných zakázek Soudní dvůr ve své judikatuře opakovaně konstatoval, že jednací řízení bez uveřejnění by mělo být používáno ve zcela výjimečných případech, neboť je to jediný způsob, jak zabránit zneužití ze strany zadavatelů a zohlednit cíl sledovaný směrnicí v oblasti veřejných zakázek, a sice rozvoj hospodářské soutěže. Zásadní je v tomto ohledu rozsudek ze dne 10. 3. 1987, Komise Evropských společenství proti Italské republice, C-199/85, Recueil, s. 1039, ve kterém Soudní dvůr dovodil přísně restriktivní charakter všech podmínek použití tohoto řízení, jakož i existenci důkazního břemene k ospravedlnění podmínek použití na straně subjektu, který se na tyto podmínky odvolává (viz bod 14 tohoto rozsudku; obdobně rovněž rozsudek ze dne 28. 3. 1996, Komise Evropských společenství proti Spolkové republice Německo, C-318/94, Recueil, s. I-1949, bod 13).
[90] Z podmínek upravených v článku 31 směrnice o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby, jakož i v § 23 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách, lze jednoznačně dovodit závěr, že "stav exkluzivity" (tj. nezbytnost splnění zakázky pouze určitým dodavatelem) nemůže zadavatel sám vytvořit. Opačný závěr by byl zcela v rozporu se smyslem a účelem zásad, na kterých je právní úprava veřejných zakázek postavena (tj. zásadami transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace). K tomu srovnej zejména rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 1. 2013, čj. 5 Afs 42/2012-53, č. 2790/2013 Sb. NSS citovaný krajským soudem i účastníky v projednávané věci, kde Nejvyšší správní soud uzavřel, že "[j]ednací řízení bez uveřejnění lze využít, pokud jsou důvody pro jeho použití objektivní, tedy nezávislé na vůli zadavatele. Není sporu o tom, že pokud by se zadavatel svým vlastním zaviněným postupem dostal do situace, kdy musel přidělit zakázku pouze jedné určité společnosti, porušil by tím zákon o veřejných zakázkách. Zadavatel se tak nemůže dovolávat existence pouhého jediného dodavatele (právně nebo fakticky) schopného realizovat předmět veřejné zakázky, pakliže sám tento ‚stav exkluzivity' vytvořil, a to navíc teprve ve chvíli, kdy již není možné nastalou situaci dostupnými právními prostředky změnit." (k rozboru judikatury Soudního dvora pak srovnej rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 9. 4. 2013, čj. 31 Af 54/2012-443).
[91] Na okraj Nejvyšší správní soud podotýká, že zatímco směrnice o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby v úvodních ustanoveních blíže nerozvádí charakter podmínek použití jednacího řízení bez uveřejnění, nová koordinační směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. 2. 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES, a to s účinkem ke dni 18. 4. 2016 (srov. článek 91 směrnice 2014/24/EU), věnuje této otázce poměrně obsáhlý odstavec 50:
"S ohledem na škodlivé účinky na hospodářskou soutěž by jednací řízení bez uveřejnění oznámení o zahájení zadávacího řízení mělo být používáno pouze ve zcela výjimečných případech. Tato výjimka by měla být omezena na případy, kdy buď uveřejnění není možné z mimořádně naléhavých důvodů, které veřejný zadavatel nemohl předvídat a které mu nelze přičítat, nebo pokud je od začátku jasné, že by uveřejnění nepřineslo větší hospodářskou soutěž nebo lepší výsledky zadávání veřejných zakázek, především v případech, kdy objektivně existuje pouze jeden hospodářský subjekt, který může veřejnou zakázku provést. To je případ uměleckých děl, u nichž totožnost umělce ze své podstaty určuje jedinečný charakter a hodnotu samotného uměleckého předmětu. Výjimečnost může vyplývat i z jiných skutečností, avšak k použití jednacího řízení bez uveřejnění může opravňovat jen situace objektivní výlučnosti, pokud situaci výlučnosti nevytvořil sám veřejný zadavatel s ohledem na budoucí zadávací řízení.
Veřejný zadavatel, který využije této výjimky, by měl odůvodnit, proč nemá k dispozici rozumné alternativy nebo náhradní řešení, jako je například využití alternativních distribučních kanálů, a to i vně členského státu, v němž se veřejný zadavatel nachází, nebo zvážení funkčně srovnatelných stavebních prací, dodávek a služeb.
Pokud k situaci výlučnosti došlo z technických důvodů, měly by být tyto důvody v každém jednotlivém případě pečlivě vymezeny a odůvodněny. Tyto důvody by mohly například zahrnovat faktickou technickou neschopnost jiného hospodářského subjektu provést požadovaný výkon či nezbytnost použít specifické know-how, nástroje či prostředky, které má k dispozici pouze jeden hospodářský subjekt. Technické důvody mohou rovněž vyplývat ze specifických požadavků na interoperabilitu, jež musí být splněny, aby byl zajištěn průběh stavebních prací, dodávek nebo služeb, jež mají být obstarány.
Dále není zadávací řízení účelné, pokud se dodávky nakupují přímo na komoditním trhu, a to včetně obchodních platforem pro komodity, jako jsou zemědělské produkty a suroviny, a energetických burz, kde jsou tržní ceny přirozeně zajištěny regulovanou mnohostrannou obchodní strukturou, jež je podrobena dohledu." (zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem.)
[92] Právní úprava tak v čl. 32 odst. 2 písm. b) směrnice 2014/24/EU již tedy výslovně počítá s tím, že jednací řízení bez uveřejnění může být použito pro veřejné zakázky na stavební práce, dodávky a služby mj. v případě ochrany výhradních práv, včetně práv duševního vlastnictví, jestliže "neexistuje přiměřená alternativa nebo náhrada" a jestliže "neexistence soutěže není výsledkem umělého zúžení parametrů veřejné zakázky".
[93] Vzhledem k právní úpravě platné a účinné v době zadávání posuzovaných zakázek a k ní se vztahující judikatuře nemá Nejvyšší správní soud pochybnost o charakteru použití jednacího řízení bez uveřejnění. Omezení vztahující se k možnosti využít tento typ řízení byla odvoditelná a předvídatelná již v době zadávání původní zakázky.
[94] Stěžovatel a) i krajský soud tak vycházeli ze správné premisy, že institut jednacího řízení bez uveřejnění nelze využít, pokud zadavatel stav exkluzivity způsobí sám svým jednáním. Kasační námitka není důvodná. Ze strany stěžovatele a) nešlo o využití metody analogie, pouze aplikované ustanovení vyložil v souladu s judikaturou a se smyslem a účelem zákona.
IX.B Možnost stěžovatele b) předvídat nutnost zadávání následných zakázek
[95] Stěžovatel b) odmítá závěr krajského soudu, že musel již při zadávání původní zakázky rozumně očekávat další rozvoj projektu a s ním související nutnost zadávat následné zakázky.
[96] Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že Rada hlavního města Prahy schválila dne 4. 10. 2005 informační strategii hlavního města Praha do roku 2010 "Cesta k e-Praze". Dalším usnesením ze dne 16. 5. 2006 poté schválila Rada projekt Pražské centrum kartových služeb, jehož základem má být vytvoření univerzální čipové karty Pražana za účelem zavedení služeb pro občany hlavního města Prahy. V přílohách 1 a 2 k tomuto usnesení je projekt na patnácti stranách poměrně podrobně popsán. Jeho proklamovaným cílem je vybudování základů otevřeného technologického prostředí pro zpracování transakcí spojených s využíváním univerzální karty Pražana, která bude postupně využitelná ve všech hlavních oblastech služeb poskytovaných obyvatelstvu Magistrátem hlavního města Prahy, úřady městských částí, příspěvkovými organizacemi zřízenými stěžovatelem b) a akciovými společnostmi s majetkovou účastí stěžovatele b).
[97] Původní zakázka ze dne 28. 6. 2006 časově i obsahově přímo navázala na tyto dokumenty. Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s tvrzením stěžovatele b), že jeho povědomí o projektu bylo v tomto období pouze obecné a že neměl představu o jeho budoucím rozvoji. Naopak, z citovaných dokumentů je patrné, že představa stěžovatele b) byla již při zadávání původní zakázky poměrně konkrétní.
[98] Krajský soud tuto otázku zcela správně posoudil na stranách 18-20 svého rozsudku. Přiléhavě také odkázal na závěry stěžovatele a) v bodu 57 rozhodnutí I. stupně a bodech 54, 57 a 59 rozhodnutí o rozkladu.
[99] Kasační námitka tedy není důvodná, stěžovatel b) od roku 2005 prokazatelně pracoval na vytváření projektu Opencard, jehož rozměr a nutnost rozvoje mohl již tehdy předvídat.
IX. C Schválení totožného postupu v jiné věci Nejvyšším správním soudem
[100] Na kasační námitku ohledně své nevědomosti o dalším rozvoji projektu navázal stěžovatel b) třetí kasační námitkou. Tvrdí, že právě proto, že původní zakázku zadával, aniž mohl rozpoznat potřebu následných rozšíření, nevyvolal stav exkluzivity účelově. Stav exkluzivity byl přirozenou součástí specializovaného předmětu plnění v oblasti informačních technologií. Proto by se na něj měly vztahovat závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 5 Afs 42/2012-53, neboť jeho postup nebyl zaviněný, ale pouze "nešikovný".
[101] V citovaném rozsudku čj. 5 Afs 42/2012-53 Nejvyšší správní soud uvedl, že "[z]adavatel se tak nemůže dovolávat existence pouhého jediného dodavatele (právně nebo fakticky) schopného realizovat předmět veřejné zakázky, pakliže sám tento ‚stav exkluzivity' vytvořil, a to navíc teprve ve chvíli, kdy již není možné nastalou situaci dostupnými právními prostředky změnit". Nejvyšší správní soud zdůraznil, že je s ohledem na skutkové okolnosti nutné pečlivě vážit "zda postup zadavatele je skutečně zaviněný, či pouze nešikovný", a to zejména s ohledem na složitost předmětu zakázky.
[102] Dále Nejvyšší správní soud uvedl: "Pokud zadavatel bude požadovat například komentovaný zdrojový kód a povolení k tomu, aby dál mohl rozvíjet software pomocí třetí osoby či širší licenční oprávnění, tak bude zajisté předchozí veřejná zakázka finančně náročnější, protože dodavatel bude požadovat finanční prostředky navíc. Je proto otázkou účelnosti takto vynaložených veřejných prostředků, jestli je správné, aby si zadavatel vyhrazoval práva, o kterých nelze v době přípravy zadávacího řízení rozumně očekávat, že nastanou. Pokud v průběhu životnosti softwaru nastane z hlediska zadavatele objektivní změna (nová legislativa, nové manažerské rozhodnutí nadřízených orgánů), tak může nastat situace, kdy by vyloučení použití jednacího řízení bez upozornění fakticky znamenalo zákonem stanovenou povinnost zadavatele pořídit určitý software znovu a znehodnotit již vynaloženou investici na dosavadní software. Dalším klíčovým faktorem je proměnlivost úkolů zadavatele. Pokud zadavatel připravuje software tak, aby software splnil v dané chvíli objektivně stanovené úkoly a byl po uplynutí určité doby životnosti vyřazen, zajisté tomu přizpůsobí i zadávací podmínky." (zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem).
[103] Jak však Nejvyšší správní soud dovodil při posuzování předcházející kasační námitky, stěžovatel b) si byl v nyní projednávané věci vědom charakteru, technologické náročnosti a nutnosti následného rozvoje projektu. Tím se odlišuje od situace posuzované v citovaném rozhodnutí, a to je zároveň důvod, proč se nemůže s úspěchem odvolávat na svou "nešikovnost" či "nevědomost". (...)
IX.D Možnost stěžovatele b) zrušit původní zadávací řízení
[105] Krajský soud ve svém rozsudku na s. 19 uvedl, že pro stěžovatele b) existovala za situace, kdy se o původní zakázku ucházel pouze jediný subjekt, zákonná možnost zadávací řízení zrušit a zadat zakázku znovu se zohledněním budoucí potřeby rozvoje a rozšiřování projektu.
[106] Stěžovatel b) tvrdí, že mu nelze klást k tíži, že se rozhodl zadávací řízení po obdržení jediné zakázky nezrušit. Takovou povinnost mu zákon neukládal, pouze umožňoval. Musí přitom při rozhodování o zrušení zadávacího řízení zohlednit též zájem na zajištění příslušné věcné potřeby. Není jeho povinností realizovat pouze takové věcné potřeby, ve vztahu k nimž mu jsou nabízeny ze strany potenciálního dodavatele maximálně výhodné právní a ekonomické podmínky.
[107] Dle Nejvyššího správního soudu je poukaz krajského soudu na zákonnou možnost stěžovatele b) zadávací řízení zrušit zcela namístě. Soud stěžovateli b) nevyužití této možnosti neklade k tíži. Pouze jej v souvislosti s jeho žalobní argumentací upozorňuje, že měl jinou zákonnou možnost, než přistoupit na nevýhodné licenční podmínky jediného uchazeče.
[108] K tomu považuje Nejvyšší správní soud za vhodné dodat, že stěžovatel b) měl za situace, kdy se o zakázku ucházel jediný subjekt, přinejmenším dvě legální cesty. Mohl postupovat buď způsobem, který navrhl krajský soud, tedy zadávací řízení zrušit a vypsat je poté případně znovu s určitými modifikacemi tak, aby je otevřel širšímu okruhu potenciálních uchazečů. Nebo mohl postupovat tak, jak postupoval, tedy zadávací řízení nezrušit a přistoupit na licenční podmínky společnosti HAGUESS. Při zvolení této varianty si však musel být vědom omezení, které pro něj z takového postupu vyplývá, tedy následné nemožnosti zadat navazující zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění, a podle toho dále jednat.
[109] Stěžovatel b) si zvolil třetí, nelegální variantu, v rámci níž přistoupil na omezující licenční podmínky jediného uchazeče a zároveň následné zakázky zadával v jednacím řízení bez uveřejnění tomuto jedinému uchazeči. Takový postup byl však v rozporu se zákonem, jak uzavřel soud výše. (...) | decision_1273.txt |
307 | k § 15 odst. 1 písm. a) zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, ve znění zákona č. 120/2007 Sb.)
Pokud obchodník s cennými papíry provádí obchody s investičními nástroji na účet zákazníků se střední a vysokou averzí k riziku v nepřiměřeně vysoké frekvenci (tzv. churning), aniž by tyto zákazníky o rizicích nadměrného obchodování poučil, tak, že maximalizuje svůj příjem z účtovaných poplatků za tyto obchody, a tím způsobí zákazníkům nepřiměřené náklady, nepostupuje ve shodě se zákonným požadavkem poskytovat investiční služby s odbornou péčí spočívající zejména v kvalifikovaném, čestném a spravedlivém jednání v nejlepším zájmu zákazníků a řádného fungování trhu podle § 15 odst. 1 písm. a) zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, ve znění účinném do 30. 6. 2008.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2016, čj. 4 As 29/2016-47)
Prejudikatura: č. 832/2006 Sb. NSS, č. 1321/2007 Sb. NSS, č. 2624/2012 a č. 2822/2013 Sb. NSS.; rozsudek Soudního dvora ze dne 16. 7. 1992, Meilicke (C-83/91, Recueil, s. 215).
Věc: Akciová společnost CLMT proti České národní bance o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalovaná jako správní orgán I. stupně rozhodnutím ze dne 8. 10. 2010 rozhodla ve správním řízení vedeném s žalobkyní podle zákona o podnikání na kapitálovém trhu mimo jiné tak, že společnost CAPITAL PARTNERS a.s. (tj. právní předchůdce žalobkyně), jako obchodník s cennými papíry:
(i) Nejméně v období od 19. 1. 2007 do 7. 4. 2009 pověřovala zjišťováním investičních profilů zákazníků spolupracující investiční zprostředkovatele a tento proces nekontrolovala nebo kontrolovala pouze formálně, v důsledku čehož zjištěný investiční profil minimálně u všech osmi zákazníků vyslechnutých správním orgánem neodpovídal jejich skutečnému investičnímu profilu, a tedy porušila povinnost obchodníka s cennými papíry jednat kvalifikovaně, čestně a spravedlivě a v nejlepším zájmu zákazníků podle § 15 odst. 1 zákona o podnikání na kapitálovém trhu, ve spojení s povinností obchodníka s cennými papíry získat od zákazníka nezbytné informace o jeho odborných znalostech v oblasti investic, zkušenostech v oblasti investic, finančním zázemí a investičních cílech podle § 15h odst. 1 téhož zákona, a dále povinnost obchodníka s cennými papíry zavést a udržovat postupy pro zjišťování a řízení střetu zájmů podle § 12 písm. b) zákona o podnikání na kapitálovém trhu a povinnost obchodníka s cennými papíry zavést a udržovat řídící a kontrolní systém podle § 12 písm. a), ve spojení s § 12a odst. 1 písm. c) a § 12b odst. 2 písm. b) zákona o podnikání na kapitálovém trhu;
(ii) nejméně v období od 31. 1. 2007 do 3. 6. 2009 prováděla pokyny u minimálně osmi zákazníků, z toho u sedmi z osmi vyslechnutých správním orgánem, v rozporu s jejich skutečným investičním profilem nebo skutečnostmi uváděnými zákazníky v rámci procesu zjišťování jejich investičního profilu, když obchodovala na jejich účet s využitím úvěru nebo s investičními nástroji s pákovým efektem nebo realizovala obchody s vysokou frekvencí, a tedy porušila povinnost obchodníka s cennými papíry jednat kvalifikovaně, čestně a spravedlivě a v nejlepším zájmu zákazníků podle § 15 odst. 1 zákona o podnikání na kapitálovém trhu;
(iii) nejméně v období od 18. 4. 2007 do 31. 3. 2008 provedla na účet tří z osmi zákazníků vyslechnutých správním orgánem obchody s investičními nástroji v takové frekvenci (TR vyšší než 6 a C/E vyšší než 12 %), která maximalizovala její příjem z poplatků za realizaci obchodů a současně zvyšovala náklady zákazníků vynakládané na tyto obchody, a tedy porušila povinnost obchodníka s cennými papíry jednat kvalifikovaně, čestně a spravedlivě, v nejlepším zájmu zákazníků a řádného fungování trhu podle § 15 odst. 1 písm. a) zákona o podnikání na kapitálovém trhu, ve znění účinném do 30. 6. 2008;
čímž se dopustila:
1) správního deliktu podle § 157 odst. 2 písm. b) a odst. 3 zákona o podnikání na kapitálovém trhu,
2) správního deliktu podle § 157 odst. 2 písm. b) zákona o podnikání na kapitálovém trhu,
3) správního deliktu podle § 157 odst. 1 písm. p) zákona o podnikání na kapitálovém trhu, ve znění účinném do 30. 6. 2008.
Žalovaná uložila žalobkyni podle § 157 odst. 14 písm. c) zákona o podnikání na kapitálovém trhu pokutu ve výši 20 000 000 Kč.
Proti rozhodnutí žalované podala žalobkyně rozklad, na základě kterého bankovní rada žalované rozhodnutím ze dne 15. 12. 2010 změnila napadené rozhodnutí ve výrocích i), ii) a iii) tak, že:
Společnost CAPITAL PARTNERS jako obchodník s cennými papíry
(i) nejméně v období od 19. 1. 2007 do 7. 4. 2009 soustavně pověřovala zjišťováním investičních profilů zákazníků spolupracující investiční zprostředkovatele a tento proces nekontrolovala nebo kontrolovala pouze formálně, přičemž takto zjištěné investiční profily opakovaně neodpovídaly skutečným investičním profilům zákazníků, a tedy porušila povinnost obchodníka s cennými papíry jednat kvalifikovaně, čestně a spravedlivě a v nejlepším zájmu zákazníků podle § 15 odst. 1 zákona o podnikání na kapitálovém trhu, ve spojení s povinností obchodníka s cennými papíry získat od zákazníka nezbytně informace o jeho odborných znalostech v oblasti investic, zkušenostech v oblasti investic, finančním zázemí a investičních cílech podle § 15h odst. 1 téhož zákona, a dále povinnost obchodníka s cennými papíry zavést a udržovat postupy pro zjišťování a řízení střetu zájmů podle § 12 písm. b) zákona o podnikání na kapitálovém trhu a povinnost obchodníka s cennými papíry zavést a udržovat řídící a kontrolní systém podle § 12 písm. a), ve spojení s § 12a odst. 1 písm. c) a § 12b odst. 2 písm. b) zákona o podnikání na kapitálovém trhu;
(ii) nejméně v období od 31. 1. 2007 do 3. 6. 2009 soustavně a systematicky prováděla pokyny zákazníků v rozporu s jejich skutečným investičním profilem nebo skutečnostmi uváděnými zákazníky v rámci procesu zjišťování jejich investičního profilu, když obchodovala na jejich účet s využitím úvěru nebo s investičními nástroji s pákovým efektem nebo realizovala obchody s vysokou frekvencí, a tedy porušila povinnost obchodníka s cennými papíry jednat kvalifikovaně, čestně a spravedlivě a v nejlepším zájmu zákazníků podle § 15 odst. 1 zákona o podnikání na kapitálovém trhu;
(iii) nejméně v období od 18. 4. 2007 do 31. 3. 2008 soustavně a systematicky prováděla na účet zákazníků se střední a vysokou averzí k riziku obchody s investičními nástroji v takové frekvenci (TR vyšší než 6 a C/E vyšší než 12 %), která maximalizovala její příjem z poplatků za realizaci obchodů a současně neúměrně zvyšovala náklady zákazníků vynakládané na tyto obchody, a tedy porušila povinnost obchodníka s cennými papíry jednat kvalifikovaně, čestně a spravedlivě, v nejlepším zájmu zákazníků a řádného fungování trhu podle § 15 odst. 1 písm. a) zákona o podnikání na kapitálovém trhu, ve znění účinném do 30. 6. 2008.
V ostatním bankovní rada žalované rozhodnutí I. stupně včetně uložené sankce potvrdila. Rozhodnutí bankovní rady žalované ze dne 15. 12. 2010 napadla žalobkyně žalobou u Městského soudu v Praze, který rozsudkem ze dne 26. 11. 2015, čj. 11 Af 14/2011-200, žalobu jako nedůvodnou zamítl.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž namítala, že při zjišťování investičních profilů byla oprávněna spoléhat na informace, které zákazníci uvedli do investičních dotazníků. Žalovaná dle stěžovatelky opomněla skutečnost, že zákazníci sami jsou osobami plně odpovědnými za úplnost a pravdivost informací, které o sobě poskytují. Pokud zákazník přes veškerá varování do investičního dotazníku vyplní nepravdivý údaj, činí tak zcela vědomě, a úmyslně tím o sobě uvádí zkreslené informace. Obchodník s cennými papíry má potom s ohledem na § 15j odst. 2 zákona o podnikání na kapitálovém trhu právo spoléhat na spolehlivost informací uvedených v dotazníku. Stěžovatelka také namítala, že městský soud pominul nezávislé postavení investičního zprostředkovatele v rozsahu jím poskytovaných poradenských služeb, jelikož v oblasti individualizovaných poradenských služeb je služba investičního zprostředkovatele vždy nezávislá na existenci jakéhokoliv vztahu k obchodníkovi s cennými papíry. Stěžovatelka by tedy neměla být činěna odpovědnou za poradenské služby poskytované investičními zprostředkovateli, které jejich poskytováním nepověřovala.
Stěžovatelka uváděla, že při provádění služby přijímání a předávání pokynů týkajících se investičních nástrojů podle § 4 odst. 2 písm. a) zákona o podnikání na kapitálovém trhu se nemohla prakticky zabývat vhodností pokynů zadávaných zákazníky. V rámci této služby mohla pouze zajistit, aby pokyn byl řádně přijat a předán do trhu a byl pro zákazníka přiměřený s ohledem na údaje, které o sobě uvedl. Stěžovatelka přitom plnila povinnost kontrolovat soulad pokynu s investičním profilem zákazníka. V rámci procesu zadávání pokynů však nemohla vědět, že zjištěný profil neodpovídá "skutečnému profilu" zákazníků. Obchodování tak mělo probíhat zcela v souladu s profilem zákazníka sestaveným na základě dotazníku vyplněného zákazníkem.
Stěžovatelka dále poukazovala na skutečnost, že městský soud se měl zcela vyhnout posouzení námitky nedostatku legality při vymezení pojmu porušení odborné péče ve formě tzv. churningu ze strany žalované. Stěžovatelka předně nesouhlasila se způsobem, kterým je churning vymezen ve stanovisku "Churning" Komise pro cenné papíry ze dne 8. 2. 2006. Podle stěžovatelky definice churningu v tomto stanovisku neodpovídá skutečné tržní praxi a vychází z neaktuálních dat. Stanovisko na jedné straně přebírá definice amerického práva, na druhé straně tak nečiní důsledně a z definice churningu si vybírá pouze část, a to konkrétně objektivní stránku, tj. nadměrné obchodování. Stanovisko pak upozaďuje stránku subjektivní, kterou je kontrola nad účtem. V době, kdy na trhu dominují metody vysokofrekvenčního obchodování i v případě neprofesionálního segmentu zákazníků, se jeví posuzování kvantitativních stránek churningu, na něž se žalovaná soustředí, zcela chybným. Je zjevné, že hodnoty C/E či TR jsou a následně mohou být posuzovány v různých obdobích zcela odlišně, přičemž při hodnocení nutně vždy převáží subjektivní stránka, tj. kontrola zákazníka nad účtem, a nikoli zjištěné hodnoty nadměrného obchodování. Za závažnější však stěžovatelka považovala skutečnost, že stanovisko Komise pro cenné papíry, které stanoví obsah churningu, není právním předpisem. Přesto však stanoví základní parametry pro posuzování toho, co je a co není považováno za deliktní jednání. Zákon o podnikání na kapitálovém trhu churning za správní delikt nepovažuje. Za správní delikt je považováno pouze porušování povinnosti obchodníka jednat s odbornou péčí. Dovozování správního deliktu churningu formou stanoviska není "konkretizací" povinnosti obchodníka s cennými papíry jednat čestně a kvalifikovaně, nýbrž nepřijatelným rozšiřováním deliktní odpovědnosti prostřednictvím dalšího dokumentu, který nemá ani formu právního předpisu, což je již naprosto v rozporu se základními zásadami právního státu. Pokud by churning měl být považován za jednání, které se považuje za naplnění "nikoli řádné" péče, pak by správní orgán měl dokazovat, že na trhu je skutečně takové jednání považováno za nestandardní a za jakých kritérií tomu tak je. Tato kritéria si tudíž správní orgán nesmí bez zákonného zmocnění stanovit svým "kvazipředpisem", a to o to méně, pokud jím pod hrozbou sankce fakticky reguluje maximální povolenou frekvenci obchodů klientů a zejména celkovou cenu poskytovaných služeb za použití zcela umělé konstrukce tzv. "kontroly nad účtem" svéprávných klientů v komisionářském vztahu se stěžovatelkou. Takový postup je podle stěžovatelky v rozporu s článkem 39 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Stěžovatelka dále namítala, že se městský soud nevypořádal s jejími námitkami ohledně postavení obchodníka s cennými papíry a investičního zprostředkovatele a šíře jejich odpovědnosti, zejména pak ve vztahu k jednání třetích nezávislých poskytovatelů investičních služeb a faktických možností jejich kontroly ze strany stěžovatelky. Stěžovatelka tvrdila, že pokud jde o poskytování poradenských služeb, investiční zprostředkovatel je zcela nezávislou osobou. Investiční zprostředkovatelé uzavírali se zákazníky samostatné smlouvy o poskytování investičních služeb a stěžovatelka na ně žádným způsobem nedelegovala provádění poradenských služeb. Poradenství dále nemělo spadat mezi regulované služby, jeho výkon nepodléhal žádné regulaci, dohledu ani omezením. Bylo prováděno takřka výhradně investičními zprostředkovateli v rámci jejich živnostenského oprávnění. Stěžovatelka tak neměla na způsob poskytování této služby prakticky žádný vliv. Nemohla ani ověřovat, zda pokyn zadávaný zákazníkem je výsledkem poradenství zprostředkovatele druhé úrovně nebo jakéhokoli jiného ekonomického poradce na trhu. Výroky i) až iii) rozhodnutí žalované byly přitom formulovány tak, že postihují stěžovatelku za jednání třetích osob. Pakliže totiž investiční zprostředkovatel působil na trhu jako samostatný subjekt, poskytující služby na základě vlastního oprávnění, není možné, aby se na stěžovatelku vztahovala povinnost kontrolovat činnost této samostatné osoby ohledně jím poskytované poradenské služby. Stěžovatelce pak nebylo jasné, jak se mohla vytýkaných pochybení zejména ve výroku i) a iii) dopustit v rámci poskytování služby přijímání a předávání pokynů. Služba přijímání a předávání pokynů je zcela jasně vymezena a nezahrnuje jakoukoli komunikaci ohledně investičních záměrů zákazníka. Tu může zahrnovat výhradně služba poradenského charakteru. Ve vztahu k odpovědnosti stěžovatelky jako obchodníka s cennými papíry za jednání investičních zprostředkovatelů vznesla stěžovatelka v kasační stížnosti také návrh na podání předběžné otázky dle článku 243 Smlouvy o založení Evropského společenství, jejíž položení městský soud neshledal potřebným. Důvodem pro položení předběžné otázky je dle stěžovatelky skutečnost, že výklad postavení investičního zprostředkovatele užitý žalovanou je v rozporu se směrnicí Evropského Parlamentu a Rady 2004/39/ES o trzích finančních nástrojů (dále jen "MiFID").
Žalovaná k námitkám stěžovatelky uvedla, že městský soud dospěl ke správnému závěru, že stěžovatelka byla sankcionována za vlastní protiprávní jednání spočívající ve způsobu provádění pokynů zákazníků. Stěžovatelka akceptovala vysoce rizikové obchodování ze strany zákazníků, aniž by sama zjistila investiční profil zákazníků, přičemž vzhledem k charakteru obchodování a z řady dalších okolností musela vědět, že se nemůže spoléhat na investiční profily zákazníků zjištěné s ním spolupracujícími osobami. Městský soud tedy důvodně odmítl stěžovatelčiny námitky s tím, že k porušení právní povinnosti došlo právě v souvislosti s investiční službou, kterou stěžovatelka poskytovala zákazníkům. Podle žalované bylo mimo veškeré pochybnosti prokázáno, že stěžovatelka neměla žádný zájem na řádném zjištění investičních profilů zákazníků a ani na kontrole spolupracujících investičních zprostředkovatelů, se kterými vytvořila obchodní model těžící z provizí za mimořádně frekventované obchodování zákazníků. Investiční dotazníky pak byly předkládány zákazníkům s cílem zařadit zákazníky do skupiny agresivních a spekulativních zákazníků a v některých případech byl uplatňován rizikový způsob obchodování v rozporu s údaji uvedenými v investičních dotaznících.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
II.
Kasační stížnost a její posouzení
(...)
f) Zjišťování investičních profilů
(...)
Posouzení Nejvyšším správním soudem
(...) [42] Podle komisionářských smluv uzavřených se zákazníky, které jsou součástí správního spisu na č. l. 96, se stěžovatelka zavázala poskytovat zákazníkům službu investičního poradenství týkající se investičních nástrojů podle § 4 odst. 2 písm. e) zákona o podnikání na kapitálovém trhu. Podle § 15h odst. 1 písm. a) až d) zákona o podnikání na kapitálovém trhu ve znění účinném od 1. 7. 2008 musí obchodník s cennými papíry při poskytování poradenství týkajícího se investičních nástrojů získat od zákazníka informace o jeho odborných znalostech v oblasti investic, zkušenostech v oblasti investic, finančním zázemí a investičních cílech. Ve znění účinném do 30. 6. 2008 obdobnou povinnost upravoval § 15 odst. 1 písm. b) citovaného zákona. Tyto informace stěžovatelka od zákazníků získávala pomocí testů vhodnosti a přiměřenosti a investičních dotazníků, které obsahovaly výslovný odkaz na § 15h, respektive § 15 odst. 1 písm. b) zákona o podnikání na kapitálovém trhu. Tyto dotazníky předkládali zákazníkům jménem stěžovatelky investiční zprostředkovatelé druhé úrovně, a to na základě smlouvy o investičním zprostředkování uzavřené mezi stěžovatelkou a společností BFC CAPITAL, s. r. o., dne 1. 12. 2007 (podklad zprávy o kontrole č. 49 v příloze spisu), investičním zprostředkovatelem, který svoji činnost na investiční zprostředkovatele druhé úrovně dále delegoval. Podle skutečností zjištěných výslechy svědků z řad zákazníků stěžovatelky investiční zprostředkovatelé druhé úrovně zákazníky při vyplňování dotazníků nepřípustným způsobem ovlivňovali. Cílem tohoto ovlivňování bylo vytvořit takový profil zákazníka, který by umožňoval nejrizikovější finanční operace a maximalizaci zisku z poplatků za prováděné operace. Stěžovatelka přitom nezavedla žádná pravidla kontroly řádného zjišťování investičních profilů zákazníků, která by manipulaci při zjišťování investičních profilů odhalila. Na základě výše uvedeného tedy žalovaná shledala, že stěžovatelka porušila ustanovení zákona o podnikání na kapitálovém trhu uvedená ve výroku i). S tímto závěrem se Nejvyšší správní soud ztotožňuje.
[43] Tento závěr nemůže zpochybnit ani argument stěžovatelky, že měla s odkazem na princip "průměrného zákazníka", zakotvený v § 15j zákona o podnikání na kapitálovém trhu, právo spoléhat se na správnost informací uváděných zákazníky v investičních dotaznících a testech vhodnosti a přiměřenosti. Ustanovení § 15j zákona o podnikání na kapitálovém trhu stanoví, že "[o]bchodník s cennými papíry je oprávněn vycházet ze spolehlivosti informace získané podle § 15h a § 15i od zákazníka, ledaže věděl nebo vědět měl, že taková informace je zjevně neúplná, nepřesná nebo nepravdivá". Stěžovatelka však zjišťování informací od zákazníků podle § 15h zákona o podnikání na kapitálovém trhu fakticky delegovala na investiční zprostředkovatele druhé úrovně, kteří byli způsobem odměňování závislým na objemu a frekvenci obchodů motivováni zákazníky při vyplňování dotazníků instruovat tak, aby jejich investiční profil odpovídal rizikovému způsobu obchodování, a nezavedla kontrolní mechanismy, které by ovlivňování zákazníků ze strany investičních zprostředkovatelů odhalovaly. Za těchto okolností tedy stěžovatelka měla vědět, že informace získané od zákazníků jsou neúplné, nepřesné nebo nepravdivé.
[44] Oblast poskytování služeb klientům na kapitálovém trhu je oblastí silně regulovanou. Smyslem regulace je zajistit, aby zákazníkovi byla poskytnuta služba, která nejlépe odpovídá jeho zkušenostem v oblasti investování na kapitálovém trhu, finanční situaci a jeho záměrům. Při poskytování služby musí regulovaný poskytovatel jednat kvalifikovaně, čestně a spravedlivě a v nejlepším zájmu svých zákazníků. Pokud tyto své povinnosti řádně neplní, např. tím, že umožní získávat zákaznické informace v rozporu se zákonnými pravidly, nemůže se dovolávat ani dobré víry v úplnost a správnost informací takto zákazníky poskytnutých nebo podepsaných.
[45] Je přitom nerozhodné, zda investiční zprostředkovatel druhé úrovně poskytoval zákazníkům investiční poradenství samostatně, či zda stěžovatelka investiční zprostředkovatele poskytováním takového poradenství pověřila. Pro posouzení věci správními orgány i správními soudy je ve vztahu k výroku i) rozhodující skutečnost, že stěžovatelka se v komisionářské smlouvě zavázala poskytovat služby investičního poradenství, s nimiž zákon pojí povinnost zjistit investiční profil zákazníků. Z investičních dotazníků a dotazníků vhodnosti a přiměřenosti předkládaných zákazníkům prostřednictvím investičních zprostředkovatelů je evidentní, že stěžovatelka si této své povinnosti byla vědoma. Stěžovatelka však této povinnosti nedostála, jelikož nezavedla zákonem předpokládané systémy kontroly, které by zajistily řádné zjištění investičního profilu zákazníků. Právě tímto jednáním porušila stěžovatelka svoji zákonnou povinnost zjišťovat investiční profil zákazníků spolu s povinností poskytovat své služby kvalifikovaně, čestně a spravedlivě a v nejlepším zájmu zákazníků. Tato konstrukce je z výroku i) rozhodnutí bankovní rady žalované ze dne 15. 12. 2010 zcela zřejmá. Námitky stěžovatelky ke zjišťování investičních profilů zákazníků tedy nejsou důvodné.
g) Provádění pokynů v rozporu s investičním profilem
(...)
Posouzení Nejvyšším správním soudem
(...) [49] Podle § 15i zákona o podnikání na kapitálovém trhu je při poskytování služby přijímání a předávání pokynů týkajících se investičních nástrojů obchodník s cennými papíry povinen požádat zákazníka o informace o jeho odborných znalostech v oblasti investic a zkušenostech v oblasti investic. Odstavec 3 uvedeného ustanovení potom stanoví, že "v případě, že obchodník s cennými papíry vyhodnotí získané informace uvedené v odstavci 1 tak, že poskytnutí příslušné investiční služby [...] neodpovídá jeho odborným znalostem nebo zkušenostem, upozorní zákazníka na takové zjištění".
[50] Žalovaná však stěžovatelce vytýká, že právě tuto svoji povinnost, tj. upozorňovat zákazníky na nepřiměřenost pokynů, neplnila. Podle skutkových zjištění stěžovatelka zpočátku na nevhodnost obchodů své zákazníky neupozorňovala vůbec a později zákazníky pouze informovala o překročení limitů nadměrného obchodování. Jak uvedla žalovaná na s. 26 rozhodnutí o rozkladu ze dne 15. 12. 2010, "obecné upozornění na skutečnost, že někteří zákazníci překračují limitní hodnoty ukazatelů nadměrného obchodování, nemůže bez bližšího vysvětlení splnit účel upozornění. Nejedná se totiž vůbec o upozornění na skutečnost, že obchod neodpovídá znalostem a zkušenostem zákazníka. Účelem upozornění je poskytnout zákazníkům možnost, aby se rozhodli kvalifikovaně. [...] V této souvislosti bankovní rada podotýká, že pokud měl obchodník s cennými papíry informace od zákazníka v rozsahu stanoveném v § 15h odst. 1 zákona o podnikání na kapitálovém trhu, nemůže se zprostit odpovědnosti za porušení pravidel jednání se zákazníky s poukazem na to, že při poskytování investiční služby měl vzít v potaz pouze informace podle § 15i odst. 1 zákona o podnikání na kapitálovém trhu. Z informací, které účastník řízení o zákaznících měl, zřetelně vyplývalo, že obchody jsou v rozporu s tolerancí zákazníků k riziku."
[51] Námitky stěžovatelky se tedy míjí s tím, co je jí kladeno za vinu. Stěžovatelka se dopustila správního deliktu tím, že své zákazníky neupozorňovala na nepřiměřenost zadávaných pokynů vůbec, popřípadě nevhodným způsobem (ke způsobu upozorňování na přiměřenost pokynu viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, čj. 8 Afs 17/2012- 375, č. 2822/2013 Sb. NSS). Žalovaná ve výroku rozhodnutí potom neshledala porušení povinnosti podle § 15i zákona o podnikání na kapitálovém trhu, protože stěžovatelka na investiční profil zákazníků neměla brát vůbec ohled. To souvisí s výrokem i), podle něhož stěžovatelka pravdivost investičních profilů neověřovala. Již z této skutečnosti logicky vyplývá, že stěžovatelka prováděla pokyny v rozporu se skutečnými profily zákazníků. Žalovaná proto shledala pouze porušení obecné povinnosti podle § 15 odst. 1 zákona o podnikání na kapitálovém trhu, podle kterého obchodník při poskytování investičních služeb jedná kvalifikovaně, čestně a spravedlivě a v nejlepším zájmu zákazníků. Námitky stěžovatelky proto nejsou důvodné.
h) Legalita postihu za správní delikt vykazující znaky churningu
(...)
Posouzení Nejvyšším správním soudem
(...) [57] Podle § 157 odst. 1 písm. p) zákona o podnikání na kapitálovém trhu ve znění účinném do 30. 6. 2008 se obchodník s cennými papíry dopustí správního deliktu tím, že poruší pravidla jednání se zákazníky podle § 15 tohoto zákona. Žalovaná ve výroku iii) napadeného rozhodnutí shledala, že stěžovatelka se dopustila tohoto správního deliktu tím, že nejméně v období od 18. 4. 2007 do 31. 3. 2008 soustavně a systematicky prováděla na účet zákazníků se střední a vysokou averzí k riziku obchody s investičními nástroji v takové frekvenci, která maximalizovala její příjem z poplatků za realizaci obchodů a současně neúměrně zvyšovala náklady zákazníků vynakládané na tyto obchody, a tedy porušila povinnost obchodníka s cennými papíry poskytovat investiční služby s odbornou péčí spočívající zejména v kvalifikovaném, čestném a spravedlivém jednání v nejlepším zájmu zákazníků a řádného fungování trhu podle § 15 odst. 1 písm. a) zákona o podnikání na kapitálovém trhu ve znění účinném do 30. 6. 2008. (...)
[59] Žalovaná v rámci kontroly provedené u stěžovatelky podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, v době od 23. 5. 2008 do 22. 7. 2008 zjistila, že ze sledovaného vzorku 777 zákazníků stěžovatelky za období leden 2007 až březen 2008 byly u 65 % z nich zjištěny transakce odpovídající nadměrnému obchodování. Tuto skutečnost žalovaná určila na základě ukazatelů "Turnover Rate" ("TR" - ukazatel obratu na účtu zákazníka počítaný jako celkový objem nákupů dělený průměrným čistým majetkem zákazníků - vyjadřuje, kolikrát se portfolio zákazníka v průběhu roku obrátí) a "Cost to Equity" ("C/E" - ukazatel výše nákladů ve vztahu k majetku zákazníka vyjadřující poměr mezi veškerými náklady, které zákazník zaplatil obchodníkovi k jeho průměrnému čistému majetku - představuje zároveň zisk, kterého musí být při obchodování majetku zákazníka dosaženo, aby obchodování pro zákazníka nebylo ztrátové, tzv. break-even point). Nadměrné obchodování u spekulativních zákazníků indikuje roční hodnota ukazatele TR vyšší než 6 a roční hodnota ukazatele C/E vyšší než 12 %.
[60] Na základě těchto zjištění došlo ve správním řízení k výslechu osmi zákazníků, přičemž u zákazníků M. (TR 9,7 a C/E 52,7 %), S. (TR 19,3 a C/E 62,4 %) a H. (TR 31,4 a C/E 102,9 %) ve sledovaném období 1. 1. 2007 - 31. 3. 2008 sledované ukazatele mnohonásobně překračovaly hraniční hodnoty indikující nadměrné obchodování. Ze svědeckých výpovědí uvedených zákazníků vyplynulo, že se jednalo o zákazníky bez jakýchkoliv zkušeností s obchodováním na akciových trzích a bez faktických odborných znalostí umožňujících jim posoudit vhodnost, resp. výhodnost realizovaných obchodů a zvoleného způsobu obchodování. Při vyplňování investičních dotazníků byli instruováni investičními zprostředkovateli tak, aby jejich výsledný investiční profil odpovídal profilu zkušených, spekulativních zákazníků. Při samotném obchodování se zákazníci aktivně na stěžovatelku neobraceli, ale nejprve je kontaktovala stěžovatelka. Zákazníci jí pak diktovali parametry pokynů, které obdrželi od investičního zprostředkovatele. Investiční zprostředkovatelé přitom pokyny zákazníkům doporučovali na základě investičních doporučení, která jim poskytovala stěžovatelka. Zákazníci takto prováděli vysoce rizikové obchody s využitím pákového efektu, prodeje na krátko či repooperací, aniž by těmto nástrojům a rizikům s nimi spojenými rozuměli. Až do března 2008 stěžovatelka na překročení hodnot nadměrného obchodování neupozorňovala, a poté tak činila pouze formálně, aniž by podstatu věci zákazníkům vysvětlila.
[61] Ze skutkových zjištění dále vyplynulo, že za realizaci pokynů na americkém trhu bez využití úvěru přitom stěžovatelka inkasovala od zákazníků poplatky ve výši 25 USD + 1,38 % (v roce 2007), resp. + 1,55 % (od roku 2008) z objemu obchodu. Na základě pokynů zadávaných zákazníkem M. inkasovala stěžovatelka za období duben 2007 až březen 2008 při vkladu 2 737 USD poplatky ve výši nejméně 1 002 USD, na základě pokynů zadávaných zákazníkem S. za období září 2007 až březen 2008 při vkladu 14 515 USD poplatky ve výši nejméně 4 172 USD a na základě pokynů zadávaných zákazníkem H. za období červen 2007 až březen 2008 při vkladu 18 925 USD poplatky ve výši 12 680 USD. Poplatky byly příjmem stěžovatelky, přičemž investiční zprostředkovatelé byli odměňováni podle objemu realizovaných transakcí.
[62] Na základě výše uvedených zjištění dospěla žalovaná v rozhodnutí I. stupně ze dne 8. 10. 2010 k závěru, že jednání stěžovatelky vykazuje znaky tzv. churningu. Stanovisko Komise pro cenné papíry ze dne 8. 2. 2006 definuje churning jako neetickou praktiku "spočívající v nadměrném obchodování na účtu zákazníka obchodníka s cennými papíry. Negativní následek pro zákazníka spočívá v placení vyšších provizí obchodníkovi s cennými papíry za uskutečnění obchodů na jeho účet, úroků při obchodování na úvěr, poplatků trhu, případně jiných poplatků. Vyšší náklady spojené s obchodováním vedou k potřebě dosažení vyšších výnosů, aby obchodování bylo pro zákazníka ziskové." Aby nadměrné obchodování mohlo být považováno za churning, musí obchodník s cennými papíry vykonávat kontrolu nad účtem zákazníka. Kontrola nad účtem může vyplývat i z okolností případu, kdy zákazník má formální kontrolu nad účtem na základě uzavřené komisionářské smlouvy, ale obsah transakcí je definován jednáním obchodníka.
[63] Obsah pojmu "odborná péče" nepodléhá volné úvaze správního orgánu, ale je definován v samotném § 15 odst. 1 písm. a) zákona o podnikání na kapitálovém trhu, podle něhož odborná péče spočívá zejména v kvalifikovaném, čestném a spravedlivém jednání v nejlepším zájmu zákazníků a řádného fungování trhu. Ačkoliv se nejedná o výčet taxativní, užité pojmy vymezují prostor pro výklad správními orgány. Nejvyšší správní soud se výkladem neurčitých pojmů "poskytování služby kvalifikovaně, čestně a spravedlivě, v nejlepším zájmu svých zákazníků" v minulosti v judikatuře zabýval ve vztahu k § 47b odst. 1 písm. a) zákona č. 591/1992 Sb., o cenných papírech: "Smyslem a účelem § 47b odst. 1 písm. a) byla ochrana zákazníkových práv, zájmů a majetku před nekvalifikovaným nebo nepoctivým jednáním ze strany obchodníka s cennými papíry, v důsledku něhož by zákazníci na svých statcích mohli utrpět újmu. Citovaná ustanovení jistě nelze vykládat, že by obchodník s cennými papíry nemohl vystavit zákazníkův majetek určitým rizikům. Tato rizika však musí být přiměřená, rozumná a odůvodněná" (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2012, čj. 1 Afs 67/2012-48). "Jestliže nelze riziko ničím objektivně zdůvodnit, resp. jestliže riziko, které by měl zákazník podstoupit, není z hlediska cíle, jehož má být dosaženo, nezbytné, pak je takové jednání zakázané, a to i kdyby s ním zákazník souhlasil" (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 2. 2005, čj. 5 A 164/2002-44, č. 832/2006 Sb. NSS).
[64] Uvedené závěry lze přiměřeně aplikovat i na posuzovaný případ. Rizika, kterým stěžovatelka v důsledku nadměrného obchodování zákazníky vystavila, nelze ničím objektivně zdůvodnit. Nadměrné obchodování zasáhlo segment neprofesionálních zákazníků, kteří s podobnou praktikou neměli žádnou zkušenost, nebyli o rizicích nadměrného obchodování řádně poučeni a jednali pouze v důvěře ve správnost rad, kterých se jim dostávalo ze strany investičních zprostředkovatelů na základě investičních doporučení vydávaných stěžovatelkou. Na základě jejich doporučení zákazníci prováděli ve velkém objemu vysoce rizikové obchody, jejichž vhodnost nebyli schopni vyhodnotit. Stěžovatelka potom z prováděných obchodů inkasovala poplatky při značných ztrátách na majetku zákazníků. Je zjevné, že uvedené jednání je nejen v rozporu s nejlepším zájmem zákazníků, ale také v rozporu se zájmem na řádném fungování trhu. Nadměrné obchodování, které neodpovídá zájmům zákazníků, snižuje důvěru veřejnosti v instituce působící na kapitálovém trhu, a zhoršuje tím podmínky k výkonu jejich činnosti.
[65] Žalovaná jak v rozhodnutí I. stupně ze dne 8. 10. 2010, tak v rozhodnutí bankovní rady ze dne 15. 12. 2010 podrobně vylíčila, z jakých důvodů shledala jednání stěžovatelky v rozporu s § 15 odst. 1 písm. a) zákona o podnikání na kapitálovém trhu ve znění účinném do 30. 6. 2008, tj. s povinností obchodníka s cennými papíry poskytovat investiční služby s odbornou péčí spočívající zejména v kvalifikovaném, čestném a spravedlivém jednání v nejlepším zájmu zákazníků a řádného fungování trhu. Způsob vymezení churningu ve stanovisku Komise pro cenné papíry je pro posouzení protiprávnosti jednání stěžovatele sám o sobě nerozhodný. Zásadní jsou konkrétní okolnosti případu, které dokládají jednání stěžovatelky v rozporu s nejlepšími zájmy zákazníků a řádným fungováním trhu.
[66] Ačkoliv stanovisko Komise pro cenné papíry k churningu ze dne 8. 2. 2006 určitým způsobem definuje znaky churningu jakožto deliktního jednání, nejedná se o závazný podklad, který by neměnným způsobem určoval, jaké jednání je trestné. Skutečnost, že žalovaná při posouzení deliktního jednání stěžovatelky vycházela z podkladu, který není právním předpisem, žádným způsobem neporušuje článek 39 Listiny. Stanovisko Komise pro cenné papíry pouze sděluje veřejnosti obsah neurčitých právních pojmů, který mohou očekávat při jeho aplikaci v rozhodovací praxi správních orgánů. Na rozdíl od situace posuzované v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2010, čj. 3 Ads 42/2010-92, na který odkazuje v kasační stížnosti stěžovatelka, zde nebyla aplikována právní norma, která by v podrobnostech odkazovala na podzákonný právní předpis. Stěžovatelka byla shledána vinnou ze správního deliktu výslovně uvedeného v zákoně, a to na základě jednání objektivně popsaných a vyhodnocených žalovanou. Právní názor vyslovený ve stěžovatelkou odkazovaném rozsudku byl navíc překonán jako nesprávný usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2012, čj. 8 As 6/2011-120, č. 2624/2012 Sb. NSS.
[67] Nejvyšší správní soud v této souvislosti podotýká, že využití neurčitých pojmů je běžné také v právních normách trestního práva. Řada skutkových podstat trestných činů vymezených v trestním zákoníku z roku 2009 obsahuje neurčité pojmy. Namátkou například trestný čin hanobení národa, rasy, etnické nebo jiné skupiny osob podle § 355 trestního zákoníku z roku 2009 ponechává vymezení pojmu "hanobení" judikatorní praxi. Rovněž trestný čin poškozování spotřebitele podle § 253 trestního zákoníku z roku 2009 obsahuje pouze demonstrativní výčet jednání, která jsou za poškozování spotřebitele považována. Takovou techniku akceptuje i soudní judikatura (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 8. 2014, sp. zn. 3 Tdo 947/2014). Tím spíš je potom v souladu s ústavními normami postup žalované v posuzované věci.
[68] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud shledal, že žalovaná při výkladu neurčitých právních pojmů nevykročila ve vztahu k jednání stěžovatelky vymezeného ve výroku iii) rozhodnutí bankovní rady žalované ze dne 15. 12. 2010 ze zákonných mezí. Ačkoliv stěžovatelka v kasační stížnosti vyslovila nesouhlas s posouzením věci ze strany žalované a městského soudu, neuvedla žádné konkrétní skutečnosti, které by svědčily ve prospěch jejího tvrzení. Nejvyšší správní soud proto shledal námitky stěžovatelky nedůvodnými. (...)
l) K námitce nemožnosti kontroly nad investičním zprostředkovatelem
(...)
Posouzení Nejvyšším správním soudem
[101] Nejvyšší správní soud konstatuje, že podstatou předmětné námitky stěžovatelky je neporozumění podstatě deliktního jednání, z něhož byla žalovanou shledána vinnou. To však v tomto případě nelze klást k tíži žalované, která se v pozici správního orgánu prvního stupně i rozkladového orgánu ve svých rozhodnutích protiprávním jednáním stěžovatelky podrobně zabývala.
[102] Stěžovatelka v žádném ohledu není postihována za jednání třetích osob. Výrokem i) byla stěžovatelka shledána vinnou z toho, že nezajistila řádné plnění své vlastní povinnosti zjišťování investičních profilů svých zákazníků podle § 15h zákona o podnikání na kapitálovém trhu, tedy nikoli pouze za to, že k této činnosti využila investičních zprostředkovatelů druhého stupně. Výrokem ii) byla stěžovatelka shledána vinnou z provádění pokynů svých zákazníků v rozporu s jejich skutečným investičním profilem, jelikož neupozorňovala zákazníky na nepřiměřenost pokynů, případně je upozorňovala nedostatečným způsobem. Podle výroku iii) se stěžovatelka dopustila nadměrného obchodování na účtech zákazníků, které bylo výsledkem systému obchodování nastaveného stěžovatelkou. V podrobnostech Nejvyšší správní soud stěžovatelku opět odkazuje na části f), g) a h) odůvodnění tohoto rozsudku.
[103] Stěžovatelce je tedy zcela zřejmě přičítána vina za porušení vlastních povinností uložených zákonem. Namítaná nemožnost kontroly nad investičními zprostředkovateli nemůže svědčit ve prospěch stěžovatelky, jelikož povinnosti náležející jí samotné jakožto přísně kontrolovanému subjektu sama fakticky přenesla na subjekty, nad kterými kontrolu nevykonávala. Městský soud se s námitkami stěžovatelky vypořádal v napadeném rozsudku odpovídajícím způsobem, pokud opakovaně konstatoval, že stěžovatelka není postihována za jednání třetích osob, ale za porušení vlastních povinností, které ve všech případech podrobně přezkoumal. Námitky stěžovatelky proto nejsou důvodné.
[104] Pokud se jedná o žalobní námitky, v nichž stěžovatelka dovozovala rozpor rozhodnutí žalované a zákona o podnikání na kapitálovém trhu s unijní právní úpravou, je třeba nejprve poukázat na to, že tyto byly poprvé uplatněny v doplnění žaloby ze dne 16. 5. 2014, přičemž lhůta pro podání žaloby, která zároveň slouží jako koncentrační lhůta pro uplatnění nových žalobních bodů (§ 71 odst. 2 s. ř. s.), uplynula dne 22. 2. 2011. Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené důvody, tj. proto, že stěžovatelka nebyla postižena za pouhé "outsourcování" určitých činností, ani za jednání třetích osob, které by jí nebylo přičitatelné, neshledal důvody pro položení předběžné otázky podle článku 267 Smlouvy o fungování Evropské unie. První a základní podmínkou pro položení předběžné otázky je skutečnost, že vnitrostátní soud rozhodnutí Soudního dvora EU o předběžné otázce může být pro posouzení věci skutečně relevantní vzhledem ke zjištěnému skutkovému stavu (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 16. 7. 1992, Meilicke, C-83/91, Recueil, s. I-4871, srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2007, čj. 3 As 22/2006-138, č. 1321/2007 Sb. NSS). Aby mohla předběžná otázka v řízení vůbec vyvstat, musely by správní orgány či soudy v řízení aplikovat primární či sekundární právo Evropské unie. Nejvyšší správní soud konstatuje, že předmětem správního řízení nebylo postavení investičních zprostředkovatelů. Podmínky pro položení předběžné otázky proto nebyly splněny. Pouze na okraj Nejvyšší správní soud poznamenává, že není důvodný ani odkaz stěžovatelky na článek 20 MiFID, podle něhož "[č]lenské státy umožní, aby se investiční podnik, který prostřednictvím jiného investičního podniku obdrží příkaz k provedení investičních nebo doplňkových služeb jménem klienta, mohl spolehnout na informace klienta předané tímto jiným podnikem. Za úplnost a přesnost předávaných informací zůstává odpovědný investiční podnik, který příkazy zprostředkovává." Odkaz na toto ustanovení je nepřípadný již proto, že podstatnou část pokynů zákazníků přijímala stěžovatelka přímo, pouze část prostřednictvím investičních zprostředkovatelů (srov. rozhodnutí I. stupně, s. 8, přičemž proti tomuto skutkovému zjištění stěžovatelka nebrojila). Na tomto závěru nemůže nic změnit ani skutečnost, že zákazníci pokyny zadávali na základě doporučení zprostředkovatelů. (...) | decision_1274.txt |
308 | k § 167 odst. 3 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
k § 10b odst. 1 a 3 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění zákona č. 24/2015 Sb.
k zákonu č. 24/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů
I. Proti rozhodnutí o zrušení veřejnoprávní smlouvy (§ 167 odst. 3 správního řádu), jejímž předmětem je poskytnutí dotace (§ 10b odst. 1 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění zákona č. 24/2015 Sb.), není opravný prostředek přípustný (§ 10b odst. 3 citovaného zákona).
II. Sporem z právních poměrů při poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci ve smyslu § 10b odst. 1 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění zákona č. 24/2015 Sb., je jak spor z veřejnoprávní smlouvy o plnění, tak další spory s veřejnoprávní smlouvou související, včetně řízení, jehož předmětem je zrušení veřejnoprávní smlouvy.
III. Bylo-li rozhodnutí ve sporu o zrušení veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí dotace nebo návratné finanční pomoci vydáno po nabytí účinnosti zákona č. 24/2015 Sb., rozhoduje Ministerstvo financí podle § 10b odst. 1 písm. a) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění zákona č. 24/2015 Sb., třebaže řízení před Ministerstvem financí bylo zahájeno před účinností této novely (a contrario čl. II. téže novely).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2016, čj. 10 Afs 49/2016-33)
Prejudikatura: č. 1349/2007 Sb. NSS, č. 1907/2009 Sb. NSS, č. 2021/2010 Sb. NSS a č. 2984/2014 Sb. NSS.
Věc: Příspěvková organizace Správa a údržba silnic Jihomoravského kraje proti Ministerstvu financí o zrušení smlouvy o poskytnutí dotace, o kasační stížnosti žalovaného.
Žalobkyně a Regionální rada regionu soudržnosti Jihovýchod (dále jen "poskytovatelka dotace") uzavřely dne 20. 7. 2010 smlouvu o poskytnutí dotace z Regionálního operačního programu NUTS 2 Jihovýchod. Na základě smlouvy získala žalobkyně dotaci na rekonstrukci silnice II. třídy II/430 v průtahu městem Vyškov. Při veřejnoprávní kontrole na místě již zkolaudované stavby pracovníci poskytovatelky dotace zjistili poruchy, a to příčné trhliny nové vozovky. Poskytovatelka dotace dne 16. 9. 2013 navrhla zrušení smlouvy o poskytnutí dotace, se kterým žalobkyně nesouhlasila. Poskytovatelka dotace proto žalovanému zaslala podnět k zahájení řízení - žádost o zrušení smlouvy. Rozhodnutím ze dne 13. 3. 2015 žalovaný spornou smlouvu z důvodů uvedených v § 167 odst. 1 písm. b) a d) správního řádu zrušil a poučil strany o nemožnosti podat proti rozhodnutí rozklad. Žalobkyně se proti tomuto rozhodnutí bránila žalobou, kterou Městský soud v Praze usnesením ze dne 15. 2. 2016, čj. 9 Af 42/2015-38, pro nevyčerpání opravných prostředků odmítl a návrh postoupil žalovanému.
Žalovaný (stěžovatel) podal proti tomuto usnesení kasační stížnost, v níž namítal, že proti jeho rozhodnutí nelze podat odvolání ani rozklad. Pochybení žalobkyně nebylo v tomto případě řešeno jako porušení rozpočtové kázně, ale postupem podle správního řádu. Poskytovatelka dotace navrhla zrušení veřejnoprávní smlouvy až poté, co žalobkyně neodstranila vady projektu jedním ze způsobů, které poskytovatelka dotace požadovala. Bylo-li rozhodnutí ve sporu z veřejnoprávní smlouvy včetně rozhodnutí o zrušení veřejnoprávní smlouvy vydáno po nabytí účinnosti zákona č. 24/2015 Sb., uplatní se při poučení o opravném prostředku § 10b odst. 3 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění zákona č. 24/2015 Sb. Při posuzování tohoto případu je třeba vycházet z pojmu "právní poměry" použitého v úvodní větě § 10b odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Tento pojem není v zákonech ani v judikatuře dosud definován. Stěžovatel se domnívá, že jím byly myšleny jakékoliv spory související s veřejnoprávní smlouvou o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci, jak o peněžité či nepeněžité plnění, tak i spor o její existenci. Za právní poměry při poskytnutí dotace stěžovatel považuje mj. vznik, změnu, zánik nebo zrušení práv a povinností mezi stranami veřejnoprávní smlouvy. Návrh na zrušení veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí dotace je návrhem na zrušení práv a povinností smluvních stran vyplývajících z takové smlouvy. Při takto širokém pojetí pojmu "právní poměry při poskytnutí dotace" pod něj lze zahrnout i řízení, jehož předmětem je zrušení veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí dotace. Za spory z právních poměrů ve smyslu § 10b zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů je potřebné považovat jak spory z veřejnoprávních smluv o plnění, tak i řízení, jejichž předmětem je zrušení veřejnoprávní smlouvy.
Žalobkyně má naopak za to, že se jí ve správním rozhodnutí dostalo nesprávného poučení o opravném prostředku. Nesouhlasí se stěžovatelem, že zahájené řízení nebylo řízením o porušení rozpočtové kázně, na které by se dala aplikovat přechodná ustanovení zákona č. 24/2015 Sb. Pokud by na posuzovaný případ dopadal § 10b zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, je nutné použít i přechodná ustanovení novely č. 24/2015 Sb., která § 10b do zákona vložila. Jelikož řízení o návrhu na zrušení veřejnoprávní smlouvy bylo zahájeno před nabytím účinnosti zákona č. 24/2015 Sb., řízení se podle přechodných ustanovení zákona účinného v době zahájení řízení i dokončí.
Nejvyšší správní soud usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
(...) [10] Řízení o návrhu na zrušení veřejnoprávní smlouvy předpokládá správní řád. Nosná část zákonné úpravy je obsažena v § 167, který je zařazen do oddílu spolu s § 166, jenž reguluje změnu obsahu veřejnoprávní smlouvy a její výpověď. Ustanovení § 167 odst. 1 správního řádu vyjmenovává podmínky, za kterých může smluvní strana podat písemný návrh na zrušení veřejnoprávní smlouvy. Dle odstavce 3 téhož ustanovení platí, že "[p]okud některá ze stran se zrušením veřejnoprávní smlouvy nesouhlasí, může o zrušení veřejnoprávní smlouvy na žádost smluvní strany, která podala návrh podle odstavce 1, rozhodnout správní orgán příslušný podle § 169 odst. 1". Ze systematiky části páté správního řádu a z § 141 správního řádu vyplývá, že spory ohledně změny obsahu veřejnoprávní smlouvy, výpovědi, zrušení veřejnoprávní smlouvy a jiné nesrovnalosti z veřejnoprávních smluv se řeší v rámci sporného řízení (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2013, čj. 1 As 19/2013-130, ve věci DPÚK, ze dne 7. 11. 2013, čj. 9 Afs 38/2013-53, č. 2984/2014 Sb. NSS, ve věci Město Hluboká nad Vltavou, nebo také ze dne 12. 12. 2013, čj. 1 Afs 66/2013-54, ve věci KARDIOCENTRUM VYSOČINA CZA, bod [16]).
[11] V projednávaném případě žalobkyně s návrhem poskytovatelky dotace na zrušení veřejnoprávní smlouvy nesouhlasila; jejich spor proto řešil stěžovatel. Rozhodnutí o zrušení smlouvy učinil po 19. 2. 2015, tedy již v okamžiku účinnosti novely zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Dle § 10b odst. 1 písm. a) zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů ve znění zákona č. 24/2015 Sb. účinného od 20. 2. 2015 "[s]pory z právních poměrů při poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci rozhoduje podle správního řádu Ministerstvo financí, je-li jednou ze smluvních stran [...] Regionální rada regionu soudržnosti". Podle § 10b odst. 3 citovaného zákona "[p]roti rozhodnutí vydanému podle odstavce 1 nelze podat odvolání ani rozklad".
[12] Zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů je ve vztahu k obecné regulaci správního řádu úpravou speciální; jeho § 10b jako lex specialis proto vylučuje pro nynější věc jakékoliv úvahy o aplikaci § 169 odst. 1 a odst. 2 nebo jiné obdobné normy správního řádu. Zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů reguluje mj. hospodaření Regionálních rad regionů soudržnosti (§ 1 odst. 4). Vedle procesu tvorby, realizace a kontroly čerpání rozpočtu je nutné jej vztáhnout i na poskytování dotací na základě veřejnoprávních smluv (zejména § 10a citovaného zákona), a tedy i na spory z těchto smluv vzniklé (kromě § 10b viz také § 22 téhož zákona). Nejvyšší správní soud tedy souhlasí se stěžovatelem, že § 10b odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů se pojmem "právní poměry" při poskytnutí dotace neomezuje pouze na spory o plnění z veřejnoprávní smlouvy (k tomu se váže mj. § 22 odst. 11 a odst. 12 citovaného zákona), ale myslí tím také další spory s takovou smlouvou související, mj. též spor o její zrušení (srov. přiměřeně též závěry usnesení zvláštního senátu ze dne 25. 2. 2016, čj. Konf 10/2015-11, ve věci ČAS - SERVICE; zvláštní senát zde sice interpretuje § 169 odst. 1 správního řádu a pojem "spory z veřejnoprávní smlouvy", jeho závěry, že pod tímto pojmem "je nutno rozumět podstatně širší okruh nároků svou povahou a podstatou veřejnoprávních než pouze nároků vyplývajících z konkrétního ujednání o plnění obsaženého v platné veřejnoprávní smlouvě", je však možno přiměřeně převzít i pro nynější věc).
[13] Shodné závěry lze dovodit též ze záměru historického zákonodárce. Prostřednictvím § 10b odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů zákonodárce zamýšlel jednoznačně určit "správní orgány příslušné k rozhodování sporů z veřejnoprávních smluv o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci" a vyloučit v těchto věcech možnost opravných prostředků (viz tisk Poslanecké sněmovny č. 294/0, 7. období, dostupný v digitálním repozitáři PS PČR, www.psp.cz).
[14] Použití § 10b zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů ve znění účinném od 20. 2. 2015 nevylučují ani přechodná ustanovení novely č. 24/2015 Sb. Článek II odst. 1 zákona č. 24/2015 Sb. stanoví, že "[p]orušení rozpočtové kázně, ke kterému došlo přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, se posuzuje a odvod a penále se uloží podle zákona č. 250/2000 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona". Dle čl. II odst. 2 zákona č. 24/2015 Sb. se "[ř]ízení o uložení odvodu a penále za porušení rozpočtové kázně zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona dokončí podle zákona č. 250/2000 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona". Článek II tedy hovoří pouze o řízeních o uložení odvodu a penále za porušení rozpočtové kázně a o hmotněprávní otázce posouzení porušení rozpočtové kázně. Přechodné ustanovení vůbec nezmiňuje řízení o jiných sporech z právních poměrů při poskytnutí dotace. Při mlčení přechodných ustanovení platí pravidlo nepravé retroaktivity procesních norem, tj. správní orgán v řízení vždy používá aktuálně účinnou procesní úpravu (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2007, čj. 1 Azs 55/2006-60, č. 1349/2007 Sb. NSS, a ze dne 6. 5. 2016, čj. 10 As 250/2015-92, ve věci Plzeňská teplárenská, bod [22]).
[15] Věcná příslušnost stěžovatele k rozhodnutí o návrhu poskytovatelky dotace na zrušení veřejnoprávní smlouvy (§ 167 odst. 3 správního řádu) byla ke dni rozhodnutí založena § 10b odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (srov. usnesení zvláštního senátu ze dne 17. 6. 2009, čj. Konf 104/2008-7, č. 1907/2009 Sb. NSS; a také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 12. 2009, čj. Komp 6/2009-35, č. 2021/2010 Sb. NSS, body [27] až [29]). Jelikož o návrhu na zrušení veřejnoprávní smlouvy stěžovatel rozhodoval na základě zákonného zmocnění § 10b odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve svém rozhodnutí žalobkyni správně poučil, že proti rozhodnutí nelze podat rozklad (§ 10b odst. 3 téhož zákona).
[16] Městský soud tudíž při posuzování této věci dospěl k nesprávnému závěru. Nic na tom nemění ani citace literatury, v níž je prezentován názor o přípustnosti řádných opravných prostředků proti rozhodnutí správního orgánu o návrhu na zrušení veřejnoprávní smlouvy (Vedral, J. Správní řád - komentář. Praha: Polygon, 2006, s. 956). V této literatuře ostatně nemohla být, s ohledem na její stáří, zohledněna zvláštní úprava zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, jež je účinná teprve od 20. 2. 2015. | decision_1275.txt |
309 | k § 39c zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění zákonů č. 261/2007 Sb. a č. 362/2009 Sb.*)
k § 4 odst. 1 vyhlášky č. 92/2008 Sb., o stanovení seznamu zemí referenčního koše, způsobu hodnocení výše, podmínek a formy úhrady léčivých přípravků a potravin pro zvláštní lékařské účely a náležitostech žádosti o stanovení výše úhrady**)
Účastník řízení o výši úhrady složeného přípravku (§ 39c zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění; § 4 odst. 1 vyhlášky č. 92/2008 Sb.) nemůže v tomto řízení uplatňovat námitky ohledně nesprávného stanovení výše základní úhrady referenční skupiny jednotlivé látky, která složený přípravek tvoří. Tyto námitky může uplatňovat v řízení o stanovení základní úhrady referenční skupiny, do které taková jednotlivá látka spadá.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2016, čj. 1 As 41/2016-44)
Prejudikatura: rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, Srl. CILFIT a Lanificio di Gavardo SpA proti Ministerstvu zdravotnictví (C-283/81, Recueil, s. 3415).
Věc: Společnost s ručením omezeným sanofi-aventis proti Ministerstvu zdravotnictví, za účasti Zdravotní pojišťovny ministerstva vnitra ČR, o výši úhrady léčivého přípravku z veřejného zdravotního pojištění, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalobkyně je držitelkou registrace léčivého přípravku TRIASYN. Tento léčivý přípravek je tvořen fixní kombinací léčivých látek ramipril a felodipin. Přípravek je určen k léčbě vysokého tlaku.
Státní ústav pro kontrolu léčiv (dále jen "Ústav") rozhodnutím ze dne 7. 3. 2011 stanovil výši a podmínky úhrady tohoto léčivého přípravku z veřejného zdravotního pojištění. Žalobkyně se stanovenou výší úhrady nesouhlasila a podala proti tomuto rozhodnutí odvolání. Žalovaný rozhodnutím ze dne 6. 9. 2011 rozhodnutí Ústavu potvrdil.
Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze. V žalobě uvedla dva typy námitek. Procesní námitky spočívaly v tom, že při stanovování výše úhrady žalovaný vyšel ze základních úhrad za jednotlivé léčivé látky ve výši, ve které byly stanoveny v jiných správních řízeních. Tato výše však byla v těchto řízeních dle žalobkyně stanovena nesprávně. Žalovaný nicméně ohledně této otázky námitky žalobkyně nepřipustil, neboť pravomocná rozhodnutí o výši úhrady obou látek jsou závazná. Hmotněprávní či odborné námitky spočívaly v tom, že žalovaný měl zvýšit úhrady díky tomu, že u přípravku s fixní kombinací léčivých látek je vyšší míra součinnosti pacientů, než je tomu v případě podávání každé látky v samostatném léčivém přípravku.
Městský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 10. 12. 2015, čj. 11 Ad 25/2011-111. Námitky ohledně nezákonnosti správních rozhodnutí o výši úhrady za jednotlivé léčivé látky v tomto řízení považoval shodně se žalovaným za nepřípustné. Výše úhrady za léčivé látky byla v době rozhodování orgánu stanovena pravomocným rozhodnutím, které je dle § 73 odst. 2 správního řádu pro účastníky i správní orgány závazné. K odborným námitkám uvedl, že Ústav i žalovaný prokázali, že se předložené studie o vyšší součinnosti pacientů v případě složeného přípravku oproti přípravku monokomponentního týkaly jiné kombinace léčivých látek než posuzované.
Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek městského soudu kasační stížností. V ní uvedla totožné okruhy námitek jako v žalobě.
První okruh námitek se týkal způsobu výpočtu výše úhrady za léčivý přípravek. Žalovaný úhradu za léčivý přípravek vypočítal jako součet základní úhrady referenční skupiny č. 24/1 a základní úhrady referenční skupiny č. 25/2. Základní úhrady těchto obou referenčních skupin byly již dříve stanoveny rozhodnutím Ústavu v samostatných rozhodnutích. Pro stanovení výše úhrady složeného léčivého přípravku je tedy klíčové, zda byly výše úhrad obou referenčních skupin stanoveny správně. Tato dvě rozhodnutí o výši úhrad obou referenčních skupin jsou přitom nezákonná. Jejich nezákonnost konstatoval městský soud v řízeních sp. zn. 5 Ad 11/2010 a sp. zn. 3 Ad 6/2010, ve kterých obě rozhodnutí o výši úhrady obou referenčních skupin zrušil (kasační stížnost žalovaného proti druhému rozhodnutí Nejvyšší správní soud zamítl, viz rozsudek ze dne 10. 5. 2016, čj. 8 As 86/2015-70; o kasační stížnosti proti prvně uvedenému rozhodnutí Nejvyšší správní soud dosud nerozhodl, řízení je vedeno pod sp. zn. 4 Ads 229/2015).
Stěžovatelka přitom v řízení o stanovení úhrady za léčivý přípravek nezákonnost obou podkladových rozhodnutí namítala. Žalovaný a následně městský soud se však námitkami odmítli zabývat s tím, že pravomocná a vykonatelná rozhodnutí jsou dle § 73 odst. 2 správního řádu závazná pro všechny účastníky a správní orgány. Městský soud dokonce potvrdil rozhodnutí o stanovení úhrady složeného léčivého přípravku, přestože rozhodnutí o výši úhrad obou základních referenčních skupin, na kterých bylo toto napadené rozhodnutí postaveno, byla jako nezákonná zrušena. Takovýto postup je diskriminační, porušuje princip efektivní ochrany práv účastníků správního řízení a právo na spravedlivý proces. Stěžovatelce, jakožto držitelce registrace složeného přípravku, je odpírán přezkum námitek týkajících se zákonnosti stanovení základních úhrad obou referenčních skupin.
Stěžovatelka přitom nebyla účastníkem řízení předcházejícího rozhodnutí o stanovení výše úhrady obou referenčních skupin a ani jím nemohla být, není totiž držitelkou registrace monokomponentních přípravků, ale pouze složeného přípravku. Účastníkem řízení o stanovení výše a podmínek úhrady léčivého přípravku je mimo jiné držitel rozhodnutí o jeho registraci. Je-li léčivý přípravek složený ze dvou (a více) léčivých látek, náležejících do dvou (nebo více) referenčních skupin, je držitel rozhodnutí o jeho registraci pouze účastníkem řízení o stanovení výše a podmínek úhrady tohoto složeného léčivého přípravku, a nikoliv také účastníkem řízení o stanovení výše základní úhrady oněch dvou (nebo více) referenčních skupin. Pokud není současně držitelem registrace léčivých přípravků náležejících do oněch dvou (nebo více) referenčních skupin, není jejich účastníkem, a není tak aktivně procesně legitimován k tomu, aby v těchto řízeních namítal skutečnosti dokládající, že je výše základní úhrady těchto referenčních skupin stanovena v rozporu s právními předpisy. Přitom právě tato výše je následně rozhodná pro výši úhrady léčivého přípravku, jehož registrace je držitelem. Pokud by nemohl držitel registrace složeného přípravku namítat nezákonnost určení výše základní úhrady oněch dvou (nebo více) referenčních skupin v řízení o složeném přípravku, jehož je účastníkem, vedlo by to k tomu, že by se výše úhrady referenčních skupin bez možnosti jakéhokoliv přezkumu stala základem pro výši úhrady onoho složeného léčivého přípravku.
Stěžovatelka odkázala na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, ve kterém Nejvyšší správní soud uvedl, že "[o]sobami, které jsou přímo dotčeny na svých veřejných subjektivních právech rozhodnutím o výši úhrad léčivých přípravků a potravin pro zvláštní lékařské účely hrazených ze zdravotního pojištění, jsou proto též účastníci řízení podle § 39f odst. 2 písm. a) a b) zákona o veřejném zdravotním pojištění" (usnesení ze dne 9. 12. 2014, čj. 4 Ads 35/2013-63, č. 3174/2015 Sb. NSS). Není sporu o tom, že stěžovatelka je přímo dotčena na svých veřejných subjektivních právech rozhodnutím o výši úhrady předmětného přípravku. Je proto oprávněna domáhat se přezkumu všech námitek dokládajících, že výše úhrady neodpovídá kritériím stanoveným zákonem.
Nadto stěžovatelka z procesního postupu žalovaného dovodila porušení práva Evropské unie. Aplikovaná vnitrostátní právní úprava má předobraz ve směrnici Rady 89/105/EHS o průhlednosti opatření upravujících tvorbu cen u humánních léčivých přípravků a jejich začlenění do oblasti působnosti vnitrostátních systémů zdravotního pojištění (dále jen "transparenční směrnice"). Článek 6 odst. 2 směrnice stanoví, že "[k]aždé rozhodnutí o zamítnutí zápisu léčivého přípravku do seznamu přípravků hrazených systémem zdravotního pojištění musí obsahovat odůvodnění na základě objektivních a ověřitelných kritérií, včetně, je-li to nezbytné, znaleckých posudků nebo doporučení, o něž se rozhodnutí opírá. Kromě toho musí být žadatel informován o opravných prostředcích, kterých může podle platných předpisů využít, a o lhůtách pro jejich uplatnění." Výklad zákona provedený městským soudem je v rozporu s požadavky na rozhodování o výši úhrady na základě objektivních a ověřitelných kritérií. Stěžovatelka vůbec nemohla uplatnit námitky, že základní úhrady referenčních skupin neodpovídají objektivním a ověřitelným kritériím dle zákona o veřejném zdravotním pojištění.
V této souvislosti stěžovatelka upozornila, že pokud by Nejvyšší správní soud nepřisvědčil jejímu výkladu, bylo by pro tyto účely nutné položit předběžnou otázku Soudnímu dvoru Evropské unie týkající se výkladu uvedené směrnice.
Lze tedy shrnout, že stěžovatelka v prvním okruhu námitek vytýkala městskému soudu i žalovanému nesprávný výklad v důsledku způsobující, že držitelé registrací složených léčivých přípravků nemohou namítat nezákonnost výše úhrady referenčních skupin, do kterých spadají jednotlivé komponenty složeného přípravku. Výsledek řízení o výši základní úhrady referenční skupiny má přitom přímý vliv na následně stanovenou výši úhrady složeného přípravku. Podle stěžovatelky je proto nutné, aby byly námitky ohledně výše úhrady referenčních skupin připuštěny v řízení o stanovení úhrady složeného přípravku.
Druhým okruhem námitek stěžovatelka namítala nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze a rovněž rozhodnutí žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...)
IV.A K otázce přezkumu výše základní úhrady jednotlivých léčivých látek
[31] Stěžovatelka se svou argumentací domáhá toho, aby byly námitky ohledně výše úhrady referenčních skupin komponentů jejího složeného přípravku připuštěny v řízení o stanovení úhrady složeného přípravku. Jiný výklad dle jejího názoru odporuje požadavkům na rozhodování o výši úhrady na základě objektivních a ověřitelných kritérií. Nejvyšší správní soud s její argumentací nesouhlasí.
[32] Podle § 39c odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění (všechna citovaná ustanovení tohoto zákona jsou ve znění novely č. 281/2009 Sb., tj. ve znění účinném do 30. 11. 2011) "Ústav zařazuje léčivý přípravek v rámci řízení podle § 39g do referenční skupiny, pokud se v průběhu řízení neprokáže, že do dané referenční skupiny nenáleží. Úhrada léčivého přípravku se stanoví na základě základní úhrady referenční skupiny, do které byl léčivý přípravek zařazen. Základní úhrada je úhrada pro obvyklou denní terapeutickou dávku léčivých látek obsažených v léčivých přípravcích a je shodná pro celou referenční skupinu. Referenčními skupinami jsou skupiny léčivých přípravků v zásadě terapeuticky zaměnitelných s obdobnou nebo blízkou účinností a bezpečností a obdobným klinickým využitím. Seznam referenčních skupin stanoví Ministerstvo zdravotnictví prováděcím právním předpisem."
[33] Podle § 39c odst. 2 písm. b) zákona o veřejném zdravotním pojištění "[z]ákladní úhrada se v referenčních skupinách stanoví ve výši denních nákladů jiné terapie, je-li srovnatelně účinná a nákladově efektivní ve srovnání s užitím léčivého přípravku nebo potraviny pro zvláštní lékařské účely podle písmene a) a tyto skutečnosti jsou Ústavu při stanovení základní úhrady známy, přičemž se zohledňuje potřebná doba terapie léčivým přípravkem nebo potravinou pro zvláštní lékařské účely a potřebná doba srovnatelné léčby".
[34] Podle § 39c odst. 4 zákona o veřejném zdravotním pojištění "[u] léčivého přípravku nebo potraviny pro zvláštní lékařské účely, který nelze zařadit do žádné referenční skupiny, Ústav stanoví základní úhradu léčivé látce v tomto léčivém přípravku nebo potravině pro zvláštní lékařské účely obsažené. Při stanovení základní úhrady Ústav postupuje podle odstavců 2 a 3 obdobně."
[35] Podle § 4 odst. 1 vyhlášky č. 92/2008 Sb., o stanovení seznamu zemí referenčního koše, způsobu hodnocení výše, podmínek a formy úhrady léčivých přípravků a potravin pro zvláštní lékařské účely a náležitostech žádosti o stanovení výše úhrady, platí, že "[p]ro přípravky složené ze dvou a více léčivých látek se výše základní úhrady tvoří součtem základních úhrad stanovených pro jednotlivé léčivé látky. Takto zjištěnou základní úhradu lze upravit podle části čtvrté."
[36] K určení výše úhrady za složený přípravek v případě stěžovatelky žalovaný dospěl v těchto krocích. Nejprve (i) určil, že stěžovatelčin přípravek nespadá do žádné z referenčních skupin přípravků ve vyhlášce č. 384/2007 Sb., o seznamu referenčních skupin (§ 39c odst. 4 zákona o veřejném zdravotním pojištění), a proto následně (ii) stanovil základní úhradu léčivé látce, v léčivém přípravku obsažené, postupem obdobným, jako se stanovují základní úhrady léčivých přípravků (§ 39c odst. 4 zákona o veřejném zdravotním pojištění), tedy určením denních nákladů jiné srovnatelně účinné terapie [§ 39c odst. 2 písm. b) zákona o veřejném zdravotním pojištění]. Jelikož se jedná o složený přípravek ze dvou látek, (iii) krok (ii) zopakoval pro druhou látku a (iv) obě základní úhrady za obě léčivé látky sečetl (§ 4 odst. 1 vyhlášky č. 92/2008 Sb.) a následně posoudil, že (v) není důvodu výslednou výši základní úhrady za složený přípravek dále upravovat (tzv. bonifikace či malifikace).
[37] Stěžovatelka prvním okruhem námitek spatřuje pochybení žalovaného v kroku (ii) [druhým okruhem v kroku (v), k tomu část IV.B]. Nesouhlasí s tím, jak je stanovena výše základní úhrady referenčních skupin, do kterých spadají léčivé látky obsažené ve stěžovatelčině složeném přípravku.
[38] Stěžovatelka se však svou argumentací odklání od znění relevantní právní úpravy. V § 4 odst. 1 vyhlášky č. 92/2008 Sb. se uvádí, že základní úhrada složeného výrobku se stanoví součtem základních úhrad stanovených pro jednotlivé léčivé látky. Základní úhrady stanovené pro jednotlivé léčivé látky přitom byly v projednávaném případě stanoveny prostřednictvím stanovení úhrady za referenční skupiny, do kterých léčivé látky spadají. Z tohoto důvodu správní orgány postupovaly správně, pokud tyto již stanovené základní úhrady při výpočtu základní úhrady stěžovatelčina přípravku pouze sečetly. Stěžovatelčina argumentace, že základní úhrady za referenční skupiny, do kterých léčivé látky spadají, měly být stanoveny jinak, je proto v řízení o určení úhrady složeného přípravku irelevantní.
[39] Takovouto interpretaci je nutno přijmout i z hlediska účelu úpravy úhradové regulace léčiv. Jedním z cílů úpravy stanovování výše úhrady léčivých přípravků postavené na tzv. referenčním systému je efektivní nakládání s veřejnými zdroji zdravotního pojištění [srov. § 39b odst. 2 písm. c) zákona o veřejném zdravotním pojištění, srov. obecně také bod 2 preambule transparenční směrnice]. Referenční systém znamená, že se výše úhrad přípravků neurčuje samostatně ve vakuu, ale váže se k ostatním úhradám za přípravky již na trhu exitující, které mají podobný terapeutický účinek. Cílem vždy je, aby se efektivně nakládalo s veřejnými prostředky a za určitou terapii se nevyplácelo více než za již existující srovnatelnou terapii.
[40] Lze tedy uzavřít, že by bylo proti znění i smyslu právní úpravy, pokud by bylo v řízení o stanovení výše úhrady za složený přípravek přípustné uvádět i námitky ohledně výše úhrady referenčních skupin, které stanoví výši úhrady jednotlivých léčivých látek.
[41] Tento výklad přitom není v rozporu s transparenční směrnicí. Výpočet pomocí referenčního systému je objektivní a ověřitelný, neboť se postupuje dle zákonem stanovené rovnice, která odkazuje na objektivní proměnné. Stěžovatelkou navrhované iniciování řízení o předběžné otázce před Soudním dvorem proto není namístě, neboť jsou splněny podmínky pro uplatnění výjimky z povinnosti Soudnímu dvoru předběžnou otázku předložit (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, Srl CILFIT a Lanificio di Gavardo SpA proti Ministerstvu zdravotnictví, C-283/81, Recueil, s. 3415, bod 16). Není pochyb o tom, že požadavek směrnice na transparentnost a objektivnost výpočtu úhrady neznamená nutnost přezkoumávat v řízení o složeném přípravku stanovené základní úhrady za referenční skupiny jednotlivých látek přípravku. Ze směrnice je zřejmé, že tato míří hlavně na transparentnost procesu, přičemž právě navázání úhrady na úhradu za látky ho tvořící splňuje kritérium objektivnosti a ověřitelnosti.
[42] Logičnost mechanismu úhradové regulace léčiv potvrzuje i § 39i zákona o veřejném zdravotním pojištění, který na možnost nesprávného stanovení referenčních proměnných pamatuje. Dle tohoto ustanovení lze Ústavu podat návrh na změnu výše a podmínek úhrady přípravku. Sám Ústav řízení zahájí i bez návrhu, jestliže vyšly najevo nové nebo dříve neznámé skutečnosti, které jsou způsobilé ovlivnit výši a podmínky úhrady (odstavec 2). Aplikací tohoto ustanovení tedy lze reagovat na změnu referenční proměnné při výpočtu výše úhrady. Tento mechanismus by měl být typicky aktivován v situacích, do které se dostala stěžovatelka, tedy poté, co stanovení základních úhrad referenčních skupin, kam spadaly jednotlivé léčivé látky a ze kterých rozhodnutí o stanovení výše úhrady přípravku vycházelo, doznalo změn.
[43] Stěžovatelka nemá pravdu ani v tom, že takovýto výklad neposkytuje efektivní ochranu jejím právům a nestanoví objektivní kritéria pro stanovení výše úhrady. Podle § 39c odst. 1 věty první "Ústav zařazuje léčivý přípravek v rámci řízení podle § 39g do referenční skupiny". Řízení dle § 39g je tedy řízením, ve kterém se určuje výše a podmínky úhrady konkrétního přípravku. K tomuto řízení o konkrétním přípravku judikoval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu i Ústavní soud, že je nutné, aby jeho účastníci měli možnost následné soudní kontroly, kde mohou uplatnit své námitky. V řízení o úhradě přípravku také stěžovatelka účastníkem byla a její námitky proti postupu v tomto řízení nyní Nejvyšší správní soud přezkoumává.
[44] Naopak z citovaných rozhodnutí neplyne, že by účastník správního řízení mohl v řízení o výši úhrady za složený přípravek namítat nesprávnost stanovení základních úhrad referenčních skupin, které výši úhrady jeho přípravku ovlivnily. Takové námitky v tomto řízení nelze uvádět právě z důvodu specifičnosti výše popsaného systému úhrad odvozených od již stanovených základních úhrad referenčních skupin.
[45] Argumentace stěžovatelky tak vyznívá spíše v duchu, že se cítí být dotčena na veřejných subjektivních právech rozhodnutím o stanovení výše úhrady za referenční skupiny č. 24/1 a č. 25/2, kam spadají obě léčivé látky. Dle stěžovatelky výsledky řízení o stanovení základní úhrady za referenční skupinu přímo ovlivňují výši úhrady za její složený přípravek. Ačkoliv Nejvyšší správní soud nyní přezkoumává rozhodnutí o stanovení úhrady za složený přípravek, je vzhledem k právnímu názoru výše vyjádřenému vhodné doplnit, že právě tato obrana v řízení o stanovení základní úhrady referenční skupiny by byla pro stěžovatelku cestou, jak ochránit svá práva v případě nesprávného stanovení výše základní úhrady referenční skupiny, která obsahuje látku obsaženou v jejím složeném léčivém přípravku. Jinými slovy, v řízení o stanovení výše základní úhrady referenční skupiny, do které spadá látka obsažená ve složeném přípravku, je namístě jednat jako s účastníky i s těmi subjekty, kterým se v řízení stanovená výše základní úhrady za referenční skupinu následně prostřednictvím aplikace § 4 odst. 1 vyhlášky č. 92/2008 Sb. projeví ve výši úhrady jejich složeného léčivého přípravku. Stejné platí i o účastenství v řízení o revizi základních úhrad dle § 39l zákona o veřejném zdravotním pojištění.
[46] Stěžovatelka tedy možnost efektivní ochrany svých práv měla, avšak bylo tomu v jiném než nyní přezkoumávaném řízení. První okruh námitek je proto nedůvodný.
IV.B K otázce úpravy výše úhrady přípravku
[47] Stěžovatelka v kasační stížnosti namítá nepřezkoumatelnost rozhodnutí městského soudu. Tvrdí, že v žalobě uvedla, že se žalovaný v rozhodnutí nevyrovnal se zákonnými kritérii při stanovení výše a podmínek úhrady dle § 39b odst. 2 písm. e) zákona, tedy mj. síly a velikosti balení, a písm. h), tj. míry součinnosti osoby, které je podáván. Vypořádání těchto námitek městským soudem považuje stěžovatelka za nedostatečné. (...)
[54] Námitka nedostatečného odůvodnění rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí krajského soudu je důvodná.
*) S účinností od 1. 12. 2011 změněn zákonem č. 298/2011 Sb. a s účinností od 1. 4. 2012 změněn zákonem č. 369/2011 Sb.
**) S účinností od 7. 12. 2011 zrušena vyhláškou č. 376/2011 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o veřejném zdravotním pojištění. | decision_1276.txt |
310 | k § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění zákonů č. 152/2011 Sb. a č. 196/2012 Sb.
Došlo-li k faktickému (rozoráním) či právnímu (ztrátou komunikační potřeby v důsledku scelení pozemků) zániku veřejně přístupné účelové komunikace (§ 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích) sloužící obhospodařování zemědělských pozemků v době nesvobody, může výjimečně dojít k "obživnutí" již zaniklé veřejné komunikace včetně souhlasu s jejím veřejným užíváním daným v době před kolektivizací (resp. od nepaměti), jestliže v přiměřené době po navrácení přilehlých pozemků původním vlastníkům v restituci dojde v terénu k obnovení této komunikace a komunikace je nadále nezbytná.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 5. 5. 2016, čj. 48 A 7/2015-140)
Prejudikatura: č. 2826/2013 Sb. NSS a č. 3083/2014 Sb. NSS; č. 2/2008 Sb. ÚS.
Věc: a) Evžen J. a b) Eva J. proti Krajskému úřadu Středočeského kraje, za účasti 1) Jaroslava P., 2) Hedviky P., 3) Leoše D., 4) Jany D., 5) Evy P., 6) Aleny Š., 7) Liběny Š. a 8) Agentury ochrany přírody a krajiny České republiky, o existenci veřejně přístupné účelové komunikace.
Žádostí ze dne 29. 7. 2012 se Jana D., Jaroslav P., Eva P., Alena Š. a další (dále jen "žadatelé") domáhali vydání deklaratorního rozhodnutí o existenci veřejně přístupné účelové komunikace na třech pozemcích v k. ú. Srbsko, které jsou ve vlastnictví žalobců. Žádost odůvodnili tím, že uvedené pozemky splňují předpoklady dle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, ale žalobci brání ve využívání uvedené komunikace k obhospodařování pozemků žadatelů. Při ústním jednání, konaném dne 6. 12. 2012 na místě samém, Jana D., Jaroslav P. a další čtyři žadatelé shodně uvedli, že cesta byla na dotčeném pozemku v k. ú. Srbsko (dále jen "sporný pozemek") odjakživa. Jaroslav P. dodal, že cesta byla rozorána a koncem 80. let byl celý půdní blok oset travou. Protože pozemky byly pronajímány jako celek, nebylo třeba cesty obnovovat. Pozemkový fond České republiky v dopisu ze dne 14. 6. 2012 sdělil, že sporný pozemek byl veden jako cesta. V rámci kolektivizace zemědělství v 50. letech však došlo k jeho rozorání a sloučení do větších bloků orné půdy bez zřetelných hranic v terénu. V době prodeje byl sporný pozemek součástí půdních bloků zemědělsky obdělávané půdy, čili nesloužil svému původnímu účelu cesty a v katastru nemovitostí byl veden jako orná půda. Dne 21. 11. 2013 proběhla další prohlídka pozemků. V rámci této prohlídky byly pořízeny fotografie, ze kterých jsou v části sporného pozemku, jež bezprostředně navazuje na místní komunikaci, patrné terénní vyvýšeniny.
Rozhodnutím ze dne 23. 8. 2013 deklaroval silniční správní úřad na sporném pozemku existenci veřejně přístupné účelové komunikace, a to od nepaměti, a dále že na zbylých dvou pozemcích taková pozemní komunikace neexistuje. Rozhodnutí odůvodnil tím, že byly splněny všechny znaky, které zákon a judikatura pro vznik veřejně prospěšné účelové komunikace předpokládá. Byla ověřena patrnost komunikace v terénu a komunikace umožňuje jediný přístup k 19 pozemkům v k. ú. Srbsko. Podle silničního správního úřadu tak je splněna nutná komunikační potřeba i samotný účel komunikace. Dle výpovědí rodáků byla na sporném pozemku cesta odjakživa, její existenci si pamatují už jako děti, a proto silniční správní úřad využil institutu "od nepaměti".
Odvolání žalobců proti rozhodnutí silničního správního úřadu žalovaný jako nedůvodné zamítl a potvrdil rozhodnutí silničního správního úřadu.
Žalobci podali proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Krajského soudu v Praze. Nesouhlasili totiž s tím, že by se na sporném pozemku od nepaměti nacházela veřejně přístupná účelová komunikace. Žalobci uvedli, že na sporném pozemku v minulosti cesta, která by zřejmě naplňovala znaky veřejně přístupné účelové komunikace, skutečně existovala, nicméně v průběhu druhé poloviny 20. století byla rozorána, což vyplývá z vyjádření předchozího vlastníka i vyjádření Jaroslava P. při ústním jednání. Žalobci poukázali na to, že koleje zjištěné při místním šetření vznikly teprve jejich činností, přičemž sporný pozemek užívali přibližně pouze z 1/3, a tudíž na zbytku sporného pozemku nemohly být tyto, žalobci vytvořené, koleje patrné. Žalobci dále namítali, že nebyl dán ani souhlas vlastníka s veřejným užíváním, neboť zánikem samotné cesty v druhé polovině 20. století došlo i k zániku souhlasu předchozího vlastníka, neboť ten je svázán s předmětem uděleného souhlasu, tj. konkrétní účelovou komunikací. Sporný pozemek byl využíván výhradně žalobci, kteří nebyli s jeho využíváním neomezeným okruhem osob předem srozuměni. Ke splnění předpokladu nutné komunikační potřeby žalobci uvedli, že se zánikem historické komunikace došlo i k zániku nutné komunikační potřeby, neboť okolní nemovitosti byly obhospodařovány jako jeden půdní celek. O neexistenci této potřeby vypovídá i skutečnost, že žádný z vlastníků přilehlých pozemků neměl zájem o koupi sporného pozemku.
Žalovaný konstatoval, že u veřejné komunikace nezáleží na tom, jak je označena v katastru nemovitostí a sporný pozemek je jediným přístupem k pozemkům v jeho bezprostřední blízkosti. Tvar sporného pozemku kopíruje reliéf cesty patrný v terénu, a to i v případě, kdy nejsou na cestě vyjeté koleje od zemědělské techniky. Historickému zřízení a účelu této komunikace nasvědčuje i situování přilehlých pozemků. I přes údajné rozorání a osetí travou vede cesta v historické hranici, což lze zjistit srovnáním historické a současné mapy. Dle žalovaného bylo nesporné, že do doby, než žalobci začali užívání cesty svévolně bránit, užívaly osoby zúčastněné tuto cestu neomezeně pro přístup na své pozemky. Jinak se osoby zúčastněné ke svým pozemkům dostat nemohly. Žalovaný proto považoval na základě místního šetření, dokladů ve spisu a ústního jednání sporný pozemek za veřejně přístupnou účelovou komunikaci patrnou v terénu a zabezpečující komunikační napojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí i pro spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi a i k zajištění obhospodařování zemědělských pozemků. Ohledně souhlasu předchozího vlastníka, který umožnil veřejné užívání sporného pozemku jako cesty, žalovaný uvedl, že jej žalobci musí respektovat. Osoby zúčastněné na řízení shodně uvedly, že s rozhodnutím silničního správního orgánu, resp. žalovaného souhlasí. Jaroslav P., Hedvika P., Leoš D. a Jana D. nesouhlasili s tvrzením žalobců, že by koleje na sporném pozemku vznikly pouze jejich činností, neboť již předtím byla v terénu patrná cesta, která zajišťovala majitelům pozemků rozprostřených kolem ní po obou stranách přístup na jejich pozemky. Žalobci při své argumentaci zneužívají křivd minulého režimu, kdy došlo ke kolektivizaci zemědělství, pozemky byly zceleny a z toho žalobci usuzují na zánik cesty i nutné komunikační potřeby. Eva P. a Alena Š. uvedly, že cesta na sporném pozemku je jediným přístupem na jejich pozemky. Pouze v období kolektivizace ji nebylo nutné používat, neboť pozemky byly využívány jako celek. Liběna Š. pak vypověděla, že cestu na sporném pozemku pamatuje od dětství a že cesta byla užívána ještě ke konci 70. let, bez ohledu na to, že byla rozorána.
Krajský soud v Praze rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
K tomu, aby mohla být správním orgánem deklarována účelová komunikace, musí splňovat dva znaky uvedené v zákoně. Musí se jednat o cestu zřetelně patrnou v terénu, určenou k užití vozidly a chodci pro účel dopravy (znak patrnosti v terénu), spojující jednotlivé nemovitosti pro potřeby jejich vlastníků nebo spojující tyto nemovitosti s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků (zákonný účel komunikace).
Další dva znaky účelové pozemní komunikace dovodila judikatura. Těmi jsou nutný souhlas vlastníka (viz např. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 15. 11. 2000, sp. zn. 22 Cdo 1868/2000, a ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 5 As 20/2003-64, a nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, č. 2/2008 Sb. ÚS) a nezbytná komunikační potřeba (viz např. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 16. 5. 2013, sp. zn. 22 Cdo 2178/2012, a ze dne 17. 10. 2012, sp. zn. 22 Cdo 766/2011).
Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2012, čj. 1 As 32/2012-42, č. 2826/2013 Sb. NSS, je třeba v prvé řadě zkoumat, existuje-li zde vůbec dopravní cesta ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, která je užívána v režimu obecného užívání. Jak v této souvislosti konstatuje právní doktrína, "tento znak [by] měl vyloučit též požadavky na prohlášení účelové komunikace v místě, kde sice dopravní cesta figuruje ve starých mapách, avšak v terénu již není vůbec patrná. Typicky půjde o cestu, která pokojně zanikla již před desítkami let, která tudíž již dnes není onou dopravní cestou s jasným dopravním určením, kterou má na mysli § 2 odst. 1." (srov. Černínová, M.; Černín, K.; Tichý, M. Zákon o pozemních komunikacích: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, a.s., 2015, s. 45.). (...)
Žalovanému lze přisvědčit, že jedním z faktorů, které mají vliv na určení účelové komunikace, je i tvar sporného pozemku a jeho poloha ve vztahu k sousedním pozemkům (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014, čj. 10 As 41/2014-39, a jemu předcházející rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 31. 1. 2014, čj. 30 A 104/2012-38, č. 3083/2014 Sb. NSS), a tento faktor jednoznačně svědčí pro závěr o historické existenci veřejné komunikace na sporném pozemku. Jedná se však pouze o jeden z faktorů, jež je potřeba zkoumat, a má charakter podpůrný pro případ, že patrnost v terénu není dána. Tento faktor se přitom podle přesvědčení soudu může namísto zjištění reálné existence komunikace v terénu uplatnit jen v případech, kdy faktický zánik cesty vyvolala událost odporující povaze veřejně přístupné účelové komunikace (např. rozorání vlastníkem pozemku, vymizení v důsledku její déletrvající uzávěry) nebo vynucená kolektivizace připojovaných pozemků či jejich odnětí vlastníkům v době nesvobody (viz níže). Není totiž možné, aby jen z důvodu tvaru parcely evidované v katastru nemovitostí, který však v reálném terénu nemusí být dlouhodobě jakýmkoliv způsobem patrný, mohla být dovozena existence veřejně přístupné účelové komunikace (srov. např. tvar parcel, které jsou ve skutečnosti vodními toky) nebo aby jen v důsledku tvaru parcely byl vyloučen zánik veřejně přístupné účelové komunikace.
Dalším žalobci rozporovaným znakem účelové komunikace byl nedostatek souhlasu vlastníka pozemku se vznikem veřejné komunikace, a to v návaznosti na tvrzení o zániku historicky existující komunikace a nutnosti získání nového souhlasu při obnovení této komunikace.
V tomto směru judikatura jednoznačně dovodila, že souhlas vlastníka není třeba zjišťovat v případě, kdy veřejná cesta existuje tzv. "od nepaměti", neboť se presumuje jeho udělení původním vlastníkem (rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 32/2012-42: "[P]okud jde o cestu, jež je obecně užívána [...] od nepaměti z důvodu naléhavé komunikační potřeby, je třeba vycházet z toho, že je dán konkludentní souhlas s užíváním cesty jako veřejně přístupné účelové komunikace", shodně např. i rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 22 Cdo 2191/2002).
K tomu je však třeba v návaznosti na již zmíněné doplnit, že statut veřejně přístupné účelové komunikace nezatěžuje dotčené pozemky veřejným užíváním navždy. I veřejně přístupná účelová komunikace může zaniknout, přičemž právní teorie rozlišuje zánik právní (zánik nutné komunikační potřeby za současného projevu nesouhlasu vlastníka pozemku s jejím dalším užíváním) či zánik faktický (komunikace pokojně vyjde z užívání a zaroste). Jak odborná literatura ovšem upozorňuje: "U fyzického zániku účelové komunikace je pouze třeba mít na paměti, že musí jít o přirozený proces, kterému se nikdo z uživatelů právní cestou nebrání a jehož výsledkem je pokojný stav. K právnímu zániku účelové komunikace nemůže dojít v případě, kdy ji fyzicky zničí (např. rozorá, osází keři) bez povolení její vlastník, nebo kdy k jejímu vymizení v terénu dojde proto, že vlastník svévolně bránil veřejnosti v jejím obecném užívání (např. zřízením oplocení) a silniční správní úřad nebyl schopen příslušné řízení dokončit v rozumné době." (viz Černínová, M.; Černín, K.; Tichý, M. Zákon o pozemních komunikacích: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, a.s., 2015, s. 146). Žalovaný má pravdu v tom, že zaniknout nemůže samotný akt věnování pozemku veřejnému užívání. Souhlas s veřejným užíváním je skutečně neodvolatelný, dokud jsou naplněny další definiční znaky veřejně přístupné účelové komunikace. Pomíjí však, že komunikace může zaniknout tehdy, jestliže (bez protiprávního zásahu) vyjde z užívání, tj. dlouhodobě zanikne v terénu, nebo jestliže vznikne jiná reálně bez významných obtíží použitelná alternativa (byť ne nezbytně srovnatelně kvalitní) a vlastník doposud věnovaných pozemků již dále s jejich užíváním nesouhlasí. Přitom především tímto směrem mířila argumentace žalobců ve správním řízení dovolávající se zániku veřejné komunikace, která zde existovala v období před kolektivizací.
Při posouzení, zda se účelová komunikace na sporném pozemku nachází od nepaměti, se tedy žalovaný měl zabývat i námitkou žalobců, že komunikace zanikla rozoráním v druhé polovině padesátých let, tj. otázkou, zda se zde účelová komunikace od nepaměti nachází až dodnes. Pokud by totiž právně či fakticky taková komunikace zanikla, bylo by ke vzniku nové komunikace bezesporu třeba i nového souhlasu s jejím veřejným užíváním. Žalovaný vycházel ze zjištění, že cesta na tomto pozemku nikdy nezanikla a existovala i v době, kdy na okolních pozemcích hospodařilo Jednotné zemědělské družstvo, což má dle názoru žalovaného vyplývat z výpovědí při ústním jednání i z vyjádření ostatních účastníků k odvolání. Žalovaný se však nevypořádal s tomu odporujícími podklady založenými ve spisu, zejména pak se sdělením Pozemkového fondu České republiky ze dne 14. 6. 2012, který potvrzoval zánik cesty v 50. letech, a s vyjádřením jednoho ze žadatelů, Jaroslava P., který při ústním jednání uvedl, že cesta byla rozorána a koncem 80. let byl celý půdní blok oset travou. Dalším důkazem nesouladným s postojem žalovaného je též dopis společnosti Geodézie Hradiště s. r. o., v němž se uvádí, že v roce 2012 se na sporném pozemku žádné koleje nenacházely. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí není patrné, proč tyto podklady žalovaný nepovažoval pro své rozhodnutí za podstatné, resp. určující, a není tak patrné na základě jakých úvah hodnotil ve smyslu § 50 odst. 4 a § 68 odst. 3 správního řádu provedené dokazování. Napadené rozhodnutí tedy nemůže obstát ani z důvodu nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů.
Pro účely dalšího průběhu řízení však krajský soud považuje za potřebné podotknout, že žalobci avizovaný zánik cesty jejím rozoráním se měl odehrát v době nesvobody a měl pramenit ze zániku nutné komunikační potřeby v důsledku nuceného vyvlastňování zemědělské půdy, resp. vynucování jejího sdružování do družstevních a státních podniků. Krajský soud si je vědom elasticity vlastnictví, tedy že zanikne-li potřeba nutné komunikační potřeby, zanikne i omezení vlastníka pozemku (srov. rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 22 Cdo 766/2011), avšak v konkrétním případě mělo dojít k zániku nutné komunikační potřeby nikoliv na základě dobrovolného a svobodného rozhodnutí vlastníků pozemků, k jejichž připojení komunikace historicky vznikla, nýbrž na základě počínání státu a jím fakticky řízených právnických osob. Takové počínání vlastníkům pozemků nelze přičítat k tíži. V dané situaci by to nebylo spravedlivé, neboť po navrácení pozemků v restituci jejich původním majitelům otázka nutné komunikační potřeby opět vyvstala. V tomto směru je nezbytné přihlédnout k nutnosti ochrany práv vlastníků, kteří v době nesvobody reálně nemohli tato práva vykonávat (srov. analogicky nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 268/06, popř. rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 22 Cdo 2178/2012). Žalovaný se tedy v případě prokázání zániku veřejně přístupné účelové komunikace v době, kdy vlastníci přilehlých pozemků nemohli reálně vykonávat svá vlastnická práva, bude muset zabývat otázkou, zda v přiměřené době po restituci nedošlo k obnovení veřejně přístupné účelové komunikace (popř. alespoň v její dílčí části). V takovém případě by bylo spravedlivé vycházet z toho, že tato komunikace zde trvá již od nepaměti bez zohlednění jejího dočasného zániku v době kolektivizace. Žalovaný bude muset tedy především zjistit, zda a v jakém rozsahu byla sporná cesta využívána v době pronájmu přilehlých pozemků společnosti TYRES s. r. o. a Jaroslavu B. Pokud by bylo zjištěno, že veřejně přístupná účelová komunikace fakticky či právně zanikla a (v případě zániku v době nesvobody) nebyla po opětovném nabytí vlastnických práv v restituci v přiměřené době obnovena, bylo by nutné zkoumat (vznikla-li cesta fyzicky později), zda byl znovu udělen vlastníkem souhlas s užíváním sporného pozemku veřejností. Nebylo by však zjevně přiléhavé prohlásit existenci této komunikace "od nepaměti". (...) | decision_1277.txt |
311 | k § 5 odst. 1 písm. f) a g) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění zákonů č. 411/2005 Sb., č. 226/2006 Sb., č. 274/2008 Sb., č. 233/2013 Sb. a č. 300/2013 Sb.
k § 16 odst. 2 a 3 zákona č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů, ve znění zákonů č. 225/2006 Sb. a č. 274/2008 Sb.
Odbornému lékařskému vyšetření zjišťujícímu obsah alkoholu, resp. jiné návykové látky, je povinna podrobit se na výzvu dle § 5 odst. 1 písm. f) a g) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, osoba, u níž se lze důvodně domnívat, že řídila motorové vozidlo pod jejich vlivem, jestliže odmítla orientační vyšetření (§ 16 odst. 2 a 3 zákona č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami). Lékařskému vyšetření je povinna podrobit se taktéž osoba, u níž se lze důvodně domnívat, že řídila motorové vozidlo pod vlivem těchto látek, a která se orientačnímu vyšetření sice podrobila nebo podrobit nemohla, je-li u ní zapotřebí zjistit obsah alkoholu, resp. jiné návykové látky nebo odstranit pochybnosti o správnosti hodnot zjištěných orientačním vyšetřením, ať už v důsledku úmyslného či neúmyslného zmaření měření, nesprávné funkčnosti testovacího přístroje, či jiné nemožnosti jeho použití.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 5. 2016, čj. 2 As 146/2015-45)
Věc: Michal V. proti Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje o uložení pokuty a zákazu činnosti, o kasační stížnosti žalobce.
Magistrát města Frýdku-Místku rozhodnutím ze dne 24. 7. 2014 uznal žalobce vinným ze spáchání přestupků podle § 125c odst. 1 písm. d) a k) zákona o silničním provozu ve znění zákona č. 233/2013 Sb. Přestupků se měl dopustit tím, že dne 23. 5. 2014 v 17:30 hod. na ulici 28. října ve Frýdku-Místku řídil motorové vozidlo, aniž s sebou měl řidičský průkaz, a přes výzvu policisty se odmítl podrobit vyšetření, zda při řízení vozidla nebyl ovlivněn alkoholem, což žalobce stvrdil svým podpisem. Rozhodnutím mu správní orgán I. stupně uložil pokutu ve výši 25 000 Kč a zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel na dobu 12 měsíců. Podané odvolání proti rozhodnutí I. stupně žalovaný rozhodnutím ze dne 25. 9. 2014 zamítl.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Ostravě, kterou krajský soud rozsudkem ze dne 29. 4. 2015, čj. 19 A 12/2014-26, zamítl. V odůvodnění uvedl, že výsledky dechové zkoušky provedené analyzátorem alkoholu v dechu zavdaly důvodné podezření, že žalobce řídil vozidlo pod vlivem alkoholu. Zdůraznil povinnost řidiče plynoucí z § 5 odst. 1 písm. f) a g) zákona o silničním provozu podrobit se na výzvu policisty vyšetření podle zvláštního právního předpisu ke zjištění, zda není ovlivněn alkoholem nebo jinou návykovou látkou než alkoholem. Postup pak je upraven v § 16 odst. 2 zákona č. 379/2005 Sb., podle něhož je osoba vykonávající činnost uvedenou v odstavci 1, u níž se lze důvodně domnívat, že ji vykonává pod vlivem alkoholu, povinna podrobit se orientačnímu a odbornému vyšetření zjišťujícímu obsah alkoholu; splňuje-li orientační vyšetření dechovou zkouškou podmínky stanovené zvláštním předpisem, odborné lékařské vyšetření se neprovede. Vzhledem k tomu, že v daném případě byla při provádění dechové zkoušky odchylka mezi výsledky jednotlivých měření větší než 10 % (podle údajů z přístroje zn. Alcotest 7510, č. ARDL 0264, číslo zkoušky 3207, první měření v 17:35:05 hod. s výsledkem 0,58 promile, druhé měření v 17:40:59 hod. s výsledkem 0,15 promile, třetí měření v 17:46:28 hod. s výsledkem 0,53 promile), nebylo možné uznat výsledek dechové zkoušky pro správní řízení. Jestliže naměřená hodnota byla současně větší než nula, což nasvědčovalo výskytu určitého množství alkoholu v organismu žalobce, pak výsledky orientační dechové zkoušky zcela důvodně vzbudily pochybnosti o tom, zda před řízením motorového vozidla nepožil alkoholické nápoje a nebyl při řízení vozidla pod jejich vlivem. Proto bylo potřeba získané výsledky ověřit provedením odborného lékařského vyšetření. Námitka žalobce o doznání k požití alkoholu před jízdou nebyla důvodná; výzva zasahujících policistů k podrobení se lékařskému vyšetření byla oprávněná a v souladu se zákonem.
Proti tomuto rozsudku podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. V ní tvrdil, že svým jednání nenaplnil skutkovou podstatu přestupku dle § 125c odst. 1 písm. d) zákona o silničním provozu, neboť se neodmítl podrobit vyšetření podle zvláštního právního předpisu ke zjištění, zda není ovlivněn alkoholem. Naopak vyšetření se podrobil, jelikož dobrovolně podstoupil dechovou zkoušku a doznal se k požití alkoholu před jízdou. Celou záležitost považuje za nedorozumění, které má pro něj nedůvodně nepříznivé následky. Lékařské vyšetření spočívající v odběru biologického materiálu za účelem zjištění ovlivnění alkoholem mu bylo ze strany zasahujících policistů prezentováno jako fakultativní alternativa pro případ, že by s výsledky dechové zkoušky nesouhlasil. Vzhledem k těmto skutečnostem, k časové náročnosti lékařského vyšetření a k tomu, že byl nachlazen, což zasahujícím policistům sdělil, nepovažoval lékařské vyšetření za nezbytné, zejména když požití alkoholu doznal. Pokud by však byl poučen o důsledcích odmítnutí, lékařskému vyšetření by se podrobil. Nepodstoupením vyšetření se tak dopustil přísněji trestného skutku, aniž by si toho byl vědom.
Stěžovatel poukázal na znění § 16 odst. 2 zákona č. 379/2005 Sb. a měl za to, že nebyly splněny podmínky k výzvě k odbornému lékařskému vyšetření, neboť se podrobil dechové zkoušce. Ostatně ani ze strohého záznamu policistů sepsaného na místě nemohl seznat, že se dopustil přestupku tím, že odmítl lékařské vyšetření.
Spornou právní otázkou identifikovanou předkládajícím druhým senátem v projednávané věci je, zda pro podrobení se vyšetření na ovlivnění alkoholem, resp. jinými návykovými látkami, je jedinou podmínkou výzva policisty bez dalšího, nebo zda má lékařské vyšetření subsidiární povahu, a je tudíž možno k němu vyzvat až v případě existence konkrétních skutečností, které vedou k důvodné domněnce, že řidič může být alkoholem, resp. jinou návykovou látkou, ovlivněn. Druhý senát dále spatřoval i rozdíly v posuzování výskytu technických problémů při provádění dechové zkoušky.
Druhý senát uvedl, že v judikatuře Nejvyššího správního soudu existují k otázce provádění odborného vyšetření různé přístupy. Desátý senát v rozsudku ze dne 9. 4. 2014, čj. 10 As 12/2014-35, posuzoval případ řidiče, který se při nedostatečné funkčnosti přístroje k měření alkoholu v dechu odmítl podrobit lékařskému vyšetření. V rozsudku konstatoval, že není podstatná ochota řidiče k podrobení se dechové zkoušce, ale pouze skutečnost, že byl vyzván k podrobení se lékařskému vyšetření a toto odmítl. Jako důvod pro výzvu k podrobení se lékařskému vyšetření výslovně akceptoval technické problémy při provedení dechové zkoušky. S poukazem na předchozí judikaturu Nejvyššího správního soudu uvedl, že s ohledem na jasné znění § 5 odst. 1 písm. f) zákona o silničním provozu, z něhož neplyne subsidiarita lékařského vyšetření k dechové zkoušce, nelze podmiňovat spáchání přestupku dodržením postupu podle § 16 odst. 2 zákona č. 379/2005 Sb. Desátý senát na půdorysu řešeného případu zdůraznil, že kontrolující policisté nemohou postupovat svévolně; obsah správního spisu v ničem libovůli nenasvědčoval. Stejný názor - tedy že zákon o silničním provozu a zákon č. 379/2005 Sb. jsou nezávislé právní úpravy - již dříve Nejvyšší správní soud zaujal např. v rozsudku ze dne 23. 11. 2011, čj. 6 Aps 3/2011-63, č. 2603/2012 Sb. NSS, kde rovněž vyslovil, že jedinou podmínkou pro podrobení se vyšetření na ovlivnění alkoholem je výzva policisty. Na tento rozsudek dále plně odkázal i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 1. 2013, čj. 7 Aps 9/2013-41.
Ve vztahu k vyšetření ke zjištění vlivu jiné návykové látky druhý senát uvedl, že i v těchto případech judikatura vykazuje zásadně odlišné názory: sedmý senát v rozsudku ze dne 18. 5. 2012, čj. 7 As 151/2011-77, při posuzování případu řidiče, který se odmítl podrobit lékařskému vyšetření, zda není pod vlivem jiné návykové látky, vyslovil, že k provedení orientačního vyšetření, které představuje pouze nepatrné omezení svobody pohybu řidiče a provedení jednoduchého testu přítomnosti jiné návykové látky, bez jakéhokoli zásahu do tělesné integrity řidiče, není třeba žádné důvodné domněnky podle § 16 odst. 3 zákona č. 379/2005 Sb., zatímco k lékařskému vyšetření, které omezí svobodu pohybu řidiče na delší dobu (více než několik málo jednotek minut), je naopak nezbytná existence konkrétních skutečností, které vedou k důvodné domněnce, že řidič může být ovlivněn jinou návykovou látkou. Vycházel i z předchozího rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 3. 2010, čj. 5 As 24/2009-65, č. 2063/2010 Sb. NSS, podle něhož výzva k podrobení se lékařskému vyšetření nesmí být projevem libovůle nebo šikany ze strany policejního orgánu. Dle pátého senátu je rozhodující výzva policisty nebo strážníka obecní policie k podstoupení lékařského vyšetření; taková výzva ovšem může být opodstatněná pouze v případě, kdy na základě orientační dechové zkoušky či na základě jiných indicií vznikne důvodné podezření, že kontrolovaná osoba řídí vozidlo pod vlivem alkoholu. K technickým problémům při provádění dechové zkoušky ke zjištění ovlivnění alkoholem sedmý senát Nejvyššího správního soudu v jiném rozsudku, a to ze dne 11. 7. 2013, čj. 7 As 170/2012-24, pak uvedl, že je věcí metodiky, aby řešila i situace nejednoznačných výsledků dechové zkoušky jasným návodem dalšího postupu.
S ohledem na výše uvedené judikatorní rozdíly druhý senát usnesením ze dne 5. 11. 2015, čj. 2 As 146/2015-38, postoupil věc v souladu s § 17 odst. 1 s. ř. s. k rozhodnutí rozšířenému senátu.
Druhý senát měl za to, že taxativní okruh subjektů vyjmenovaný v § 16 odst. 2 a 3 zákona č. 379/2005 Sb. nelze chápat jako samotné zakotvení oprávnění tam uvedených osob učinit výzvu bez dalšího. Subsidiarita lékařského vyšetření k provedené dechové zkoušce odpovídá i zásadě minimalizace zásahu veřejné moci.
Pro úplnost druhý senát uvedl, že současné znění § 16 odst. 2 zákona č. 379/2005 Sb. je výsledkem novelizace provedené zákonem č. 274/2008 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o Policii České republiky. Důvodová zpráva k tomu uváděla, že se jednalo o odstranění duplicitního systému orientačního a lékařského vyšetřování za účelem odbřemenění Policie ČR od nepolicejních činností.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že odbornému lékařskému vyšetření zjišťujícímu obsah alkoholu, resp. jiné návykové látky, je povinna podrobit se na výzvu dle § 5 odst. 1 písm. f) a g) zákona o silničním provozu osoba, u níž se lze důvodně domnívat, že řídila motorové vozidlo pod jejich vlivem, jestliže odmítla orientační vyšetření (§ 16 odst. 2 a 3 zákona č. 379/2005 Sb.). Lékařskému vyšetření je povinna podrobit se taktéž osoba, u níž se lze důvodně domnívat, že řídila motorové vozidlo pod vlivem těchto látek, a která se orientačnímu vyšetření sice podrobila nebo podrobit nemohla, je-li u ní zapotřebí zjistit obsah alkoholu, resp. jiné návykové látky, nebo odstranit pochybnosti o správnosti hodnot zjištěných orientačním vyšetřením, ať už v důsledku úmyslného či neúmyslného zmaření měření, nesprávné funkčnosti testovacího přístroje, či jiné nemožnosti jeho použití, a věc vrátil k projednání a rozhodnutí druhému senátu.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Pravomoc rozšířeného senátu a posouzení věci
[11] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc ve věci rozhodovat. Dle § 17 odst. 1 s. ř. s. "[d]ospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu".
[12] Na základě výše uvedeného je zřejmé, že jednotlivé senáty Nejvyššího správního soudu došly k různým právním závěrům stran otázky předpokladů pro provádění lékařského vyšetření. Rozšířený senát tak uzavřel, že se jedná o rozpor v právních názorech ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. a je dána jeho pravomoc ve věci rozhodovat.
[13] Otázka, kterou se rozšířený senát zabýval, musí být posouzena z hlediska smyslu a účelu činnosti Policie ČR v dané oblasti. Dle § 2 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, je úkolem policie "chránit bezpečnost osob a majetku a veřejný pořádek, [...] plnit [...] další úkoly na úseku vnitřního pořádku a bezpečnosti svěřené jí zákony". Více než jinde se zde projevuje preventivní funkce policejní činnosti, totiž předcházet trestné činnosti, odhalovat a šetřit trestné činy a přestupky a stíhat jejich pachatele, a zamezovat tak vzniku škod na zdraví, životě a majetku [srov. dále např. § 67 odst. 1 písm. b), c) zákona o Policii České republiky]. Dle § 124 odst. 10 písm. f) a g) zákona o silničním provozu "[p]ři dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích jsou příslušníci Policie ve služebním stejnokroji oprávněni zejména vyzvat řidiče a učitele autoškoly k vyšetření podle zvláštního právního předpisu ke zjištění, zda není ovlivněn alkoholem, [resp.] jinou návykovou látkou". Stejně tak dle § 5 odst. 1 písm. f) a g) zákona o silničním provozu je řidič povinen "podrobit se na výzvu policisty, vojenského policisty, zaměstnavatele, ošetřujícího lékaře nebo strážníka obecní policie vyšetření podle zvláštního právního předpisu ke zjištění, zda není ovlivněn alkoholem, [resp.] jinou návykovou látkou než alkoholem".
[14] Tyto činnosti vykonává Policie ČR zcela rutinně, pravidelně i nahodile, bez toho, že by před "rozhodnutím" o provedení silniční kontroly řidiče měla jakékoliv nutné podezření z ovlivnění alkoholem nebo jinou návykovou látkou. Jiný přístup je z povahy silničního provozu vyloučen. I když lze v provozu vysledovat občas vozidla vymykající se způsobem jízdy ostatním vozidlům, jistě nelze dohled a následnou kontrolní činnost omezovat jen na jejich řidiče. To platí tím spíše, je-li uplatňován přístup tzv. nulové tolerance alkoholu při řízení vozidel. Také proto je § 125c odst. 1 písm. d) zákona o silničním provozu koncipován jako tzv. ohrožovací delikt. Odpovědnost řidiče nastupuje již tím, že vykonává činnost, při níž by mohl výše zmíněné právní statky i jen ohrozit, aniž by bylo vyžadováno způsobení škodlivého následku. Hustota silničního provozu daná počtem provozovaných vozidel a osob disponujících řidičským oprávněním k jejich řízení zřejmě ani jiné rozumné legislativní řešení zajišťující bezpečný a plynulý provoz neumožňuje.
[15] "Zvláštním" právním předpisem, na nějž se odkazuje v uvedených ustanoveních, je v obou případech výše citovaný zákon č. 379/2005 Sb. ve znění zákona č. 274/2008 Sb. Podle jeho § 16 odst. 2 "[o]rientačnímu vyšetření a odbornému lékařskému vyšetření zjišťujícímu obsah alkoholu je povinna se podrobit osoba, u níž se lze důvodně domnívat, že vykonává činnosti podle odstavce 1 [tedy činnost, při níž by mohla ohrozit život nebo zdraví svoje nebo dalších osob nebo poškodit majetek - pozn. Nejvyššího správního soudu] pod vlivem alkoholu, a dále osoba, u které je důvodné podezření, že přivodila jinému újmu na zdraví v souvislosti s požitím alkoholického nápoje. Spočívá-li orientační vyšetření zjišťující obsah alkoholu v dechové zkoušce provedené analyzátorem alkoholu v dechu, splňujícím podmínky stanovené zvláštním právním předpisem, odborné lékařské vyšetření se neprovede. V případě, že osoba tento způsob orientačního vyšetření odmítne, provede se odborné lékařské vyšetření."
[16] Pravomoc Policie ČR nařídit provedení lékařského vyšetření je dána § 5 odst. 1 písm. f), resp. § 124 odst. 10 písm. f) a g) zákona o silničním provozu. Rozšířený senát v tomto ohledu souhlasí se závěry šestého senátu, že zákon o silničním provozu a zákon č. 379/2005 Sb. jsou nezávislé právní úpravy. Ustanovení § 16 odst. 2 zákona č. 379/2005 Sb. pravomoc Policie ČR žádným způsobem nezužuje, naopak ji rozšiřuje na další činnosti, nikoli pouze na kontroly řidičů motorových vozidel, zda jsou ovlivněni alkoholem - srov. § 16 odst. 1 uvedeného zákona: "[Č]innost, při níž by [osoba] mohla ohrozit život nebo zdraví svoje nebo dalších osob nebo poškodit majetek."
[17] Zákon o silničním provozu ve svém § 1 upravuje "práva a povinnosti účastníků provozu na pozemních komunikacích podle zvláštního právního předpisu (dále jen ‚pozemní komunikace'), pravidla provozu na pozemních komunikacích, úpravu a řízení provozu na pozemních komunikacích, řidičská oprávnění a řidičské průkazy a vymezuje působnost a pravomoc orgánů státní správy a Policie České republiky [...] ve věcech provozu na pozemních komunikacích". Smyslem a účelem zákona č. 379/2005 Sb. vyjádřeným v jeho § 1 je stanovení opatření směřujících k ochraně před škodami na zdraví působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami, opatření omezující dostupnost tabákových výrobků a alkoholu, působnosti správních úřadů a orgánů územních samosprávných celků při tvorbě a uskutečňování programů ochrany před škodami působenými užíváním tabákových výrobků, alkoholu a jiných návykových látek. Předmět úpravy obou právních norem je tedy odlišný a na sobě nezávislý, nejsou tedy - shodně se závěry šestého senátu - ve vztahu lex specialis a lex generalis.
[18] Zatímco ustanovení zákona o silničním provozu upravují povinnosti řidičů podrobit se vyšetření, resp. pravomoc Policie ČR vyzvat řidiče k vyšetření ke zjištění, zda není ovlivněn alkoholem nebo jinou návykovou látkou [§ 5 odst. 1 písm. f) a g), § 124 odst. 10 písm. f) a g) citovaného zákona], zákon č. 379/2005 Sb. v § 16 odst. 2 upravuje podmínky, za jakých se orientační vyšetření a odborné lékařské vyšetření provede, případně neprovede, a způsob jejich provádění. Tato právní norma tedy nestanoví, kdy může Policie ČR při dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích příslušné (orientační) vyšetření sama provést, resp. provedení (lékařského vyšetření) nařídit, protože to je stanoveno zákonem o silničním provozu.
[19] Je jistě třeba mít na paměti, že obě vyšetření stojí k sobě v určité hierarchii dané rozdílnou intenzitou zásahu do osobní svobody a tělesné integrity při jejich provádění a nastavené podmínky jejich provedení odpovídají zásadě minimalizace zásahů veřejné moci do sféry jednotlivce. Lékařské vyšetření dle § 16 odst. 2 zákona č. 379/2005 Sb. nesmí být prováděno bezdůvodně, svévolně, či dokonce šikanózně. Uplatní se pouze za situace, ve které se lze důvodně domnívat, že vyšetřovaný řidič řídí motorové vozidlo pod vlivem alkoholu, resp. pod vlivem jiné návykové látky (§ 16 odst. 3).
[20] Vztah hierarchie mezi orientačním vyšetřením a lékařským vyšetřením však není možno chápat mechanicky tak, že provedení orientačního vyšetření bez dalšího vylučuje následné odborné lékařské vyšetření. Za "normálního" běhu věcí by jistě mělo orientační vyšetření, provedené na místě kontroly policejními orgány, stačit. To ovšem znamená získat spolehlivý a jednoznačný výsledek o obsahu alkoholu nebo jiných návykových látek v těle kontrolované osoby. Není-li dán, musí nastoupit prostředky jiné. Podle výsledku orientačního vyšetření se tedy odvíjí další postup. Nelze totiž zapomínat, že smyslem obojího je v případě pojatého podezření na vykonávání činnosti pod vlivem alkoholu nebo jiné návykové látky, při níž by kontrolovaná osoba mohla ohrozit život nebo zdraví svoje nebo dalších osob nebo poškodit majetek (zde řízení motorového vozidla v silničním provozu) ve smyslu § 16 odst. 1 citovaného zákona, úroveň ovlivnění přesně zjistit a toto podezření buďto rozptýlit, nebo potvrdit a vyvodit vůči této osobě právní odpovědnost (typicky obvinění z přestupku nebo trestného činu).
[21] Nutným předpokladem k takovému postupu je ovšem objasnění skutkového stavu věci, v němž přesné zjištění stupně ovlivnění alkoholem nebo jinou návykovou látkou hraje klíčovou roli. Nejde tudíž o činnost samoúčelnou, nýbrž o zákonný postup vedoucí k obstarání a zajištění budoucího důkazu. Zkušenosti s obtížným zjišťováním skutkového stavu v případech tohoto druhu (bezdůvodné odmítání podrobit se příslušným vyšetřením) ostatně vedly před časem zákonodárce k zakotvení zvláštní skutkové podstaty přestupku [dříve § 22 odst. 1 písm. d) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, nyní § 125c odst. 1 písm. d) zákona o silničním provozu] postihující řidiče nikoliv za řízení vozidla pod vlivem alkoholu nebo jiné návykové látky, nýbrž za samotné bezdůvodné odmítnutí vyšetření, zda při řízení nebyl pod vlivem těchto látek, jinak řečeno porušení povinnosti řidiče uvedené v § 5 odst. 1 písm. f), resp. g) zákona o silničním provozu.
[22] Mezi důvodné domněnky, které výzvu k provedení lékařského vyšetření umožňují Policii ČR vyslovit, patří různorodé situace. Lze si například představit - a zákon takovou situaci dokonce předvídá -, že vyšetřovaná osoba orientační dechové vyšetření na místě odmítne. V takovém případě se nařídí provedení lékařského vyšetření. Příslušníci Policie ČR se však ve své praxi setkávají i s jinými situacemi, ve kterých použití výzvy k provedení lékařského vyšetření přichází v úvahu. Je tomu tak tehdy, jestliže řidič podstupující orientační vyšetření do testovacího přístroje nedýchne řádně (např. ze zdravotních důvodů, úmyslně namísto vydechování vdechuje či foukne mimo trubičku), obzvláště pokud vykazuje znaky požití alkoholu či jiné návykové látky. Ovlivnění alkoholem může být v konkrétním případě natolik zřejmé a zřetelné navenek, že by je rozpoznal i náhodný kolemjdoucí, natož vyškolený profesionál.
[23] Mezi typické případy lze zařadit i situace, kdy orientační vyšetření nedá jasný výsledek, zda řidič skutečně je pod vlivem alkoholu, resp. jiné návykové látky, případně o výši tohoto ovlivnění. Nejistota může plynout i z diametrálně odlišných výsledků postupně prováděných dílčích měření. Není tedy k dispozici spolehlivý skutkový podklad pro právní závěr, který kontrolující policista musí na místě učinit a v jeho důsledku provést, či neprovést další opatření v rámci výkonu své pravomoci při dohledu na bezpečnost a plynulost silničního provozu, např. zakázat řidiči další jízdu dle § 118a odst. 1 písm. c) až f) zákona o silničním provozu, nebo naopak bezodkladně ukončit dočasné omezení jeho osobní svobody apod.
[24] Nejistotu či pochybnost zde nelze vnímat jako předpoklad pro nutný závěr o "neuznání viny" ze skutku spočívajícího v porušení povinnosti neřídit motorové vozidlo pod vlivem alkoholu či jiné návykové látky, nýbrž jako významnou indicii, která spolu s dalšími zjištěními na místě může vést kontrolující policisty k rozhodnutí o uplatnění pravomoci ke spolehlivému zjištění skutkového stavu dostupnými prostředky (zde výzvy k podrobení se lékařskému vyšetření).
[25] Hladina alkoholu v krvi bývá také rozhodná pro kvalifikaci činu jako přestupku či trestného činu a tomu odpovídající správněprávní nebo trestněprávní odpovědnosti řidiče. Zde je pak potřeba - s ohledem na proces postupného střízlivění - ihned rozhodnout o zajištění potřebných důkazů za účelem zafixování skutkového stavu k určitému okamžiku, aby mohlo být postaveno najisto, jakého deliktu se z hlediska kvalifikace řidič dopustil. To platí i v případě, jestliže se vyšetřovaný řidič k samotnému faktu požití alkoholu, resp. jiné návykové látky, doznal.
[26] Ke sporným okolnostem, které by odůvodňovaly provedení odborného lékařského vyšetření, patří jistě i nesprávně fungující testovací přístroj podávající nespolehlivé výsledky, jeho porucha, poškození nebo momentální nedostupnost při prováděné kontrole.
[27] Znovu je však třeba podtrhnout, že i zde musí být z jiných okolností případu zřejmá důvodná domněnka, že kontrolovaný řidič řídí motorové vozidlo pod vlivem alkoholu nebo jiné návykové látky. Policie ČR provádějící orientační a nařizující případně následně lékařské vyšetření musí vycházet ze znění § 124 odst. 10 písm. f) a g) zákona o silničním provozu a postupovat dle § 16 odst. 2 a 3 zákona č. 379/2005 Sb. Uplatněná pravomoc se musí opírat o řádně zadokumentovaný předešlý postup, z něhož bude zjistitelné, jaké úkony policisté provedli, jak se chovala kontrolovaná osoba, co přineslo použití technických prostředků sloužících ke zjištění stupně ovlivnění, případně proč nemohly být tyto prostředky použity. Výzva k podrobení se lékařskému vyšetření bez důvodného podezření na ovlivnění alkoholem či jinou návykovou látkou by byla svévolí.
[28] Dlužno dodat, že smyslem novely zákona č. 379/2005 Sb. provedené s účinností od 1. 1. 2009 zákonem č. 274/2008 Sb., na niž poukazoval předkládající senát, bylo skutečně "odbřemenění" Policie ČR. Neznamená to však, že by Policie ČR nadále v tomto zájmu vyzývat k podrobení se lékařskému vyšetření nesměla; účelem novely bylo umožnit jí, aby v určitých případech zbytečná (či ve výsledku duplicitní) provedení vyšetření nenařizovala. | decision_1278.txt |
312 | k § 112 odst. 1 větě druhé zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)
k § 18 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
I. Účinky koncentrace stavebního řízení dle § 112 odst. 1 věty druhé stavebního zákona z roku 2006 nastanou pouze tehdy, jestliže účastníci řízení byli řádně vyrozuměni o nařízeném ústním jednání a o tom, že námitky je možno uplatnit nejpozději při tomto jednání, jinak se k nim nepřihlédne.
II. Obsah námitek účastníka stavebního řízení přednesených při ústním jednání je určen obsahem ústního přednesu, nikoliv obsahem písemného záznamu v protokolu o ústním jednání podle § 18 správního řádu z roku 2004.
III. Zvuková nahrávka pořízená skrytě soukromou osobu (účastníkem řízení), zachycující výlučně průběh ústního jednání nařízeného v rámci správního řízení, je přípustným důkazním prostředkem v soudním řízení správním.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 8. 3. 2016, čj. 46 A 20/2014-88)
Prejudikatura: č. 1906/2009 Sb. NSS, č. 2033/2010 Sb. NSS, č. 2097/2010 Sb. NSS, č. 2518/2012 Sb. NSS a č. 2665/2012 Sb. NSS; č. 98/2013 Sb. NS.
Věc: Obec Hostovlice proti Krajskému úřadu Středočeského kraje, za účasti Milana M., o stavební povolení.
Dne 30. 10. 2013 doručila společnost BIO Hostovlice s. r. o. obecnímu úřadu ve Žlebech (správní orgán I. stupně) žádost o vydání stavebního povolení na stavbu bioplynové stanice v Hostovlicích na pozemcích p. č. st. 1/1, 13/1, 14/1, 14/17, 14/19, 14/20, 16/1, a to v návaznosti na územní rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne 26. 6. 2013. Dne 31. 10. 2013 vyrozuměl správní orgán I. stupně účastníky řízení a dotčené správní orgány o zahájení stavebního řízení a dále o ústním jednání, které bylo nařízeno na 14. 11. 2013 v zasedací místnosti Obecního úřadu v Hostovlicích. Tato listina neobsahovala poučení o tom, že účastníci řízení mohou vznést námitky proti stavebnímu záměru nejpozději při ústním jednání, jinak že k nim nebude přihlédnuto. Žalobkyni bylo vyrozumění doručeno dne 31. 10. 2013. Přípisem ze dne 4. 11. 2013 požádala žalobkyně správní orgán I. stupně o zařazení mezi účastníky řízení, neboť hájí ochranu veřejných zájmů občanů obce. Téhož dne sdělil správní orgán I. stupně žalobkyni, že její žádosti vyhověl.
Z protokolu z místního šetření spojeného s ústním jednáním vyplývá, že dne 14. 11. 2013 v 10:00 hod. proběhlo ústní jednání, kterého se dle prezenční listiny za žalobkyni účastnili Miroslav M. a Bohumila P. V protokolu je uvedeno: "Obec Hostovlice: Požaduje uvést PD do souladu KUSK SZ-201554/2011 KUSK (EIA) **), KUSK SZ-148745/2012/KUSK/15 (závaz. stanovisko písemně nedoloženo)". Dne 19. 11. 2013 starosta žalobkyně předložil správnímu orgánu I. stupně nesouhlasné vyjádření k projektu stavby datované dnem 13. 11. 2013. V tomto vyjádření namítal, že projekt stavby neodpovídá podmínkám stanoviska (pozn. krajského soudu: patrně Krajského úřadu Středočeského kraje, odboru životního prostředí a zemědělství) čj. KUSK SZ-201554/2011/KUSK, přičemž vyjmenoval jednotlivé podmínky stanoviska, které nebyly splněny. Rovněž poukázal na to, že není respektována ani podmínka č. 3 stanoviska (pozn. krajského soudu: patrně Krajského úřadu Středočeského kraje, odboru životního prostředí a zemědělství) čj. KUSK SZ-148745/2012/KUSK/15. Vznesl též další konkrétní námitky (možný dopad zvýšeného provozu na statiku budov a bezpečnost provozu, snížení faktoru pohody).
Správní orgán I. stupně rozhodnutím ze dne 26. 11. 2013 povolil společnosti BIO Hostovlice s. r. o. stavbu bioplynové stanice na pozemcích v katastrálním území Hostovlice u Čáslavi. Ve stavebním povolení uvedl, že žalobkyně vznesla při ústním jednání dne 14. 11. 2013 námitky, které upozorňují na to, že do projektové dokumentace nebyly zapracovány požadavky stanovisek Krajského úřadu Středočeského kraje. Námitky nebyly podány do stanoveného termínu písemně, pouze byly přečteny některé body na jednání. Nebylo specifikováno, zda jsou stanoviska krajského úřadu napadána celá, nebo konkrétní body. Písemné nesouhlasné stanovisko bylo doloženo až dne 19. 11. 2013, tedy pět dnů po stanoveném termínu. Správní orgán I. stupně námitku žalobkyně zamítl s tím, že měla dostatečný čas na podání písemného stanoviska do požadovaného termínu 14. 11. 2013. Projektová dokumentace s žádostí o stanovisko byla žalobkyni doručena dne 22. 10. 2013. Obsah námitek nebylo možné zaznamenat do protokolu, správní orgán I. stupně o to ani u konkrétních bodů nebyl požádán. Stanoviska krajského úřadu prošla územním řízením.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, v němž napadla způsob, jakým byly její námitky přednesené při ústním jednání vypořádány. Tvrdila, že při jednání námitky řádně přednesla, protokol o jednání ovšem nebyl vyhotoven v souladu s § 18 správního řádu z roku 2004. Poukázala na to, že z jednání existuje zvukový záznam, který má k dispozici. Následně žalobkyně zrekapitulovala své námitky proti stavebnímu záměru. Dále žalobkyně uplatnila v odvolání námitku budoucích imisí, v níž se zaměřila na to, že správní orgán I. stupně je povinen zabývat se otázkou, zda realizací stavby nedojde k imisi podle § 127 odst. 1 občanského zákoníku z roku 1964 *). Odvolání žalobkyně žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 27. 1. 2014.
Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Praze. Žalobkyně namítla, že v rámci řízení před správním orgánem I. stupně přednesl starosta žalobkyně při jednání dne 14. 11. 2013 námitky žalobkyně. Navrhl přítomné úřední osobě zastupující správní orgán I. stupně, že jí námitky předloží písemně, aby je nemusela přímo zapisovat, resp. aby je měla k dispozici k vytvoření důkladného a pravdivého protokolu o jednání. Žalobkyně v žalobě zrekapitulovala všechny své námitky, které byly při jednání předneseny. Soustřeďují se především na posouzení souladu žádosti o vydání stavebního povolení, resp. projektové dokumentace, s podmínkami, které stanovil žalovaný ve svém stanovisku sp. zn. KUSK SZ-201554/2011/KUSK a závazném stanovisku sp. zn. KUSK SZ-148745/2012/KUSK/15. Dále žalobkyně poukázala na to, že v hlukové ani rozptylové studii nejsou zohledněny kumulativní faktory související s provozem bioplynové stanice v obci Tupadly, dále na celkový pokles životního standardu v obci (faktoru pohody) a na snížení hodnoty nemovitostí v obci. Tyto námitky, které starosta žalobkyně při jednání přednesl, nejsou obsaženy v protokolu o jednání. Oprávněná úřední osoba si dělala pouze poznámky a protokol vypracovala až následně. Přitom protokol musí dokumentovat průběh jednání, musí být pořizován na místě a na závěr podepsán všemi zúčastněnými osobami. Z jednání existuje zvukový záznam, který žalobkyně navrhla k důkazu. Žalobkyně z dobré vůle předala písemné vyhotovení řádně přednesených námitek správnímu orgánu I. stupně, aby mohly být zapracovány do protokolu o jednání, k čemuž však z neznámého důvodu nedošlo. V odvolání dále žalobkyně odkázala na námitku budoucích imisí. Žalobkyně měla za to, že byla zkrácena na svých právech tím, že do stavebního povolení nebyly zapracovány podmínky z rozhodnutí o umístění stavby, a dále nevypořádáním řádně uplatněných námitek. Žalovaný věc nesprávně právně posoudil, rozhodl v rozporu se zákonem. Nerespektoval práva účastníků řízení. Nepřezkoumal napadené rozhodnutí správního orgánu I. stupně v rozsahu námitek uvedených v odvolání.
Krajský soud v Praze zrušil rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí správního orgánu I. stupně a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Posouzení žalobních bodů
Žalobkyně napadá závěr žalovaného, že námitky uplatnila v řízení před správním orgánem I. stupně až po uplynutí stanovené lhůty, takže k nim nelze přihlížet.
Podle § 112 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 "[s]tavební úřad oznámí účastníkům řízení, kteří jsou mu známi, a dotčeným orgánům zahájení stavebního řízení nejméně 10 dnů před ústním jednáním, které spojí s ohledáním na místě, je-li to účelné. Zároveň upozorní dotčené orgány a účastníky řízení, že závazná stanoviska a námitky, popřípadě důkazy mohou uplatnit nejpozději při ústním jednání, jinak že k nim nebude přihlédnuto."
Podle § 114 odst. 1 a 2 stavebního zákona z roku 2006 "[ú]častník řízení může uplatnit námitky proti projektové dokumentaci, způsobu provádění a užívání stavby nebo požadavkům dotčených orgánů, pokud je jimi přímo dotčeno jeho vlastnické právo nebo právo založené smlouvou provést stavbu nebo opatření nebo právo odpovídající věcnému břemenu k pozemku nebo stavbě. Účastník řízení ve svých námitkách uvede skutečnosti, které zakládají jeho postavení jako účastníka řízení, a důvody podání námitek; k námitkám, které překračují rozsah uvedený ve větě první, se nepřihlíží. K námitkám účastníků řízení, které byly nebo mohly být uplatněny při územním řízení, při pořizování regulačního plánu nebo při vydání územního opatření o stavební uzávěře anebo územního opatření o asanaci území, se nepřihlíží." Podle § 114 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 musí být účastníci řízení poučeni v oznámení o zahájení řízení o podmínkách pro uplatňování námitek podle odstavců 1 a 2.
Stavební zákon z roku 2006 upravuje v § 112 odst. 1 větě druhé významnou odchylku od obecné úpravy správního řízení, neboť účinky koncentrace řízení nespojuje s okamžikem vydání rozhodnutí správního orgánu I. stupně, jak činí § 82 odst. 4 správního řádu z roku 2004, nýbrž již s okamžikem skončení ústního jednání, které bylo ve věci nařízeno. Projevem uplatňování zásady koncentrace ve stavebním řízení je, že účastníci řízení mohou své námitky proti projektové dokumentaci, způsobu provádění a užívání stavby nebo požadavkům dotčených orgánů uplatnit nejpozději při jednání. K později uplatněným námitkám nelze přihlédnout (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2008, čj. 6 As 37/2006-122, a dále obecně k zásadě koncentrace ve správním řízení viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2009, čj. 4 Ads 114/2009-49, č. 2665/2012 Sb. NSS). Smyslem nastavení pravidel pro koncentraci řízení je, ostatně jako v jiných typech řízení (zejména občanském soudním řízení), řízení urychlit. Aby ovšem současně nedošlo ke zkrácení účastníků řízení na jejich procesních právech, musí být účastníci stavebního řízení řádně vyrozuměni o datu a místu konání ústního jednání a poučeni o tom, že námitky lze uplatnit nejpozději při tomto jednání (poučení o koncentraci řízení). Pokud by tyto podmínky nebyly splněny, tedy že by účastník řízení buď nebyl vůbec vyrozuměn o nařízení ústního jednání (o datu a místu jeho konání), nebo nebyl poučen o tom, že skončením ústního jednání nastávají účinky koncentrace řízení, pak by nebylo možné vytýkat takovému účastníkovi, že své námitky neuplatnil včas (tedy do skončení ústního jednání), a spojovat s tím ten následek, že se k pozdějším námitkám nepřihlíží (viz doslovný text § 112 odst. 1 věty druhé stavebního zákona z roku 2006 "zároveň upozorní", přiměřeně srov. rozsudek velkého senátu Nejvyššího soudu ze dne 4. 9. 2013, sp. zn. 31 Cdo 4616/2010, č. 98/2013 Sb. NS).
V dané věci byla žalobkyně vyrozuměna o zahájení stavebního řízení a o nařízení ústního jednání dne 31. 10. 2013. V oznámení o zahájení stavebního řízení a pozvání k ústnímu jednání však není obsaženo upozornění adresované účastníkům řízení, že své námitky mohou uplatnit nejpozději při jednání. V oznámení je uvedeno: "Dotčené orgány mohou závazná stanoviska, námitky a připomínky, popřípadě důkazy, uplatnit nejpozději v den ústního jednání nebo v průběhu řízení na stavebním úřadu, jinak k nim nebude přihlédnuto." Toto poučení je jednoznačně adresováno pouze dotčeným orgánům a nelze z něho dovozovat, že směřuje i vůči účastníkům řízení. Poučení o právech, povinnostech a procesních následcích musí být jasné a srozumitelné. Jiné poučení o "časové" koncentraci není v oznámení obsaženo. Z toho tedy plyne, že žalobkyně nebyla o koncentraci řízení řádně poučena, a nemohly tak vůči ní nastat účinky koncentrace skončením ústního jednání. I kdyby žalobkyně podala námitky až dne 19. 11. 2013, tedy po ústním jednání, které se konalo dne 14. 11. 2013, musel by se jimi správní orgán I. stupně zabývat, a to buď zdůvodnit, proč se k takovým námitkám ve stavebním řízení nepřihlíží (k tomu viz § 114 odst. 1 a 2 stavebního zákona z roku 2006), nebo je věcně vypořádat. Jako odůvodnění, proč se správní orgán I. stupně námitkami nezabýval, neobstojí, že byly uplatněny až po skončení ústního jednání, neboť v daném případě nebyly splněny všechny procesní předpoklady pro nastoupení účinků koncentrace řízení (nedostatek poučení dle § 112 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006).
Žalobkyně v žalobě rozvinula argumentaci, že své námitky řádně přednesla při ústním jednání dne 14. 11. 2013 a následně dne 19. 11. 2013 předala správnímu orgánu I. stupně písemné znění námitek, aby tím ulehčila správnímu orgánu I. stupně práci.
Z výše citovaných ustanovení stavebního zákona z roku 2006 vyplývá, že forma námitek není stanovena. Podání, které účastník řízení činí mimo ústní jednání, musí mít písemnou formu (event. kvalifikovanou elektronickou formu), nebo ho lze učinit ústně do protokolu, který s účastníkem za účelem zachycení obsahu podání sepíše správní orgán (§ 37 odst. 4 správního řádu z roku 2004). Námitky účastníka stavebního řízení jsou přitom podáním ve smyslu § 37 odst. 1 správního řádu z roku 2004, neboť naplňují jeho definiční znaky. Od této situace je třeba odlišit případy, kdy účastník řízení činí podání (vznáší námitky) v průběhu ústního jednání, které bylo nařízeno za účelem projednání předmětu správního řízení. Podání je v takovém případě učiněno, jakmile bylo účastníkem řízení při ústním jednání předneseno. V průběhu ústního jednání se totiž ve správním řízení, které je jinak striktně ovládáno zásadou písemnosti, plně prosadí zásada ústnosti se všemi důsledky s tím spojenými, tj. že podání (procesní úkon) je perfektní jeho vyjádřením v ústní formě. O ústním jednání se sice pořizuje protokol, jehož účelem je zachytit podstatné skutečnosti, které se při jednání odehrály, ovšem podání učiněné při jednání v ústní formě je perfektní bez ohledu na to, zda posléze nalezne odraz v obsahu protokolu pořizovaného při jednání. Funkcí protokolu o jednání, který se pořizuje podle § 18 správního řádu z roku 2004, není z hlediska formy dovršit ústní podání účastníka učiněné při jednání. Jeho funkce je důkazní, tj. osvědčuje, co se při jednání odehrálo. Je nepochybně v zájmu účastníka řízení dbát o řádnou protokolaci ústního jednání a případně vznést námitky proti protokolaci (§ 18 odst. 3 správního řádu z roku 2004), neboť v případě sporu usnadní protokol o jednání, který je po obsahové stránce úplný a správný, pozici účastníka řízení. Není-li však podání účastníka, které bylo učiněno při ústním jednání, zachyceno v dostatečné míře v protokolu o jednání, nemá to ten následek, že podání učiněno nebylo. Pouze je tím ztížena případná důkazní situace účastníka řízení, má-li prokázat, že podání učinil a jaký byl jeho obsah.
Žalobkyně navrhla k prokázání svého tvrzení, že námitky proti projektové dokumentaci uplatnila při jednání dne 14. 11. 2013, provést důkaz zvukovým záznamem z ústního jednání. Krajský soud se nejprve zabýval otázkou, zda je možné takovému návrhu vyhovět s ohledem na to, že jde o důkaz, který byl poprvé navržen až v žalobě. Vzhledem k tomu, že nejde o zvukový záznam pořízený správním orgánem I. stupně (dle § 18 odst. 1 věty poslední správního řádu z roku 2004), nýbrž o soukromý záznam pořízený jedním z účastníků správního řízení, patrně bez svolení, či alespoň vědomí ostatních osob účastnících se ústního jednání, musel krajský soud dále vážit přípustnost provedení takového důkazu.
V odvolání ze dne 10. 12. 2013 žalobkyně uvedla, že z jednání existuje zvukový záznam, který má k dispozici. Ze záznamu je zcela jasně patrno, že byly námitky vzneseny a předneseny v souladu se zákonem. V odvolání však explicitně nenavrhla provést zvukový záznam k důkazu ani jej k odvolání nepřiložila, což by bylo možné považovat za implicitní důkazní návrh. Dle § 52 správního řádu z roku 2004 jsou účastníci povinni k prokázání svých tvrzení označit důkazy. V daném případě bylo nepochybně přípustné označit důkaz k tvrzení žalobkyně, že námitky byly při ústním jednání řádně předneseny, i v odvolacím řízení podle § 82 odst. 4 správního řádu z roku 2004, neboť ačkoliv zvukový záznam byl k dispozici již v průběhu řízení správního orgánu I. stupně, žalobkyně neměla důvod navrhovat ho k důkazu, neboť neměla pochybnosti o tom, že se správní orgán I. stupně bude jejími námitkami řádně zabývat. Teprve z odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně zjistila, že námitky byly vyhodnoceny jako opožděné. Odvolání je tak prvním úkonem žalobkyně, v němž bylo racionální navrhnout nahrávku k důkazu.
V obecné rovině je možné, aby soud zopakoval důkazy již provedené správními orgány, popř. aby provedl důkazy doposud neprovedené (§ 77 odst. 2 s. ř. s.). Soudní přezkum rozhodnutí orgánů veřejné správy je totiž založen na konceptu plné jurisdikce, což znamená, že soud není vázán skutkovým stavem zjištěným orgány veřejné správy a je oprávněn jimi zjištěný skutkový stav přezkoumat (a to třeba i zopakováním provedených důkazů) nebo doplnit (provedením dalších důkazů).
V nyní posuzované věci nejde o přezkum rozhodnutí vydaného v daňovém řízení, rozhodnutí není založeno na závěru o neunesení důkazního břemene, takže se neuplatní limity pro provádění nově navržených důkazů formulované v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2009, čj. 2 Afs 35/2009-91, č. 1906/2009 Sb. NSS (viz zejména jeho body [41] a [43], dále též rozsudek ze dne 3. 2. 2010, čj. 1 Afs 103/2009-232, č. 2033/2010 Sb. NSS, nebo rozsudek ze dne 4. 6. 2015, čj. 7 Afs 99/2015-27). Jde naopak o situaci, kdy navrženým důkazem má být prokázáno, že žalovaný vycházel z nesprávně zjištěného skutkového stavu, pakliže uzavřel, že při jednání nebyly žalobkyní vzneseny žádné konkrétní námitky a že takové námitky byly předloženy správnímu orgánu I. stupně poprvé až dne 19. 11. 2013 (žalovaný vycházel výlučně z obsahu protokolu o jednání). Provedení důkazu zvukovým záznamem z ústního jednání pak nepochybně nepředstavuje rozsáhlé či zásadní doplnění skutkového stavu, takže nelze mít za to, že by krajský soud nahrazoval činnost žalovaného.
Pokud jde o přípustnost provedení důkazu soukromou nahrávkou ústního jednání, lze odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, čj. 5 As 37/2009-94, č. 2097/2010 Sb. NSS, který se týká ještě předchozího správního řádu z roku 1967. V této věci šlo navíc o pořízení zvukového záznamu z ústního jednání, při němž byl vyslýchán svědek. Nejvyšší správní soud k tomu uvedl, že "účastník řízení má právo realizovat svá procesní práva a oprávněné zájmy a správní orgán je povinen umožnit účastníkům řízení uplatňovat v rámci výkonu veřejné správy jejich práva a oprávněné zájmy, které jim garantuje zákon. Pořizování zvukových záznamů ústního jednání není správním řádem [z roku 1967] nijak upraveno ani ve vztahu ke správnímu orgánu, ani ve vztahu k účastníkům řízení či jiným zúčastněným osobám. To však neznamená, že neexistuje-li pozitivní právní úprava, je takové jednání účastníka řízení bez dalšího nepřípustné, respektive zakázáno. I když ústní jednání bylo v daném případě neveřejné ve smyslu § 21 odst. 3 správního řádu [z roku 1967], což znamenalo, že správní orgán na něm připustil jen účast osob zúčastněných na řízení, tedy vedle pracovníků či členů správního orgánu, účastníků řízení a jejich zástupců, dále předvolaných svědků, znalců, tlumočníků apod., avšak nikoliv dalších osob, tedy veřejnosti, neznamenalo to, že by práva účastníka řízení byla v jeho průběhu menší než v případě ústního jednání veřejného. Podle čl. 2 odst. 4 Ústavy každý občan může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit to, co zákon neukládá. [...] Zákon nezakazuje účastníku správního řízení pořídit si zvukový záznam průběhu ústního jednání" (shodně viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2011, čj. 1 Afs 1/2011-82).
Správní řád z roku 2004 na výše uvedených východiscích rozhodujícím způsobem nic nezměnil, možnost účastníka řízení pořizovat si osobní zvukový záznam z ústního jednání správního orgánu zůstává stále neupravena (rozuměj nezakázána a neregulována omezujícími podmínkami), proto i právní názor Nejvyššího správního soudu nadále obstojí. Skutečnost, že v dané věci jde patrně o skrytě pořízenou nahrávku, nepovažuje krajský soud za významnou. Rozhodující je, že je na nahrávce zachyceno ústní jednání vedené správním orgánem I. stupně, tedy úřední úkon. Zachyceny jsou toliko ústní projevy osob, jejichž účast při ústním jednání byla přípustná. Projevy osob při ústním jednání v rámci správního řízení nelze považovat za projevy osobní povahy (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. 5. 2005, sp. zn. 30 Cdo 64/2004). To, že by se některé osoby mohly vyjadřovat jinak, kdyby věděly, že je záznam pořizován, nepředstavuje zásah do jejich osobnosti. Všichni věděli, že se vyjadřují veřejně (na tom nic nemění, že je správní řízení neveřejné), za účasti několika osob, v úřední záležitosti, za účelem prosazování svých práv a právem chráněných zájmů. Ostatně Nejvyšší správní soud dovodil, že ve správním řízení lze připustit provedení důkazu i kamerovým záznamem pořízeným soukromě bez vědomí osoby na něm zachycené, ačkoliv tím bylo zasaženo do sféry osobnostních práv takové osoby (rozsudek ze dne 18. 11. 2011, čj. 2 As 45/2010-68, č. 2518/2012 Sb. NSS). V nyní posuzované věci k zásahu do osobnostních práv nedošlo. Lze doplnit, že § 88 odst. 1 občanského zákoníku z roku 2012, který je účinný od 1. 1. 2014, umožňuje pořídit zvukový záznam i bez svolení dotčených osob, jestliže se pořizuje nebo použije k výkonu nebo ochraně jiných práv nebo právem chráněných zájmů jiných osob. V daném případě byl zvukový záznam pořízen právě k ochraně práv účastníka správního řízení.
Krajský soud tedy dospěl k závěru, že provedení důkazu zvukovým záznamem ústního jednání je v tomto řízení přípustné a relevantní, a proto tento důkaz při jednání provedl. (...)
*) S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen zákonem č. 89/2012 Sb., občanským zákoníkem.
**) Poznámka redakce - "SZ" v textu SZ-201554/2011 je přeškrtnuto. | decision_1279.txt |
313 | k § 38 a násl. a § 42 odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění
k čl. 5 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení (v textu jen „nařízení č. 883/2004“)
Splnění podmínek pro přiznání tzv. invalidního důchodu z mládí podle § 42 odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, vylučuje současné přiznání „řádného“ invalidního důchodu podle § 38 a násl. téhož zákona, a to i v případě, že žadatel o řádný invalidní důchod získal (např. na základě dobrovolného přihlášení se k důchodovému pojištění podle téhož zákona ve znění účinném do 31. 1. 2018) potřebnou dobu pojištění. Na základě principu asimilace faktů podle čl. 5 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení dopadá stejný důsledek i na situaci, ve které o přiznání českého řádného invalidního důchodu žádá poživatel např. slovenského invalidního důchodu z mládí.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 11. 2022, čj. 10 Ads 525/2021-34)
Prejudikatura: č. 2048/2010 Sb. NSS a č. 2814/2013 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 166/2008 Sb. a č. 30/2020 Sb.
Věc: I. H. proti České správě sociálního zabezpečení o invalidní důchod, o kasační stížnosti žalované.
V této věci se Nejvyšší správní soud zabýval podmínkami pro získání invalidního důchodu podle § 39 a § 42 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění (ve znění účinném do 31. 1. 2018) a výkladem čl. 5 (tzv. princip asimilace faktů) a čl. 44 nařízení č. 883/2004. Konkrétně Nejvyšší správní soud řešil otázku, zda tzv. invalidní důchod z mládí přiznaný na Slovensku vylučuje, aby žalobkyně mohla získat český „řádný“ invalidní důchod (resp. tzv. dílčí důchod) poté, co se v Česku po dobu jednoho roku dobrovolně účastnila důchodového pojištění, ale jinou dobu pojištění v Česku nezískala.
Žalobkyni byl na Slovensku v roce 1994 přiznán invalidní důchod nezávislý na době pojištění (tzv. invalidní důchod z mládí). Od roku 2009 má v Česku trvalý pobyt a v roce 2016 získala české občanství. Od března 2016 do února 2017 se dobrovolně účastnila českého systému důchodového pojištění. V polovině února 2017 podle § 6 zákona o důchodovém pojištění uhradila pojištění jednorázovou částkou. Dne 22. 2. 2017 požádala o přiznání řádného invalidního důchodu. Žalovaná však zamítla jak její žádost, tak i následné námitky proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti. Podle žalované přiznání invalidního důchodu z mládí na Slovensku vylučovalo (samo o sobě) v Česku nejenom přiznání invalidního důchodu z mládí, ale též přiznání řádného invalidního důchodu.
Proti rozhodnutí žalované se žalobkyně úspěšně bránila žalobou u Městského soudu v Praze, který toto rozhodnutí zrušil rozsudkem ze dne 10. 11. 2021, čj. 2 Ad 8/2018-55. Přiznání invalidního důchodu z mládí na Slovensku může totiž podle nařízení č. 883/2004 v Česku vyloučit jen přiznání dalšího (zde českého) invalidního důchodu z mládí, nikoli řádného invalidního důchodu. Podle městského soudu nařízení chápe invalidní důchod z mládí a řádný invalidní důchod jako dva různé typy důchodů a nevylučuje jejich současné pobírání. Podmínky pro přiznání řádného invalidního důchodu žalobkyně tedy splnit přinejmenším mohla, žalovaná se ale jejich splněním nezabývala. Městský soud proto žalované uložil, aby v dalším řízení posoudila, zda žalobkyně získala dostatečnou dobu pojištění jako podmínku pro přiznání řádného invalidního důchodu.
Žalovaná (stěžovatelka) podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Trvala na tom, že přiznání slovenského invalidního důchodu z mládí znemožňuje získání českého řádného invalidního důchodu, byť jde o různé kategorie důchodů podle nařízení č. 883/2004. Vysvětlila, že český invalidní důchod z mládí vylučuje přiznání českého řádného invalidního důchodu. Dobrovolné přihlášení k důchodovému pojištění na tom nemůže nic změnit - § 42 zákona o důchodovém pojištění je speciální ustanovení. Osoby s invalidním důchodem z mládí koneckonců ani nemají žádnou pracovní schopnost, kterou by bylo možné změřit a použít pro posouzení nároku na řádný invalidní důchod. Stejný efekt jako český invalidní důchod z mládí má podle stěžovatelky na základě čl. 5 nařízení č. 883/2004 i slovenský invalidní důchod z mládí. Rozsudku městského soudu stěžovatelka též vytkla, že z něj nebylo patrné, jaká ustanovení zákona vlastně porušila.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[10] Nejvyšší správní soud předesílá, že v nynější věci není spor o stěžovatelčin zdravotní stav ani jeho hodnocení. Žalobkyně je invalidní od třetího roku věku (mj. má Downův syndrom) a je závislá na jiných lidech, především své opatrovnici. Sama stěžovatelka přiznává, že nebýt „souběhu“ slovenského a českého důchodu, žalobkyně by spadala pod třetí stupeň invalidity a bylo by namístě jí přiznat český invalidní důchod z mládí podle § 42 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění. Sporné není ani to, že žalobkyně kvůli přiznání slovenského invalidního důchodu z mládí nemůže získat jeho český ekvivalent. Naopak žalobkyně a stěžovatelka se neshodnou na tom, zda může žalobkyně za nynějších okolností získat český řádný invalidní důchod (tedy důchod založený mj. na získání doby pojištění).
[11] Žalobkyně během správního řízení uvedla, že jí slovenská strana nevyplácí invalidní důchod z mládí získaný na Slovensku do České republiky. Chtěla proto získat alespoň nějaký příjem z českého důchodového systému. V řízení před městským soudem blíže vysvětlovala, že podle slovenského zákona o důchodovém pojištění se doba, po kterou pobírala slovenský invalidní důchod z mládí (od jeho přiznání v roce 1994 až do února 2017), považuje za dobu pojištění. Nutno dodat, že správností uvedeného názoru se stěžovatelka dosud nezabývala (byť je patrné, že s ním spíše nesouhlasí). Žalobkyně též využila možnosti se dobrovolně na rok přihlásit k českému důchodovému pojištění ještě předtím, než nabylo účinnosti nové znění zákona o důchodovém pojištění. Novela provedená zákonem č. 259/2017 Sb. totiž od 1. 2. 2018 samotnou dobrovolnou přihlášku podmínila získáním jednoho roku doby pojištění podle § 11 či § 13 zákona o důchodovém pojištění. Obě doby pojištění chtěla žalobkyně využít pro získání řádného invalidního důchodu (resp. patrně v podobě tzv. dílčího důchodu podle pravidel v § 61).
[12] Článek 44 odst. 1 nařízení č. 883/2004 (někdy zvané též „koordinační nařízení“) rozlišuje právní předpisy upravující čerpání důchodů na předpisy „typu A“ a předpisy „typu B“. Do první skupiny patří všechny právní předpisy, podle nichž výše dávek v invaliditě nezávisí na trvání dob pojištění nebo bydlení a které příslušný členský stát výslovně zařadil do přílohy VI, do druhé skupiny pak všechny ostatní předpisy. Jak český, tak slovenský invalidní důchod z mládí jsou v příloze VI uvedeny a spadají tak do skupiny důchodů upravené právními předpisy „typu A“.
[13] Podle čl. 44 odst. 2 nařízení č. 883/2004 pak platí, že osoba, na kterou se postupně nebo střídavě vztahovaly právní předpisy dvou nebo více členských států a která získala doby pojištění nebo bydlení výlučně podle právních předpisů typu A, má nárok pouze na dávky poskytované institucí toho členského státu, jehož právní předpisy byly platné v době, kdy došlo k pracovní neschopnosti. Jak již Nejvyšší správní soud výše uvedl, nařízení tak v případě žalobkyně vylučuje, aby vedle slovenského invalidního důchodu současně pobírala český invalidní důchod z mládí. Podobný souběh však nařízení nevylučuje u důchodů „typu A“ a důchodů „typu B“ – podle čl. 46 odst. 1 nařízení při souběhu těchto druhů důchodů obecně platí pravidla v kapitole 5 nařízení č. 883/2004 (která obsahuje bližší postupy pro přiznávání dávek). Ani stěžovatelka tento souběh obecně nezpochybňuje.
[14] Současně se v nařízení č. 883/2004 uplatňuje tzv. princip asimilace faktů (princip stejného posuzování skutečností), dle něhož s některými skutečnostmi a událostmi, které nastaly na území jiného členského státu, má být zacházeno tak, jako by nastaly na území členského státu, jehož právní předpisy jsou použitelné (obecně k tomuto principu viz např. rozsudek NSS ze dne 8. 1. 2013, čj. 3 Ads 25/2012-41, č. 2814/2013 Sb. NSS). Podle čl. 5 písm. a) nařízení platí, že nestanoví-li toto nařízení jinak a s ohledem na zvláštní prováděcí předpisy, jsou-li podle právních předpisů příslušného členského státu pobírání dávek sociálního zabezpečení a jiného příjmu přiznávány určité právní účinky, příslušná ustanovení těchto právních předpisů se použijí také na pobírání rovnocenných dávek získaných podle právních předpisů jiného členského státu a na příjem získaný v jiném členském státě. Podle čl. 5 písm. b) nařízení též platí, že jsou-li podle právních předpisů příslušného členského státu právní účinky připisovány existenci některých skutečností nebo událostí, přihlíží tento členský stát k podobným skutečnostem nebo událostem, které nastaly v kterémkoli členském státě tak, jako by k nim došlo na jeho území. Jinak řečeno, právě čl. 5 nařízení č. 883/2004 „přenáší“ případné účinky českého invalidního důchodu z mládí i na pobírání jeho slovenského ekvivalentu. Nutno dodat, že právě čl. 5 nařízení č. 883/2004 městský soud v řízení o žalobě vůbec nevzal v úvahu.
[15] Je proto klíčové, zda český invalidní důchod z mládí podle § 42 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění má účinek, který mu přisuzuje stěžovatelka, tedy že znemožňuje získání řádného invalidního důchodu podle zákona o důchodovém pojištění. Nejvyšší správní soud znovu opakuje, že podle stěžovatelky by totiž žalobkyně (pokud by již nezískala slovenský invalidní důchod z mládí) podmínky § 42 odst. 1 českého zákona bezpochyby naplnila.
[16] Zjednodušeně řečeno, pro získání „klasického“ invalidního důchodu podle § 38 a § 39 zákona o důchodovém pojištění je potřeba, aby se žadatel o důchod 1) stal invalidním a 2) získal potřebnou dobu pojištění (vyjma situace, kdy je invalidita následkem pracovního úrazu). Podstatné je, že invalidita se v těchto případech posuzuje jako pokles pracovní schopnosti o určitý počet procent. Zcela konkrétně se podle § 39 odst. 3 věty druhé zákona o důchodovém pojištění poklesem pracovní schopnosti rozumí pokles schopnosti vykonávat výdělečnou činnost v důsledku omezení tělesných, smyslových a duševních schopností ve srovnání se stavem, který byl u pojištěnce před vznikem dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu.
[17] Invalidní důchod z mládí funguje ve více ohledech jinak. Podle § 42 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění (věty první) platí, že na invalidní důchod pro invaliditu třetího stupně má nárok též osoba, která dosáhla aspoň 18 let věku, má trvalý pobyt na území České republiky a je invalidní pro invaliditu třetího stupně, jestliže tato invalidita vznikla před dosažením 18 let věku a tato osoba nebyla účastna pojištění po potřebnou dobu. Pro získání invalidního důchodu z mládí podle § 42 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění tedy není potřeba získat dobu pojištění. Jde o výjimku z jinak běžného pravidla. Koneckonců smyslem tohoto typu důchodu je právě pokrýt situace, kdy člověk ani nedostane možnost dobu pojištění získat (k tomu srov. též rozsudek NSS ze dne 29. 4. 2009, čj. 4 Ads 70/2008-34, č. 2048/2010 Sb. NSS).
[18] Odlišnému charakteru invalidního důchodu také odpovídá i odlišné posuzování invalidity. Byť zákon o důchodovém pojištění od novely provedené zákonem č. 306/2008 Sb. v první větě § 42 odst. 1 hovoří též o třetím stupni invalidity (který sám o sobě není definován jinde než v § 39 jako pokles pracovní schopnosti v porovnání s předchozím stavem), současně uvádí, že se za invaliditu třetího stupně považuje též takové omezení tělesných, smyslových nebo duševních schopností, které má za následek neschopnost soustavné přípravy k pracovnímu uplatnění. Zároveň, na rozdíl od § 39 odst. 3 zákona o důchodovém pojištění, se podle poslední věty § 42 odst. 1 pro posouzení invalidity třetího stupně podle věty první neprovádí srovnání se stavem, který byl u osoby uvedené ve větě první před vznikem dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu. Jak k tomu již dodal Nejvyšší správní soud: „U těch, co by se za normálních okolností připravovali na budoucí povolání, se totiž nedá správně hovořit o poklesu pracovní schopnosti podle kritérií obsažených v § 39 odst. 3 zákona o důchodovém pojištění a vyjádřit to procentní sazbou.“ (rozsudek ze dne 21. 4. 2020, čj. 8 Ads 94/2018-72, bod 15).
[19] Invalidní důchod z mládí podle § 42 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění tedy slouží jako speciální ustanovení, jakási „záchytná síť“ pro ty, kteří by se jinak kvůli brzkému vzniku invalidity nemohli soustavně ani připravovat na práci. Současně předpoklady přiznání invalidního důchodu z mládí (tj. vznik invalidity před 18. rokem věku) budou typicky vylučovat posouzení poklesu pracovní schopnosti podle § 39 odst. 3 zákona, a to jednoduše proto, že před vznikem invalidity u žadatelů o invalidní důchod ještě žádná pracovní schopnost nevznikla.
[20] To je případ i nynější žalobkyně. Nejvyšší správní soud uznává, že žalobkyně získala skrze dobrovolné zapojení do českého důchodového systému jeden rok doby pojištění a tvrdí, že další roky se jí přenáší ze Slovenska [žalobkyně jako žadatelka starší 28 let by pro přiznání řádného invalidního důchodu musela získat podle § 40 odst. 1 písm. f) zákona o důchodovém pojištění alespoň pět let doby pojištění, a to podle § 40 odst. 2 téhož zákona v kterémkoliv období deseti roků dokončeném po vzniku invalidity]. Nejvyšší správní soud též chápe, že se žalobkyně legitimně snažila využít v roce 2016 a 2017 existující úpravy. Nutno ale dodat, že zákon o důchodovém pojištění původně umožňoval dobrovolnou účast na důchodovém pojištění jen za podmínky získání doby aspoň jednoho roku pojištění z titulu výkonu výdělečné činnosti a od 1. 2. 2018 se k tomuto požadavku navrátil [jak vysvětluje důvodová zpráva k již citovanému zákonu č. 259/2017 Sb., k odstranění této podmínky došlo při přijetí zákona č. 198/2002 Sb., o dobrovolnické službě a o změně některých zákonů (zákon o dobrovolnické službě), hlavně z důvodu zjednodušení právní úpravy; k navrácení podmínky naopak zákonodárce přistoupil kvůli zneužívání dobrovolné účasti k získání zdravotního pojištění a příspěvku na péči; srov. důvodovou zprávu k části třetí, čl. V, bodu 5 novely]. V případě žalobkyně ale především ani není možné srovnat pokles pracovní schopnosti oproti stavu před vznikem invalidity. Jak již Nejvyšší správní soud uvedl (bod [10]), vznik invalidity byl u žalobkyně určen ke třem rokům věku – v takovém případě ale žádné posouzení poklesu pracovní schopnosti není dobře možné, jelikož se u ní žádná pracovní schopnost nemohla ani rozvinout.
[21] Městský soud tedy sice správně vyšel z rozdělení invalidních důchodů podle nařízení č. 883/2004 a vyhodnotil jejich možné souběhy, opomenul se však zabývat čl. 5 tohoto nařízení. Právě čl. 5 nařízení „přenáší“ důsledky přiznání českého invalidního důchodu z mládí (resp. předpokladů pro získání takového důchodu) podle § 42 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění i na situace, kdy žadatel či žadatelka o český řádný invalidní důchod pobírá invalidní důchod z mládí z jiného členského státu EU, např. ze Slovenska.
[22] Nejvyšší správní soud závěrem dodává, že samozřejmě nezlehčuje zdravotní stav žalobkyně ani důvody, pro které se pokusila získat řádný invalidní důchod. Soudy však nemohou přiznat žalobkyni důchod, pokud to zákon neumožňuje. Je třeba zdůraznit, že sociální práva nemají bezpodmínečnou povahu a je možné se jich domáhat pouze v mezích zákonů, jak stanoví čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Sociální práva jsou závislá zejména na ekonomické situaci státu. V rámci ústavním pořádkem stanovených mezí má zákonodárce poměrně širokou možnost upravit provedení jednotlivých sociálních práv. Soudy nemohou volně přepisovat význam právních předpisů či jít proti textu zákona, pokud z něj nevyplývá nárok na určitou sociální dávku (srov. k tomu obecně např. nálezy ÚS ze dne 23. 4. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 2/08, č. 166/2008 Sb., nebo nověji ze dne 17. 12. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 31/17, č. 30/2020 Sb., bod 24).
[23] K patrně prvotnímu důvodu pro žádost žalobkyně (který však nyní Nejvyšší správní soud nemohl nijak ověřit) – tj. tomu, že slovenská strana jí údajně nevyplácí slovenský invalidní důchod do ciziny – Nejvyšší správní soud odkazuje na čl. 7 nařízení č. 883/2004. Ten totiž podobný postup zapovídá: nestanoví-li toto nařízení jinak, peněžité dávky náležející podle právních předpisů jednoho nebo více členských států nebo podle tohoto nařízení nelze snížit, změnit, pozastavit, odejmout nebo konfiskovat z toho důvodu, že příjemce nebo jeho rodinní příslušníci bydlí v jiném členském státě než ve státě, ve kterém se nachází instituce odpovědná za poskytování dávek.
IV. Závěr a náklady řízení
[24] Nejvyšší správní soud proto v souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V souladu s § 110 odst. 4 s. ř. s. je městský soud vázán právním názorem uvedeným v tomto rozhodnutí. Městský soud bude dále vycházet z toho, že získání invalidního důchodu podle § 42 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění vylučuje získání řádného invalidního důchodu podle téhož zákona. Tento důsledek se pak na základě čl. 5 nařízení č. 883/2004 přenáší i na situaci, kdy žadatelka o řádný invalidní důchod již získala a pobírala invalidní důchod z mládí z jiného členského státu EU, nyní ze Slovenska. | decision_128.txt |
314 | k § 16 odst. 2 a 3 zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění zákona č. 120/2000 Sb.*) (v textu jen "katastrální zákon z roku 1992")
k § 41 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
Posledním dnem lhůty k podání námitek proti obsahu obnoveného katastrálního operátu podle § 16 odst. 2 zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky, je patnáctý den ode dne skončení vyložení obnoveného katastrálního operátu. Pokud vlastníkovi nebo jinému oprávněnému, který nemá v obci trvalý pobyt nebo sídlo, nebylo řádně doručeno oznámení o vyložení obnoveného katastrálního operátu podle § 16 odst. 3 citovaného zákona, a v důsledku toho nevěděl o vyložení katastrálního operátu, může požádat o navrácení v předešlý stav podle § 41 správního řádu.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 16. 5. 2016, čj. 46 A 62/2014-33)
Prejudikatura: č. 3215/2015 Sb. NSS; č. 15/2006 Sb. NS.
Věc: Marie F. proti Zeměměřickému a katastrálnímu inspektorátu v Praze o obsah obnoveného katastrálního operátu.
Katastrální úřad pro Středočeský kraj, katastrální pracoviště Rakovník (dále jen "katastrální úřad"), zamítl rozhodnutím ze dne 9. 4. 2014 námitky žalobkyně proti obnovenému katastrálnímu operátu v katastrálním území Újezd nad Zbečnem. Odvolání proti tomuto rozhodnutí žalovaný svým rozhodnutím ze dne 8. 7. 2014 zamítl a rozhodnutí katastrálního úřadu potvrdil. V odůvodnění uvedl, že oznámení o vyložení obnoveného katastrálního operátu bylo žalobkyni odesláno dne 19. 10. 2011. Doručení oznámení žalobkyni však nebylo možné doložit. Lhůta pro podání námitek ovšem není odvislá od doručení oznámení. Konec lhůty pro podání je patnáctý den ode dne skončení vyložení obnoveného katastrálního operátu, tj. v daném případě dne 19. 12. 2011. Žalobkyně nepodala námitky ve stanovené lhůtě. Až její podání ze dne 11. 7. 2013 obsahovalo námitky proti obsahu obnoveného katastrálního operátu. Dále žalovaný uvedl, že katastrální úřad posoudil námitky jako opožděné, a proto není důvod se zabývat věcnou stránkou námitek. Katastrální úřad se podle žalovaného pouze snažil stručně odpovědět na obsah podání, přičemž ovšem neshledal ani důvod k zahájení řízení o opravě chyby z moci úřední.
Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Praze. V ní namítala, že katastrální úřad a žalovaný posoudily její námitky proti obsahu obnoveného katastrálního operátu nesprávně jako opožděné. Není si vědoma, že by jí bylo doručeno oznámení o termínu a době vyložení obnoveného katastrálního operátu, přičemž nesouhlasí s tím, že průkazem o doručení oznámení je poštovní arch a zjištění, že se zásilka nevrátila. Oznámení je významným úkonem, na jehož základě je vlastníkům a jiným oprávněným dána možnost seznámit se s obsahem obnoveného katastrálního operátu a uplatnit v zákonem stanovené lhůtě námitky. Pokud se vlastník o existenci obnoveného katastrálního operátu nedozví, jsou mu odňata práva, kterými může obnovu katastrálního operátu ovlivnit. Žalovaný měl doručování oznámení posuzovat podle § 19 odst. 6 správního řádu. Doručení oznámení nebylo prokázáno, proto nelze žalobkyni upírat právo podat námitky, jakmile jí byla dána možnost se s obnoveným katastrálním operátem seznámit.
Žalobkyně uvedla, že se dne 5. 5. 2011 zúčastnila zjišťování hranic, které probíhalo v místě jejího pozemku. Odmítla však, že by ve vyhotoveném protokolu vyslovila souhlas se zjištěným průběhem a označením hranic. Dále žalobkyně namítala, že nebyla pozvána k žádnému dalšímu zjišťování průběhu hranice, ačkoliv se v místě konalo dne 7. 9. 2011. Zjišťování hranic bylo podle žalobkyně prováděno v rozporu s § 14 katastrálního zákona z roku 1992.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že žalobkyni bylo doručováno doporučeně bez dokladu o doručení. Převzetí oznámení žalobkyní tedy nelze zpětně doložit. Pokud jde o žalobkyní namítaný nesouhlas se zjištěním průběhu hranic, žalobkyně v soupisu nemovitostí potvrdila, že souhlasí se zjištěným průběhem a označením hranic v terénu. Pokud jde o tvrzení, že žalobkyně nebyla přizvána k zjišťování průběhu hranic dne 7. 9. 2011, žalovaný uvedl, že žalobkyně nebyla k dodatečnému zjišťování hranic přizvána, neboť hranice jejího pozemku byly zjištěny jako nesporné.
Mimo toto řízení podala žalobkyně dne 16. 5. 2013 u katastrálního úřadu žádost, aby s ní bylo jednáno jako s účastníkem v řízení vedeném o námitkách manželů J. proti obsahu obnoveného katastrálního operátu. Katastrální úřad rozhodl usnesením ze dne 20. 5. 2013, že žalobkyně není účastníkem uvedeného řízení z důvodu, že pozemek vlastněný žalobkyní nesousedí s pozemky ve vlastnictví manželů J. Žalobkyně podala dne 29. 5. 2013 proti usnesení odvolání, v němž mimo jiné uvedla, že usilovala o to, aby s ní katastrální úřad jednal jako s účastníkem v řízení o námitkách proti obsahu katastrálního operátu ve jmenovaném katastrálním území.
Krajský soud v Praze žalobu zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Z obsahu napadeného rozhodnutí žalovaného a rozhodnutí katastrálního úřadu vyplývá, že nosným důvodem pro zamítnutí námitek žalobkyně proti obsahu obnoveného katastrálního operátu byla jejich opožděnost. Pokud se správní orgány rovněž zčásti zabývaly i věcným posouzením uplatněných námitek, postupovaly nad rámec nezbytného odůvodnění rozhodnutí, neboť v odůvodnění je třeba uvést pouze ty důvody (§ 68 odst. 2 správního řádu), o něž správní orgán opírá své rozhodnutí. Z tohoto důvodu krajský soud zkoumal primárně to, zda je správný závěr o opožděnosti námitek podaných žalobkyní.
V daném případě není sporu o tom, že obnovený katastrální operát byl vyložen v souladu s § 16 odst. 1 katastrálního zákona z roku 1992 v obci po dobu 10 pracovních dnů od 21. 11. 2011 do 2. 12. 2011. S posledním dnem vyložení je spojen počátek patnáctidenní lhůty k uplatnění námitek podle § 16 odst. 3 téhož zákona, která v daném případě uplynula dne 19. 12. 2011. Mezi účastníky přitom není sporu ani o tom, že žalobkyně podala námitky proti obsahu obnoveného katastrálního operátu až dne 11. 7. 2013, zjevně tak tedy učinila opožděně. Pokud namítala, že jí nebylo řádně doručeno oznámení o dokončení a vyložení obnoveného katastrálního operátu, a v důsledku toho nemohla řádně a včas námitky uplatnit, pak žalovaný zcela správně uvedl, že počátek lhůty k uplatnění námitek je vázán na poslední den vyložení obnoveného katastrálního operátu, nikoliv na den doručení oznámení o dokončení a vyložení obnoveného katastrálního operátu, případně okamžik, kdy se vlastník nebo jiná oprávněná osoba o dokončení obnoveného katastrálního operátu dozví. Zákonodárce omezil možnost podávání námitek patnáctidenní lhůtou, v rámci níž mohou vlastníci a jiné oprávněné osoby namítat nesprávnosti obsahu obnoveného katastrálního operátu, z důvodů právní jistoty a zajištění důvěry ve správnost údajů obsažených v katastru nemovitostí. Správní orgány jsou touto lhůtou vázány, z toho důvodu se neměly námitkami podanými žalobkyní věcně zabývat.
Pokud žalobkyně, jak sama tvrdí, nevěděla, že došlo k vyložení obnoveného katastrálního operátu v důsledku toho, že jí nebylo řádně doručeno oznámení katastrálního úřadu, pak měla možnost požádat o navrácení v předešlý stav podle § 41 správního řádu. Jednalo by se totiž o objektivní překážku, která jí ve včasném podání námitek bránila (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2015, čj. 7 Azs 13/2015-28, č. 3215/2015 Sb. NSS). Katastrální zákon z roku 1992 prominutí zmeškání lhůty k podání námitek nevylučuje. Podle § 41 odst. 2 správního řádu lze ovšem žádost o navrácení v předešlý stav podat pouze ve lhůtě 15 dnů ode dne, kdy taková překážka pominula, a nejpozději do jednoho roku ode dne, kdy měl být úkon učiněn. Žalobkyně mohla podat žádost o navrácení v předešlý stav společně s námitkami nejpozději v jednoroční objektivní lhůtě, která uplynula dne 19. 12. 2012. Za situace, kdy žalobkyně věděla o tom, že obnova katastrálního operátu byla zahájena a účastnila se osobně zjišťování průběhu hranic dne 5. 5. 2011, bylo po ní možno spravedlivě požadovat, aby se i v případě nedoručení oznámení sama aktivně zajímala o výsledky obnovy katastrálního operátu. V této souvislosti lze poukázat i na skutečnost, že žalobkyně sama neuvedla, kdy se o vyložení obnoveného katastrálního operátu dozvěděla. Z jejího podání, kterým se domáhala účastenství v řízení o námitkách uplatněných manželi J., vyplývá, že o něm věděla nejpozději dne 16. 5. 2013, kdy tuto žádost podala u katastrálního úřadu, to však nevylučuje, že se o vyložení obnoveného katastrálního operátu dozvěděla již dříve.
"Obnova katastrálního operátu nemá vliv na hmotněprávní vztahy k nemovitostem a nemůže měnit vlastnictví k nim." (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 3. 1. 2005, sp. zn. 22 Cdo 1840/2003, č. 15/2006 Sb. NS). Žalobkyně tedy má možnost domáhat se ochrany svého vlastnického práva k nemovitosti podáním soukromoprávní určovací žaloby. Zamítnutím námitek proti obnovenému katastrálnímu operátu pro opožděnost nebyla zbavena práva domáhat se ochrany svého vlastnického práva u soudu nebo jiného orgánu veřejné moci (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod).
Krajský soud se ze shora uvedených důvodů plně ztotožnil se závěrem správních orgánů o opožděnosti námitek podaných dne 11. 7. 2013. Ostatními žalobními body se krajský soud nezabýval, neboť se týkají věcného posouzení jejích námitek a směřují proti závěrům žalovaného vysloveným nad rámec nezbytného odůvodnění napadeného rozhodnutí.
*) S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen zákonem č. 256/2013 Sb., katastrální zákon. | decision_1280.txt |
315 | k § 2 odst. 4 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
Nelze se dovolávat legitimního očekávání z titulu zavedené správní praxe (zde vydání kladných rozhodnutí Národního památkového úřadu ohledně zateplení fasád u památkově chráněných objektů) za situace, kdy se jednalo o nezákonnou správní praxi, jejíž následování je nežádoucí a bylo by v rozporu se zákonem (§ 2 odst. 4 správního řádu z roku 2004).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2016, čj. 5 As 155/2015-35)
Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 63/2009 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 2822/07).
Věc: Společnost s ručením omezeným CORSO proti Krajskému úřadu Libereckého kraje o závazné stanovisko orgánu památkové péče, o kasační stížnosti žalobkyně.
Rozhodnutím ze dne 18. 4. 2014 vydal Magistrát města Jablonec nad Nisou, odbor stavebního a životního prostředí, oddělení životního prostředí a státní památkové péče, závazné stanovisko podle § 14 odst. 3 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, že z hlediska státní památkové péče je nepřípustná realizace obnovy fasády do ulice A. Chvojky kontaktním zateplovacím systémem na specifikovaném objektu v k. ú. Jablonec nad Nisou, který se nachází na území městské památkové zóny Jablonec nad Nisou. Rozhodnutím ze dne 11. 8. 2014 žalovaný zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí I. stupně. Žalobkyně napadla rozhodnutí žalobou u Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočky v Liberci, který svým rozsudkem ze dne 13. 7. 2015, čj. 59A 88/2014-31, žalobu zamítl.
Skutkové okolnosti případu byly následující. Žalobkyně dne 19. 2. 2014 požádala Magistrát města Jablonec nad Nisou, jakožto příslušný výkonný orgán státní správy na úseku státní památkové péče (dále jen "orgán památkové péče"), o vydání závazného stanoviska ve věci obnovy a zateplení fasády blíže vymezeného objektu v Jablonci nad Nisou do ulice A. Chvojky. Orgán památkové péče vydal dle § 14 odst. 3 zákona o památkové péči závazné stanovisko, kdy ve výroku I. jako přípustné posoudil provedení zateplení fasády do dvorního traktu objektu, který se nachází na území městské památkové zóny; ve výroku II. označil jako nepřípustnou obnovu fasády na uvedeném objektu do ulice A. Chvojky. Žalobkyně požádala orgán památkové péče o konzultaci svého záměru před podáním žádosti; dne 28. 1. 2014 se konalo místní šetření, při němž žalobkyně sdělila, že předloží varianty řešení. Záměr byl projednán na interní odborné komisi Národního památkového úřadu (dále jen "NPÚ") dne 3. 2. 2014; s navrhovaným zateplením vyjádřila komise nesouhlas z důvodu vizuálního narušení středu městské památkové zóny, uvedla rovněž, že se jedná o cennou meziválečnou fasádu s dochovanými architektonickými prvky, doporučila zachovat současný stav a opravit historickou omítku. Dle § 14 odst. 6 zákona o památkové péči byl požádán o písemné vyjádření NPÚ. Podle odborného vyjádření ze dne 24. 2. 2014 není zateplení fasády objektu do ulice A. Chvojky z hlediska zájmu státní památkové péče akceptovatelné. NPÚ stanovisko odůvodnil tím, že fasáda do ulice A. Chvojky je pohledově exponovanou a rozsáhlou, navíc mimořádně hodnotného objektu, kdy kontaktní zateplovací systém je novodobá, na historické objekty nevhodná technologie, a problematická je i životnost řešení. Zateplení není u památkově chráněných staveb a staveb na památkově chráněných územích přijatelné, výjimkou je dvorní fasáda. V případě fasády do ulice A. Chvojky jde o hodnotnou architektonicky členěnou dochovanou meziválečnou fasádu, která se výrazně uplatňuje v panoramatu města a nachází se v centru městské památkové zóny Jablonec nad Nisou. V rámci ústního jednání dne 5. 3. 2014 žalobkyně dokládala případy minulého zateplení fasád, včetně nemovitých kulturních památek. Dne 17. 3. 2014 obdržel orgán památkové péče vyjádření žalobkyně k odbornému vyjádření NPÚ, jakožto podkladu pro vydání správního rozhodnutí. S uplatněnými výhradami vůči odbornému vyjádření NPÚ se orgán památkové péče vypořádal v odůvodnění svého rozhodnutí ze dne 18. 4. 2014, jehož výrokem II. vyslovil, že z hlediska zájmu státní památkové péče je realizace obnovy fasády daného objektu do ulice A. Chvojky kontaktním zateplovacím systémem nepřípustná; ve výroku I. jako přípustnou hodnotil realizaci zateplení fasády do dvorního traktu objektu. Konstatoval mimo jiné, že z projektové dokumentace vyplývá, že v případě profilů oken a říms se částečně jedná o prefabrikované výrobky, které nemohou adekvátně nahradit původní architektonické řešení fasády od architekta Hemmricha; bez ohledu na zvolenou tloušťku zateplovací desky by došlo k zániku a poškození původního materiálu. Dále uvedl, že zájmem památkové péče je zachování původní hmoty architektonicky členěné dochované fasády, včetně všech hodnotových exteriérových součástí; protože fasáda do ulice A. Chvojky je pohledově exponovanou a tak rozsáhlou plochou hodnotného objektu, nelze akceptovat záměr zateplení; jedná se o novodobou, na historické objekty nevhodnou technologii; vnějším zateplením fasády by se podstatně změnil vzhled objektu a mělo by to dopad i na okolní prostředí v centru městské památkové zóny Jablonec nad Nisou. Poukázal na to, že navrhovaná technologie zateplení z vnější strany je u památkově chráněných staveb a staveb na památkově chráněných územích nepřijatelná; výjimky se mohou připustit pouze u volných štítů, utilitárních dvorních fasád a v dalších srovnatelných situacích, kdy fasády nemají žádné plastické tvarosloví, hodnotné detaily ani památkově hodnotné povrchy. Uvedl rovněž, že objekt sice není kulturní památkou, ale patří mezi hodnotné meziválečné stavby, které se nachází v bezprostředním centru města v městské památkové zóně. Orgán památkové péče rovněž objasnil, o jaké objekty, u nichž bylo zateplení povoleno, se jednalo. Objekty, které žalobkyně uváděla jako případy povoleného zateplení, byly novostavby, kde z pohledu státní památkové péče bylo zateplení akceptovatelné s tím, že se jedná o utilitární dvorní trakty bez architektonického členění fasád či novodobé přístavby, popřípadě razantně přestavěné objekty, které tak vykazují spíše charakter novostaveb. Obdobným způsobem bylo žalobkyni povoleno zateplení dvorní utilitární fasády. Pokud bylo povoleno zateplení kulturních památek, stalo se tak v minulosti a pouze ve vztahu k dvornímu traktu bez architektonického členění. Předmětná fasáda se kvalitativně liší od objektu, kde zateplení bylo realizováno. Správní orgán uvedl, že benevolence či chybný postup orgánů památkové péče v minulosti nemůže odůvodnit takový postup v případech současných, nelze orgán památkové péče nutit, aby dřívější chyby opakoval.
Krajský soud v následném řízení neshledal, že by rozhodnutí orgánu památkové péče či žalovaného byla vydána v rozporu s § 68 odst. 3 správního řádu; ze správních rozhodnutí vyplývá, z jakého skutkového stavu orgány památkové péče vycházely, jaké odborné podklady měly k dispozici a jak je hodnotily. Krajský soud rovněž nezjistil, že by byla žalobkyně ve správním řízení zkrácena na svých procesních právech dle § 36 odst. 1 správního řádu. Dle krajského soudu veřejný zájem na zachování adekvátního stavu a vzhledu nemovitosti, která sice nebyla prohlášena kulturní památkou, ale nachází se na území vymezené památkové zóny, nepochybně plyne právě ze zákona o památkové péči a vyhlášky Ministerstva kultury. Při posouzení, zda v daném konkrétním případě změna stavby (stavební úpravy) daného domu spočívající v zateplení fasády domu do ulice A. Chvojky je přípustná, neboť je slučitelná s veřejným zájmem na ochraně památkové zóny, je nepochybně dán prostor správnímu uvážení orgánu památkové péče. Sama skutečnost, že obecně závazný právní předpis přímo nestanovil konkrétní způsob ochrany objektů v památkové zóně Jablonec nad Nisou, ještě neznamená, že by mohly orgány památkové péče na ochranu daných kulturních hodnot rezignovat a že posouzení přípustnosti stavebního záměru z hlediska zájmu státní památkové péče, založené na správním uvážení, by automaticky představovalo libovůli v postupu orgánu památkové péče a prosazování jeho subjektivního zájmu na podobě objektu. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu krajský soud uvedl, že posouzení zamýšlených stavebních úprav na základě odborného vyjádření NPÚ (dle § 32 zákona o památkové péči, tedy kompetentní odborné organizace, která je zákonem povolána chránit veřejné zájmy památkové péče, a která proto také vytváří metodické pokyny a publikuje svá stanoviska k řadě otázek ve vztahu k památkové péči), dále odborných znalostí objektu v památkové zóně a jeho vývoje a odborných znalostí původce jeho architektonických úprav (s uvedením odkazu na odbornou publikaci) a v souladu s vytvořenou správní praxí dle zpracované metodiky pro danou problematiku nepředstavuje svévoli orgánů památkové péče a postup v rozporu se zákonem.
K námitce týkající se nezjištění stavu věci ve smyslu § 3 správního řádu z důvodu dvou rozporuplných vyjádření NPÚ krajský soud shrnul průběh správního řízení. Uvedl, že ze správního spisu je zřejmé, že žalobkyně byla Mgr. Jaroslavem Z. dne 17. 2. 2014, tedy ještě před podáním žádosti o vydání závazného stanoviska, zpravena o vyjádření odborné interní komise NPÚ k záměru zateplení fasády; bylo jí sděleno, že byl akceptován její záměr zateplit dvorní utilitární fasádu, nikoli však fasádu do ulice A. Chvojky, která je výrazně pohledově exponovaná, hodnotná, meziválečná, s tím, že tento fakt byl zmíněn již během místního šetření. Za podstatné krajský soud označil, že NPÚ vydává vlastní odborné vyjádření jako podklad pro závazné stanovisko v souladu s § 14 odst. 6 zákona o památkové péči až v průběhu správního řízení poté, co je o to orgánem státní památkové péče požádán. V souzeném případě byl odborný názor NPÚ na zateplení vymezeného objektu obsažen až v písemném vyjádření ze dne 24. 2. 2014, s nímž byla žalobkyně v průběhu správního řízení seznámena, jeho obsah není diametrálně odlišný od předchozích postojů NPÚ, které před zahájením správního řízení prezentoval jeho pracovník Mgr. Jaroslav Z. Krajský soud neshledal, že by z e-mailové odpovědi Mgr. Jaroslava Z. ze dne 31. 1. 2014 jednoznačně vyplynul záměr NPÚ vydat kladné vyjádření z hlediska ochrany zájmů státní památkové péče také k zateplení čelní fasády daného objektu navrženými způsoby. Krajský soud neshledal ani porušení § 7 odst. 1 správního řádu; k otázce vázanosti správního orgánu vlastní praxí soud v obecné rovině odkázal na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2009, čj. 7 As 43/2009-52.
Dle krajského soudu v přístupu orgánu památkové péče a žalovaného nelze spatřovat libovůli a nepřípustné vybočení z nyní zastávané správní praxe, správní orgány vycházely z individuálního posouzení specifikovaného domu a charakteru jeho fasády na základě odborného vyjádření NPÚ, své odborné kompetence a znalostí čerpaných z odborných publikací a řádně se vypořádaly s odlišnostmi daného případu od ostatních případů zateplení v památkové zóně města Jablonce nad Nisou. Pokud šlo o zateplení fasád, které se svým charakterem lišily (šlo o utilitární dvorní fasády bez architektonického členění či u novostaveb či přestavěných staveb), a proto u nich bylo zateplení z hlediska ochrany památkové zóny shledáno přípustným, nelze dospět k závěru o porušení zásady vázanosti vlastní správní rozhodovací praxí orgánů památkové péče. Správní orgány jednoznačně dřívější postoj k zateplování objektů v památkové zóně označily jako chybný a z racionálních důvodů, opírajíce se o odborné vyjádření NPÚ a jeho přístup k problematice zateplování a posun poznání kulturních hodnot v této oblasti, odůvodnily potřebu napříště takto nepostupovat a od dřívější praxe se v zájmu ochrany památkové zóny odchýlit. Krajský soud nepřisvědčil ani tomu, že by NPÚ a správní orgány nepřihlédly ke skutečnému obsahu předložené dokumentace stavebních úprav. Jak z odborného vyjádření NPÚ ze dne 24. 2. 2014, tak následně ze správních rozhodnutí však vyplývá, že způsob zateplení, který žalobkyně ve třech variantách předložila, byl odmítnut jako novodobá technologie, pro historicky cenné objekty nevhodná, nepřípustně se dotýkající vzhledu staveb na památkově chráněném území, u nichž nelze k energetické náročnosti přistupovat jako u novostaveb. Argumentaci NPÚ pak žalovaný pouze nepřejal bez příslušného hodnocení, ale naopak ji doplnil o úvahy, které dávají odpověď na to, proč navržené úpravy fasády zahrnující zateplení kontaktním materiálem nelze akceptovat. Krajský soud v podrobnostech odkázal zejména na s. 10 a 12 napadeného rozhodnutí; ze skutečností tam uvedených plyne, že navržený způsob zateplení byl vyhodnocen, ovšem ani menší tloušťka zateplovací desky a snaha kopírovat profilaci okenních říms a šambrán za pomoci částečně prefabrikovaných výrobků a snaha o šetrný přístup k věci nebyly dostatečným argumentem pro akceptaci stavebních úprav. Žalovaný odůvodnil, že jde o snahu kopírovat současný stav, nikoli ovšem o obnovení původního stavu a zachování autentických ploch omítky, které je možné, ovšem při využití jiných systémů, které umožňují zachování či pravdivé zkopírování veškerých zdobných prvků fasády a nenabourávají autenticitu prostředí historického jádra města a nevytvářejí dojem kulis. Z tohoto pohledu žalovaný hodnotil i pohledy a vizualizaci, které žalobkyně předkládala; na jeho závěrech nemohlo nic změnit ani to, že správní orgány neprovedly přesný výpočet procentního nárůstu objemu hmoty domu při použití zateplovací desky navržené tloušťky. Co se týče výroku v části povolení plastových oken, podle přesvědčení soudu jde o zjevnou nesprávnost v části odůvodnění rozhodnutí žalovaného. Kromě dílčí zmínky se totiž žalovaný v napadeném rozhodnutí k dané problematice vůbec nevyjadřoval, postup orgánu památkové péče v tomto směru nepodrobil přezkumu. Toto pochybení dle krajského soudu nečiní samo o sobě rozhodnutí žalovaného nepřesvědčivým.
K části rozhodnutí žalovaného, které se týkalo postupu orgánu památkové péče v I. stupni řízení ve vztahu k fasádě dvorního traktu vymezeného domu, tedy výroku I. rozhodnutí I. stupně, krajský soud uvedl, že proti němu odvolání žalobkyně nesměřovalo a nedotýká se ho ani podaná žaloba; proto se krajský soud otázkami případného přezkumného řízení ve vztahu k výroku I. rozhodnutí I. stupně, který samostatně nabyl právní moci, a není s ohledem na § 75 odst. 1 s. ř. s. předmětem přezkumu ze strany soudu, nezabýval. Proto soud ani nedoplnil dokazování předloženými listinami - vyjádřeními a čestnými prohlášeními vlastníků sousedních nemovitostí, případně svědků šetření správních orgánů a e-mailové korespondence ve vztahu k zateplení dvorní fasády specifikovaného domu. Krajský soud nepovažoval pro účely přezkumu napadených rozhodnutí za potřebné provést důkaz předloženým výpočtem změny objemu dotčené budovy, neboť absence výpočtu procentní změny objemu objektu při zateplení nemohla způsobit nezákonnost rozhodnutí žalovaného, neboť správní orgány své zamítavé stanovisko opřely zejména o jiné důvody než jen tloušťku zateplovacího systému a přesný nárůst procentní změny objemu.
K námitce stran toho, že žalovaný citoval též z regulativů zpracovaných v roce 2001, které jsou zastaralé, protože v předmětném objektu není již delší dobu hotel, krajský soud uvedl, že žalovaný citoval z hodnotícího listu k předmětnému domu, na základě kterých byl zpracován Plán ochrany městské památkové zóny Jablonec nad Nisou. Zde se sice v odůvodnění rozhodnutí žalovaného objevila zmínka o zachování hotelu s restaurací, ovšem tato okolnost se nijak negativně nepromítla do závěrů žalovaného o nepřípustnosti navržených stavebních úprav uliční fasády z hlediska zájmu na ochraně památkové zóny. Ve věci se využití předmětné nemovitosti neřešilo. Naopak ve vztahu k řešené věci byl podstatný záměr opravení stávající dochované historicky ceněné fasády předmětného domu, který koresponduje ostatním podkladům, ze kterých správní rozhodnutí vycházela.
Proti rozhodnutí podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Tvrdila, že skutkový stav, z něhož žalovaný vycházel, nemá oporu ve spise; pro tuto vadu měl krajský soud rozhodnutí žalované zrušit. Rovněž tvrdila, že krajský soud v předcházejícím řízení nesprávně posoudil právní otázky, a proto je napadený rozsudek nezákonný.
Stěžovatelka zopakovala námitky, které uplatila již v žalobě, v odvolání a částečně rovněž ve svém vyjádření k odbornému stanovisku NPÚ ze dne 24. 2. 2014; tvrdila, že správní rozhodnutí jsou v rozporu se zákonem; objekt, o který se jedná, není kulturní památkou ani jinak zvlášť chráněnou stavbou, správní orgán nad rámec svých pravomocí prosazuje své zájmy na podobě daného objektu. Poukázala na předchozí postup správního orgánu v obdobných případech a uvedla, že chráněné obecné zájmy, které omezení vlastnického práva umožňují, stanoví zákon; zákonná ustanovení o obecném zájmu nemůže správní orgán svévolně používat a vlastnické právo může omezit pouze odůvodněně a ve výjimečných případech. Uvedla, že pokud v daném případě nebyl obecný zájem natolik významný, aby byl zaznamenán v relevantním dokumentu nebo vedl k zákonem předvídané formě ochrany, pak takový obecný zájem nemůže být důvodem pro zásah do vlastnického práva. Stavba zde stojí více než 150 let a od období totality již uběhlo téměř 25 let, což je dostatečná doba, aby byl obecný zájem projeven a náležitě chráněn; tak tomu v daném případě není; správní orgán jednal v rozporu s § 2 odst. 1 správního řádu a čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Krajský soud postup správních orgánů potvrdil odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu, který se však týkal zcela jiné věci, a krajský soud nereflektoval skutkové rozdíly. Dle stěžovatelky právní předpisy uvádějí, jakým způsobem obecný zájem v oblasti památkové péče chránit, pokud k tomu však v daném případě nedošlo, není možno takovou absenci nahrazovat správním uvážením, které se nadto odchýlilo od dosavadní správní praxe. Stěžovatelka nesouhlasila se závěrem krajského soudu, že správní orgány postupovaly předvídatelně a nestranně; předložila řadu případů, kdy tentýž správní orgán umožnil u obdobných nebo skutečně zákonem chráněných objektů zásah do jejich fasády, a to způsobem, který zamýšlela stěžovatelka a který jí nebyl umožněn. Žalovaný své rozhodnutí opřel pouze o subjektivní úvahy o významnosti konkrétního architekta, které nejsou ničím dalším podpořeny; na tom stojí veškeré další argumenty správních orgánů pro jejich zamítavá stanoviska. Stěžovatelka vyjádřila přesvědčení, že povolení předchozích žádostí nebylo žádnou chybou, neboť stávající rozhodnutí je projevem změny názoru správního orgánu; takový názor však mohl projevovat již dříve, neboť nenastala žádná relevantní skutečnost či okolnost, která by názorovou změnu odůvodňovala. Správní orgán totiž nestanovil další podmínky pro dříve akceptované žádosti jiných vlastníků, ale možnost dříve povoleného postupu pouze bez dalšího vyloučil; odkaz na judikát čj. 7 As 43/2009-52 je tak zcela nepřípadný. Stěžovatelka nepopírala, že je možná změna postoje správního orgánu, avšak pouze za současné změny objektivních podmínek, ze kterých správní orgán nově vychází; v daném případě však k žádné změně nedošlo, NPÚ se pouze rozhodl chránit architektonická díla určitého architekta v určité oblasti, přestože tak mohl činit již v minulosti, kdy měl totožné poznatky a znalosti jako v případě, kdy rozhodoval o žádosti stěžovatelky.
Stěžovatelka poukázala na to, že opakovaně namítala, že k zateplení fasád v rámci městské památkové zóny Jablonec nad Nisou již v minulosti došlo, a to minimálně v 17 případech; ve dvou případech šlo dokonce o objekty, které jsou prohlášeny kulturními památkami, u nichž je stupeň ochrany vyšší; další objekty jsou obdobně pohledově exponované jako objekt stěžovatelky; již provedená zateplení přitom většinou nevykazují zdaleka takovou snahu o zachování architektonického výrazu fasády a detailů, jako je tomu v případě projektu stěžovatelky, což vyplývá i z fotografií, které stěžovatelka doložila. Stěžovatelka poukázala na to, že krajský soud ani správní orgány nezohlednily, že objekt nemá historickou fasádu, ale fasádu moderní, prvorepublikovou, s rovnou plochou stěnou z převážně cementové rovnoměrně střednězrnné omítky a s jednoduchým rámováním šambrán; tato druhotná tvarově i strukturálně jednoduchá fasáda se dá při užití navržené tenké izolační desky a kopie orámování okna přenést, aniž dojde k újmě na jejím pohledově architektonickém řešení a na vizuálním prostředí městské památkové zóny Jablonec nad Nisou.
Stěžovatelka se dovolávala toho, že vycházela z přípisu zástupce NPÚ ze dne 31. 1. 2014, nechala vypracovat dokumentaci a konkrétní materiálové řešení volila proto, že vycházela z praxe památkové péče v případech již realizovaných zateplených fasád. Správní orgány se s argumenty stěžovatelky o přijatelné opravě fasády vyrovnaly pouze citací metodického materiálu NPÚ, který nemá povahu zákona ani vyhlášky a nemůže nahradit ani hodnocení důkazů. Stěžovatelka má za to, že metodické pokyny nejsou obecně závaznou normou a mají sloužit výhradně pro vnitřní potřeby státního orgánu a ke sjednocení jeho postupu, kterým má být zajištěna předvídatelnost rozhodnutí. Zdůraznila, že cementová prvorepubliková fasáda objektu nemá téměř žádné plastické tvarosloví, hodnotné detaily ani památkově hodnotné povrchy. Správní orgány nevzaly v potaz jednoduchost a špatný stav fasády a to, že se z metodického hlediska právě k takto charakterizovaným fasádám, kde lze zateplení uplatnit, přinejmenším blíží. Nebraly v úvahu mimořádně citlivé řešení, které je schopné vizuální strukturu současné poškozené fasády přenést. Správní orgány naopak automaticky přistoupily k poškozené cementové fasádě přestavěného prvorepublikového domu jako ke kulturní památce z období historických slohů, nezabývaly se individuálním posouzením návrhu, konkrétním projektovým řešením a jeho důsledky pro vzhled objektu.
Žalovaný se dle stěžovatelky nevypořádal ve svém rozhodnutí s námitkou stran odborného vyjádření NPÚ ze dne 24. 2. 2014, které správní orgán I. stupně obdržel dne 28. 2. 2014. Odborné vyjádření nepřihlédlo ke skutečnému obsahu předložené projektové dokumentace, k prokazatelně nadprůměrné snaze minimalizovat viditelnost zateplovacího zásahu a odvolává se pouze na obecný koncepční materiál, který nemá závaznost právního předpisu, ale je pouze metodickou koncepcí NPÚ. Odborné vyjádření neobjektivně posuzuje hodnotu předmětné fasády. Stěžovatelka ve svém vyjádření k němu prokázala, že objekt není mimořádně hodnotnou stavbou, upozornila na nesprávné umístění fasády v ose historického vývoje města i na sémantické nadhodnocení významu objektu. Odborné vyjádření je dle stěžovatelky třeba považovat za jeden z podkladů pro rozhodnutí správního orgánu a je nutno, aby k němu správní orgán přistupoval jako k jakémukoli jinému důkazu a vypořádal se s ním stejně jako s námitkami, které stěžovatelka vůči odbornému vyjádření vznesla. Stěžovatelka nezpochybňuje úlohu NPÚ, nicméně má za to, že správní orgán nemusí vždy jeho vyjádření akceptovat, a to na základě vlastní úvahy založené na hodnocení důkazů.
Stěžovatelka dále nesouhlasila se závěrem krajského soudu, že správní orgány vycházely z řádně zjištěného skutkového stavu. Před zahájením správního řízení požádala stěžovatelka zástupce orgánu památkové péče o konzultaci svého záměru ještě před podáním žádosti. Dne 28. 1. 2014 se konalo místní šetření, kde stěžovatelka uvedla, že předloží tři varianty řešení. Dne 31. 1. 2014 jí bylo Mgr. Jaroslavem Z. (NPÚ) sděleno, že v případě, že by došlo k realizování zateplení, připadá v úvahu jediná možnost, a to, že bude vizuálně obnoveno původní řešení, včetně identické profilace říms a okenních šambrán. Na základě uvedeného, z čehož se stěžovatelka důvodně domnívala, že zateplení objektu není vyloučeno, předložila záměr na opravu a současně zateplení fasády do ulice A. Chvojky a zateplení fasády do dvorního traktu se zachováním původního rázu a profilace prvků dle projektové dokumentace vypracované v únoru 2014. Stěžovatelka předložila ve správním řízení tři varianty zateplení: 1. polystyren (100mm), 2. minerální vata s podélnými vlákny (100mm), 3. kontaktní zateplovací systém Weber therm plus ultra (60mm). Zároveň navrhla vizuální obnovení původního architektonického členění fasády do ulice A. Chvojky, které by bylo zhotoveno z prefabrikátů. Zrnitost tenkovrstvé probarvené omítkoviny uzavírající zateplovací systém se předpokládal nejjemnější, tj. 1 mm, z důvodu zachování původního povrchu - vápenocementové štukové omítky; barevný odstín měl být totožný jako fasáda ze strany do Mírového náměstí, tj. kombinace kávově světlé a tmavé. NPÚ však až poté, kdy stěžovatelka učinila tyto kroky, dne 26. 2. 2014 tvrdil, že pokud jde o stanovisko Mgr. Jaroslava Z. ze dne 31. 1. 2014, nelze ho v žádném případě chápat jako příslib akceptace zateplení fasády. Stěžovatelka byla však přesvědčena, že pokud zde existují dvě protichůdná tvrzení téhož úřadu, došlo k porušení § 3 správního řádu a správní orgán nevedl řízení tak, aby posílil důvěru účastníka ve správnost správního rozhodnutí.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že v rámci celého správního obvodu postupuje v řízeních, v nichž došlo k zamítnutí zateplení fasád u objektů, které nejsou kulturními památkami, ale nacházejí se v památkových zónách a rezervacích, stejně. Ve všech případech bylo zamítnuto povolení zateplení členěných fasád na objektech v památkových zónách na území Libereckého kraje; členěnými fasádami se rozumí fasády, které jsou členěny horizontálně (např. římsami, sokly) či vertikálně (např. pilastry, okny, dveřmi) anebo více zdobeny (frontony, maskarony, sochařská výzdoba). V současné době bývá povolováno zateplení fasád v památkových zónách pouze u utilitárních fasád (tedy fasád bez členění - římsy, pilastry), pouze okna, která nejsou nijak esteticky v rámci fasády zdůrazněna, nebo fasád zcela novodobých u objektů, které nejsou architektonicky cenné v rámci území (většinou se jedná o novostavby z 90. let 20. století nebo počátku 21. století). Při posuzování daného případu žalovaný vycházel mimo jiné z § 3 vyhlášky č. 476/1992 Sb., o prohlášení území historických jader vybraných měst za památkové zóny, ve znění vyhlášky č. 251/1995 Sb., ve které se pro ochranu památkové zóny Jablonec nad Nisou stanovují podmínky ochrany a péče o památkovou hodnotu zóny, kterou tvoří zejména význam daného území pro historickou, kulturní a jinou osobitost místa, historické vazby nemovitostí a prostorů a vnější i vnitřní obraz sídla. Jednou z podmínek je využití jednotlivých objektů a prostorů, které musí odpovídat jejich kapacitě a technickým možnostem a musí být v souladu s památkovou hodnotou zóny. V § 3 písm. d) vyhlášky č. 476/1992 Sb. se ukládá, aby se obnova a restaurování nemovitostí v zóně prováděly na základě stavebně historického a restaurátorského průzkumu. Z uvedeného žalovaný vycházel a posuzoval i hodnotu stavby stěžovatelky a navržené práce týkající se tohoto objektu, nacházejícího se v centru památkové zóny Jablonec nad Nisou. Žalovaný se domnívá, že požadavek na zachování původní historické fasády z 30. let 20. století je oprávněný a nepřesahuje rámec zákona. Žalovaný rovněž vycházel z připravovaného opatření obecné povahy Plánu ochrany městské památkové zóny Jablonec nad Nisou (vydané dne 15. 8. 2014; nabylo účinnosti 4. 9. 2014); v tomto opatření, které bylo vydáno na základě § 6a odst. 1 zákona o památkové péči, je objekt, o který se jedná, veden jako architektonicky cenná stavba. Na straně 56 citovaného opatření je pod bodem A3.2 uvedena ochrana architektonicky cenných staveb v rámci památkové zóny Jablonec nad Nisou a použití kontaktních zateplovacích systémů v rámci památkové zóny je zde uvedeno jako nepřípustné. Vzhledem k uvedenému má žalovaný za to, že nedošlo k prosazování subjektivního zájmu, ale postupoval zcela v souladu se zákonem a ostatními právními předpisy, zejm. vyhláškou č. 476/1992 Sb., kterou bylo centrum města prohlášeno za památkovou zónu, a byly stanoveny podmínky jeho ochrany.
Žalovaný nepopírá, že v minulosti došlo k několika pochybením, kdy bylo povoleno zateplení fasády v rozporu s kulturně-historickými hodnotami kulturní památky či památkové zóny, nicméně nelze akceptovat, aby správní orgán pokračoval v chybném postupu; žalovaný zde odkazuje na rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 19. 2. 2009, čj. 22 Ca 265/2008-26, podle kterého "benevolence, popř. chybný postup správních úřadů v jiných případech nemůže odůvodňovat pokračování v případně chybném postupu i v dalších případech, ale naopak je nutné zjednat nápravu a takový postup nemůže být v rozporu s § 2 odst. 4 správního řádu". V případech, kdy bylo zateplení fasády povoleno, se jednalo o utilitární fasády nebo fasády domů, které vznikly v 80.-90. letech 20. století bez jakékoliv architektonické hodnoty, posuzované v rámci celku, tj. památkové zóny Jablonec nad Nisou. Žalovaný uvádí, že stěžovatelka není odborníkem, aby mohla posoudit hodnotu fasád z hlediska památkové péče. To, zda je fasáda z hlediska chráněného území cenná, či nikoli, se neodvíjí od toho, jak to vnímá laická veřejnost; žalovaný dále popisuje, které stavby jsou z hlediska památkové péče chráněny a z jakých hledisek jsou posuzovány. Tak tomu bylo i v případě stavby stěžovatelky; žalovaný připouští, že některá místa na fasádě potřebují opravu, tuto však lze provést v rámci běžné údržby.
Ohledně projektové dokumentace žalovaný uvedl, že stěžovatelkou předložený návrh nevykazoval znaky projektové dokumentace, nebyl uveden zhotovitel ani číslo zakázky, které je u projektových dokumentací i menšího rozsahu běžné; autorství Pavla M. se objevuje až při soudním řízení. Žalovaný uvedl, že stěžovatelkou předložený návrh zateplení neodpovídá současnému řešení fasády, jak vyplývá jednak z dokumentace samé, kdy není často zřejmé, k čemu se navrhovaný profil vztahuje, a z poznatků správního orgánu získaných na místě samém. Pokud se jedná o fotografie, které měly ukazovat stav objektu v ulici A. Chvojky po provedeném zateplení, dospěl žalovaný k závěru, že se jedná pouze o barevně upravené fotografie současného stavu, a to na základě fotografií pořízených správním orgánem; na fotografiích se nemění síla zdiva vůči přilehlým objektům; tato dispozice by měla být dle dokumentace současného stavu alespoň patrná. Žalovaný uvádí, že se již vyjadřoval opakovaně k výtce stran chybného použití metodiky vydávané NPÚ; opakuje, že ji používá pouze jako podporu svých tvrzení, která však vycházejí primárně z § 6 a § 14 zákona o památkové péči a prováděcích vyhlášek, konkrétně z vyhlášky č. 66/1988 Sb., kterou se provádí zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, a vyhlášky č. 476/1992 Sb. Vzhledem k všeobecnosti ustanovení zákona o památkové péči i prováděcích vyhlášek je však třeba opírat se právě o odborné podklady vydávané NPÚ, neboť takovou šíři odborných podkladů není možno včlenit do zákona a ani to není účelné. NPÚ není správním orgánem, ale pouhou odbornou organizací, která není při svém rozhodování vázána správním řádem, ale pouze ustanoveními zákona o památkové péči. Její postavení je upraveno v § 32 citovaného zákona, dle standardní metodiky postupuje NPÚ při vydávání svých vyjádření. Písemnými vyjádřeními vydávanými ve správním řízení dle § 14 odst. 6 zákona o památkové péči se pak řídí i příslušný orgán státní památkové péče.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
V.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...) Stěžovatelka v kasační stížnosti v podstatě opakovaně vznáší námitky, které uplatnila již v odvolání a následně v žalobě. V obecné rovině vytýká krajskému soudu nesprávné posouzení právní otázky, dále mu vytýká, že nesprávně aproboval žalovaným nedostatečně zjištěný skutkový stav a nepřihlédl k vadám řízení, mimo jiné ke změně správní praxe, přitom pro tyto vady měl krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušit. (...)
Stěžovatelka především namítá porušení § 3 a § 7 správního řádu a dovolává se nestranného postupu žalovaného vůči všem účastníkům, poukazuje na případy dříve povolených zateplení fasád, a to i u památkově chráněných objektů. Poukazuje na předchozí kladné vyjádření zástupce NPÚ k otázce možného zateplení fasády, resp. existenci dvou protichůdných vyjádření NPÚ. Dále zpochybňuje odborné vyjádření NPÚ, konkrétně namítá, že nebylo přihlédnuto ke skutečnému obsahu projektové dokumentace, byla neobjektivně posouzena hodnota objektu (nejedná se o památkově chráněný objekt ani o objekt mimořádné hodnoty). Stěžovatelka rovněž polemizuje s odborností a správností vyjádření NPÚ.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že veškeré opakované námitky stěžovatelky byly již posouzeny jak žalovaným, tak krajským soudem. Nejvyšší správní soud neshledal v právních a skutkových závěrech žalovaného, potažmo krajského soudu pochybení, která by zakládala nezákonnost napadeného rozhodnutí, potažmo napadeného rozsudku krajského soudu.
V projednávané věci není sporu, že objekt stěžovatelky není kulturní památkou, není spor ani o tom, že se však jedná o objekt, který se nachází v městské památkové zóně.
Podle § 6 odst. 1 zákona o památkové péči "[ú]zemí sídelního útvaru nebo jeho části s menším podílem kulturních památek, historické prostředí nebo část krajinného celku, které vykazují významné kulturní hodnoty, může Ministerstvo kultury po projednání krajským úřadem prohlásit za památkovou zónu a určit podmínky její ochrany". Při posuzování daného případu žalovaný vycházel z vyhlášky č. 476/1992 Sb. ve znění vyhlášky č. 251/1995 Sb.; v § 1 této vyhlášky je území historických jader měst zde vymezených - mezi nimi i Jablonec nad Nisou - prohlášeno za památkovou zónu; v § 3 se potom stanovují podmínky ochrany a péče o památkovou hodnotu zóny, kterou tvoří zejména význam daného území pro historickou, kulturní a jinou osobitost místa, historické vazby nemovitostí a prostorů a vnější i vnitřní obraz sídla; mimo jiné se zde uvádí, že "využití jednotlivých objektů a prostorů musí odpovídat jejich kapacitě a technickým možnostem a musí být v souladu s památkovou hodnotou zóny" [§ 3 písm. c) citované vyhlášky].
Zákon o památkové péči v § 14 odst. 2 stanoví, že "[v]vlastník (správce, uživatel) nemovitosti, která není kulturní památkou, ale je v památkové rezervaci, v památkové zóně nebo v ochranném pásmu nemovité kulturní památky, nemovité národní kulturní památky, památkové rezervace, nebo památkové zóny [...], je povinen k zamýšlené stavbě, změně stavby, terénním úpravám, umístění nebo odstranění zařízení, odstranění stavby, úpravě dřevin nebo udržovacím pracím na této nemovitosti si předem vyžádat závazné stanovisko obecního úřadu obce s rozšířenou působností, není-li tato jeho povinnost podle tohoto zákona nebo na základě tohoto zákona vyloučena (§ 6a, § 17)". "V závazném stanovisku [...] se vyjádří, zda práce tam uvedené jsou z hlediska zájmů státní památkové péče přípustné, a stanoví se základní podmínky, za kterých lze tyto práce připravovat a provést. Základní podmínky musí vycházet ze současného stavu poznání kulturně historických hodnot, které je nezbytné zachovat při umožnění realizace zamýšleného záměru" (§ 14 odst. 3 zákona o památkové péči). Zákon o památkové péči nestanoví konkrétní pravidla, jak při vydání závazného stanoviska postupovat, vychází především z účelu prohlášení památkové zóny, kterým je obecně (podle § 6 citovaného zákona) ochrana kulturních hodnot konkrétního území, a dále z vyhlášky č. 476/1992 Sb., o prohlášení území historických jader vybraných měst za památkové zóny, kterou došlo k vyhlášení památkové zóny v Jablonci nad Nisou. Z § 3 uvedené vyhlášky lze dovodit, že při stavební činnosti je třeba chránit památkovou hodnotu zóny, kterou tvoří zejména význam daného území pro historickou, kulturní a jinou osobitost místa, historické vazby nemovitostí a prostorů a vnější i vnitřní obraz konkrétního sídla.
Z hlediska památkové ochrany je klíčové zachování adekvátního vzhledu nemovitosti, která se nachází na území památkové rezervace nebo zóny, tj. vzhledu v širším slova smyslu původního. Původnost může být někdy výrazem postupného vrstvení různých architektonických proměn dotyčné stavby, takže památkově cenný je právě stav památky zrcadlící proces těchto postupných proměn, jindy zase výrazem jejího prvotního architektonického ztvárnění, takže památkově cenná je právě ona prvotní, v užším slova smyslu původní, podoba. Prostředkem k dosažení adekvátního vzhledu je i původnost materiálů či technologií použitých při stavebních zásazích do dotyčné nemovitosti. Původnost vzhledu a v menší míře i původnost materiálů či technologií mají v rámci památkové ochrany zásadní váhu a musí být v rámci rozhodovací činnosti správního orgánu na úseku památkové ochrany zohledněny. Uchování památkově chráněné nemovitosti, včetně nemovitosti, jež sice sama není kulturní památkou, ale nachází se na území památkové zóny, ve stavu z hledisek památkové ochrany žádoucím nepochybně v řadě případů znamená zvýšené náklady pro jejího vlastníka oproti nákladům, které by musel vynaložit, pokud by dotyčná nemovitost památkově chráněna nebyla (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 43/2009-52).
Posuzování, zda zamýšlená úprava, v daném případě zateplení fasády objektu nacházejícího se v městské památkové zóně na nemovitosti, která není kulturní památkou, ale je v památkové zóně, je slučitelná se zájmy památkové ochrany, je proces, v němž má orgán památkové péče nepochybně významný prostor pro správní uvážení. To musí přirozeně být založeno v první řadě na odborné kompetenci příslušného odborně specializovaného správního orgánu, který se zabývá ochranou kulturních památek, a musí tedy vycházet z hledisek, o nichž v odborné památkářské obci panuje obecné přesvědčení, že mají být vzata v úvahu. Takový správní orgán je tedy nepochybně povinen znát nejnovější odborně relevantní trendy v památkové ochraně a dokázat zhodnotit, zda a jak mají být v jeho činnosti aplikovány. Vycházel-li správní orgán při svých úvahách rovněž z metodických materiálů či odborných publikací, nelze v tom spatřovat žádnou nezákonnost. Správní orgán zcela důvodně hledá pro své odborné rozhodnutí odborné argumenty, které je jistě možno čerpat mimo jiné i z odborné literatury či jiných odborných materiálů, jedná-li se o podklady vědecky relevantní a vycházející z aktuálního stavu vědeckého poznání v daném oboru. Skutečnost, že stěžovatelka má na hodnocení objektu jiný názor, ještě neznamená, že odborná vyjádření NPÚ a závěry orgánu památkové péče jsou nezákonné a nesprávné.
Ze spisového materiálu je nepochybné, že správní orgány při posouzení žádosti stěžovatelky postupovaly zcela v souladu se zákonem, braly v potaz veškeré relevantní skutečnosti, které podrobily hodnocení a které se staly podkladem pro vydané rozhodnutí. V případě soudního přezkumu správního uvážení správní soud nenahrazuje správní orgán v jeho odborné kompetenci a nemůže nahradit jeho správní uvážení svým vlastním, ale posuzuje, zda nedošlo ke zneužití či vybočení z mezí správního uvážení a zda se správní orgán dostatečně vypořádal se zjištěným skutkovým stavem. Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěry krajského soudu v tom, že žalovaný měl pro své rozhodnutí dostatek relevantních pokladů, z odůvodnění napadeného rozhodnutí je zřejmé, jak je hodnotil; nelze proto přisvědčit stěžovatelce, že rozhodnutí bylo vydáno na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu a je výsledkem svévolného jednání.
Stěžovatelce lze nepochybně přisvědčit, že správní orgán musí při rozhodování na úseku památkové ochrany vždy pečlivě vážit, zda omezení vlastnického práva, kterým je i závazné stanovení, jakým způsobem vlastník nemovitosti nacházející se na území památkové rezervace či zóny smí, či naopak nesmí tuto nemovitost opravit, upravit či přebudovat, je proporcionální veřejnému zájmu na zachování památkové hodnoty dané lokality. Vedle zájmu na památkové ochraně dané nemovitosti stojí zcela nepochybně legitimní zájem vlastníka nemovitosti na jejím ekonomicky udržitelném a dlouhodobě životaschopném využití, jakož i veřejný zájem na účelném uspořádání měst. Památková ochrana tedy nesmí volit extrémní řešení nezohledňující v potřebné míře i jiné konkurující legitimní zájmy, práva či hodnoty a musí usilovat o co nejmenší omezení vlastnických práv dotčených vlastníků nemovitostí, která ještě vedou k dosažení cíle této ochrany.
Veřejný zájem na zachování adekvátního stavu a vzhledu nemovitosti, která sice nebyla prohlášena kulturní památkou, ale nachází se na území vymezené památkové zóny, nepochybně plyne právě ze zákona o památkové péči a uvedené vyhlášky Ministerstva kultury. Při posouzení, zda v daném konkrétním případě změna stavby (stavební úpravy) specifikovaného domu spočívající v zateplení fasády domu do ulice A. Chvojky je přípustná, neboť je slučitelná s veřejným zájmem na ochraně památkové zóny, je nepochybně dán prostor správnímu uvážení orgánu památkové péče; v daném případě správní orgány z mezí správního uvážení nepřípustným způsobem nevybočily.
Dovolává-li se stěžovatelka porušení zásady stejného zacházení obsažené v § 2 odst. 3 a 4 správního řádu, je třeba konstatovat, že žalovaný nepopírá, že byla vydána některá kladná rozhodnutí ohledně zateplení fasád v minulosti, a to i u objektů, které jsou památkově chráněny. Nicméně nelze přehlédnout, že sám žalovaný označil tato rozhodnutí dílem za chybná, dílem vysvětlil rozdílnosti jednotlivých případů. Z uvedeného tak nelze dovozovat správní praxi, kterou by bylo nutno následovat, tím spíše, jednalo-li se v jednotlivých případech o nesprávný postup orgánu památkové péče. Stěžovatelce lze přisvědčit, že odkaz krajského soudu na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 43/2009-52 není v této souvislosti příliš případný, neboť zde existovaly skutkové odlišnosti; to však nečiní napadený rozsudek nesprávným. V odkazované věci Nejvyšší správní soud konstatoval: "Pokud tedy správní orgán na základě racionálních a přezkoumatelných důvodů dojde k závěru, že jeho dosavadní praxe v některém ohledu neodpovídala odborným hlediskům, je oprávněn ji do budoucna změnit, samozřejmě s tím, že se musí týkat všech případů, jež mají shodnou či obdobnou povahu. Dospěly-li tedy Magistrát města Olomouce a krajský úřad k závěru, že dosavadní praxe, která ve více případech umožnila u domů uvnitř olomoucké památkové rezervace nahradit dřevěná okna okny plastovými, byla z důvodů opřených o relevantní odborná hlediska nesprávná či nežádoucí, byl oprávněn ji pro budoucno, a tedy i ve věci stěžovatele, změnit. Správní orgán byl v takovém případě také povinen ve svém rozhodnutí přezkoumatelným způsobem uvést, z jakých důvodů má za to, že je třeba dosavadní praxi opustit. Této povinnosti správní orgány obou instancí dostály. Z jejich rozhodnutí je zřejmé, že důvodem opuštění dosavadní praxe je obava, že větší podíl plastových oken v domech uvnitř olomoucké památkové rezervace by památkovou hodnotu této lokality znehodnotil, neboť plastová okna nejsou schopna mít shodné pohledové charakteristiky jako okna dřevěná, což ve svém důsledku nežádoucím způsobem mění charakter památkové rezervace." V případě nyní projednávaném, jak již bylo uvedeno, se nejednalo o změnu v hodnocení podmínek či hledisek posuzování skutečností rozhodných pro účely památkové ochrany, kterou by správní orgán byl povinen v intencích odkazovaného judikátu odůvodnit, tedy o změnu správní praxe, ale jednalo se o nezákonnou správní praxi, jejíž následování je nežádoucí, resp. by bylo lze naopak shledat nezákonným. V tomto směru se proto nelze dovolávat legitimního očekávání, jak stěžovatelka dovozuje.
Nejvyšší správní soud se zcela shoduje se stěžovatelkou v tom, že ze zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení (viz čl. 1 větu první Listiny) vyplývá princip zásadní vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí v případě, že mu zákon dává prostor pro uvážení, pokud se taková praxe vytvořila. Tento princip lze považovat za jeden z vůdčích ústavních principů, jež musí veřejná správa ve své činnosti respektovat, našel ostatně své legislativní vyjádření i v § 2 odst. 4 in fine správního řádu. Zároveň je ale nutno vzít v úvahu, že ne každé rozdílné posuzování obdobných situací musí být nutně libovůlí a neodůvodněně nerovným zacházením. Odchýlit se od určité správní praxe, jež se případně vytvořila, totiž správní orgán může, avšak zásadně pouze pro futuro, z racionálních důvodů a pro všechny případy, kterých se praxí zavedený postup správního orgánu dotýká.
Ústavní soud v nálezu ze dne 19. 3. 2009, sp. zn. III. ÚS 2822/07, č. 63/2009 Sb. ÚS, primárně zdůraznil, že "ke znakům právního státu neoddělitelně patří hodnota právní jistoty a z ní vyplývající princip ochrany důvěry občanů v právo, které jsou v nejobecnější podobě obsaženy v čl. 1 odst. 1 Ústavy; povaha materiálního právního státu přitom obsahuje s ním rovněž spjatou maximu, podle níž jestliže někdo jedná v (oprávněné) důvěře v určitý zákon (resp. v právo jako takové), nemá být ve své důvěře zklamán. Ochrana jednání učiněného v důvěře v právo pak předpokládá, že právnická nebo fyzická osoba jedná v důvěře nejen v text relevantního právního předpisu, ale zejména též v důvěře v trvající výklad takového předpisu orgány veřejné moci, včetně (zde) konstantní správní praxe správních úřadů a výkladu práva podávaného správními soudy. Přehodnocení výkladu ze strany správních úřadů nebo soudů za nezměněného stavu interpretovaných právních předpisů není vyloučeno, avšak lze v něm spatřovat závažný zásah do právní jistoty a intenzitu tohoto zásahu je nutno vždy posuzovat ve světle konkrétní situace. Platí však, že změna dlouhodobé správní praxe nebo soudní judikatury, ale za nezměněného stavu právních předpisů, může nastat jen ze závažných a principiálních důvodů směřujících k dosažení určité právem chráněné hodnoty; v žádném případě se však tak nesmí dít svévolně."
Účastník řízení se však nepochybně před správním orgánem může dovolávat obdobného zacházení jako v předchozích srovnatelných případech jen tehdy, byl-li tento předchozí postup správního orgánu v souladu se zákonem. To znamená, že se nemůže domáhat, aby správní orgán nadále dodržoval svoji předchozí nezákonnou správní praxi, i když nebyla relevantně napadena či jinými mechanismy uvedena do souladu se zákonem, ale může se domáhat pouze, aby správní orgán dodržoval takovou správní praxi, která se pohybuje v mezích prostoru pro uvážení, jenž je mu zákonem dán. V projednávané věci správní orgány uznaly svá předchozí pochybení v některých případech. Neobstojí proto námitka stěžovatelky, že nebyly dány žádné skutečnosti a důvody, pro které by správní orgány měly měnit svůj dosavadní postup při povolování zateplování fasád na památkově významných objektech, resp. v historickém centru města; jinými slovy, potřeba zajistit dostatečnou míru památkové ochrany zde existovala i dříve, byť ne vždy byla respektována; existovaly zde zákonné a ústavní meze, v nichž byl a nadále je správní orgán povinen se v rámci správního uvážení pohybovat. Těmito hledisky krajský soud rozhodnutí žalovaného poměřoval a Nejvyšší správní soud se s ním zcela ztotožňuje; námitku stěžovatelky stran porušení § 2 odst. 4 správního řádu v tomto směru neshledal důvodnou.
Stěžovatelka se rovněž dovolává zásady ochrany práv nabytých v dobré víře, a to v souvislosti s tvrzeným příslibem akceptace zateplení fasády Mgr. Jaroslava Z. ze dne 31. 1. 2014. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěrem krajského soudu, že uvedený přípis nelze chápat jako souhlas s navrhovanou úpravou fasády. Jak již ze samotného textu ("v případě, že by došlo k realizování zateplení, připadá v úvahu jediná možnost, a to že bude vizuálně obnoveno původní řešení,") je zjevné, že způsoby zateplení fasády jsou podmiňovány tím, že bude taková úprava povolena. Pokud se stěžovatelka domnívala, že je jí zároveň přislíbeno provedení úpravy - zateplení fasády do ulice A. Chvojky, činila tak zcela nedůvodně. Skutečnost, že orgán památkové péče poté vydal zamítavé stanovisko, nelze hodnotit jako vadu řízení, která šla stěžovatelce k tíži a zkrátila ji na právech. Ani zde se nelze dovolávat zásady legitimního očekávání. | decision_1281.txt |
316 | k zákonu č. 262/2011 Sb., o účastnících odboje a odporu proti komunismu, ve znění zákona č. 250/2014 Sb.
Kritériem pro naplnění definice odboje a odporu ve smyslu zákona č. 262/2011 Sb., o účastnících odboje a odporu proti komunismu, není pouze tehdy uložený trest a s tím spojené strádání žadatele, proto význam odporu žadatele nelze poměřovat následkem jeho statečného postoje. Účelem citovaného zákona není odškodnit oběti komunistického režimu, nýbrž účastníky aktivního odboje a odporu.
Samotné držení letáku vyzývajícího k uspořádání svobodných voleb - tehdy "podvratné protistátní listiny" - bez dalšího nedosahuje zákonem požadované míry aktivního jednání spočívajícího v soustavném nebo veřejném zastávání postojů odporu proti komunistickému režimu ve smyslu zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu, přestože za takové konání byl uložen trest těžkého žaláře jednoho roku za spáchání zločinu nepřekažení a neoznámení trestného činu.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 3. 2016, čj. 10 A 66/2015-51)
Věc: Olga M. proti Etické komisi České republiky pro ocenění účastníků odboje a odporu proti komunismu o vydání osvědčení účastníka odboje a odporu proti komunismu.
Žalobkyně dne 24. 11. 2011 podala žádost o vydání osvědčení účastníka odboje a odporu proti komunismu pro svého zesnulého manžela Jaroslava M. Ministerstvo obrany shromáždilo příslušné archivní materiály, z nichž vyplynulo následující.
Manžel žalobkyně byl dne 29. 5. 1949 zatčen pro podezření z protistátní činnosti poté, co u něj byl při prohlídce Sborem národní bezpečnosti objeven leták, adresovaný velvyslanectví USA, vyzývající k uspořádání svobodných voleb v Československu pod patronací Organizace spojených národů. Rozsudkem Státního soudu v Praze ze dne 3. 8. 1949 byl za uvedený skutek odsouzen k jednomu roku těžkého žaláře pro spáchání trestného činu nepřekažení a neoznámení trestného činu podle § 35 odst. 1, 2 zákona č. 231/1948 Sb., na ochranu lidově demokratické republiky. Konkrétní skutkové okolnosti byly takové, že manžel žalobkyně leták obdržel od své známé, přičemž měl v úmyslu jej podle pokynů opsat a zaslat na velvyslanectví USA. Následně si však věc rozmyslel, leták neodeslal a ponechal si jej u sebe. Státní soud v Praze toto jednání posoudil tak, že Jaroslavu M. mělo být zřejmé, že původci letáků chtějí v zahraničí vzbudit dojem, že obyvatelé Československa nesouhlasí s lidově demokratickým zřízením a chtějí jej odstranit, a z tohoto důvodu měl leták ohlásit příslušným úřadům. Neučinil-li to, dopustil se výše uvedeného trestného činu.
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 30. 4. 1969 byl rozsudek Státního soudu v Praze zrušen a manžel žalobkyně byl obžaloby zproštěn. Tento rozsudek však zrušil Nejvyšší soud ČSSR rozsudkem ze dne 16. 3. 1971 a žádost o přezkoumání původního rozsudku Státního soudu v Praze zamítl. K rehabilitaci manžela žalobkyně došlo až usnesením Městského soudu v Praze ze dne 9. 1. 1991.
Žalobkyně dále na žádost Ministerstva obrany doplnila svou žádost tak, že její manžel byl za svého života členem Klubu angažovaných nestraníků (dále jen "KAN"), avšak nesdělil jí, co přesně bylo předmětem jeho činnosti v rámci této organizace. Nezná totožnost osob, které by mohly manželovu účast v KAN dosvědčit, a má za to, že se nedochovaly ani žádné písemné dokumenty, jimiž by tuto skutečnost bylo možné prokázat. Zároveň však žalobkyně upozornila, že osvědčení má být vydáno zejména na základě odsouzení jejího manžela Státním soudem v Praze roku 1949, a to bez ohledu na jeho činnost v KAN.
Ministerstvo obrany dne 30. 7. 2014 vydalo rozhodnutí, jímž žádost žalobkyně zamítlo. Dle Ministerstva obrany manžel žalobkyně nesplnil podmínky § 2 písm. b) zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu pro vydání osvědčení účastníka odboje a odporu proti komunismu. Ministerstvo argumentovalo tím, že nebylo prokázáno, že by byl Jaroslav M. aktivně zapojen do odbojové skupiny s vnitřní organizační strukturou a rozdělením funkcí a činností. Předmětný leták totiž manžel žalobkyně obdržel od své kolegyně v zaměstnání, která jej obdržela od své sousedky. Činnost Jaroslava M. by bylo možné podřadit pod § 3 odst. 3 nebo § 3 odst. 2 písm. a) zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu, avšak nebyla naplněna podmínka soustavnosti, dlouhodobosti či jinak zvýšeného významu petiční a obdobné činnosti zaměřené na obnovu svobody a demokracie. Vzhledem k tomu, že členství KAN nebylo prokázáno, nebyly dány důvody k vyhovění žádosti a udělení osvědčení. Žalovaná přijala dne 27. 1. 2015 usnesení, jímž odvolání žalobkyně zamítla a potvrdila rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Dne 3. 3. 2015 pak bylo rozhodnutí včetně odůvodnění písemně vyhotoveno. Žalovaná se ztotožnila se závěrem rozhodnutí I. stupně, že nebylo prokázáno, že by manžel žalobkyně aktivně působil v organizaci nebo skupině, jejíž členové bojovali proti komunistickému režimu způsoby uvedenými v § 3 zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu, tedy například rozšiřováním či zabezpečováním tisku protikomunistických letáků. S letákem požadujícím konání svobodných voleb se manžel žalobkyně seznámil náhodou, když jej dostal od své kolegyně. Kolegyni ani její sousedku, které byly obžalovány spolu s manželem žalobkyně (a obžaloby zproštěny), nelze považovat za organizovanou skupinu, neboť jejich činnost nevykazovala zákonné znaky podle § 3 odst. 3 zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu. Nebylo prokázáno, že by manžel žalobkyně spolupracoval s jinou odbojovou skupinou. Pokud jde o leták, v souvislosti s nímž byl manžel žalobkyně odsouzen, nebylo možné na základě shromážděných podkladů s jistotou určit, zda měl v úmyslu jej velvyslanectví USA skutečně zaslat, anebo si tento svůj původní záměr skutečně rozmyslel. Nic však nesvědčilo závěru, že by leták jakkoliv dále šířil. I kdyby bylo prokázáno, že manžel žalobkyně měl v úmyslu leták velvyslanectví USA zaslat, nešlo by o soustavnou či dlouhodobou anebo jinak významnou činnost spočívající v autorství petic nebo obdobných materiálů ve smyslu § 3 odst. 2 písm. a) zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu.
V podané žalobě žalobkyně uvedla, že správní orgány vykládají pojem aktivní účasti na odboji a odporu proti komunismu příliš restriktivně. Tímto restriktivním přístupem žalovaná z okruhu bojovníků proti komunismu vyloučila osoby, které svůj odpor projevily nekonáním, například neoznámením určité činnosti státním orgánům. Zákonodárcův úmysl byl však právě opačný, což vyplývá z důvodové zprávy k zákonu o účastnících odboje a odporu proti komunismu, podle níž se politickým nebo společenským postojem opravňujícím k získání osvědčení účastníka odporu proti komunismu rozumí i skutečnost, že daná osoba věděla o činnosti nepřátelské komunistickému režimu, avšak tuto skutečnost neoznámila ani neohlásila. Právě takové činnosti se manžel žalobkyně dopustil, a stěží tak mohl učinit aktivněji. Dle názoru žalobkyně není podmínkou pro vydání osvědčení aktivní protikomunistická činnost. Pasivita žadatele (tj. nevykonání určité činnosti, ke které byl tehdy podle zákona povinen) tak může za určitých okolností také naplňovat znaky "odporu proti komunismu" a může být důvodem k vydání osvědčení. Neexistuje-li objektivní kritérium pro posouzení významu různých projevů odporu proti komunismu, pak nezbývá, než význam odporu jednotlivých žadatelů poměřovat následkem, který byli pro svou "pasivitu" nuceni vytrpět. Situace, kdy byla určité osobě uložena trestní sankce za nepřekažení či neoznámení trestného činu, je bezpochyby obdobně závažná jako uložení sankce za aktivní projev odporu proti komunistickému režimu. Sama žalovaná uznává, že ve výjimečných okolnostech taková činnost vydáním osvědčení být oceněna může. Mezi tyto výjimečné případy je třeba zařadit i případ manžela žalobkyně, neboť následky, které byl nucen vytrpět za svou protikomunistickou činnost, byť nikoliv aktivní, byly zvlášť citelné. V době činu mu bylo 22 let, uložený trest těžkého žaláře si odpykal při těžbě uranové rudy v jáchymovských dolech, což jej fyzicky i psychicky poznamenalo na zbytek života. V době komunistického režimu byl Jaroslav M. perzekuován i dále, například tím, že byl nucen vykonat vojenskou službu u útvaru Pomocných technických praporů. Dle názoru žalobkyně neměl zákonodárce v úmyslu omezit ocenění účastníků odboje pouze na osoby, jejichž zásluhy byly mimořádně významné, ale toliko vyloučit ty, jejichž účast na protikomunistickém odboji není vůbec objektivně doložitelná. S odstupem více než 60 let není možné, aby se správní orgány pokoušely posoudit, zda účast na protikomunistickém odboji byla dostatečně významná, aby zasluhovala ocenění. Přijetím zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu stát vyjádřil vůli napravit křivdy komunistické justice. To však není možné, bude-li tento zákon vykládán nadmíru restriktivně a formalisticky. Žalovaná uvedla, že osvědčení účastníka odboje a odporu proti komunismu lze udělit toliko osobě, u níž je prokázáno, že splňuje podmínky stanovené v § 2 písm. b) a § 3 zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu. Žalobkyně citovala z důvodové zprávy k původně předložené verzi zákona, z níž toliko vyplývá, že zákonodárce předvídal možnost, že osvědčení bude vydáno i osobě, která svůj nepřátelský postoj ke komunistickému režimu osvědčila tím, že nevyzradila skutečnost, na jejímž vyzrazení měl režim zájem. Dle názoru žalované však ze zákona ani z důvodové zprávy neplyne, že by osvědčení mělo být vydáno každému, kdo byl potrestán za neoznámení či nepřekažení činu směřujícího proti komunistickému režimu. Takový skutek by podle žalované postačoval k udělení osvědčení pouze, pokud by se jednalo o neoznámení či nepřekažení trestného činu svým významem vzhledem ke skutkovým okolnostem zcela výjimečné. Takové okolnosti ve věci manžela žalobkyně nebyly dány. Z jiné pasáže důvodové zprávy k zákonu o účastnících odboje a odporu proti komunismu plyne, že zákonodárce nechtěl ocenění podle tohoto zákona nastavit příliš široce, aby mělo patřičnou váhu ve společnosti. Nakonec žalovaná upozornila, že zákon o účastnících odboje a odporu proti komunismu nemá primárně odškodňovací charakter, a jeho účelem tedy není poskytnout zadostiučinění všem obětem komunistického režimu.
Městský soud v Praze žalobu zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(...) Čtvrtý žalobní bod se týká posouzení věci samé. Aby mohlo být konkrétní osobě uděleno osvědčení o účasti v odboji a odporu proti komunismu, musí její činnost splňovat kumulativně jak obecnou definici odboje a odporu proti komunismu uvedenou v § 2 písm. b) zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu, tak definici alespoň jedné z forem odboje podle § 3 téhož zákona.
Žalobkyně v žalobě neuvedla, jaká forma odboje ve smyslu § 3 zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu byla činností Jaroslava M. naplněna, městský soud tak posoudil, zda činnost manžela žalobkyně lze subsumovat pod nějakou formu odboje.
Manžel žalobkyně se neúčastnil ozbrojené formy odboje a odporu proti komunismu, zároveň jeho jednání nelze považovat za jiný statečný čin nebo veřejný postoj na podporu ozbrojených akcí směřovaných proti komunistickému režimu v Československu, proto nejsou splněny podmínky § 3 odst. 1 zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu.
Z tvrzení žalobkyně i z rozsudků vydaných ve věci jejího manžela vyplývá, že manžel nebyl autorem letáku požadujícího svobodné volby, toliko jej v jednom vyhotovení opsal, zjevně v úmyslu jej zaslat velvyslanectví USA. Manžel žalobkyně se stal součástí tzv. řetězového rozšiřování výzvy ke svobodným volbám, dle kterého měli příjemci výzvu ke svobodným volbám zaslat velvyslanectví USA, aby byl zřejmý nesouhlas občanů s tehdejší politickou situací v Československu. Zda manžel žalobkyně měl u sebe leták z důvodu zvažování dalšího postupu, zda a jak jej zaslat velvyslanectví USA, nebo za účelem předání další osobě v řetězci adresátů výzvy, není zřejmé, v tomto rozsahu žalobkyně netvrdí ničeho. Skutečnost, že manžel žalobkyně v trestním řízení neuvedl, že leták dále předal, je zcela pochopitelná. Takovéto tvrzení je nutno vykládat v kontextu jeho postavení v trestním řízení. Avšak toto netvrdí ani žalobkyně, v žalobě naopak hovoří o "pasivitě" žadatele, z čehož je patrné, že manžel žalobkyně výzvu dále nepředal další osobě. Jednání manžela žalobkyně tak nelze hodnotit jako soustavnou či dlouhodobou anebo jinak významnou činnost, jak stanoví § 3 odst. 2 zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu. Jednání manžela žalobkyně ve smyslu jeho trvání tak nedosahovalo míry požadované zákonem. Jednání manžela žalobkyně nemělo formu veřejných vystoupení ani nebylo součástí jeho politické, publicistické nebo jiné prokazatelně protikomunistické činnosti v Československu ani v zahraničí, proto nejsou splněny podmínky § 3 odst. 2 citovaného zákona.
Manžel žalobkyně leták, za jehož neohlášení byl odsouzen, obdržel od své kolegyně z práce, která jej získala od své sousedky. Ze skutkových okolností případu je nepochybné, že manžel žalobkyně se s obsahem letáku seznámil pouze shodou okolností, nikoli v rámci cílené, organizované činnosti. Osoby, prostřednictvím kterých manžel žalobkyně získal leták, nebyly autory letáku ani jej nešířily ve větším množství. Nelze tedy uvažovat o tom, že by společně tvořily organizovanou skupinu zaměřenou na boj proti komunistickému režimu (srovnej § 3 odst. 3 zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu). Manžel žalobkyně nebyl ani členem jiné takové skupiny či organizace. Žalobkyně sice ve správním řízení tvrdila, že její manžel byl členem KAN, k prokázání tohoto tvrzení se však nepodařilo zajistit žádný, byť nepřímý, důkaz. Nejsou tedy naplněny ani podmínky § 3 odst. 3 zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu.
Znaky odboje podle § 3 odst. 5 zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu jsou v dané věci vyloučeny, neboť předmětného jednání se manžel žalobkyně dopustil v roce 1949, tedy v době nesvobody [srovnej § 2 písm. a) tohoto zákona].
Jelikož se v žalobě akcentuje uložený trest i část důvodové zprávy, lze mít za to, že žalobkyně dovozuje naplnění znaků odporu podle § 3 odst. 4 zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu.
V žalobě žalobkyně odkázala na důvodovou zprávu k zákonu o účastnících odboje a odporu proti komunismu, konkrétně její následující pasáž:
"Mezi formy odporu proti komunismu se zařazují také politické a společenské postoje, které bránily nástupu komunistické totalitní moci, jako např. bránění kolektivizaci, pokud byl za tyto postoje jejich nositel postižen způsobem v zákoně uvedeným anebo způsobem tomu obdobným (takovým postižením tedy není např. "pouhé" vyhození ze zaměstnání). Politickým nebo společenským postojem opravňujícím k získání osvědčení účastníka odporu proti komunismu (pokud za to byla dotčená osoba odpovídajícím způsobem postižena) může být i to, když dotčená osoba věděla o činnosti nepřátelské komunistickému režimu či jiné podobné skutečnosti, na jejímž vyzrazení měl komunistický režim zájem, a tuto skutečnost neoznámila či neohlásila." (VI. volební období Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, sněmovní tisk č. 204/0, s. 16)
Tato část důvodové zprávy se vztahuje k § 4 odst. 4 původního návrhu zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu, který stanovil: "Formou odporu proti komunismu se rozumí též takové politické a společenské postoje, které bránily nástupu komunistické totalitní moci, pokud byl za ně jejich nositel uvězněn, internován nebo jinak omezen na osobní svobodě anebo nuceně vystěhován z místa svého bydliště anebo jinak obdobně postižen."
Původním záměrem předkladatele návrhu zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu bylo zařadit do forem odporu proti komunistickému režimu jakékoliv politické a společenské postoje bránící nástupu komunistické totalitní moci, za něž byl jejich zastánce uvězněn. Ve schválené podobě plynoucí z komplexního pozměňovacího návrhu Ústavněprávního výboru Poslanecké sněmovny se však požaduje veřejné zastávání takových postojů, a to aktivně a z vlastní vůle. V průběhu legislativního procesu tedy zákonodárce jednoznačně vyjádřil záměr považovat za odpor proti komunistickému režimu jen takto kvalifikovaně zastávané názory a postoje. Tím se naopak vymezil proti výše citované pasáži z důvodové zprávy k původně předloženému poslaneckému návrhu zákona. Citovanou část důvodové zprávy proto nelze použít při výkladu zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu.
Lze připustit, že manžel žalobkyně vyjádřil určitý politický postoj tím, že si leták žádající svobodné volby ponechal a nejspíše alespoň po určitou dobu měl v úmyslu jej zaslat na velvyslanectví USA. Tento politický postoj však neprojevoval žádnou aktivní formou, a už vůbec ne veřejně. Tedy takovým způsobem, že by jeho stanovisko, zde požadavek svobodných voleb, byl sdělen širšímu okruhu osob. Forma odporu podle § 3 odst. 4 zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu nebyla naplněna, neboť manžel žalobkyně nebyl uvězněn pro aktivní a veřejné zastávání politických postojů.
V obecné rovině nelze vyloučit, že by činnost účastníka na odboji či odporu proti komunismu spočívala v neoznámení protikomunistické činnosti státním orgánům, resp. ve vědomí o takové činnosti, a tím i vystavení se potencionální trestněprávní sankci, jako v případě manžela žalobce. Taková nečinnost by však musela splňovat zákonná kritéria některé z forem odboje a odporu. V daném případě nelze zákonnou definici žádné formy odboje a odporu vyložit natolik extenzivně, aby jednání manžela žalobkyně bylo odbojem nebo odporem proti komunistickému režimu ve smyslu zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu. Kritériem pro naplnění definice odboje a odporu ve smyslu citovaného zákona není tehdy uložený trest a s tím spojené strádání žadatele, proto význam odporu žadatele nelze poměřovat následkem jeho statečného postoje. Nepřiměřenost uloženého trestu ilustruje nedemokratickou podstatu tehdejšího režimu. Přesto nelze zákon o účastnících odboje a odporu proti komunismu vykládat jako plošné uznání jakéhokoliv projevu nesouhlasu s režimem. Účelem tohoto zákona není odškodnit oběti komunistického režimu, nýbrž účastníky aktivního oboje a odporu. A to pouze takových forem odboje a odporu, jehož znaky stanovil zákonodárce. Městský soud má za to, že zákon o účastnících odboje a odporu proti komunismu vyžaduje určitou aktivní složku odporu v zákonem stanovené formě účasti např. na autorství, výrobě, distribuci a jiném dalším šíření materiálů na obnovu svobody, demokracie nebo na oslabení komunistického režimu. Individuální neveřejný projev občanské statečnosti nenaplňuje znaky veřejného projevu odporu spočívajícího v účasti při tvorbě (autorství, tisk) nebo sdělení (veřejného vyjádření, další rozšiřování) materiálů zaměřených na obnovu svobody, demokracie nebo na oslabení komunistického režimu.
Manžel žalobkyně se neúčastnil odboje a odporu proti komunismu v žádné formě definované § 3 zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu. Za takové situace nelze osvědčení podle § 6 odst. 3 věty druhé tohoto zákona vydat. Samotná skutečnost, že byl manžel žalobkyně v roce 1949 Státním soudem v Praze odsouzen způsobem, který by v demokratickém právním státě nemohl obstát, k vydání osvědčení o účasti na odboji a odporu proti komunistickému režimu nepostačuje. Správní orgány ani soud nemohou ve snaze odškodnit všechny oběti komunistického režimu interpretovat ustanovení zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu způsobem odporujícím jejich znění a smyslu (srovnej nález Ústavního soudu ze dne 8. 10. 2015, sp. zn. III. ÚS 2887/14).
Samotné držení letáku vyzývajícího k uspořádání svobodných voleb - tehdy "podvratné protistátní listiny" - bez dalšího samo o sobě nedosahuje zákonem požadované míry aktivního jednání spočívajícího v soustavném nebo veřejném zastávání postojů odporu proti komunistickému režimu ve smyslu zákona o účastnících odboje a odporu proti komunismu, přestože za takové konání byl uložen trest těžkého žaláře jednoho roku za spáchání zločinu nepřekažení a neoznámení trestného činu. | decision_1282.txt |
317 | k § 49 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance (v textu jen "zákon o ČNB")
k § 15 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákona č. 61/2006 Sb.
Při vymezení pojmu "bankovní tajemství" podle § 49 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, není možné v případě odmítnutí žádosti o informace podle § 15 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, postupovat extenzivně a žádost odmítnout jako celek tehdy, kdy pouze část takto poskytované informace obsahuje bankovní tajemství.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 3. 2016, čj. 6 A 84/2012-43)
Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 123/2010 Sb.
Věc: Ludvík M. proti České národní bance o poskytnutí informací.
Žalobce svou žádostí ze dne 26. 1. 2012 požadoval v souladu se zákonem o svobodném přístupu k informacím poskytnout informace - podkladové materiály, na jejichž základě se rada ČNB rozhodla vyhovět žádosti vlády o poskytnutí půjčky 1,5 miliardy EUR (zhruba 38 miliard korun) Mezinárodnímu měnovému fondu. Žalovaná úkonem ze dne 2. 2. 2012 vyzvala žalobce k upřesnění této žádosti, a to jak definuje "podkladové materiály".
Rozhodnutím ze dne 2. 3. 2012 žalovaná žádost odmítla podle § 15 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím ve spojení s § 49 zákona o ČNB (správní rozhodnutí I. stupně). V odůvodnění bylo mj. uvedeno, že poskytnutí informace brání úprava v § 49 zákona o ČNB, který je ve vztahu k zákonu o svobodném přístupu k informacím lex specialis. Rozhodování bankovní rady žalované o této půjčce, tj. o podmínkách a umístění jejích devizových rezerv, lze podřadit pod bankovní operaci chráněnou bankovním tajemstvím. Dále je uvedeno, že bankovní tajemství uvedené v § 49 zákona o ČNB je přísnější než obyčejná povinnost mlčenlivosti, která je § 19 zákona o svobodném přístupu k informacím prolamována. Tyto důvody dopadají v obecné rovině rovněž na rozhodování žalované o umístění jejích devizových rezerv, tedy i na poskytnutí půjčky z těchto rezerv, jež představuje integrální součást působnosti žalované, která nemá charakter výkonu veřejné správy - § 35 písm. d) a § 36 písm. a) zákona o ČNB.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce rozklad, který bankovní rada žalované svým rozhodnutím ze dne 19. 4. 2012 zamítla. V odůvodnění je mj. uvedeno, že se bankovní rada ztotožnila s právním výkladem z rozhodnutí I. stupně ohledně bankovního tajemství a jeho rozsahu. Ztotožnila se s tím, že § 49 zákona o ČNB má povahu speciální právní normy vůči zákonu o svobodném přístupu k informacím. V odůvodnění je zmíněno, že důvod, proč zákon o svobodném přístupu k informacím s ochranou bankovního tajemství výslovně nepočítá, je v tom, že v době přijímání tohoto zákona neexistovala možnost kolize poskytování informací s ochranou bankovního tajemství, neboť komerční banky nebyly povinným subjektem a Česká národní banka byla povinným subjektem pouze v režimu částečné informační povinnosti podle § 2 odst. 2 tohoto zákona, nikoliv v rozsahu její bankovní nebo jiné činnosti, a do § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím byla doplněna až novelou. Ustanovení § 49 zákona o ČNB je nutné vztahovat na veškeré operace týkající se provádění měnové politiky, zejména správy devizových rezerv, tedy i na poskytnutí půjčky z těchto rezerv, když poskytování bližších podrobností týkajících se půjčky z devizových rezerv a s tím souvisejících bankovních operací by mohlo nežádoucím způsobem ovlivnit činnosti subjektů působících na finančním trhu, které bankovním operacím České národní banky přizpůsobují nebo mohou přizpůsobovat své vlastní jednání. V odůvodnění je pak dále uvedeno, že ochrana bankovního tajemství je v demokratické společnosti nezbytná. Ohledně zveřejněných informací v médiích bylo uvedeno, že nebyly zveřejněny podrobně, tato skutečnost byla projednávaná vládou a různé osoby se k ní vyjadřovaly.
Žalobce napadl rozhodnutí o rozkladu v celém rozsahu a domáhal se jeho zrušení, včetně zrušení správního rozhodnutí I. stupně. Žalobce nejprve shrnul řízení o žádosti (mezi účastníky nesporné). Konkrétní žalobní body koncentroval do tří okruhů - prvním je konkrétní procesní postup žalované, druhým je věcný nesouhlas s důvodem odmítnutí žádosti a třetím je nemožnost extenzivně vykládat omezení práva na informace. V první části žalobních bodů namítal, že došlo k porušení jeho procesních práv, neboť před vydáním napadeného rozhodnutí nebylo možné zjistit, kdo se na jeho vydání podílel (chybí údaj o složení rozkladové komise a bankovní rady), čímž mu bylo znemožněno podat případně námitku podjatosti, chyběl i kompletní správní spis, doklad mezi složkami žalované, protokol o poradě a hlasování rozkladové komise i bankovní rady, jednotlivé listy spisu byly číslovány pouze obyčejnou tužkou. Složení rozkladové komise i bankovní rady pak není uvedeno ani v napadeném správním rozhodnutí.
V další části žalobních bodů nesouhlasil s důvody odmítnutí své žádosti. Poukázal nejprve obecně na finanční situaci Evropské unie koncem roku 2011 a postavení Mezinárodního měnového fondu v tzv. finanční krizi. Poukázal na stanovisko ministra financí, které získal podle zákona o svobodném přístupu k informacím od Úřadu vlády České republiky a považuje zde uvedený důvod za nedostatečný. Poukázal dále na skutečnost, že vláda České republiky měla poskytnout finanční prostředky Mezinárodnímu měnovému fondu, protože však jimi nedisponovala, požádala o splnění svého závazku jiný orgán veřejné moci, tedy žalovanou. Připomněl zákonnou limitaci žalované Ústavou České republiky a zákonem o ČNB, když ta sama veřejnosti sdělovala své pochybnosti, zda expozice devizových rezerv vůči jednomu dlužníkovi je v takové míře stále ještě únosná a přiměřená. Žalobce je toho názoru, že dispozice s devizovými rezervami, jež nejsou určeny k přímým intervencím k zajištění cenové stability, nýbrž ke splnění mezinárodních politickohospodářských závazků vlády, nejsou bankovní operací. Účel zákona o svobodném přístupu k informacím umožňuje veřejnosti sledovat nakládání s veřejnými prostředky, držbu těchto informací nelze ztotožňovat s bankovní operací. I kdyby se o bankovní operaci jednalo, ta je prolomena § 19 zákona o svobodném přístupu k informacím, a pokud žalovaná dospěla k závěru, že bankovní tajemství sdělení takové informace brání, musí rozvést, proč tomu tak je i za konkrétních skutkových okolností.
Žalobce pak dále poukázal na povahu bankovního tajemství, jehož smyslem podle jeho názoru je ochrana informací ve vztahu banka a klient a je jím ve své podstatě povinnost mlčenlivosti; bankovní tajemství má dvě povahy - soukromoprávní (shora zmíněnou) a veřejnoprávní, kdy veřejné právo toto tajemství respektuje, samo je však i prolamuje (např. pokud dojde ke střetu s některou jinou právní povinností finanční instituce nebo kdy jeho prolomení je nezbytné pro ochranu oprávněných zájmů banky - např. u žaloby banky vůči klientovi). V této souvislosti zmiňuje komentářovou teoretickou literaturu k institutu bankovního tajemství; v daném případě je však nutné aplikovat § 19 zákona o svobodném přístupu k informacím a tyto informace poskytnout.
V třetí části žalobních námitek žalobce upozorňuje na článek 17 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 10 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen "Úmluva"), kdy omezení práva na informace musí sledovat legitimní cíl, což v daném případě žalovaná nezkoumala. Podle jeho názoru je poskytnutí půjčky ve výši několika desítek miliard korun věcí veřejného zájmu a objektem veřejné kontroly nad veřejnými financemi.
Žalovaná s žalobou nesouhlasila a navrhovala ji zamítnout jako nedůvodnou. V podstatných rozhodovacích důvodech uváděla obsahově tytéž argumenty jako v odůvodnění napadeného rozhodnutí. K první části žalobních bodů uváděla, že žalobce se složení rozkladové komise nijak nedomáhal, to pak bylo přístupné i na jejích internetových stránkách.
Ve věci samé městský soud nařídil ústní jednání, při němž účastníci setrvali na svých procesních návrzích. Při tomto ústním jednání městský soud provedl nahlédnutí do podkladů, z nichž vycházela žalovaná při správním rozhodnutí, aby mohl posoudit, zda tu byly důvody pro odmítnutí žádosti (§ 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím), když zároveň tyto listiny vyloučil z nahlížení podle § 45 odst. 3 s. ř. s.
Městský soud v Praze rozhodnutí bankovní rady České národní banky ze dne 19. 4. 2012 a rozhodnutí České národní banky ze dne 2. 3. 2012 zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(...) Podle § 15 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím: "Pokud povinný subjekt žádosti, byť i jen zčásti, nevyhoví, vydá ve lhůtě pro vyřízení žádosti rozhodnutí o odmítnutí žádosti, popřípadě o odmítnutí části žádosti (dále jen ‚rozhodnutí o odmítnutí žádosti'), s výjimkou případů, kdy se žádost odloží."
Podle § 19 zákona o svobodném přístupu k informacím: "Umožnění přístupu k informacím nebo poskytnutí informací za podmínek a způsobem stanoveným tímto zákonem není porušení povinnosti zachovávat mlčenlivost uložené zvláštními zákony."
Podle § 49 zákona o ČNB: "Na všechny bankovní operace České národní banky včetně stavů na účtech, které vede, se vztahuje bankovní tajemství."
Podle § 36 odst. 1 písm. a) zákona o ČNB: "Česká národní banka obchoduje se zlatem a devizovými hodnotami a provádí všechny druhy bankovních obchodů s tuzemskými a zahraničními bankami, spořitelními a úvěrními družstvy a platební styk se zahraničím."
Městský soud k první části žalobních bodů (napadající procesní postup žalované při projednání rozkladu žalobce a vyřízení jeho žádosti) uvádí, že je nemá za důvodné. Žalobce v žalobním bodě uvádí, že mu nebyla známa informace o složení rozkladové komise a že ve správním spise nebyla založena předkládací zpráva ve smyslu § 88 odst. 1 správního řádu. Ohledně složení rozkladové komise městský soud uvádí, že podle jeho názoru ani ze zákona o svobodném přístupu k informacím, ani ze správního řádu nikde nevyplývá pro žalovanou obecná povinnost informovat účastníka řízení konkrétně o složení rozkladové komise (tedy informace týkající se konkrétně jednotlivých osob, které tuto rozkladovou komisi tvoří). V tomto směru lze souhlasit s žalovanou, že taková informace (při neexistenci konkrétní zákonné povinnosti) je zjistitelná z webových stránek žalované, a tedy žalobce měl možnost, jak konkrétně tuto informaci zjistit; případně, pokud chtěl být o složení této komise informován, mohl vznést konkrétní dotaz na její složení (např. již v podaném rozkladu), což neučinil. Rovněž absenci předkládací zprávy podle § 88 odst. 1 správního řádu soud nepovažuje za porušení veřejných subjektivních práv žalobce - lze obecně uvést, že absence takové zprávy sice jistým procesním pochybením je, pokud však bankovní rada rozklad věcně projednala a žalovaná jí tento rozklad postoupila, svým postupem mlčky dala najevo, že správní orgán I. stupně rozkladu nevyhověl, a jsou tak splněny podmínky pro věcné projednání rozkladu. Ve správním spise rovněž není založen protokol o hlasování rozkladové komise. Městský soud však toto pochybení rovněž nepokládá za natolik intenzivní, aby mohlo podstatným způsobem zasáhnout do veřejných práv žalobce, když takový protokol není účastníkovi přístupný (§ 134 odst. 1 správního řádu). Městský soud nechává na úvaze žalované, zda tyto shora uvedené postupy (zejména tedy vyhotovení protokolu o hlasování, případně žalobcem zmíněné pouhou tužkou prováděné číslování jednotlivých listů spisu) jsou dostatečné pro řádné přezkoumání procesního postupu do budoucna; v těchto žalobních bodech však nespatřuje takovou intenzitu ve vztahu k porušení procesních práv žalobce, která by mohla vést ke zrušení příslušného rozhodnutí.
V druhé a třetí části žalobních bodů žalobce napadá právní posouzení celé věci. V této věci městský soud po přezkoumání napadeného rozhodnutí i správního rozhodnutí I. stupně dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, když s právním hodnocením jak uvedeným v napadeném rozhodnutí, tak i v rozhodnutí I. stupně zároveň nesouhlasí, a proto je zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a § 78 odst. 1, 3, 4 s. ř. s.], a to z těchto důvodů.
Žalobce se v dané věci domáhal poskytnutí informace o podkladových materiálech, na jejichž základě bylo přijato shora uvedené rozhodnutí. Pokud vyjdeme z takto formulované žádosti, kterou převzala žalovaná do výroku rozhodnutí I. stupně (byť se po podání této žádosti po žalobci domáhala jistého zpřesnění), podle názoru městského soudu nikde v odůvodnění není konkrétně a dostatečně rozebráno, proč právě tyto "podkladové materiály" samy o sobě naplňují definici bankovního tajemství, pro něž bylo poskytnutí informace odmítnuto, tedy proč se jedná o bankovní operaci. V této věci žalobce nežádal konkrétní podrobnosti bankovní transakce, tedy poskytnutí příslušné půjčky a její podmínky, tato informace byla konec konců veřejně známá; žádal o poskytnutí informace, která k tomu rozhodnutí vedla. Pokud formuloval svou žádost o informace poměrně obecně jako "podklady", pak podle názoru městského soudu se sice jedná o obecnou formulaci, na druhou stranu žadatel o informaci při podání žádosti nemá žádnou povědomost o tom, co by takovou informaci mohlo tvořit. To je následně pak již povinností povinného subjektu, aby případně vymezení toho, co takovou informaci tvoří, provedl. V tomto posuzovaném případě podle názoru městského soudu k žádnému takovému zpřesnění nedošlo, když žádost byla jako celek odmítnuta s odkazem na bankovní tajemství; nikde však nebylo žalovanou upřesněno, o jaké informace se vlastně má jednat a proč právě tyto informace pod režim bankovního tajemství spadají.
V této souvislosti je nutné uvést, že zákon o ČNB užívaný termín bankovní tajemství sám přímo nedefinuje a na rozdíl od zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ani blíže neupřesňuje jeho působení (např. § 38 zákona o bankách). Vzhledem k této skutečnosti je nutné vyjít z teoretických prací, které tento institut ozřejmují. Například komentářová literatura (Pihera, V.; Smutný, A.; Sýkora, P. Zákon o bankách. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2011) v komentáři k § 38 odst. 1 zákona o bankách uvádí, že: "Banka ve výsledku vždy získá poměrně hlubokou znalost klientovy finanční situace, mnohdy však i řadu jiných informací týkajících se klientova soukromého života nebo podnikatelských aktivit. Tyto informace svěřuje (ať již přímo, či nepřímo) klient bance s důvěrou v její kvalifikované postavení coby důvěryhodné, zodpovědné a z principu též diskrétní instituce. Např. německá právní doktrína v této souvislosti hovoří o zvláštním vztahu důvěry (‚besonderen Vertrauensverhältnis'). Povinnost mlčenlivosti je z tohoto pohledu logickou implikací soukromoprávní povahy vztahu mezi bankou a jejím klientem. Takto důvěrný charakter není zřejmě typický pro všechny bankovní obchody; lze o něm hovořit především v souvislosti se službami poskytovanými v rámci tzv. privátního bankovnictví nebo v některých případech úvěrového financování. Tento typ služeb je však na druhé straně pro banku typickým, tyto služby definují obecný charakter banky, a proto je zřejmě na místě vycházet z toho, že tedy lze důvěrnost (a s ní spojenou povinnost mlčenlivosti) považovat za obecný znak bankovních služeb.
První odstavec komentovaného ustanovení (obdobně jako další úpravy mlčenlivostí finančních institucí v jiných sektorových předpisech - viz níže) představuje určitou veřejnoprávní reflexi charakteru obligačních vztahů při poskytování bankovních služeb. Jeho význam nespočívá tedy ani tak v tom, že by jím byl institut bankovního tajemství založen, ale spíše v jeho uznání coby relevantní skutečnosti z hlediska veřejnoprávní regulace. Veřejné právo se k soukromoprávním institutům ochrany informací staví obvykle negativně. Bankovní tajemství však respektuje s tím, že jasně vymezuje uzavřený okruh případů, kdy jej nelze vůči veřejné moci namítat (a contrario v ostatních případech tak možné je)."
Citovaný komentář dále rovněž příkladmo uvádí omezení bankovního tajemství jako limity ochrany bankovního tajemství: "Povinnost chránit bankovní tajemství není absolutní a jako každý soukromoprávní závazek může být v některých případech omezena. Především půjde o případy, kdy povinnost sdělit určitou informaci chráněnou jako bankovní tajemství ukládá bance přímo zákon (viz dále). Může však jít též o případy, kdy dojde ke střetu s některou jinou právní povinností banky, např. s povinností poskytovat investiční služby s odbornou péčí (typicky situace střetu zájmů mezi různými klienty). V takových případech je banka povinna jednat v souladu s obecnou prevenční povinností a upřednostnit splnění té povinnosti, z níž hrozí vznik menší škody. Jiným případem budou situace, kdy je zpřístupnění informace podléhající bankovnímu tajemství nezbytné pro ochranu oprávněných zájmů banky. Tak tomu bude nejen, když se banka bude domáhat svých práv vůči klientovi (např. formou žaloby), ale též v - praxi relativně častých případech - postoupení pohledávky po splatnosti za některým z klientů za účelem jejího vymáhání třetí osobou. V této souvislosti však zřejmě nelze bezvýhradně přisvědčit názoru, podle něhož je banka v podstatě neomezena, co se týče nakládání se svými pohledávkami za klienty; domníváme se, že ve všech případech bude nutné, aby postup banky nebyl v rozporu s oprávněným očekáváním racionálního klienta, resp. aby se nejednalo o porušení vzájemného vztahu důvěry, jak byl založen. Samotné neuhrazení dluhu vůči bance pak nemusí být vždy dostatečným důvodem (zde si je nutné uvědomit, že důvěru vkládá především klient do banky, nikoli naopak)."
Ze shora uvedených východisek je nutné vycházet v tom smyslu, že ochrana bankovního tajemství není a nemůže být absolutní - bankovní tajemství typicky chrání vztah mezi bankou a jejím klientem a je jednou ze základních charakteristik bankovních obchodů. Nicméně toto bankovní tajemství je prolamováno - buď, jako v případě shora uvedeném v komentáři, v zákoně o bankách, tak i v situacích jiných - tak tomu bude i v tomto případě, kdy na straně jedné stojí toto bankovní tajemství, na druhé straně právo na informace upravené v zákoně o svobodném přístupu k informacím.
V této souvislosti městský soud uvádí, že předmět bankovního tajemství definuje § 49 zákona o ČNB tak, že se jedná o všechny bankovní operace, včetně stavů na účtech, které banka vede. Je pravda, že tato definice předmětu bankovního tajemství je jiná, než jak ji definuje § 38 zákona o bankách, pro samotné posouzení rozhodovacího důvodu se však jedná o polemiku nepřípadnou, neboť v dané věci nebyl rozhodovacím důvodem pro odmítnutí poskytnutí informace zákon o bankách, ale příslušné ustanovení zákona o ČNB; argumentace zákonem o bankách tak pouze může vykreslit povahu tohoto právního institutu a jeho působení. Podstatnou tak v dané věci je definice "všechny bankovní operace, včetně stavů na účtech, které vede", jak ji uvádí zákon o ČNB ve shora citovaném § 49. Proč se takovou bankovní operací, včetně stavů na účtech, rozumí právě požadovaná informace, tedy "podkladové materiály", však v odůvodnění ani rozhodnutí I. stupně, ani napadeného správního rozhodnutí uvedeno není. V odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaná uvádí, že "by odporovalo smyslu § 49 zákona o ČNB, aby byla odepřena informace o uskutečněné operaci v zájmu ochrany bankovního tajemství a současně byl podle zákona o svobodném přístupu k informacím zpřístupněn a následně zveřejněn na webových stránkách České národní banky podkladový materiál obsahující tytéž a další informace, na jejichž základě byla daná operace provedena". Taková argumentace nemíří na podstatu věci a sama o sobě připouští, že v podkladových materiálech jsou i informace jiné než ty, které jsou kryty bankovním tajemstvím - pokud je v podkladových materiálech obsažena taková informace, která obsahuje údaje o konkrétní bankovní operaci, včetně stavu na účtech, která je předmětem bankovního tajemství podle § 49 zákona o ČNB, pak tuto část informace je možné oddělit od ostatních informací, které mohou být v těchto podkladových materiálech obsaženy. Namístě pak by při tomto postupu a při této argumentaci bylo, aby žádost byla odmítnuta v části, kde se takové informace vyskytují; ostatní části takové informace však takovou povahu mít nemusí a není zákonný důvod takovou žádost jako celek odmítnout.
Jinými slovy řečeno, v daném správním řízení prozatím zůstalo stranou, jaké vlastně podkladové informace má žalovaná k dispozici (a jejichž existenci musela uznat, když takto formulovanou informaci odmítla poskytnout), a když nelze takovou žádost odmítnout jako celek s tím, že v podkladových informacích může být taková, která splňuje definici bankovního tajemství podle § 49 zákona o ČNB, ale i informace jiná. K takovému postupu prozatím není prostor - obecné odmítnutí poskytnutí takové informace není podle názoru městského soudu přípustné, neboť v konečném důsledku se jedná o nepřezkoumatelné rozhodnutí pro nedostatek důvodů - konkrétně uvedené důvody, proč určitá část takových podkladových materiálů splňuje definici bankovního tajemství (nikoliv konkrétním uvedením, pak by pochopitelně ztrácela ochrana bankovního tajemství smysl, ale alespoň obecnějším rozvedením, o co se konkrétně jedná), v odůvodnění rozhodnutí absentují.
V daném případě pak je rovněž nutné pečlivě vážit, zda právo na odepření informace s ohledem na bankovní tajemství nekoliduje s právem veřejnosti na informace, což je ústavní právo plynoucí přímo z již žalobcem zmíněné Listiny (článku 17) a čl. 10 odst. 2 Úmluvy. Konkrétní rozbor vážení střetu těchto dvou právních statků v odůvodnění napadeného rozhodnutí chybí, ač jej žalobce vznášel ve svém rozkladu. Argumentace žalované v odůvodnění napadeného rozhodnutí se omezuje na to, že "ochrana bankovního tajemství může být prolomena v zákonem stanovených případech, jako jsou případy vymezené u bankovního tajemství podle § 38 zákona o bankách v tomto paragrafu, u § 49 zákona o ČNB dokonce žádná možnost jeho prolomení stanovena není". Taková argumentace je však příliš zjednodušující a nemíří na obecně vymezený důvod, který žalobce uváděl v rozkladu a který pak uvádí i v žalobních bodech - podstatným posouzením není skutečnost, že zákon o ČNB neumožňuje "prolomení" bankovního tajemství jako zákon o bankách, ale posouzení, zda odmítnutí poskytnutí určité informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím samotnou aplikací příslušného § 49 zákona o ČNB ve svém důsledku neomezuje ústavním pořádkem garantované právo veřejnosti na informace ve veřejné správě.
Při hodnocení střetu těchto dvou shora uvedených práv (tedy práva na informace a v tomto případě ochrany bankovního tajemství) je nutné vycházet z již poměrně ustálené judikatury. Ústavní soud ve svém publikovaném nálezu ze dne 30. 3. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 2/10, č. 123/2010 Sb. (který řešil střet práva na informace a práva na ochranu soukromí, což podle názoru městského soudu splňuje i v dané věci právo na ochranu bankovního tajemství), shrnul dosavadní judikaturu při možném omezení práva na informace, na což městský soud v této věci odkazuje a z této judikatury vychází. Ústavní soud mj. v tomto nálezu uvedl, že: "32. Evropský soud pro lidská práva trvale zastává názor, že v článku 10 odst. 2 Úmluvy obsažené přídavné jméno ‚nezbytné' v sobě obsahuje existenci ‚naléhavé společenské potřeby' (viz rozsudek [Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 7. 1986, Lingens proti Rakousku, č. 9815/82], citovaný kupř. v usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 4. 2004, sp. zn. IV. ÚS 606/03, č. 23/2004 Sb. ÚS).
33. Klíčová je teze, že nelze (přirozeně) a priori vyloučit, že v konkrétním případě bude ochrana základního práva převažovat nad citovanými hodnotami, tj. že nebude dána existence ‚naléhavé společenské potřeby' na omezení základního práva (dále též jako ‚tato teze'). Právě proto je nutné zkoumat v každém konkrétním případě (podle okolností konkrétní věci) splnění podmínky nezbytnosti omezení základního práva a svobody jednotlivce v demokratické společnosti.
34. Ostatně tato teze plyne i z judikatury Ústavního soudu. Kupříkladu v nálezu ze dne 9. 2. 1998, sp. zn. IV. ÚS 154/97, č. 17/1998 Sb. ÚS, Ústavní soud konstatoval, že ‚[p]ři střetu základního politického práva na informace a jejich šíření s právem na ochranu osobnosti a soukromého života, tedy základních práv, která stojí na stejné úrovni, bude vždy věcí nezávislých soudů, aby s přihlédnutím k okolnostem každého jednotlivého případu pečlivě zvážily, zda jednomu právu nebyla bezdůvodně dána přednost před právem druhým.'.
35. Koneckonců, tuto tezi vyslovil i správní soud k dané problematice, konkrétně Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 23. 2. 2007, čj. 10 Ca 144/2005-37, č. 1270/2007 Sb. NSS [...], který přitom Nejvyšší správní soud ve výše uvedeném rozsudku citoval. Městský soud v tomto kontextu přiléhavě uvedl, že ‚[p]řípadný střet práva na informace s jiným základním lidským právem [...] je nutno vzhledem ke konkrétnímu případu posoudit, kterému z těchto práv v dané konkrétní věci má být dána přednost [...]. Požadavek na poskytnutí anonymizovaných pravomocných rozsudků ve věcech určitého druhu nemůže být proto odmítnut obecně s tím, že jde o informace o ‚rozhodovací činnosti soudů' [...], ale je nutno nezbytnost a konkrétní důvod vedoucí k omezení práva na takovou informaci jednoznačně zjistit a posoudit, zda v daném případě je omezení tohoto práva nezbytné'.
36. Tato teze plyne i z judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Kupříkladu v rozsudku ze dne 24. 4. 2008, Campos Dâmaso proti Portugalsku, č. 17107/05, [řešícím případ zveřejnění textu obžaloby novinářem před jejím oficiálním přednesením v rámci konkrétního řízení], bylo konstatováno: ‚32. Soud tak musí nyní zjistit, zda sporný zásah odpovídá ‚naléhavé společenské potřebě', zda byl přiměřený sledovaným legitimním cílům a zda důvody, jichž se dovolávají vnitrostátní orgány za účelem jeho odůvodnění, se jeví jako ‚relevantní a dostatečné' [...] 33. Pokud jde o okolnosti projednávaného případu, soud nejprve podotýká, že článek, na jehož základě byl stěžovatel odsouzen, evidentně pojednával o otázce obecného zájmu [...] 35. Je nutno zjistit, zda v konkrétních okolnostech projednávaného případu zájem na informování veřejnosti převažoval nad ‚povinnostmi a odpovědností' [...]'. V tomto rozsudku Evropský soud pro lidská práva na úvod svého přezkumu vytyčil, že ‚31. Především nelze mít za to, že záležitosti projednávané soudy nemohou být předmětem dřívějších či současně probíhajících debat jinde, ať již v odborných časopisech, celostátním tisku, či na veřejnosti jako takové. Poslání médií rozšiřovat takové informace a myšlenky odpovídá právo veřejnosti je přijímat.'. Tento názor lze aplikovat i na tuto souzenou věc, neboť jde toliko o postoupení nepravomocného rozsudku žadateli o prostou informaci (a contrario jeho zveřejnění v novinách a následná debata o něm, čehož se týkal citovaný rozsudek ve věci Campos Dâmaso proti Portugalsku). Lze citovat i známý rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 26. 4. 1979, Sunday Times proti Spojenému království, č. 6538/74, Series A, č. 30. (srov. např. Berger, V. Judikatura Evropského soudu pro lidská práva. Praha: IFEC, 2003, s. 477-482), který se týkal zákazu publikovat informace o probíhajících občanskoprávních řízeních, uloženého danému periodiku. Evropský soud pro lidská práva v tomto rozsudku dovodil, že zásah do svobody projevu neodpovídal naléhavé společenské potřebě, která by převažovala nad veřejným zájmem, jenž se pojí se svobodou projevu; neopíral se z hlediska čl. 10 odst. 2 Úmluvy o dostatečné důvody a nebyl ani přiměřený sledovanému cíli, ani nezbytný v demokratické společnosti k zachování autority soudní moci. Posledně citovaný případ řešený Evropským soudem pro lidská práva dopadá tím spíše i na nyní souzenou věc, kdy jde - jak již bylo uvedeno - pouze o postoupení nepravomocného rozsudku žadateli o informaci (oproti jeho zveřejnění v novinách a eventuálně tam hodnotící úsudek).
37. Tato teze byla rovněž vyslovena kupříkladu v doporučení Výboru ministrů Rady Evropy Rec(2003)13 o poskytování informací vztahujících se k trestnímu řízení prostřednictvím médií (srov. např.: ‚[...] Po zvážení případných protichůdných zájmů chráněných články 6, 8 a 10 Úmluvy a potřeby zajistit rovnováhu mezi uvedenými právy s ohledem na okolnosti každého konkrétního případu, aniž by byla opomíjena kontrolní funkce Evropského soudu pro lidská práva při zajišťování závazků vyplývajících z Úmluvy [...]' - citováno ze shora uvedeného rozsudku ve věci Campos Dâmaso proti Portugalsku)."
V daném případě je tak nutné při zvažování shora uvedené kolize dvou právních statků vycházet ze shora uvedených výkladových stanovisek. Tomuto požadavku odůvodnění napadeného správního rozhodnutí prozatím neodpovídá, když v této věci tuto argumentaci pouze omezuje na konstataci, že zákon o ČNB prolomení bankovního tajemství neumožňuje. Pro úplnost je v této věci nutné uvést, že nelze přehlédnout, že předmětem žádosti o informace byly informace o nakládání s veřejnými prostředky. Je pochopitelné, že určité informace je v demokratické společnosti nutné chránit bankovním tajemstvím, jak zmiňuje žalovaná, a že těmito informacemi jsou bezesporu informace kryté bankovním tajemstvím; takováto ochrana však nemůže být absolutní v tom smyslu, že by umožňovala neposkytnout paušálně žádné informace, tedy i ty, které nemohou tímto tajemstvím být kryty, a může kolidovat s právem veřejnosti na poskytnutí informací o poskytování veřejných prostředků.
V dané věci tak lze uzavřít, že žalovaná poskytla veřejné prostředky ve značné míře jako půjčku Mezinárodnímu měnovému fondu, přičemž k poskytnutí těchto prostředků použila své devizové rezervy. Proto právo veřejnosti na informace o poskytnutí těchto prostředků z těchto rezerv je legitimní, umožňující případně kritickou veřejnou diskusi. Pro úplnost pak městský soud uvádí, že poskytnutí státní záruky České republiky na zajištění půjčky České národní banky pro Mezinárodní měnový fond bylo schváleno zákonodárcem jako zákon a konkrétní výše této půjčky i její příjemce jsou obecně známy (zákon č. 216/2013 Sb., o poskytnutí státní záruky České republiky na zajištění půjčky České národní banky pro Mezinárodní měnový fond), když určité další informace uvádí veřejně přístupná důvodová zpráva k tomuto návrhu zákona.
Pokud pak některé informace není s ohledem na jejich povahu možné poskytnout a nejedná se o informace, které jsou kryty bankovním tajemstvím podle § 49 zákona o ČNB, musí podle názoru městského soudu být takové informace v příslušném režimu utajení podle zvláštního zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, a to za splnění zákonných podmínek pro takové utajení.
Pro úplnost městský soud dodává, že zvažoval, zda podle § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím ("Při soudním přezkumu rozhodnutí o odvolání na základě žaloby podle zvláštního právního předpisu soud přezkoumá, zda jsou dány důvody pro odmítnutí žádosti. Nejsou-li žádné důvody pro odmítnutí žádosti, soud zruší rozhodnutí o odvolání a rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti a povinnému subjektu nařídí požadované informace poskytnout.") zároveň nařídit povinnému subjektu požadované informace poskytnout. Ke splnění této povinnosti nařídil městský soud jednání, na němž nahlédl do podkladů, které žalovaná k tomuto ústnímu jednání přinesla, které zároveň vyloučil z nahlížení, přičemž po nahlédnutí je krátkou cestou vrátil zpět žalované. Z těchto podkladů městský soud zjistil, že ty obsahují značné množství informací, které podle názoru městského soudu spadají pod bankovní tajemství, a které je tak nutné z poskytnutí informace vyloučit a v této části žádost o informaci odmítnout (jedná se zejména o konkrétní informace o provádění bankovních obchodů s devizovými rezervami a o jejich stavu na účtech). Je tak nutné uzavřít, že zde jsou důvody pro odmítnutí žádosti, a to částečné odmítnutí této žádosti v té části informací, které spadají pod bankovní tajemství, proto městský soud zároveň nenařídil žalované povinnost tyto informace poskytnout, ale vybrat ty informace, které definici bankovního tajemství nesplňují a ty poskytnout, poskytnutí ostatních informací pak odmítnout. | decision_1283.txt |
318 | k čl. 3 odst. 1 a 2 a čl. 17 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 604/2013/EU, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (v textu jen "nařízení Dublin III")
Diskreční oprávnění zakotvené v čl. 17 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (nařízení Dublin III), jež státům dává možnost atrakce příslušnosti k rozhodnutí o žádosti o mezinárodní ochranu, lze využít jen v případech, kdy je příslušnost určena dle čl. 3 odst. 1 tohoto nařízení, tedy dle kritérií kapitoly III, nikoliv dle čl. 3 odst. 2 tohoto nařízení ("zbytkové" kritérium).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 5. 2016, čj. 6 Azs 67/2016-34)
Prejudikatura: č. 933/2006 Sb. NSS a č. 1655/2008 Sb. NSS.
Věc: Jawad H. J. (Irácká republika) proti Ministerstvu vnitra o udělení mezinárodní ochrany, o kasační stížnosti žalobce.
Rozhodnutím žalovaného ze dne 7. 12. 2015 (dále jen "napadené rozhodnutí") bylo rozhodnuto tak, že žádost žalobce o udělení mezinárodní ochrany je dle § 10a odst. 1 písm. b) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, nepřípustná a řízení o této žádosti bylo dle § 25 písm. i) téhož zákona zastaveno. Zároveň žalovaný vyslovil, že státem příslušným k posouzení podané žádosti je podle článku 3 nařízení Dublin III Spolková republika Německo (dále jen "SRN"). Žalovaný dospěl k závěru, že v případě žalobce nelze aplikovat žádné z kritérií uvedených v kapitole III nařízení Dublin III, a proto je třeba aplikovat podpůrné kritérium čl. 3 odst. 2 téhož nařízení, podle něhož je k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu příslušný první členský stát, ve kterém byla žádost podána. Ze záznamu o výsledku porovnání otisků prstů v systému EURODAC jednoznačně vyplývá, že žalobce podal žádost o mezinárodní ochranu v SRN, a to dne 8. 11. 2015. Dále žalovaný dospěl k závěru, že v případě SRN neexistují závažné důvody domnívat se, že dochází k systematickým nedostatkům, pokud jde o azylové řízení a podmínky pro přijetí žadatelů, které by dosahovalo možného rizika nelidského či ponižujícího zacházení. Žalovaný dne 26. 11. 2015 požádal o přijetí žalobce zpět na území SRN. Jelikož SRN dne 3. 12. 2015 uplynutím lhůty uznala svou příslušnost pro posouzení žádosti žalobce o udělení mezinárodní ochrany, měl žalovaný za to, že jsou naplněny podmínky článku 18 nařízení Dublin III, a SRN je tak povinna převzít žalobce na své území a posoudit jeho žádost o udělení mezinárodní ochrany.
Žalobcovu žalobu proti napadenému rozhodnutí Krajský soud v Brně svým rozsudkem ze dne 3. 4. 2016, čj. 33 Az 25/2015-40 (dále jen "napadený rozsudek"), zamítl. V odůvodnění krajský soud uvedl, že úvaha žalovaného o aplikaci kritéria obsaženého v čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III byla správná. Žalovaný zjistil skutkový stav věci bez důvodných pochybností, přičemž ani žalobce nečiní sporným, že přes SRN cestoval a že mu tam policisté vzali otisky prstů. Žádné jiné kritérium podle článků 7 až 15 nařízení Dublin III nebylo v případě žalobce naplněno, což žalovaný rovněž dostatečně zdůvodnil a tato kritéria v posuzované věci eliminoval. K žalobní námitce týkající se článku 17 nařízení Dublin III, který obsahuje diskreční oprávnění členského státu odchýlit se od dublinských kritérií, uvedl krajský soud následující. Na aplikaci pravidla obsaženého v uvedeném článku není právní nárok, jde pouze o oprávnění členského státu posoudit žádost o mezinárodní ochranu, i když není příslušný, nikoliv o jeho povinnost. Užití tohoto institutu není tudíž vynutitelné. Bylo tedy na žalovaném, zda čl. 17 odst. 1 nařízení Dublin III bude z uvedených důvodů aplikovat, anebo nikoliv. Krajský soud nesdílel žalobcův názor, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné a nepředvídatelné, neboť žalovaný se nevypořádal s tím, proč citované ustanovení neaplikoval. Žalovaný totiž rozhoduje v řízení o udělení mezinárodní ochrany o veřejném subjektivním právu žadatele na udělení mezinárodní ochrany tehdy, je-li k tomu podle citovaných právních předpisů evropského azylového práva příslušný. Příslušnost je podmínkou pro vedení tohoto řízení, a není-li příslušnost dána, musí být řízení zastaveno, jak se tomu stalo i v předmětné věci. Doložka svrchovanosti obsažená v článku 17 nařízení Dublin III zakotvuje na principu volného uvážení právo státu rozhodnout se, že řízení o mezinárodní ochraně provede sám, a přenese tak příslušnost k vyřízení žádosti sám na sebe (tzv. atrakce), o čemž je povinen uvědomit ostatní členské státy. Podle krajského soudu není zdůvodnění, proč tato doložka nebyla aplikována, obligatorní součástí rozhodnutí o zastavení řízení o mezinárodní ochraně, neboť nařízení Dublin III pro tuto volnou úvahu nestanoví žádné podmínky, které by žalovaný musel zkoumat. Diskreční ustanovení v článku 17 nařízení Dublin III tak nelze považovat za jedno z dublinských kritérií pro určení příslušnosti členského státu.
Navíc podle názoru krajského soudu výsledné "rozhodnutí" o tom, že článek 17 nařízení Dublin III nebyl aplikován a z jakých důvodů, by ani tak nemohlo být věcně soudně přezkoumatelné. Volná správní úvaha může být přezkoumatelná pouze z hlediska principu zákazu svévole (libovůle), nikoliv však co do svého obsahu, zejm. správní soudy nejsou oprávněny správní úvahu nahrazovat. Pokud tedy žalobce snesl skutkové i právní argumenty pro to, aby zdůvodnil, že žalovaný měl "rozhodnout" o přenesení příslušnosti k projednání jeho žádosti na Českou republiku z důvodu přetížení německého azylového systému a prokazatelných rodinných vazeb žalobce k území ČR, pak tyto argumenty nemůže z uvedených důvodů krajský soud při přezkumu napadeného rozhodnutí o zastavení řízení jakkoliv zohlednit. Krajský soud závěrem dodal, že podle čl. 17 odst. 2 nařízení Dublin III by SRN mohla požádat Českou republiku k převzetí s cílem sloučit i jiné členy rodiny, i když Česká republika není příslušná podle dublinských kritérií, a to za předpokladu souhlasu dotčených osob. Ze správního spisu však nevyplývá, že by taková žádost byla z německé strany podána.
Proti napadenému rozsudku podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. V ní uvedl, že krajský soud pochybil, když neshledal napadené rozhodnutí nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů ve vztahu k článku 17 nařízení Dublin III. Na aplikaci tohoto ustanovení skutečně není právní nárok a jeho uplatnění závisí na uvážení správního orgánu. Míra volnosti správního uvážení je však i v tomto případě omezena zákazem libovůle. Správní orgán musí vycházet z dostatečných podkladů, jeho uvážení musí být logické a správné a správní orgán se musí dostatečně vypořádat s osobní situací žadatele. Napadené rozhodnutí tato kritéria nesplňuje. Správní orgán měl zohlednit specifickou situaci stěžovatele, jelikož ten má na území České republiky příbuzné, kteří by se o něj postarali. Žalovanému byly tyto skutečnosti známy. Stěžovatel, na rozdíl od krajského soudu, zastává názor, že správní orgán má obligatorně odůvodnit, zda shledal v konkrétním případě důvod pro postup v souladu s uvedeným článkem alespoň v případě, že by aplikací tohoto článku mohlo dojít ke sloučení rodinných příslušníků, příbuzných či jiných členů rodiny nebo pokud jsou zde možné důvody solidarity. Pokud se správní orgán nemusí zabývat možností aplikace tohoto článku, otevírá se tak prostor pro libovůli. Nelze poté ani posoudit, zdali správní orgán respektuje zásadu rozhodovat ve skutkově shodných nebo podobných případech bez důvodných rozdílů. Správní orgán neodůvodňuje svoje rozhodnutí ani v případě, že se zmíněný článek rozhodne aplikovat. Tím pak dochází k narušení principu legitimního očekávání (k tomu stěžovatel odkázal na odbornou literaturu a judikaturu Ústavního soudu).
Stěžovatel má za to, že lze rozhodování o aplikaci článku 17 nařízení Dublin III přirovnat k posouzení splnění podmínek pro udělení azylu podle § 14 zákona o azylu. Na udělení azylu podle tohoto ustanovení také není právní nárok, správní orgán však musí své rozhodnutí odůvodnit i v případě, že neshledá důvody pro udělení humanitárního azylu. V případě, že by správní orgán ve svém rozhodnutí neodůvodnil, proč neshledal důvody pro udělení humanitárního azylu, jednalo by se o nepřezkoumatelné rozhodnutí, které by muselo být soudem zrušeno. Ustanovení bodu 17 preambule nařízení Dublin III umožňuje členským státům, aby se od závazných kritérií nařízení odchýlily mimo jiné z humanitárních důvodů, případně z důvodu solidarity s jiným členským státem. Stěžovatel se domnívá, že v jeho případě lze shledat oba důvody pro tento postup. V České republice pobývají jeho příbuzní, kteří se o něj postarají do doby, než by se vyřešil status stěžovatele, naučil se jazyk a našel si zaměstnání. Mohl by pobývat v pronajatém bytě a nebyl by odkázán na pomoc ze strany státu. Zároveň bylo podle stěžovatele nutné také zohlednit, zda aplikace diskreční klauzule nebyla vhodná i z důvodu solidarity s příslušným členským státem. Počet žadatelů o udělení mezinárodní ochrany je totiž v SRN 290násobně větší než počet žadatelů v České republice. Stěžovatelovou cílovou zemí není SRN, ale Česká republika. Stěžovatel by nepotřeboval výraznou podporu ze strany České republiky, neboť jeho příbuzní ponesou náklady spojené s jeho pobytem na území, aplikace diskreční klauzule by tak v jeho případě byla humanitárním a solidárním postupem bez toho, aby došlo k zatížení správního orgánu.
Stěžovatel zároveň nesouhlasí s odůvodněním krajského soudu, dle něhož může SRN po přemístění stěžovatele do Německa požádat Českou republiku o převzetí stěžovatele podle čl. 17 odst. 2 nařízení Dublin III. Přestože nařízení Dublin III takovému postupu nebrání, je velmi nepravděpodobné, že by SRN požádala Českou republiku o převzetí příslušnosti za posouzení žádosti stěžovatele, když Česká republika mohla sama o převzetí příslušnosti rozhodnout a neučinila tak. Je také nepravděpodobné, že i kdyby SRN takovou žádost České republice zaslala, žalovaný by s převzetím stěžovatele souhlasil, když už jednou se rozhodl tuto možnost nevyužít. Postup, kdy by došlo k přemístění stěžovatele z České republiky do SRN, aby mohla SRN požádat Českou republiku o jeho převzetí z důvodu solidarity a za účelem sloučení s příbuznými, by ani nemohl být shledán efektivním a ekonomickým.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalovaný uvedl, že napadené rozhodnutí i napadený rozsudek jsou v souladu s právními předpisy. K námitce stěžovatele týkající se článku 17 nařízení Dublin III žalovaný odkázal na jeho vyjádření k žalobě a na rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 6. 3. 2015, čj. 49 Az 18/2015-48, z něhož podle žalovaného vyplývá, že správní orgán není povinen vysvětlovat a odůvodňovat, proč uvedené ustanovení neaplikoval. Žalovaný nesouhlasí s tvrzením stěžovatele, že by postup žalovaného byl libovůlí. Správní orgán reaguje na námitku týkající se aplikace diskreční klauzule v případě sloučení rodinných příslušníků. K tomu se žalovaný taktéž vyjádřil, přičemž osobní situaci stěžovatele zhodnotil dostatečně a dospěl k závěru, že v jeho případě nebylo naplněno žádné z kritérií uvedených článků nařízení Dublin III. K námitce stěžovatele týkající se toho, že je nepravděpodobné, že by SRN požádala Českou republiku o převzetí stěžovatele dle čl. 17 odst. 2 nařízení Dublin III, žalovaný uvedl, že SRN je příslušná k projednání žádosti stěžovatele a žalovanému nepřísluší předjímat, jak bude SRN dále postupovat.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
II.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
Kasační stížnost je podána včas a je proti napadenému rozsudku přípustná. Jelikož napadené rozhodnutí je rozhodnutím ve věci mezinárodní ochrany, zabýval se Nejvyšší správní soud otázkou, zda kasační stížnost podstatně přesahuje svým významem vlastní zájmy stěžovatele ve smyslu § 104a s. ř. s. Pokud by tomu tak nebylo, musela by být podle citovaného ustanovení kasační stížnost odmítnuta jako nepřijatelná.
Zákonný pojem "přesah vlastních zájmů stěžovatele", který je podmínkou přijatelnosti kasační stížnosti, představuje typický neurčitý právní pojem. Do soudního řádu správního byl zaveden novelou č. 350/2005 Sb. s účinností ke dni 13. 10. 2005. Jeho výklad, který demonstrativním výčtem stanovil typická kritéria nepřijatelnosti, byl proveden např. usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2006, čj. 1 Azs 13/2006-39, č. 933/2006 Sb. NSS. Jako jeden z možných případů Nejvyšší správní soud ve zmíněném usnesení shledal, že o přijatelnou kasační stížnost se jedná, když se kasační stížnost dotýká právních otázek, které dosud nebyly vůbec či nebyly plně řešeny judikaturou Nejvyššího správního soudu. Ačkoliv stěžovatel žádné konkrétní důvody přijatelnosti netvrdil, dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je přijatelná, neboť se dotýká právní otázky, která dosud nebyla judikaturou Nejvyššího správního soudu řešena. Touto právní otázkou je výklad čl. 17 odst. 1 nařízení Dublin III. Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že třetí senát tohoto soudu se již dříve zabýval aplikací čl. 17 odst. 2 nařízení Dublin III, nikoliv však odst. 1 tohoto ustanovení, resp. se jím zabýval pouze okrajově (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 7. 2015, čj. 3 Azs 15/2015-50).
Ustanovení čl. 17 odst. 1 nařízení Dublin III zní: "Odchylně od čl. 3 odst. 1 se může každý členský stát rozhodnout posoudit žádost o mezinárodní ochranu, kterou podal státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, i když podle kritérií stanovených tímto nařízením není příslušný. Členský stát, který se rozhodl, že posoudí žádost o mezinárodní ochranu podle tohoto odstavce, se stává příslušným členským státem a přebírá povinnosti s tím spojené. V případě potřeby uvědomí prostřednictvím elektronické komunikační sítě ‚DubliNet', zřízené podle článku 18 [nařízení Komise č. 1560/2003/ES, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 343/2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států], původně příslušný členský stát, členský stát, který vede řízení o určení příslušného členského státu, nebo členský stát, kterému byla podána žádost o převzetí nebo přijetí zpět. Členský stát, který se stal příslušným podle tohoto odstavce, uvede v systému Eurodac v souladu s [nařízením Evropského parlamentu a Rady č. 603/2013/EU o zřízení systému "Eurodac" pro porovnávání otisků prstů za účelem účinného uplatňování nařízení (EU) č. 604/2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států, a pro podávání žádostí orgánů pro vymáhání práva členských států a Europolu o porovnání údajů s údaji systému Eurodac pro účely vymáhání práva] datum, kdy se rozhodl, že posoudí žádost o mezinárodní ochranu."
Ustanovení čl. 3 odst. 1 nařízení Dublin III poté zní: "Členské státy posuzují jakoukoli žádost o mezinárodní ochranu učiněnou státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti na území kteréhokoli z nich, včetně na hranicích nebo v tranzitním prostoru. Žádost posuzuje jediný členský stát, který je příslušný podle kritérií stanovených v kapitole III."
Ustanovení čl. 17 odst. 1 nařízení Dublin III výslovně uvádí, že odchýlit se lze pouze od příslušnosti stanovené ve smyslu čl. 3 odst. 1 tohoto nařízení. Nejvyšší správní soud ověřil, že to stejné uvádí i anglické znění nařízení Dublin III. Za použití jazykového a systematického výkladu tak podle Nejvyššího správního soudu jednoznačně vyplývá, že diskreční oprávnění atrakce příslušnosti lze případně využít pouze v situaci, kdy je příslušnost určena ve smyslu čl. 3 odst. 1 nařízení Dublin III, tedy pouze v případech, kdy je určena na základě kritérií obsažených v kapitole III tohoto nařízení (článku 7, resp. 8 až 15). Pokud je příslušnost určena na základě "zbytkového" kritéria obsaženého v čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III, nelze diskrečního oprávnění zakotveného v čl. 17 odst. 1 tohoto nařízení vůbec využít. Ostatně již v uvedeném rozsudku čj. 3 Azs 15/2015-50 Nejvyšší správní soud uvedl, že "[p]ostup podle čl. 17 odst. 1 [nařízení Dublin III] představuje výjimku z aplikace obecného principu určení příslušnosti k řízení o žádosti o mezinárodní ochranu dle čl. 3 odst. 1 nařízení". Dříve platné nařízení Rady č. 343/2003/ES, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států*), jež bylo nahrazeno nařízením Dublin III, umožňovalo členským státům využít diskrečního oprávnění (tzv. klauzule suverenity) i v případech, kdy byla příslušnost stanovena na základě "zbytkového" kritéria. Toto "zbytkové" kritérium bylo totiž zahrnuto v kapitole III, od které se členské státy mohly za pomocí klauzule suverenity odchýlit. Nařízení Dublin III to již neumožňuje, neboť ono "zbytkové" kritérium bylo z kapitoly III unijním normotvůrcem vyčleněno do kapitoly II, přičemž odchýlit se členské státy mohou stále pouze od kritérií uvedených v kapitole III.
Pro úplnost musí Nejvyšší správní soud uvést, že si je vědom bodu 17 preambule nařízení Dublin III, jenž zní: "Kterýkoli členský stát by měl mít možnost odchýlit se od kritérií příslušnosti, zejména z humanitárních důvodů a z důvodu solidarity, aby bylo možné sloučit dohromady rodinné příslušníky nebo příbuzné nebo jiné členy rodiny a posoudit žádost o mezinárodní ochranu, která byla podána tomuto nebo jinému členskému státu, i když pro toto posouzení není příslušný podle závazných kritérií stanovených tímto nařízením." Na základě takto obecné formulace by se mohlo na první pohled zdát, že členské státy mohou diskrečního ustanovení využít ve všech případech. Nejvyšší správní soud je však toho názoru, že tak tomu není. Nejprve je nutné zdůraznit, že citovaný text působí spíše proklamativně a může sloužit jako výkladové vodítko. Avšak ani ze znění této části preambule nelze v kontextu nyní projednávaného dovozovat, že by diskreční ustanovení bylo případně využitelné ve všech případech stanovení příslušnosti. Toto proklamativní a obecné ustanovení je totiž omezeno právě zněním čl. 17 odst. 1 nařízení Dublin III, který diskreční oprávnění atrakce zcela jednoznačně vymezuje pouze pro případy příslušnosti stanovené ve smyslu čl. 3 odst. 1 tohoto nařízení, který odkazuje na kapitolu III. Nejvyšší správní soud se domnívá, že pokud by unijní normotvůrce zamýšlel vztáhnout diskreční oprávnění i na případy příslušnosti stanovené na základě čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III ("zbytkové" kritérium), neomezil by výslovně znění čl. 17 odst. 1 tohoto nařízení tak, jak je výše uvedeno, resp. by nevyčlenil "zbytkové" kritérium z kapitoly III.
Žalovaný správně a dostatečně posoudil, že stěžovatel nesplňuje žádné z kritérií vyjmenovaných v kapitole III nařízení Dublin III, a proto je v jeho případě nutné aplikovat "zbytkové" kritérium obsažené v čl. 3 odst. 2 tohoto nařízení, podle něhož platí, že "[p]okud nemůže být na základě kritérií vyjmenovaných v tomto nařízení určen příslušný členský stát, je k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu příslušný první členský stát, ve kterém byla žádost podána". Tímto státem byla právě SRN, přičemž žalovaný dostatečně posoudil i další podmínku uvedenou v čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III, když dospěl k závěru, že neexistují závažné důvody se domnívat, že dochází k systematickým nedostatkům, pokud jde o azylové řízení a o podmínky přijetí žadatelů v daném členském státě, které s sebou nesou riziko nelidského či ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 Listiny základních práv EU. Příslušná pro posouzení stěžovatelovy žádosti tak byla SRN, přičemž od tohoto závěru se nebylo lze jakkoliv odchýlit. Krajský soud pak správně dospěl k závěru, že posouzení žalovaného je v tomto ohledu bezchybné. V tomto ohledu posouzení krajského soudu stěžovatel v kasační stížnosti ani nikterak nezpochybňoval.
Jestliže tedy žalovaný nemohl čl. 17 odst. 1 nařízení Dublin III v projednávaném případě vůbec aplikovat (neměl diskreční oprávnění), je zřejmé, že v situaci, kdy se stěžovatel ve správním řízení jeho aplikace přímo nedovolával, nemusel žalovaný výslovně v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvádět, že toto ustanovení je v projednávaném případě neaplikovatelné. Bylo by zcela absurdní po správních orgánech požadovat, aby i bez příslušné námitky uváděly veškerá, ze samotné povahy věci neaplikovatelná ustanovení právních předpisů. Všechny námitky stěžovatele směřující do nedostatečnosti odůvodnění napadeného rozhodnutí ve vztahu k diskrečnímu ustanovení jsou tak liché. Námitky směřující do jiných částí napadeného rozsudku, až na výjimku uvedenou dále, kasační stížnost neobsahuje.
S ohledem na uvedené musel však Nejvyšší správní soud následovně korigovat právní názor krajského soudu. Pokud si totiž krajský soud neuvědomil, že v projednávaném případě žalovaný diskrečního oprávnění nemohl vůbec využít, a zároveň se dále věnoval problematice související s možnou aplikovatelností tohoto oprávnění (odůvodnění jeho nevyužití), dopustil se nesprávného právního posouzení. Toto pochybení však nemělo vliv na výsledek věci. Krajský soud totiž dospěl ke stejnému výsledku, ke kterému by byl býval dospěl i v případě, že by správně dovodil, že o aplikovatelnosti čl. 17 odst. 1 nařízení Dublin III nelze v projednávaném případě vůbec uvažovat, tedy k výsledku, že napadené rozhodnutí je přezkoumatelné (nemusí obsahovat odůvodnění, proč nebylo uvedené ustanovení aplikováno). Napadený rozsudek tak sice obsahuje nesprávné odůvodnění, je však přezkoumatelný a zamítavý výrok krajského soudu je správný. Proto Nejvyšší správní soud pouze korigoval názor krajského soudu, aniž by nadbytečně rušil napadený rozsudek (k tomuto postupu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2006, čj. 2 Afs 100/2005-106, či ze dne 4. 6. 2015, čj. 9 Azs 84/2015-35).
Nejvyšší správní soud se tak nemohl zabývat závěry krajského soudu týkajícími se toho, zdali je správní orgán obecně povinen odůvodňovat, z jakých důvodů v případě, kdy diskrečního oprávnění využít může (tedy v případech, kdy byla stanovena příslušnost ve smyslu čl. 3 odst. 1 nařízení Dublin III), toto oprávnění nevyužil. To totiž s ohledem na shora vyslovený názor Nejvyššího správního soudu nebylo pro věc jakkoliv rozhodné a Nejvyšší správní soud nemohl jít nad rámec přezkumu. (...)
Pokud jde o stěžovatelovu námitku rozporující tvrzení krajského soudu, že podle čl. 17 odst. 2 nařízení Dublin III by SRN mohla požádat Českou republiku k převzetí s cílem sloučit i jiné členy rodiny, i když Česká republika není příslušná podle dublinských kritérií, uvádí k tomu Nejvyšší správní soud následující. Uvedený závěr krajský soud vyslovil pouze nad rámec potřebného odůvodnění (obiter dictum). Pro posouzení věci tak nebyl rozhodující. Polemizuje-li stěžovatel toliko s právním názorem krajského soudu vysloveným o určité otázce jen obiter dictum, a nenapadá vlastní rozhodovací důvod, jako kasační důvody uplatňuje důvody jiné než uvedené v § 103 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2007, čj. 8 As 52/2006-74, č. 1655/2008 Sb. NSS). Taková kasační stížnost (nebo její část) je ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustná. Správnost tohoto závěru tedy Nejvyšší správní soud neověřoval.
*) S účinností od 1. 1. 2014 nahrazeno nařízením č. 604/2013/EU, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států. | decision_1284.txt |
319 | k zákonu č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění do 16. 8. 2015 (v textu jen "zákon o pobytu cizinců")
k článku 4 směrnice Rady 2003/109/ES o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty
Stanoví-li zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, pro přiznání postavení rezidenta podmínku získání trvalého pobytu, musí být i podmínky trvalého pobytu vykládány v souladu s požadavky směrnice Rady č. 2003/109/ES o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty. Splnění podmínky nepřetržitého pětiletého pobytu cizince na území České republiky se v důsledku nepřímého účinku článku 4 citované směrnice zkoumá ke dni podání žádosti o trvalý pobyt.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 6. 2016, čj. 9 Azs 95/2016-29)
Prejudikatura: rozsudky Soudního dvora ze dne 10. 4. 1984, Von Colson a Kamann v. Land Nordrhein-Westfalen (C-14/83, Recueil, s. 1891), ze dne 8. 10. 1987, Kolpinghuis Nijmegen (C-80/86, Recueil, s. 3969), ze dne 13. 11. 1990, Marleasing proti Comercial Internacional de Alimentación (C-106/89, Recueil, s. I-4135), ze dne 16. 12. 1993, Wagner Miret proti Fondo de garantía salarial (C-334/92, Recueil, s. I-6911), a ze dne 5. 10. 2004, Pfeiffer (C-397/01, Sb. rozh., s. I-8835).
Věc: Yaroslav V. proti Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců o povolení k trvalému pobytu, o kasační stížnosti žalované.
Rozhodnutím ze dne 25. 7. 2014 zamítlo ministerstvo vnitra žalobcovu žádost o povolení k trvalému pobytu pro nesplnění podmínky pětiletého nepřetržitého pobytu na území České republiky dle § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Odvolání proti tomuto rozhodnutí žalovaná zamítla svým rozhodnutím ze dne 19. 11. 2014.
Správní orgány vycházely z čl. 4 odst. 1 směrnice Rady 2003/109/ES, který stanoví, že "[č]lenské státy přiznávají právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta státním příslušníkům třetích zemí, kteří bezprostředně před podáním příslušné žádosti pobývají oprávněně a nepřetržitě na jejich území po dobu pěti let". Akcentovaly, že § 68 odst. 1 citovaného zákona je nezbytné vykládat tak, že ono období pěti let nepřetržitého pobytu na území je nutné sledovat od doby, kdy byla podána žádost o přiznání trvalého pobytu. V žalobcově případě se tak stalo 10. 5. 2012, přičemž správní orgány nečinily sporným fakt, že žalobce pobývá na území České republiky od roku 2005.
Proti rozhodnutí žalované podal žalobce žalobu ke Krajskému soudu v Plzni. Krajský soud rozhodnutí žalované rozsudkem ze dne 10. 2. 2016, čj. 30 A 155/2014-52, zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení.
Krajský soud uzavřel, že při zkoumání, od které doby a ve kterém období je nezbytné posuzovat naplnění podmínky pěti let nepřetržitého pobytu na území, se žalovaná dopustila nezákonného výkladu § 68 zákona o pobytu cizinců. Uvedené ustanovení je legislativně formulováno způsobem, který je jasný a z hlediska jazykového vcelku jednoznačný. Ona nezákonnost vyplývá z toho, že § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců blíže nespecifikuje, ve kterém časovém období by podmínka pěti let nepřetržitého pobytu na území měla být naplňována.
Pro závěr žalované a ministerstva vnitra, že sporná doba se počítá pět let zpětně od doby podání žádosti, nelze nalézt v českém právu zákonný podklad. Zákon o pobytu cizinců žádnou takovou podmínku nestanoví. Krajský soud konstatoval, že zákonodárce od roku 2003 do současné doby nevyužil možnosti přizpůsobit český právní řád evropské legislativě a eliminovat případný výhodnější výklad národních předpisů pro cizince.
Krajský soud uvedl, že znění § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců je jednoznačné a časové omezení plynoucí z čl. 4 odst. 1 citované směrnice český právní řád nepřevzal. V této souvislosti krajský soud nepřehlédl ani nejednoznačnost pohledu žalované na tuto problematiku. Na s. 8 odůvodnění napadeného rozhodnutí o odvolání uvedla, že podmínku nepřetržitého pobytu na území musí cizinec splnit jak v době podání žádosti správnímu orgánu, tak v době vydání rozhodnutí o žádosti. Tímto úsudkem se však žalovaná dostala do situace, kdy se ne zcela srozumitelným způsobem postavila k otázce, kdy a jak má být splněna podmínka oněch pěti let nepřetržitého pobytu. Na jedné straně za definitivní označila období pěti let zpětně od 10. 5. 2012 a vzápětí, zcela nelogicky, připustila, že tato podmínka by měla být splněna i v době, kdy správní orgán rozhoduje. Tuto skutečnost blíže neodůvodnila. Takové pojetí odůvodnění rozhodnutí a podpory právních závěrů krajský soud hodnotil jako nepřezkoumatelné z důvodu nesrozumitelnosti.
Žalovaná (stěžovatelka) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, v níž tvrdila, že z § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců vyplývá, že podmínka pěti let nepřetržitého pobytu cizince na území České republiky musí být splněna v době podání žádosti. Tomuto výkladu nasvědčuje i fakt, že v § 68 odst. 5 uvedeného zákona je umožněna výjimka z výše uvedeného pravidla, kdy cizinec je oprávněn podat žádost o trvalý pobyt nejpozději do šesti měsíců od skončení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu. Uzákonění této výjimky by při výkladu zastávaném krajským soudem postrádalo smysl.
Stěžovatelka nesouhlasila s tím, že český právní řád staví cizince do výhodnější pozice než citovaná směrnice. Vnitrostátní právní předpisy, zejména pak ta ustanovení, která byla přijata za účelem implementace unijního práva, musí být vykládány v souladu s textem a účelem příslušného právního předpisu unijního práva (viz např. rozsudek Soudního dvora ze dne 10. 4. 1984, Von Colson a Kamann v. Land Nordrhein-Westfalen, C-14/83, Recueil, s. 1891). Soudní dvůr zde přímo uvedl, že v případě problémů vyplývajících z neexistující, nesprávné či nejasné transpozice směrnice do vnitrostátní právní úpravy mají být vnitrostátní normy, které byly do právního řádu zavedeny za účelem transpozice unijního práva, interpretovány v souladu s transponovanou unijní úpravou.
Bez ohledu na doslovné znění § 68 zákona o pobytu cizinců má soud povinnost eurokonformního výkladu. Stěžovatelčin výklad podporuje i důvodová zpráva k novele zákona o pobytu cizinců provedená zákonem č. 161/2006 Sb., kde se ve vztahu ke změně § 68 uvádí následující: "Výraznou změnou oproti stávající právní úpravě, která umožňuje každému cizinci získat trvalý pobyt na území po 10 letech jeho nepřetržitého pobytu na území, je v souladu se směrnicí Rady 2003/109/ES zkrácení této lhůty na dobu pěti let. Současně zákon stanoví, které doby jsou do této lhůty započítávány a které se nezapočítávají."
Zákonodárce neměl žádný důvod upravit spornou dobu odlišně od směrnice Rady 2003/109/ES. Nepřevzal-li znění článku 4 této směrnice doslovně, přistupoval k právní úpravě pod dojmem dosavadní úpravy. Ta pro udělení povolení k trvalému pobytu požadovala splnění velmi dlouhého období pobytu, a to 10 let; tak dlouhého období, pro které z hlediska délky lidského života již v zásadě nehraje roli, kdy bylo splněno.
Názor vyjádřený na s. 8 napadeného rozhodnutí, že podmínka pěti let nepřetržitého pobytu musí být splněna jak v době podání žádosti, tak v době vydání rozhodnutí o ní, není nijak kontroverzní. S ohledem na charakter povolení k trvalému pobytu by totiž pobyt cizince na území měl být nepřetržitý nejen ke dni podání žádosti o povolení k trvalému pobytu, ale nepřetržitost by měla být zachována i v průběhu vedeného řízení až do vydání rozhodnutí. Tento názor však nemá vliv na počítání rozhodné doby nepřetržitého pobytu.
Žalobce se ke kasační stížnost nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Plzni zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
(...) [19] Předmětem sporu je výklad § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, dle kterého se povolení k trvalému pobytu vydá cizinci na žádost po pěti letech nepřetržitého pobytu na území. Spornou otázkou je, k jakému okamžiku má být podmínka nepřetržitého pětiletého pobytu cizince na území splněna, zda ke dni podání žádosti (jak tvrdí stěžovatelka), či ke dni vydání rozhodnutí (jak tvrdí krajský soud).
[20] Česká republika závazky ze směrnice Rady 2003/109/ES transponovala do zákona o pobytu cizinců novelou č. 161/2006 Sb., která nabyla účinnosti dne 27. 4. 2006. Současně zvolila takový způsob transpozice, že provázala rozhodování o trvalém pobytu dle tehdejšího § 67 (po novele až do současnosti § 68 zákona o pobytu cizinců), který zároveň novelizovala dle požadavků této směrnice s nově zavedeným institutem "Právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta v Evropském společenství na území" (§ 83 - § 85 zákona o pobytu cizinců). O provázání těchto dvou institutů v jednom jediném řízení svědčí zejména uvozovací věta § 83 odst. 1 zákona o pobytu cizinců) a rovněž tak i skutečnost, že dle § 85 odst. 3 téhož zákona "[p]latnost rozhodnutí o přiznání právního postavení rezidenta na území zaniká zrušením platnosti povolení k trvalému pobytu".
[21] Tím, že zákonodárce tyto dva instituty provázal, musí být i samotné řízení o trvalém pobytu dle § 68 zákona o pobytu cizinců vedeno v souladu s požadavky citované směrnice. Pokud by k tomuto provázání nedošlo, mohl by zákon stanovit podmínky pro přiznání trvalého pobytu prakticky libovolně, neboť jde o vnitrostátní institut. Jestliže však zákon pro přiznání postavení rezidenta stanoví podmínku získání trvalého pobytu, musí být i podmínky trvalého pobytu vykládány eurokonformně, resp. v souladu s požadavky směrnice Rady 2003/109/ES a případnou judikaturou Soudního dvora. Tento závěr platí i pro § 75 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců, který stanoví důvody pro nevydání, zánik platnosti a zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu (mj. nesplnění podmínek stanovených v § 68 uvedeného zákona). Tyto důvody, včetně § 68 zákona o pobytu cizinců, musí být aplikovány v souladu s důvody pro nepřiznání postavení rezidenta dle této směrnice.
[22] Za situace, kdy věc spadá do období po přistoupení České republiky do Evropské unie a současně se jedná o výklad práva v oblasti právní úpravy, jejíž vznik, působení a účel je bezprostředně navázán na unijní právo, je nutno při výkladu českého zákona o pobytu cizinců vycházet z principu eurokonformního výkladu. Se stěžovatelkou lze souhlasit, že krajský soud od této povinnosti zcela abstrahoval, aniž by svůj postup blíže zdůvodnil.
[23] Účinek směrnice (na rozdíl např. od nařízení) lze rozdělit na účinek přímý a nepřímý. Pro užití přímého účinku směrnice musí být splněny následující podmínky, a to 1. marné uplynutí lhůty pro transpozici a implementaci směrnice, 2. dostatečná přesnost a bezpodmínečnost dotyčného ustanovení, 3. přímou aplikací směrnice nedojde k uložení povinností jednotlivci. Zejména posledně uvedená podmínka je zásadní, neboť v tomto případě nemůže policejní orgán využít směrnici v neprospěch cizince, zatímco ten ji ve svůj prospěch použít může. Je to také z hlediska dopadu na jednotlivce jeden z nejpodstatnějších znaků, který přímý účinek odlišuje od účinku nepřímého. Článek 4 citované směrnice stanovící podmínku nepřetržité pětileté přítomnosti cizince na území byl do českého zákona transponován. Aplikace přímého účinku této směrnice proto nepřipadá v úvahu. Zbývá tedy posoudit, zda lze sporné ustanovení vyložit za pomoci nepřímého účinku uvedené směrnice.
[24] Princip nepřímého účinku byl poprvé Soudním dvorem formulován ve věci Von Colson a Kaman. Toto rozhodnutí se stalo základem doktríny nepřímého účinku a následně bylo nesčetněkrát citováno a rozšiřováno (např. rozsudky Soudního dvora ze dne 13. 11. 1990, Marleasing proti Comercial Internacional de Alimentación, C-106/89, Recueil, s. I-4135, ze dne 8. 10. 1987, Kolpinghuis Nijmegen, C-80/86, Recueil, s. 3969, a ze dne 16. 12. 1993, Wagner Miret proti Fondo de garantía salarial, C-334/92, Recueil, s. I-6911). Ta ukládá správním i soudním orgánům vykládat a uplatňovat právní předpisy přijaté za účelem provádění směrnice v souladu s požadavky práva Společenství v celém rozsahu, v němž jim vnitrostátní právo poskytuje určitý prostor pro uvážení. Pro užití nepřímého účinku musí být dodržena podmínka, že vnitrostátní předpis je takového výkladu schopen.
[25] Umožňují-li vnitrostátní interpretační techniky vyložit dané vnitrostátní ustanovení několika způsoby, má správní orgán, jakož i soud povinnost použít ten výklad, který je nejbližší smyslu a cíli odpovídajícího unijního ustanovení. Pokud je tedy ustanovení zákona nejasné, neurčité nebo není definováno, nelze ani určit, zda je se směrnicí v rozporu. Ze svého principu nemůže být nepřímý účinek nikdy contra legem. Jak bylo uvedeno výše, může však jít i v neprospěch jednotlivce.
[26] Povinnost vykládat národní právo v souladu se směrnicí je tedy podmíněno a priori tím, že existuje vnitrostátní předpis, který je nejednoznačný, resp. umožňuje několik výkladů a alespoň jeden z možných výkladů práva je v souladu se směrnicí. Z uvedeného vyplývá, že čím větší mají dané vnitrostátní orgány možnost své právo vykládat, tím větší povinnost mají toto právo vykládat eurokonformně.
[27] Zásada eurokonformního výkladu vyžaduje, aby vnitrostátní soudy učinily vše, co spadá do jejich pravomoci, tím, že vezmou v úvahu veškeré vnitrostátní právo a použijí metody výkladu jím uznané, taky aby zajistily plnou účinnost dotčené směrnice a došly k výsledku, který by byl v souladu s cílem stanoveným směrnicí (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 5. 10. 2004, Pfeiffer, C-397/01, Recueil, s. I-8835). Pokud žádná z metod výkladu nevede k výsledku, nepřímý účinek vyzní naprázdno a souladný výklad není možný. Současně však soudy dle judikatury Soudního dvora musí vycházet z předpokladu, že účelem a smyslem předpisu, jehož měl v úmyslu zákonodárce dosáhnout, je plná implementace směrnice.
[28] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v projednávané věci je namístě vyložit sporný § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců za použití doktríny nepřímého účinku směrnice Rady 2003/109/ES.
[29] Sporné ustanovení totiž okamžik, ke kterému má být podmínka nepřetržitého pětiletého pobytu cizince na území splněna, neupravuje. To ostatně připustil i krajský soud, který uvedl, že "[n]ezákonnost vyplývá z toho, že § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců blíže nespecifikuje, ve kterém časovém období by podmínka pěti let nepřetržitého pobytu na území měla být naplňována".
[30] Pokud by zákon o pobytu cizinců, případně procesní předpis s ním související (v projednávané věci správní řád) výslovně stanovily, že správní orgán při posuzování žádosti cizince o trvalý pobyt vychází ze skutkového a právního stavu ke dni vydání svého rozhodnutí, nemohl by být eurokonformní výklad nepřímého účinku citované směrnice aplikován, neboť by již šlo o nepřípustný výklad contra legem.
[31] Ustanovení § 68 odst. 1 žádné časové podmínky, v rámci kterých musí být nepřetržitá pětiletá délka pobytu na našem území splněna, nestanoví. Zásadu, dle které správní orgán posuzuje soulad rozhodnutí podle právního stavu a skutkových okolností v době jeho vydání, správní řád obsahuje jen v ustanoveních týkajících se přezkumného řízení a obnovy řízení.
[32] Ustanovení § 68 zákona o pobytu cizinců tak z hlediska naplnění časové podmínky umožňuje oba sporné výklady. Lze jej totiž vyložit tak, že zákonná podmínka pětiletého nepřetržitého pobytu na území může být splněna kdykoliv v průběhu řízení o žádosti cizince, a to až do okamžiku vydání rozhodnutí. Umožňuje však i výklad opačný, tj. že tato podmínka musí být splněna před podáním samotné žádosti, neboť již v žádosti by měl cizinec doložit splnění zákonem stanovených podmínek pro přiznání trvalého pobytu. Žadatel ani sám přesně neví, v jakém časovém horizontu správní orgán o jeho žádosti rozhodne, neboť ten je sice vázán lhůtami, ve kterých tak musí učinit nejpozději, nic mu však nebrání rozhodnout i dříve.
[33] Za této situace musí soud aplikovat ten výklad, který je nejbližší smyslu a cíli odpovídajícího ustanovení směrnice Rady 2003/109/ES.
[34] Nepřetržitý pobyt dle § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců je tak třeba chápat ve smyslu směrnice Rady 2003/109/ES jako oprávněnou fyzickou přítomnost cizince na území. Tomuto výkladu svědčí mimo jiné bod 6 preambule této směrnice, který uvádí, že pobyt cizince by měl být oprávněný a nepřetržitý, aby bylo možno prokázat, že dotyčná osoba se v zemi usídlila. Je zřejmé, že důraz je kladen především na existenci úzkého vztahu mezi cizincem a státem, který může vzniknout jen v důsledku dlouhodobého a oprávněného pobytu cizince na území, a pouze za splnění této podmínky má možnost požádat o trvalý pobyt.
[35] Oprávněností pobytu je zapotřebí rozumět takovou přítomnost cizince na území, kterou zákon předvídá a dovoluje (např. na základě vydaného platného povolení k pobytu). Nepřetržitost pobytu se pak v souladu s článkem 4 citované směrnice zkoumá ke dni podání žádosti a může být pochopitelně za určitých podmínek zachována i v době faktické nepřítomnosti cizince. Ustanovení čl. 4 odst. 3 pododst. 2 této směrnice umožňuje členským státům, aby ve zvláštních nebo výjimečných případech dočasné povahy a v souladu se svými vnitrostátními právními předpisy připustily, že delší období nepřítomnosti, než jaké stanoví tato směrnice, nebude znamenat přerušení nezbytné pětileté doby pobytu.
[36] Závěr stěžovatelky, že nepřetržitost pobytu musí být splněna, jak k podání samotné žádosti, tak po celou dobu řízení o ní, nesrozumitelnost jejího rozhodnutí nezpůsobuje. Bude proto na krajském soudu, aby věcně posoudil, zda kromě toho, že směrnice Rady 2003/109/ES váže splnění pětileté podmínky nepřetržitého pobytu na období bezprostředně před podáním žádosti, dále ve vztahu k délce nepřetržitého pobytu cizince na území České republiky požaduje splnění jakékoliv další podmínky. Jinými slovy, je-li v souladu s eurokonformním výkladem podstatné či nepodstatné, zda po splnění podmínky nepřetržitého pobytu na území došlo, ať již k faktickému, či pouze zákonem netolerovanému přerušení pobytu. | decision_1285.txt |
320 | k § 7 odst. 2 větě druhé soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb.
Pravidlo podle § 7 odst. 2 věty druhé s. ř. s., podle něhož se má za to, že správní orgán, který ve věci vydal rozhodnutí v prvním stupni nebo jinak zasáhl do práv toho, kdo se u soudu domáhá ochrany, má sídlo v obvodu své působnosti, lze uplatnit jen za splnění podmínky, že sídlo tohoto správního orgánu je mimo obvod jeho působnosti. Otázka, v které konkrétní části svého obvodu působnosti uplatňoval správní orgán svoji pravomoc, je pro účely uvedeného pravidla irelevantní.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 2.8.2016, čj. Nad 272/2015-58)
Věc: Daniel Š. proti České obchodní inspekci o uložení pokuty, o nesouhlasu Krajského soudu v Praze s postoupením této věci Městským soudem v Praze.
Jádrem sporu je právní otázka, jaký krajský soud je ve správním soudnictví místně příslušný k rozhodnutí o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s., je-li obvod působnosti správního orgánu prvního stupně vymezen územím více samosprávných krajů současně, přičemž sídlo daného správního orgánu je na území jednoho z těchto více krajů a místo, kde správní orgán vykonával v dané věci v převážné míře svou působnost, je na území jiného z těchto více krajů.
Žalobce podal dne 25.10.2012 u Městského soudu v Praze žalobu proti rozhodnutí ústředního ředitele České obchodní inspekce ze dne 24.9.2012, jímž bylo zamítnuto jeho odvolání a potvrzeno rozhodnutí České obchodní inspekce, inspektorátu pro Středočeský kraj a hlavní město Prahu, ze dne 9.7.2012 o uložení pokuty za správní delikt ve výši 30 000 Kč.
Městský soud v Praze usnesením ze dne 29.4.2015, čj. 11 A 169/2012-40, rozhodl o postoupení věci Krajskému soudu v Praze. V dané věci podle něj platí obecně stanovená místní příslušnost soudu podle § 7 odst. 2 s. ř. s. Sídlo orgánu, který vydal rozhodnutí v prvním stupni, je sice v Praze, inspektorát však vykonával působnost v provozovně v Kosmonosích u Mladé Boleslavi, tj. v rámci Středočeského kraje, a v tomto kraji byl rovněž spáchán správní delikt. Platí proto zákonem stanovená fikce, že sídlo správního orgánu prvního stupně je v místě obvodu jeho působnosti, tedy v místě spadajícím do obvodu Středočeského kraje a do působnosti Krajského soudu v Praze, který je místně příslušný k projednání žaloby (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 10.1.2013, čj. Nad 126/2012-87).
Krajský soud v Praze s postoupením věci nesouhlasil, a proto věc podle § 7 odst. 5 s. ř. s. předložil Nejvyššímu správnímu soudu k rozhodnutí o místní příslušnosti. Má za to, že fikce vyplývající z § 7 odst. 2 s. ř. s. se dotýká pouze případů, v nichž správní orgán sídlí mimo územní oblast své působnosti, tj. mimo území, v němž je oprávněn vykonávat své pravomoci. Jen v těchto případech se na něj hledí, jako by v obvodu své působnosti sídlil. Jestliže inspektorát České obchodní inspekce pro Středočeský kraj a hlavní město Prahu sídlí na adrese Štěpánská 15, Praha 2, přičemž místní působnost tohoto inspektorátu je vymezena souhrnem území hlavního města Prahy a Středočeského kraje, pak se jeho sídlo nachází v místě zjevně spadajícím do jeho obvodu. Otázka, kde správní orgán prvního stupně vykonává pravomoc, je z hlediska právní úpravy v soudním řádu správním irelevantní, pravidla místní příslušnosti pracují s pojmem působnosti, který je nezávislý na specificích konkrétního žalobou napadeného správního aktu. Věta druhá § 7 odst. 2 s. ř. s. je výjimkou z obecného pravidla místní příslušnosti a jako takovou ji nelze vykládat rozšiřujícím způsobem. Nesprávnost právního názoru Městského soudu v Praze potvrdil Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 18.8.2015, čj. Nad 128/2015-59. Podle Krajského soudu v Praze je proto v dané věci dána místní příslušnost Městského soudu v Praze.
První senát Nejvyššího správního soudu dospěl k závěru, že ve věci nemůže rozhodnout sám, neboť překážkou jsou tomu vzájemně rozporné právní názory již vyslovené v dřívějších rozhodnutích Nejvyššího správního soudu.
V usnesení ze dne 10.1.2013, čj. Nad 126/2012-87, rozhodl šestý senát, že místně příslušným krajským soudem k rozhodnutí o žalobě proti rozhodnutí ve věci, v níž správním orgánem prvního stupně byla Česká obchodní inspekce, inspektorát pro Středočeský kraj a hlavní město Prahu, je Krajský soud v Praze. Bez bližšího odůvodnění konstatoval, že za situace, kdy správní orgán působí ve dvou krajích, má sídlo v jednom místě - v Praze - a správní delikt byl spáchán ve Středočeském kraji, jsou naplněny podmínky pro aplikaci § 7 odst. 2 věty druhé s. ř. s., podle níž "[m]á-li tento správní orgán sídlo mimo obvod své působnosti, platí, že má sídlo v obvodu své působnosti".
Stejný závěr vyslovil druhý senát v usnesení ze dne 25.7.2013, čj. Nad 34/2013-48. Odkázal přitom na výše citované dřívější usnesení v obdobné věci a odmítl argumentaci Krajského soudu v Praze, že jím soud doplnil zákonná kritéria určování místní příslušnosti soudů o další, zákonem výslovně nepředpokládané, kritérium místa spáchání deliktu. Uvedl, že "[v] daném - značně atypickém - případě, kdy má správní orgán I. stupně územní působnost současně pro oba kraje (resp. územně samosprávné celky), je výklad, podle něhož rozhodujícím kritériem pro určení místní příslušnosti soudu je to, kde je působnost tohoto správního orgánu realizována, z hlediska citované právní úpravy určitě možný, argumentačně udržitelný a racionální". Poukázal přitom také na důvodovou zprávu vládního návrhu novely soudního řádu správního, provedené zákonem č. 303/2011 Sb. (Poslanecká sněmovna, 2011, VI. volební období, sněmovní tisk č. 319), kterou byla právní úprava místní příslušnosti soudů ve správním soudnictví změněna a doplněna právě i o rozhodný § 7 odst. 2 větu druhou. Z důvodové zprávy plyne, že smyslem změny příslušnosti krajských soudů bylo vyrovnání značné nerovnoměrnosti rozložení agendy mezi správní úseky jednotlivých krajských soudů, přičemž nejvíce zatíženým soudem je v tomto směru Městský soud v Praze. Nejvyšší správní soud shrnul, že řešení zvolené v usnesení čj. Nad 126/2012-87 koresponduje se smyslem a účelem novely soudního řádu správního.
Stejný závěr byl vysloven i v usnesení šestého senátu ze dne 12.12.2013, čj. Nad 69/2013-78, v němž se Nejvyšší správní soud zabýval nesouhlasem Krajského soudu v Praze a s postoupením obdobné věci. Podle Krajského soudu v Praze je obvodem působnosti správního orgánu prvního stupně současně obvod hlavního města Prahy i Středočeský kraj, přičemž tento orgán sídlí v obvodu hlavního města Prahy, tj. v obvodu své působnosti. Není tedy naplněna hypotéza § 7 odst. 2 věty druhé s. ř. s., na jejímž základě Městský soud v Praze postoupil věc Krajskému soudu v Praze. Šestý senát sice shledal i názor Krajského soudu v Praze jako "možný, argumentačně udržitelný a racionální", avšak v situaci, kdy své stanovisko k řešení otázky místní příslušnosti v tomto specifickém případě již dříve zaujal, neshledal důvod se od svého stanoviska odchylovat a vyvolávat cestou aktivace rozšířeného senátu proceduru změny svého právního názoru.
V obdobných věcech byl však později vícekrát vysloven závěr, že místně příslušným je Městský soud v Praze.
V usnesení ze dne 11.2.2015, čj. Nad 441/2014-89, vyslovil třetí senát příslušnost Městského soudu v Praze, přičemž vyšel z toho, že "hypotéza právní normy obsažené v § 7 odst. 2 větě druhé s. ř. s. je vymezena slovy ‚má-li tento správní orgán sídlo mimo obvod své působnosti'. Obvodní báňský úřad pro území hlavního města Prahy a Středočeského kraje, který rozhodoval ve věci v prvním stupni, však má sídlo v Praze, tedy zjevně v obvodu své působnosti; dispozice právní normy (právní fikce, podle níž ‚platí, že má sídlo v obvodu své působnosti'), se tak v daném případě pro nesplnění výchozí podmínky neuplatní. Je ostatně pojmově zcela vyloučeno, aby právní fikce nastupovala tam, kde se její účinek ve výsledku kryje s reálným stavem." Třetí senát přitom posuzovanou věc odlišil od dříve rozhodovaných případů, neboť v nich se podle něj jednalo o věci správního trestání, a tam přijaté závěry mohly být proto inspirovány trestněprávní úpravou místní příslušnosti zakotvenou v § 18 odst. 1 trestního řádu. Dodal, že "[j]akkoliv považuje senát rozhodující ve věci výše uvedený právní názor za velmi sporný i pro oblast přestupků a správních deliktů, nemusí v projednávané věci své pochybnosti o jeho správnosti řešit předložením věci rozšířenému senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s., neboť předmět správního řízení je v této věci jiný. Primárně zde tedy není žádný důvod ke korekci jinak jasných ustanovení soudního řádu správního, neboť zde požadavek na jejich přizpůsobení trestnímu procesu nevyvstává." Za zcela bez významu pro určení místní příslušnosti soudu tak třetí senát shledal jak způsob vymezení územního obvodu působnosti správního orgánu územím dvou vyšších územních samosprávných celků, resp. obvodem dvou krajských soudů, tak otázku, na kterém místě tohoto územního obvodu správní orgán svou kompetenci v konkrétním případě uplatnil.
Se stejným závěrem, bez bližšího odůvodnění, posoudil otázku místní příslušnosti soudů v obdobné věci osmý senát v usnesení čj. Nad 128/2015-59.
V usnesení ze dne 15.10.2015, čj. Nad 273/2015-20, vyšel druhý senát z toho, že "je třeba pod pojmem ‚obvod působnosti' dle § 7 odst. 2 s. ř. s. rozumět souhrn veškerého území, na kterém správní orgán vykonává svou pravomoc. Vztaženo na nyní posuzovanou věc z toho vyplývá, že je-li obvod působnosti stanoven na území dvou odlišných územních celků (zde tedy území hl. města Prahy a území Středočeského kraje), nelze na věc nahlížet tak, že by správní orgán prvního stupně měl ve smyslu § 7 odst. 2 [s. ř. s.] hned dva obvody své působnosti, nýbrž tak, že jediným obvodem působnosti tohoto orgánu je území představované sjednocením takto definovaných území."
S ohledem na uvedené vzájemně rozporné právní názory vyslovené v rozhodnutích Nejvyššího správního soudu první senát věc předložil podle § 17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu.
První senát míní, že není rozhodné, zda územní obvod správního orgánu I. stupně zahrnuje jeden, dva či více obvodů samosprávných krajů nebo jejich částí či se zcela nebo zčásti kryje s územními obvody krajských soudů. Vstupní podmínkou uplatnění právní fikce podle § 7 odst. 2 věty druhé s. ř. s., že sídlo správního orgánu prvního stupně je v obvodu jeho působnosti, je to, že jeho sídlo je ve skutečnosti mimo tento obvod. Vstupní podmínka uplatnění fikce v nyní projednávaném případě není splněna, a proto není na místě pravidlo podle uvedené věty uplatnit. Místně příslušným v dané věci má být podle prvního senátu Městský soud v Praze.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že k řízení o žalobě proti rozhodnutí ústředního ředitele České obchodní inspekce je místně příslušný Městský soud v Praze.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
III.1 Pravomoc rozšířeného senátu
[15] Podle § 17 odst. 1 věty první s. ř. s., "[d]ospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu".
[16] Z výše uvedeného přehledu právních názorů vyslovených různými senáty Nejvyššího správního soudu je zjevné, že pravomoc rozšířeného senátu k posouzení předložené věci je dána. V obdobných věcech dospěly totiž různé senáty k opačným závěrům.
[17] Část z nich měla za to, že pokud územní obvod správního orgánu prvního stupně je tvořen územními obvody dvou krajských soudů, podstatné pro určení místní příslušnosti je, v jakém z těchto dvou obvodů vykonával správní orgán svou pravomoc. Doplňkovým důvodem pro posouzení otázky místní příslušnosti pak v této názorové linii v některých případech bylo, že záměrem historického zákonodárce v novele § 7 odst. 2 s. ř. s. provedené zákonem č. 303/2011 Sb. bylo odbřemenit Městský soud v Praze.
[18] Druhá judikaturní linie měla naopak za to, že není podstatné, zda územní obvod správního orgánu prvního stupně je tvořen územními obvody dvou či více krajských soudů, samosprávných krajů či jakkoli jinak, ale pouze to, zda - v souladu se zněním § 7 odst. 2 věty druhé s. ř. s. - je sídlo takového správního orgánu mimo obvod jeho působnosti. Jen za této nutné podmínky lze právní fikci, že sídlo je v takovém případě v obvodu jeho působnosti, uplatnit.
III.2 Právní názor rozšířeného senátu
[19] Řešení rozhodné právní otázky plyne ze samotného znění příslušného ustanovení soudního řádu správního. Podle § 7 odst. 2 s. ř. s. (zvýraznění provedl rozšířený senát), "[n]estanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak, je k řízení místně příslušný soud, v jehož obvodu je sídlo správního orgánu, který ve věci vydal rozhodnutí v prvním stupni nebo jinak zasáhl do práv toho, kdo se u soudu domáhá ochrany. Má-li tento správní orgán sídlo mimo obvod své působnosti, platí, že má sídlo v obvodu své působnosti."
[20] Z uvedeného ustanovení je patrné, že obecné pravidlo, že místní příslušnost krajského soudu se řídí tím, v obvodu jakého soudu se nachází sídlo správního orgánu, který ve věci vydal rozhodnutí v prvním stupni nebo jinak zasáhl do práv toho, kdo se u soudu domáhá ochrany, je jasně zakotveno ve větě první. V druhé větě je pak stanovena výjimka z tohoto pravidla, která má dopadat jen a pouze na případy, jež splňují vstupní kritérium uvedeného výjimečného pravidla, a sice na ty, kdy sídlo správního orgánu, který ve věci vydal rozhodnutí v prvním stupni nebo jinak zasáhl do práv toho, kdo se u soudu domáhá ochrany, se nachází mimo obvod působnosti tohoto správního orgánu. Kritériem tedy není povaha, velikost, způsob definování či jiné vlastnosti obvodu působnosti správního orgánu, eventuálně jiné v zákoně vůbec neuvedené aspekty jako druh či povaha konkrétní vykonávané pravomoci, nýbrž jen a pouze to, zda sídlo správního orgánu leží v obvodu jeho působnosti, anebo neleží. Toliko při naplnění hypotézy, že neleží, je na místě uplatnit dispozici právní normy, a sice právní fikci, že v obvodu působnosti leží, a podle této fikce určit místní příslušnost postupem uvedeným ve větě první § 7 odst. 2 s. ř. s.
[21] Stejně tak není namístě jen na základě toho, že intence historického zákonodárce, s níž zákonem č. 303/2011 Sb. novelizoval § 7 odst. 2 s. ř. s., byla odbřemenit Městský soud v Praze, vykládat uvedené ustanovení v rozporu s jeho doslovným a jednoznačným zněním. Navíc územní působnost správních orgánů vymezená podle území více soudních či samosprávných krajů současně (příp. jejich částí) není nijak specifická pro hlavní město Prahu a Středočeský kraj, nýbrž se týká i jiných těchto jednotek. I proto nelze o historickém výkladu uvažovat.
III.3 Závěr
[22] Pravidlo podle § 7 odst. 2 věty druhé s. ř. s., podle něhož se má za to, že správní orgán, který ve věci vydal rozhodnutí v prvním stupni nebo jinak zasáhl do práv toho, kdo se u soudu domáhá ochrany, má sídlo v obvodu své působnosti, lze uplatnit jen za splnění podmínky, že sídlo tohoto správního orgánu je mimo obvod jeho působnosti. Otázka, v které konkrétní části svého obvodu působnosti uplatňoval správní orgán svoji pravomoc, je pro účely uvedeného pravidla irelevantní.
IV.
Další postup ve věci
(...) [24] Městský soud v Praze vydal usnesení o postoupení věci. S ním Krajský soud v Praze vyslovil nesouhlas a předložil věc podle § 7 odst. 6 věty druhé s. ř. s. Nejvyššímu správnímu soudu. Nesouhlas je důvodný. Inspektorát České obchodní inspekce pro Středočeský kraj a hlavní město Prahu, který rozhodoval ve věci v prvním stupni, má sídlo v Praze. Obvod jeho působnosti je vymezen územím hlavního města Prahy a Středočeského kraje. Jestliže je jeho sídlo v Praze, sídlí v rámci obvodu své působnosti. Místní příslušnost krajského soudu se tedy řídí podle § 7 odst. 2 věty první s. ř. s., a nikoli podle jeho věty druhé. Místně příslušným je proto Městský soud v Praze, v jehož obvodu je sídlo Inspektorátu České obchodní inspekce pro Středočeský kraj a hlavní město Prahu. | decision_1286.txt |
321 | k § 31 odst. 1 a § 65 a násl. soudního řádu správního
k § 186 odst. 1 a § 189 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (v textu jen "zákon o služebním poměru")
Je-li žalobou proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.) napadeno rozhodnutí služebního funkcionáře podle části dvanácté hlavy čtvrté zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, o jednání příslušníka, které má znaky přestupku (§ 186 odst. 1 věta první 2. alt. a § 189 tohoto zákona), rozhoduje krajský soud ve správním soudnictví o žalobě specializovaným senátem (§ 31 odst. 1. s. ř. s.).
(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26.7.2016, čj. 6 As 165/2015-38)
Prejudikatura: č. 2017/2010 Sb. NSS, č. 2112/2010 Sb. NSS, č. 2366/2011 Sb. NSS, č. 3152/2015 Sb. NSS a č. 3181/2015 Sb. NSS.
Věc: Daniel P. proti policejnímu prezidentovi Policie České republiky o uložení kázeňského trestu, o kasační stížnosti žalovaného.
Jádrem sporu v projednávané věci je právní otázka, v jakém složení, tedy zda samosoudcem, anebo senátem, rozhoduje krajský soud o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.), je-li žalobou napadeno rozhodnutí služebního funkcionáře podle části dvanácté hlavy čtvrté zákona o služebním poměru, ve věci jednání příslušníka, které má znaky přestupku (viz § 186 odst. 1 věta první 2. alt. a § 189 tohoto zákona).
Dne 3.11.2010 dopoledne měl žalobce z lesního pozemku v k. ú. Vanice, obec Vanice, pravděpodobně společně s dalšími dvěma osobami nespadajícími pro účely posuzování jejich jednání jako případného veřejnoprávního deliktu do působnosti zákona o služebním poměru, ukrást dřevní hmotu z poraženého smrku, a tím způsobit spoluvlastníkům dřeva Vítězslavu M. a Luboši N. škodu ve výši 1 806 Kč. Tento skutek kvalifikoval žalovaný v odvolacím řízení jako jednání mající znaky přestupku podle § 50 odst. 1 písm. a) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, neboť spočívalo po právní stránce v úmyslném způsobení škody na cizím majetku krádeží. Za uvedené jednání uložil žalovaný žalobci podle § 51 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru kázeňský trest spočívající v odnětí služební hodnosti inspektora.
Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou podle § 65 a násl. s. ř. s. u Městského soudu v Praze, který o žalobě rozhodl specializovaným samosoudcem tak, že rozhodnutí žalovaného rozsudkem ze dne 27.5.2015, čj. 2 A 31/2014-93, zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Důvody pro zrušení shledal městský soud dva: jednak podle soudu měl žalovaný v odvolacím řízení nezákonně vybočit z rozsahu, v jakém žalobce napadl rozhodnutí správního orgánu prvního stupně odvoláním, a dále se soud neztotožnil se závěrem žalovaného, že jednání, jež mělo spočívat v krádeži dřevní hmoty z poraženého smrku, bylo žalobci prokázáno nad jakoukoli pochybnost.
Proti rozsudku podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost, v níž mimo jiné namítal zmatečnost rozsudku městského soudu [§ 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. Byl přesvědčen, že ve věci neměl rozhodovat specializovaný samosoudce, nýbrž senát, neboť řízení o žalobě proti rozhodnutí stěžovatele nespadá do výčtu věcí rozhodovaných ve správním soudnictví, v nichž podle § 31 odst. 2 s. ř. s. rozhoduje specializovaný samosoudce. Podle stěžovatele řízení proti žalobci nebylo řízením ve věci přestupku, nýbrž řízením podle zákona o služebním poměru, které pouze hmotněprávně posuzovalo naplnění skutkové podstaty podle zákona o přestupcích. Žalobce byl podle stěžovatele žalobou napadeným správním rozhodnutím uznán vinným z jednání, které má znaky přestupku, avšak nikoli z přestupku. Stěžovatel poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30.9.2003, čj. 4 Ads 128/2012-49, podle něhož věci uvedené povahy nejsou pro účely určení, zda o nich rozhoduje ve správním soudnictví specializovaný samosoudce podle § 31 odst. 2 s. ř. s., anebo specializovaný senát, považovány za "věci přestupků".
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti právní názor stěžovatele odmítl. Měl za to, že byť se v jeho případě postup stěžovatele řídil zákonem o služebním poměru, hmotněprávní posouzení žalobcova jednání vychází ze zákona o přestupcích. Předmětem řízení bylo jednání mající znaky přestupku dle § 50 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích, a proto podle žalobce jeho věc spadá mezi věci přestupků dle § 31 odst. 2 s. ř. s. Pokud by zákonodárce zamýšlel svěřit specializovaným samosoudcům pouze řízení dle zákona o přestupcích, pak by to podle žalobce v citovaném ustanovení výslovně uvedl. Zvolená formulace "ve věcech přestupků" však podle žalobce vypovídá o opaku, neboť se nepochybně jedná o širší vymezení. Podle žalobce se proto výjimka definovaná v § 31 odst. 2 s. ř. s. vztahuje na všechna jednání, která z hmotněprávního hlediska naplňují znaky přestupku a která jsou za přestupek zákonem označena, tedy i na jednání žalobce, které stěžovatel hmotněprávně kvalifikoval podle § 50 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích.
Při předběžném posouzení věci šestý senát dospěl k závěru, že Nejvyšší správní soud zaujal v minulosti ke shora popsané rozhodné právní otázce v různých svých rozhodnutích odlišné právní názory.
V první řadě šestý senát poukázal na znění rozhodné právní úpravy (§ 31 s. ř. s.). Obecným pravidlem je rozhodování specializovaným senátem; ve věcech vyjmenovaných v odstavci 2 zmíněného ustanovení, mj. i ve věcech přestupků, však rozhoduje specializovaný samosoudce.
Dále šestý senát uvedl, že podle jeho názoru první senát v rozsudku ze dne 18.4.2007, čj. 1 As 20/2006-51, dospěl k závěru, že o žalobě proti rozhodnutí služebního funkcionáře ve věci spáchání kázeňského přestupku policistou, které je kázeňským deliktem, rozhoduje senát. Naopak o žalobě proti rozhodnutí služebního funkcionáře ve věci spáchání jednání policistou, které má znaky přestupku, jež po hmotněprávní stránce zůstává přestupkem, rozhoduje samosoudce. První senát k tomu uvedl: "Ačkoli je tedy s policistou o obou typech správních deliktů vedeno obdobné řízení, nic to nemění na jejich hmotněprávní podstatě. Posouzení, zda v případném soudním přezkumu bude rozhodovat samosoudce, nebo senát, pak závisí právě na povaze spáchaného deliktu." Podle šestého senátu považoval první senát za rozhodné, jaký typ protiprávního jednání je policistovi kladen za vinu, byť v obou případech je vedeno řízení o kázeňském deliktu příslušným funkcionářem dle speciálních procesních pravidel.
Oproti tomu čtvrtý senát v rozsudku ze dne 30.9.2013, čj. 4 Ads 128/2012-49, vyslovil, že se nejedná o případ taxativně vyjmenovaný v § 31 odst. 2 s. ř. s., rozhoduje-li příslušný funkcionář ve věcech kázeňských o vině příslušníka bezpečnostních sborů za spáchání jednání majícího znaky přestupku. Čtvrtý senát považoval řízení před krajským soudem za zmatečné, pokud v takové věci rozhodoval specializovaný samosoudce, a nikoli senát. K tomu dospěl, třebaže v posuzovaném případě byla policistka uznána vinnou ze spáchání jednání, jež má znaky přestupku, a tudíž by se dalo uvažovat o výjimce podle § 31 odst. 2 s. ř. s. v tom směru, že se jedná "o věc přestupků". Čtvrtý senát k tomu uvedl: "Za podstatné však Nejvyšší správní soud shledává to, že správní orgány nevedly ‚klasické řízení podle zákona o přestupcích', ale jednalo se z procesního hlediska o řízení podle zákona o služebním poměru, které hmotněprávně posuzovalo naplnění skutkové podstaty podle zákona o přestupcích. Byť tedy byl ve věci použit zákon [o přestupcích], nelze přehlédnout procesní aspekt spočívající v použití zákona o služebním poměru, což vede Nejvyšší správní soud k závěru, že se nejedná o čistě ‚přestupkovou věc', na kterou dopadá § 31 odst. 2 s. ř. s." Výjimka podle § 31 odst. 2 s. ř. s. má být dle čtvrtého senátu vykládána restriktivně, tedy má dopadat pouze na věci výslovně tam zmíněné, a nikoli na věci mající s nimi určitou spojitost. Rozhoduje-li správní orgán podle zákona o služebním poměru a posuzuje, zda určité jednání má znaky přestupku, či nikoli, má žaloby proti jeho rozhodnutí projednat a rozhodnout o nich krajský soud v tříčlenném senátu podle § 31 odst. 1 s. ř. s.
Šestý senát proto dospěl k závěru, že rozsudky prvního a čtvrtého senátu jsou ve vzájemném rozporu. Podle šestého senátu je takový rozpor dán i přesto, že první senát rozhodoval ve věci, na niž se aplikoval zákon č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, zatímco čtvrtý senát vycházel z úpravy obsažené v zákoně o služebním poměru, jímž byl nahrazen zákon o služebním poměru příslušníků Policie České republiky. Podle šestého senátu je pro věc podstatný především výklad § 31 odst. 2 s. ř. s. Oba zmíněné zákony o služebních poměrech rozlišují kázeňské delikty na "typické" kázeňské přestupky (spočívající v porušení služebních povinností) a jednání, která mají znaky přestupku. Oba též obsahují vlastní procesní úpravu, přestože správní orgán rozhoduje hmotněprávně o přestupku ve smyslu zákona o přestupcích, jakož i téměř totožné ustanovení odkazující na zákon o přestupcích (§ 39 odst. 1 zákona o služebním poměru příslušníků Policie České republiky a § 189 odst. 1 zákona o služebním poměru).
Šestý senát dodal, že ke stejnému názoru jako první senát zřejmě dospěl také třetí senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 28.5.2014, čj. 3 Ads 72/2013-19. Nejvyšší správní soud je dle § 109 odst. 4 s. ř. s. povinen zkoumat i bez námitky, zda předchozí soudní řízení nebylo zmatečné, přičemž rozhodoval-li místo senátu ve věci samosoudce, jde o rozhodování soudu v nesprávném obsazení zakládající zmatečnost řízení (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15.10.2003, čj. 3 Azs 5/2003-32). Rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 3 Ads 72/2013-19 se rovněž zabýval situací, kdy správní orgán uznal policistu vinným ze spáchání jednání majícího znaky přestupku dle § 50 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích. Krajský soud byl při přezkumu správního rozhodnutí obsazen specializovanou samosoudkyní a třetí senát neshledal důvody pro zrušení napadeného rozsudku, takže lze mít za to, že aproboval jako souladné se zákonem, a nikoli zmatečné, pokud krajský soud ve věci rozhodoval v takovémto složení.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
III.1 Pravomoc rozšířeného senátu
[17] Podle § 17 odst. 1 věty první s. ř. s. "[d]ospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu".
[18] První senát v rozsudku čj. 1 As 20/2006-51 uvedl (zvýraznění provedl rozšířený senát):
"Teorie správního práva setrvává na členění jednotlivých typů deliktů vycházejícím z klasifikačních hledisek vyvozených z pozitivního práva, jimiž jsou zejména subjekt deliktu a jeho postavení, charakter porušovaných povinností, zavinění a účel a zaměření ukládaných sankcí (k tomu srov. např. Hendrych, D. a kol. Správní právo, Obecná část. 6. vydání, Praha: C. H. Beck, 2006, s. 423 a násl.; Průcha, P. Správní právo, Obecná část, 7. doplněné a aktualizované vydání, Brno: Masarykova univerzita a Doplněk, 2007, s. 386; Mates, P. a kol. Základy správního práva trestního. 3. vydání, Praha: C. H. Beck, 2002, s. 10). Podle těchto kritérií pak nutno mezi jinými odlišit též přestupky a správní disciplinární (či kázeňské) delikty. Přestupek je v § 2 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, definován jako ‚zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních právních předpisů anebo o trestný čin'. Jako správní disciplinární delikt je pak teorií označován delikt fyzické osoby, která je ve zvláštním právním vztahu k určité instituci (státní, profesní či jiné), se zvláštními právy a povinnostmi vyplývajícími právě z tohoto služebního, zaměstnaneckého, členského, resp. jinak specificky označeného vztahu. Odlišnost zde tkví zejména ve specialitě subjektu deliktu, kterým může být pouze osoba příslušející k dané instituci, a dále v objektu deliktu, jímž je disciplína, tedy právem stanovený závazný řád, kázeň, pořádek uvnitř instituce. [...]
Podle § 32 odst. 1 zákona [o služebním poměru příslušníků Policie České republiky] je kázeňským přestupkem zaviněné porušení základních povinností policisty, pokud nejde o trestný čin. Podle odstavce 2 téhož ustanovení se jako kázeňský přestupek vyřizuje též jednání policisty, které má znaky přestupku, pokud to stanoví zvláštní předpis.
Ačkoli je tedy s policistou o obou typech správních deliktů vedeno obdobné řízení, nic to nemění na jejich hmotněprávní podstatě. Posouzení, zda v případném soudním přezkumu bude rozhodovat samosoudce nebo senát, pak závisí právě na povaze spáchaného deliktu. V daném případě byl žalobce původním rozhodnutím uznán vinným za zaviněné porušení základních povinností podle § 28 odst. 1 písm. a) zákona [o služebním poměru příslušníků Policie České republiky]. Podle tohoto ustanovení je policista povinen plnit svědomitě a řádně úkoly uložené mu zákony a dalšími obecně závaznými právními předpisy; plnit svědomitě a řádně úkoly uložené mu rozkazy a pokyny služebních funkcionářů a nadřízených, s nimiž byl řádně seznámen. Z toho je zřejmé, že žalobce byl uznán vinným a potrestán za spáchání správního disciplinárního deliktu, nikoli za jednání, které má znaky přestupku. Věc tedy byla správně přidělena senátu."
[19] Čtvrtý senát v rozsudku čj. 4 Ads 128/2012-49 uvedl (zvýraznění provedl rozšířený senát):
"[13] Výkladem § 31 odst. 2 s. ř. s. se Nejvyšší správní soud zabýval např. v rozsudku ze dne 28.12.2011, čj. 7 Ans 9/2011-106; v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17.12.2010, čj. 4 Aps 2/2010-44; v rozsudku ze dne 15.11.2007, čj. 9 Aps 5/2007-63. Z této judikatury Nejvyššímu správnímu soudu vyplývá, že rozhodování v senátu je zásada, z níž jsou možné výjimky, ale pouze v taxativně stanovených případech podle § 31 odst. 2 s. ř. s.
[14] Smysl a účel uvedeného pravidla a výjimky z něj je zřejmý. Pro většinu typů věcí řešených krajskými soudy ve správním soudnictví má zákonodárce za to, že mají být rozhodovány kolegiálně, a to senátem složeným ze tří soudců, protože takové obsazení soudu je vhodné zejména s ohledem na obecnou typovou obtížnost a závažnost projednávaných věcí. Kvůli úspoře veřejných prostředků a za účelem zjednodušení řízení v některých vybraných věcech, které jsou typově jednodušší, zákon zavádí výjimku z pravidla, že v těchto věcech rozhoduje krajský soud ve správním soudnictví samosoudcem. [...]
[17] V posuzovaném případě dospívá Nejvyšší správní soud k závěru, že napadené rozhodnutí nespadá do žádné z kategorií rozhodnutí vymezených v § 31 odst. 2 s. ř. s. [...]. Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že stěžovatelka byla uznána vinnou za spáchání jednání, jež má znaky přestupku, a tudíž by se dalo uvažovat o výjimce podle § 31 odst. 2 s. ř. s. v tom směru, že se jedná ‚o věc přestupků'. Za podstatné však Nejvyšší správní soud shledává to, že správní orgány nevedly ‚klasické řízení podle zákona o přestupcích', ale jednalo se z procesního hlediska o řízení podle zákona o služebním poměru, které hmotněprávně posuzovalo naplnění skutkové podstaty podle zákona o přestupcích. Byť tedy byl ve věci použit zákon [o přestupcích], nelze přehlédnout procesní aspekt spočívající v použití zákona o služebním poměru, což vede Nejvyšší správní soud k závěru, že se nejedná o čistě ‚přestupkovou věc', na kterou dopadá § 31 odst. 2 s. ř. s.
[18] Nadto Nejvyšší správní soud poukazuje na to, že podle zákona o služebním poměru se mohou vést nejen řízení o skutcích, které mají znaky přestupku, ale rovněž o kázeňských přestupcích. Byť podle § 186 odst. 4 zákona o služebním poměru nelze vést společné řízení o kázeňském přestupku a o jednání, které má znaky přestupku, Nejvyšší správní soud nepovažuje za nemožné, aby správní orgány nesprávně vedly řízení o jednání, které by vyhodnotily jako přestupek, který by však měl být správně posouzen jako kázeňský přestupek; pokud by to následně bylo žalobně napadáno a zpochybňováno, bylo by za takové situace krajně obtížné určit, v jakém složení má soud o dané věci rozhodovat.
[19] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše zmíněný sporný případ spočívající v určení, zda se jedná o přestupek, nebo kázeňský přestupek, a s ohledem na to, že výjimka podle § 31 odst. 2 s. ř. s. má být vykládána restriktivně, tj. má dopadat pouze na věci výslovně tam zmíněné, a nikoli na věci mající s nimi určitou spojitost, dospívá k závěru, že v případě, kdy správní orgán rozhoduje podle zákona o služebním poměru a posuzuje, zda určité jednání má znaky přestupku, či nikoli, má o žalobách proti jeho rozhodnutí rozhodovat krajský soud v tříčlenném senátu podle § 31 odst. 1 s. ř. s."
[20] Je zjevné, že právní názor prvního senátu vyslovený v rozsudku čj. 1 As 20/2006-51 a právní názor čtvrtého senátu vyslovený v rozsudku čj. 4 Ads 128/2012-49 byly zformulovány v souvislosti s různými právními úpravami - ten první v souvislosti se zákonem o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, druhý pak v souvislosti se zákonem o služebním poměru. Proto je nejprve nutno vyjasnit, nakolik oba právní názory řešily obdobnou právní otázku.
[21] Právní otázka je obecně vzato definována jednak vstupními podmínkami, jednak možnými variantami pravidla chování, které bude "správné" (v souladu s právem) za daných vstupních podmínek. Vstupní podmínky mají jednak rozměr skutkový. Ten je dán skutkovými okolnostmi, jež musí být patřičně vymezeny rozhodnými skutkovými znaky, tedy znaky pro účely řešení právního problému identifikovatelnými a ověřitelnými i v jiných obdobných případech, na základě nichž lze jednotlivé skutkové situace odlišovat od jiných skutkových situací. Dále mají vstupní podmínky rozměr právní, daný dalšími právními pravidly tvořícími "normativní okolí" řešené právní otázky. Řešením právní otázky je pokyn (normativní pravidlo), jak v situaci definované vstupními podmínkami jednat v souladu s právem. Právní otázky jsou tedy obdobné tehdy, jsou-li jejich vstupní podmínky obdobné, tj. jsou-li obdobné jak ve svém skutkovém, tak ve svém právním rozměru.
[22] Při porovnání právních otázek řešených dvěma výše zmíněnými rozsudky je patrné, že se týkaly obdobných právních institutů, konkrétně speciálního typu veřejnoprávní sankční odpovědnosti příslušníků bezpečnostních sborů (disciplinární odpovědnosti), přičemž rozhodné parametry této odpovědnosti byly jak z hlediska struktury (tj. definování jednotlivých skutkových podstat, podmínek odpovědnosti, pravidel o řízení, provázanosti s jinými sankčními a odpovědnostními systémy, které by na daného příslušníka mohly být případně uplatnitelné aj.), tak z hlediska funkce (tj. smyslu a účelu existence zvláštního typu odpovědnosti v případě příslušníků daných sborů) obdobné.
[23] Ve shodě s předkládajícím senátem má rozšířený senát za to, že obě úpravy shodně rozlišují mezi dvěma typy správních deliktů, kterých se policista může dopustit.
[24] Prvním typem je kázeňský přestupek v pravém (užším) smyslu. Jeho znaky jsou navzájem obdobně definovány v § 32 odst. 1 zákona o služebním poměru příslušníků Policie České republiky a v § 50 odst. 1 zákona o služebním poměru. Podle § 32 odst. 1 zákona o služebním poměru příslušníků Policie České republiky "[k]ázeňským přestupkem je zaviněné porušení základních povinností policisty, pokud nejde o trestný čin". Podle § 50 odst. 1 zákona o služebním poměru "[k]ázeňským přestupkem je zaviněné jednání, které porušuje služební povinnost, ale nejde o trestný čin nebo o jednání, které má znaky přestupku nebo jiného správního deliktu. Za takové jednání se považuje i dosahování neuspokojivých výsledků ve výkonu služby uvedené v závěru služebního hodnocení."
[25] Druhým typem je jednání policisty, které má znaky přestupku, jež je definováno jako samostatný typ správního deliktu. V jednom případě je pojímáno jako kázeňský přestupek sui generis - viz § 32 odst. 2 zákona o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, který stanoví, že "[j]ako kázeňský přestupek se vyřizuje též jednání policisty, které má znaky přestupku, pokud to stanoví zvláštní předpis", a v poznámce pod čarou odkazuje na zákon o přestupcích. Ve druhém případě je jednoduše označeno za jednání, které má znaky přestupku (viz § 186 odst. 1 věta první 2. alt. zákona o služebním poměru, rovněž s odkazem v poznámce pod čarou na zákon o přestupcích, a § 189 téhož zákona; viz též vylučovací klauzule užívající mimo jiných také pojmu jednání, které má znaky přestupku v § 50 odst. 1 větě první in fine zákona o služebním poměru).
[26] S jednáním policisty, které má znaky přestupku, je po hmotněprávní stránce zacházeno velmi podobně jak v zákoně o služebním poměru příslušníků Policie České republiky (viz zejména jeho § 39), tak v zákoně o služebním poměru (viz jeho § 189, zejména odstavec 1). Procesní režimy jsou pak rovněž velmi podobné, neboť rozhodování o jednání policisty, které má znaky přestupku, je v obou právních úpravách definováním zvláštního typu osobní příslušnosti svěřeno bezvýjimečně pouze orgánům existujícím v rámci řídící struktury daného bezpečnostního sboru (ve staré i nové úpravě tzv. služebním funkcionářům), a tedy vyňato z pravomoci obecných orgánů rozhodujících ve věcech těch kterých přestupků.
[27] Ze srovnání rozhodných právních pravidel v zákoně o služebním poměru příslušníků Policie České republiky a v zákoně o služebním poměru je tedy patrné, že pravidla pro posuzování jednání policisty, které má znaky přestupku, jako správního deliktu spáchaného policistou, jsou v obou zákonech obdobná.
[28] O skutkové obdobnosti věcí řešených prvním a čtvrtým senátem též nejsou pochyby - v obou šlo o jednání policisty, přičemž rozhodné bylo, zda šlo o jednání, které mělo mít znaky přestupku, anebo o kázeňský přestupek policisty v pravém (užším) slova smyslu.
[29] V případě prvního senátu šlo o kázeňský přestupek policisty, neboť mu bylo kladeno za vinu, že svým přístupem k plnění služebních povinností umožnil, aby se zajištěná cizinka dostala do ohrožení života, neboť si přivodila otravu alkoholem. První senát dovodil, že v jím projednávaném případě měl žalobu proti rozhodnutí o kázeňském přestupku v pravém (užším) slova smyslu posuzovat specializovaný senát krajského soudu, přičemž použil v této souvislosti argumentu, že pokud by se naopak jednalo hmotněprávně o jednání mající znaky přestupku, a contrario by platilo, že takovou věc by měl naopak posuzovat specializovaný samosoudce.
[30] V případě čtvrtého senátu se jednalo o jednání policistky, které mělo mít znaky přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, spáchané policistkou mimo rámec výkonu služby. Čtvrtý senát dovodil, že o takové věci neměl rozhodovat specializovaný samosoudce, nýbrž senát, neboť nejde o "věc přestupku", jelikož jednání policisty, které má znaky přestupku, není přestupkem.
[31] Mezi rozhodnutími prvního a čtvrtého senátu tedy existuje rozpor v řešení rozhodné právní otázky, neboť pro odpověď na to, kdy má rozhodovat specializovaný samosoudce, použily oba senáty různá testovací kritéria - zatímco pro první senát je rozhodnou hmotněprávní podstata jednání kladeného policistovi za vinu, pro čtvrtý senát je rozhodné to, že policista se přísně vzato přestupku dopustit nemůže, jelikož se může dopustit toliko jednání jiného než přestupek, jehož hmotněprávní podstata je definována podle pravidel stanovených zákonem o přestupcích. Pravomoc rozšířeného senátu k rozhodování je tedy dána.
III.2 Právní názor rozšířeného senátu
[32] Podle § 31 odst. 1 s. ř. s. "[k]rajský soud ve věcech správního soudnictví, nestanoví-li zákon jinak, rozhoduje ve specializovaných senátech složených z předsedy a dvou soudců". Podle jeho odstavce 2 pak "[v]e věcech důchodového pojištění, nemocenského pojištění, uchazečů o zaměstnání a jejich podpory v nezaměstnanosti a podpory při rekvalifikaci podle předpisů o zaměstnanosti, sociální péče, pomoci v hmotné nouzi a státní sociální podpory, dávek pěstounské péče, ve věcech přestupků, mezinárodní ochrany, rozhodnutí o správním vyhoštění, rozhodnutí o povinnosti opustit území, rozhodnutí o zajištění cizince, rozhodnutí o prodloužení doby trvání zajištění cizince, jakož i jiných rozhodnutí, jejichž důsledkem je omezení osobní svobody cizince, jakož i v dalších věcech, v nichž tak stanoví zvláštní zákon, rozhoduje specializovaný samosoudce". (Zvýraznění přidal rozšířený senát.)
[33] Jádrem řešení rozhodné právní otázky ve věci předložené rozšířenému senátu je vymezení, co vše se rozumí "věcmi přestupků" ve smyslu § 31 odst. 2 s. ř. s.
III.2.1 Zásady výkladu ustanovení o obsazení správních soudů
[34] Z dosavadní judikatury rozšířeného senátu i tzv. "malých" senátů Nejvyššího správního soudu lze dovodit určité základní zásady, v jejichž světle je třeba posoudit i nyní řešenou právní otázku.
[35] První takovouto zásadou je, že rozhodování specializovaným senátem krajského soudu je pravidlem, zatímco rozhodování jeho specializovaným samosoudcem výjimkou z tohoto pravidla. Pravidlo, že senát je "více" než samosoudce, je opřeno o vcelku jednoduchou úvahu, že kolegiální rozhodování v (na krajských soudech tříčlenných) senátech poskytuje účastníkům řízení větší pravděpodobnost uvážlivého, profesionálního, dostatečně bedlivého a ze všech relevantních úhlů věc nahlédnuvšího posouzení jejich věci. Tato úvaha vychází z teze, kterou lze obtížně empiricky ověřit, nicméně je v českém justičním systému tradována, a sice že senát tvořený několika málo soudci (v daném případě třemi) je optimální kombinací kolektivního rozumu a individuální odpovědnosti každého jednotlivého soudce. Jinak řečeno, senátní rozhodování umožní na jedné straně pohlédnout na projednávanou věc vícero úhly pohledu, přemýšlet o ní v názorových alternativách, které se mohou střetnout v diskusi soudců a následně získat, anebo nezískat podporu v hlasování senátu, a tím zajistí rozhodnutí vyšší přesvědčivost a legitimitu. Senát složený z málo členů přitom relativně účinně brání syndromu kolektivní neodpovědnosti a nezájmu o věc ze strany jiných členů než toho, který věc připravuje k rozhodnutí. Ať jsou výše popsané představy opřeny o realitu, anebo nikoli, v každém případě je lze považovat za věcné důvody, pro které je v § 31 odst. 1 s. ř. s. zakotveno základní pravidlo rozhodování krajských soudů ve správním soudnictví prostřednictvím specializovaných senátů.
[36] Výjimku z pravidla rozhodování specializovanými senáty zákonodárce při rozhodování krajských soudů ve správním soudnictví stanovuje ve věcech, v nichž obecně vzato lze nalézt znak určité typové jednoduchosti (oblast sociální či přestupková), nebo věcech, kde je vedle jejich typové jednoduchosti též silně přítomen prvek zájmu na rychlém a nekomplikovaném rozhodování (věci mezinárodní ochrany a cizinecké; viz k tomu např. bod [10] zvláštní části důvodové zprávy k návrhu zákona č. 303/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, sněmovní tisk 319/0, Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna 2010-2013, dostupná z http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=6&T=319, navštíveno 5.6.2016). Je jistě možno vést sáhodlouhé diskuse, nakolik jsou věci například důchodové s mezinárodním prvkem či věci mezinárodní ochrany žadatelů o azyl ze zemí jako třeba Sýrie, Afghánistán či Irák vskutku typově jednoduché. Nicméně ve velkém zobecnění lze mít za to, že věci projednávané specializovaným samosoudcem budou častěji jednodušší než věci projednávané podle obecného pravidla v § 31 odst. 1 s. ř. s.
[37] Je-li rozhodování specializovaným senátem pravidlem, zatímco rozhodování specializovaným samosoudcem výjimkou z tohoto pravidla, lze obecně vzato v pochybnostech vycházet ze zásady, že rozsah výjimky má být interpretován spíše restriktivně. Jinak řečeno, budou-li stejně přesvědčivé důvody pro zařazení určitého typu věci do jedné i do druhé kategorie, má dostat přednost její zařazení mezi věci rozhodované specializovaným senátem.
[38] Další zásadou, spíše však podpůrného charakteru, pro výklad pravidel podle § 31 s. ř. s. by měla být snaha o pokud možno minimalizaci výkladových nejasností a nejednoznačností. Jinak řečeno, za jinak stejných okolností a při respektu k pravidlům popsaným výše, která lze považovat za nadřazená, je třeba dát přednost spíše takovému pravidlu, které použije pro přiřazení věci tomu anebo onomu způsobu rozhodování jednodušší, jednodušeji zjistitelná, jednoznačnější či stabilnější kritéria.
[39] Výše uvedená výkladová pravidla našla svůj odraz například v komplexní úvaze obsažené v usnesení rozšířeného senátu ze dne 23.10.2014, čj. 4 Ans 11/2013-25, č. 3152/2015 Sb. NSS (zvýraznění provedl nyní rozšířený senát):
"[12] Restriktivní výklad pojmu ‚věc' zaujala judikatura v případě § 31 odst. 2 s. ř. s., který zakotvuje výjimku ze zásady senátního rozhodování ve správním soudnictví. Podle § 31 odst. 2 s. ř. s. ‚[v]e věcech důchodového pojištění, úrazového pojištění, nemocenského pojištění, uchazečů o zaměstnání a jejich podpory v nezaměstnanosti a podpory při rekvalifikaci podle předpisů o zaměstnanosti, sociální péče, pomoci v hmotné nouzi a státní sociální podpory, ve věcech přestupků, mezinárodní ochrany, rozhodnutí o správním vyhoštění, rozhodnutí o povinnosti opustit území, rozhodnutí o zajištění cizince, rozhodnutí o prodloužení doby trvání zajištění cizince, jakož i jiných rozhodnutí, jejichž důsledkem je omezení osobní svobody cizince, jakož i v dalších věcech, v nichž tak stanoví zvláštní zákon, rozhoduje specializovaný samosoudce'. Judikatura Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudky ze dne 28.12.2011, čj. 7 Ans 9/2011-106, a ze dne 22.11.2011, čj. 1 Ans 10/2011-86) dovodila, že v § 31 odst. 2 uvedené okruhy řízení dopadají pouze na žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, nikoli na řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu nebo o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem.
[13] Jak judikatura k výkladu § 31 odst. 2 s. ř. s. opakovaně uvedla, smysl a účel pravidla senátního rozhodování a výjimky z něj je zřejmý. Pro většinu typů věcí řešených krajskými soudy ve správním soudnictví má zákonodárce za to, že mají být rozhodovány kolegiálně, tedy senátem složeným ze tří soudců. Takové obsazení soudu je vhodné zejména s ohledem na obecnou typovou obtížnost a závažnost projednávaných věcí. I proto judikatura výjimku obsaženou v § 31 odst. 2 s. ř. s., kdy má být věc projednávána samosoudcem, interpretuje restriktivně, tj. vztahuje ji pouze na jeden ze tří typů žalob před krajským soudem, a sice na žalobu proti rozhodnutí správního orgánu (takto např. shora citovaný rozsudek čj. 7 Ans 9/2011-106). Judikatura Nejvyššího správního soudu zde vychází z premisy, že v případě nečinnostní nebo zásahové žaloby je předmětem řízení nečinnost nebo zásah správního orgánu, nikoliv ‚věc', od níž se nečinnost nebo zásah odvíjí. Opačný přístup, tj. že určující není nečinnost či zásah, by podle této judikatury obecně vylučoval např. projednávání žalob na ochranu proti nečinnosti správního orgánu v ‚soukromoprávních věcech'; ty přitom správní soudy běžně projednávají a rozhodují (takto citovaný rozsudek čj. 1 Ans 10/2011-86, bod [14])."
[40] Obdobná základní hlediska jsou patrná i v usnesení rozšířeného senátu ze dne 21.1.2015, čj. 9 Azs 66/2014-69, č. 3181/2015 Sb. NSS. To se sice netýkalo otázky, v jakém složení má o určitém druhu věcí rozhodovat krajský soud, nýbrž toho, v jakých věcech soud (v daném případě Nejvyšší správní soud) může rozhodovat ve zjednodušeném režimu, tj. o nepřijatelnosti podle § 104a s. ř. s., a v jakých naopak ne. I zde dal rozšířený senát přednost restriktivnímu výkladu ve sporných případech, jinak řečeno, v pochybnostech v neprospěch zjednodušeného rozhodovacího režimu. Ve zmíněném usnesení se uvádí (zvýraznění provedl nyní rozšířený senát):
"[23] Pokud by zákonodárce zamýšlel nepřijatelnost vztáhnout na všechny kasační stížnosti proti rozhodnutím krajských soudů vydaným v řízení o žalobách proti rozhodnutím ministerstva ve věci mezinárodní ochrany, musel by tento svůj záměr v § 104a s. ř. s. výslovně vyjádřit. Jestliže tak neučinil, je namístě aplikovat obecný princip, podle něhož je třeba výjimky omezující standard soudní ochrany a přístup k soudu interpretovat restriktivně (srov. např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 23.10.2014, čj. 4 Ans 11/2013-25, [č. 3152/2015 Sb. NSS], bod [18]; rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26.10.2005, čj. 1 Afs 86/2004-54, [č. 792/2006 Sb. NSS]). Nelze zde ani shledat žádné důležité důvody, které by ospravedlňovaly opačný postup: [P]očet kasačních stížností proti procesním rozhodnutím vydaným v řízení o žalobách proti rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany v minulých letech nepřekračoval jednotky případů, nelze tedy usuzovat, že by podmínění jejich projednatelnosti ‚přijatelností' ve smyslu § 104a s. ř. s. významným způsobem přispělo k naplnění účelu tohoto ustanovení, tj. k uvolnění kapacity Nejvyššího správního soudu a omezení zneužívání soudní ochrany proti rozhodnutím ve věcech mezinárodní ochrany.
[24] Použitelnost § 104a s. ř. s. nelze spojovat ani se ‚závažností' věci či intenzitou zásahu do práv jednotlivce, který je předmětem přezkumu. Rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany, tj. zpravidla její zamítnutí, může mít pro životní poměry žadatele naprosto osudové dopady (v extrémních případech i jeho ohrožení na životě v případě následného předání do země původu), naproti tomu některé věci, v nichž je účastníkům zaručen opravný prostředek v neomezené míře, mohou být svou povahou spíše bagatelní, např. pokuta 1 000 Kč uložená za správní delikt. Důvodem pro přijetí právní úpravy nepřijatelnosti kasační stížnosti ve věcech mezinárodní ochrany tedy nebyla úvaha o malé závažnosti těchto věcí, nýbrž jejich určitá typová charakteristika a vysoké procento zjevně neopodstatněných žalob a kasačních stížností, které azylové věci vykazovaly. Právě a pouze v kasačních stížnostech proti rozhodnutím krajských soudů o žalobách proti rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany jde ostatně o posouzení ‚věcí mezinárodní ochrany', na něž se nepřijatelnost dle výslovného znění § 104a odst. 1 s. ř. s. vztahuje. Na důvod přijetí právní úpravy nepřijatelnosti lze usuzovat i z tehdejších odborných článků publikovaných k novele (srov. Šimíček, V. Přijatelnost kasační stížnosti ve věcech azylu jedna z cest k efektivitě práva. In: Soudní rozhledy 6/2006, s. 201). [...]"
[41] Rozhodování specializovaným samosoudcem v případech, kdy měl rozhodovat specializovaný senát krajského soudu, je stálou judikaturou Nejvyššího správního soudu považováno za zmatečné (viz např. rozsudek ze dne 27.1.2011, čj. 4 Ads 108/2010-39, č. 2366/2011 Sb. NSS), zatímco naopak v případech, kdy namísto samosoudce nesprávně rozhodoval senát, vada řízení dosahující intenzity zmatečnosti není spatřována (rozsudek ze dne 15.10.2003, čj. 3 Azs 5/2003-32). I to je nepochybně výrazem přesvědčení, že rozhodování soudu v senátu má obecně vzato vyšší autoritu než rozhodování samosoudcem.
III.2.2 Správní delikty příslušníků bezpečnostních sborů a přestupky
[42] Výše nastíněné zásady plynoucí z rozhodování Nejvyššího správního soudu je třeba zohlednit i v nyní projednávané věci.
[43] Je nepochybné, že zákon o služebním poměru rozlišuje mezi dvěma typy správních deliktů spáchaných policisty. Jednak je jím kázeňský přestupek podle § 50 odst. 1 zákona o služebním poměru, jímž "je zaviněné jednání, které porušuje služební povinnost, ale nejde o trestný čin nebo o jednání, které má znaky přestupku nebo jiného správního deliktu. Za takové jednání se považuje i dosahování neuspokojivých výsledků ve výkonu služby uvedené v závěru služebního hodnocení." Druhým typem deliktu je pak jednání, které má znaky přestupku (viz § 186 odst. 1 věta první 2. alt. zákona o služebním poměru, s odkazem v poznámce pod čarou na zákon o přestupcích, a § 189 téhož zákona; viz též vylučovací klauzule užívající mimo jiných také pojmu "jednání, které má znaky přestupku" v § 50 odst. 1 větě první in fine zákona o služebním poměru).
[44] Oba dva delikty stojí vedle sebe a hmotněprávně jsou definovány odlišným způsobem. Kázeňský přestupek je definován jakousi generální klausulí podle § 50 odst. 1 zákona o služebním poměru. Ta svým obsahem v podstatě odkazuje na pojem služebních povinností policisty, jak jsou definovány ve zmíněném zákoně, například v jeho § 45 a násl., či v jiných zákonech.
[45] Druhý typ správního deliktu, jednání, které má znaky přestupku, nemá v zákoně o služebním poměru plnohodnotnou definici skutkových podstat, nýbrž je konstruován jako delikt se skutkovými podstatami definovanými v jednotlivých zákonech upravujících přestupky. Rozsah, v jakém se pro určení podmínek odpovědnosti za tento správní delikt použijí obecné či zvláštní předpisy o přestupcích, vyplývá z § 189 zákona o služebním poměru. Ten stanoví v odstavci 1, že "[p]ři projednávání jednání, které má znaky přestupku, se postupuje podle zvláštního právního předpisu, jde-li o a) rozhodování, zda má jednání příslušníka všechny znaky potřebné k určení viny, b) rozhodování o propadnutí věci, zákazu činnosti a upuštění od výkonu jeho zbytku, c) ukládání ochranného opatření zabrání věci, d) posuzování, zda byla zmeškána lhůta k podání podnětu, e) společné řízení, f) odložení věci, nebo g) zastavení řízení".
[46] Za jednání, které má znaky přestupku, se příslušníkovi ukládá kázeňský trest (viz § 51 zákona o služebním poměru) stejně jako za kázeňský přestupek. Podle odstavce 1 zmíněného ustanovení lze jako kázeňský trest uložit "a) písemné napomenutí, b) snížení základního tarifu až o 25% na dobu nejvýše 3 měsíců, c) odnětí služební medaile, d) odnětí služební hodnosti, e) pokuta, f) propadnutí věci nebo g) zákaz činnosti". Podstatné je, že "[k]ázeňské tresty uvedené v odstavci 1 písm. e) až g) lze uložit pouze za jednání, které má znaky přestupku. Lze je uložit společně, popřípadě společně s kázeňskými tresty uvedenými v odstavci 1 písm. a) a c)." Podle odstavce 3 platí, že "[p]okuta se ukládá příslušníkovi ve výši, kterou pro přestupek stanoví zvláštní právní předpis, a to i v případě opakovaného jednání majícího znaky přestupku".
[47] Výše citované ustanovení znamená, že zákon o služebním poměru obsahuje v podstatné míře autonomní úpravu sankcí za jednání, které má znaky přestupku, jakkoli jde o úpravu silně opřenou o obecnou právní úpravu sankcí za přestupky. V § 189 odst. 3 tohoto zákona se stanoví další autonomní pravidlo o sankcích, které obecná úprava sankcí za přestupky nezná - "[j]estliže služební funkcionář příslušníkovi ukládá kázeňský trest snížení základního platu za jednání, které má znaky přestupku, nesmí překročit jeho úhrnná výše horní hranici pokuty, která je za toto jednání stanovena zvláštním právním předpisem" (tedy příslušným ustanovením zákona definujícího výši pokuty za daný přestupek).
[48] Vedle uvedených pravidel lze v dalších odstavcích § 189 zákona o služebním poměru najít i některá další pravidla vztahující se na zvláštní situace, například v odstavci 2 se stanoví zvláštní podmínka postihu příslušníka za jednání, které má znaky přestupku ublížení na cti - za ně lze uložit kázeňský trest až po neúspěšném pokusu o smír osoby ublížené na cti a příslušníka (v tomto smyslu je pravidlo v uvedeném ustanovení formulováno možná poněkud kategoričtěji než obdobné ustanovení o pokusu o smír v § 78 zákona o přestupcích, jakkoli zřejmě smysl a účel obou pravidel byl historickým zákonodárcem vnímán jako obdobný).
[49] Nová, přísnější úprava zániku odpovědnosti za přestupek uplynutím doby, jež je obsažena v § 20 odst. 2 a odst. 3 zákona o přestupcích, ve znění zákona č. 204/2015 Sb., nebyla analogicky převzata do obdobné úpravy v § 186 odst. 10 větě druhé zákona o služebním poměru. Podle ní i nadále platí, že "[k]ázeňský trest za jednání, které má znaky přestupku, lze uložit nejpozději do 1 roku ode dne, kdy došlo ke spáchání přestupku". Samotný § 186 zákona o služebním poměru však byl zákonem č. 204/2015 Sb. výslovně novelizován. Stalo se tak však pouze vložením nového odstavce 2, který souvisí s nově zřizovanou evidencí přestupků (do ní se zapisují postupem upraveným v novém § 189a zákona o služebním poměru také jednání, která mají znaky přestupku, spáchaná příslušníky), a přečíslováním stávajících odstavců. Podobně zůstalo novelizací v zákoně č. 204/2015 Sb. nedotčeno časové omezení pravomoci uložit kázeňský trest za kázeňský přestupek vojáka (§ 51 odst. 2 věta první zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, stanoví, že "[j]ako kázeňský přestupek se vyřídí též jednání vojáka označené za přestupek ve zvláštním právním předpise"). I z tohoto následného legislativního vývoje týkajícího se obou zákonů o služebních poměrech je zřejmé, že jednání, které má znaky přestupku, spáchané příslušníkem, jakkoli je po své obsahové stránce přestupkem, má v řadě ohledů poněkud jiný režim než přestupky v pravém slova smyslu a že zákonodárce s ním takto odlišně také zachází.
[50] Klíčovým argumentem pro závěr, že jednání, které má znaky přestupku, není přísně vzato přestupkem, je, že toto jednání nesplňuje jeden z obligatorních znaků přestupku, jelikož není za přestupek výslovně označeno v přestupkovém nebo jiném zákoně (§ 2 odst. 1 zákona o přestupcích). Naopak, zákon o služebním poměru toto jednání pojmenovává specifickým označením, užitým dokonce i v nadpisu své části dvanácté, hlavy čtvrté. Obdobná označení uvedených jednání užívají § 55 odst. 1 zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody, § 23b zákona č. 293/1993 Sb., o výkonu vazby a § 32 zákona č. 129/2008 Sb., o výkonu zabezpečovací detence. Podobnou, ale v dílčích ohledech se lišící úpravu lze nalézt v § 51 odst. 2 zákona o vojácích z povolání. Zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, pak stanoví - na rozdíl od právní úpravy vztahující se na soudce obecných soudů a státní zástupce (viz § 87 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů, a § 28 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství) - že u soudce Ústavního soudu "[k]árným proviněním je též jednání, které má znaky přestupku podle zvláštních předpisů".
[51] Jednání, které má znaky přestupku, je po procesní stránce projednáváno způsobem podstatně se lišícím od obecného režimu projednávání přestupků - orgánem, který má pravomoc taková jednání projednávat, je služební funkcionář, tedy správní orgán v rámci řídící struktury bezpečnostního sboru. Příslušník bezpečnostního sboru je tedy - na rozdíl například od soudců obecných soudů, státních zástupců či fakultativně poslanců nebo senátorů (u poslanců a senátorů záleží totiž na jejich volbě příslušného procesního režimu, viz § 9 odst. 3 zákona o přestupcích) - obligatorně vyňat z pravomoci orgánů obecně projednávajících přestupky a o jeho jednání majícím znaky přestupku může být rozhodováno výlučně služebním funkcionářem příslušného bezpečnostního sboru postupem podle zákona o služebním poměru. Zákon o přestupcích s tím výslovně počítá, stejně jako u osob, které se měly dopustit jednání, které má znaky přestupku, podléhající vojenské kázeňské pravomoci nebo během výkonu trestu odnětí svobody nebo zabezpečovací detence, a to včetně pravidla o změně osobní příslušnosti přestupkového orgánu v případě, že pachatel přestane být takovou osobou (viz § 10 odst. 1 a odst. 2 zákona o přestupcích).
[52] Ani argumentace zněním § 10 odst. 2 zákona o přestupcích v tom smyslu, že jednání spadající původně do působnosti zvláštních předpisů "se projedná jako přestupek", pokud jeho pachatel přestal být osobou uvedenou ve výčtu v § 10 odst. 1 zmíněného zákona, není přesvědčivý. Formulaci uvedeného ustanovení je třeba vnímat v kontextu ustanovení podobné povahy a účelu, a sice § 9 zákona o přestupcích, jenž praví, že "[j]ednání, které má znaky přestupku, jehož se dopustila osoba požívající výsad a imunit podle zákona nebo mezinárodního práva, nelze jako přestupek projednat, nestanoví-li zákon jinak". Z obsahu a účelu § 9 je zjevné, jaký má být význam formulace "nelze jako přestupek projednat" - založit hmotněprávní výluku z přestupkové odpovědnosti osob, na něž zmíněné ustanovení dopadá. Podobně tedy § 10 odst. 2 zákona o přestupcích neříká nic jiného než to, co § 9, jen jaksi "v obráceném smyslu" - pokud osoba spadající do působnosti zvláštních předpisů podle § 10 odst. 1 zákona o přestupcích přestane být zánikem svého specifického právního postavení (typicky zánikem služebního poměru) osobou, na niž se má vztahovat výluka z působnosti zákona o přestupcích, stanoví § 10 odst. 2, že se na ni od tohoto okamžiku bude zákon o přestupcích vztahovat a že se její jednání ex lege stává přestupkem, který má být jako takový projednán podle obecných pravidel přestupkového práva.
[53] Podpůrně lze argumentovat i některými jinými ustanoveními zákonů týkajících se služebních poměrů. Shora již zmíněný § 51 odst. 2 zákona o vojácích z povolání stanoví, že "[j]ako kázeňský přestupek se vyřídí též jednání vojáka označené za přestupek ve zvláštním právním předpise". Význam tohoto ustanovení je zjevný a bylo již na něj výše poukázáno - založit zvláštní typ správního disciplinárního deliktu vojáka spočívajícího v jednání, které, kdyby je spáchala takříkajíc "obyčejná" osoba, by bylo přestupkem. "Vyřízení" nebo "projednání" určitého jednání "jako" delikt určitého typu je významově totéž. Není tedy žádného důvodu přikládat ani formulaci v § 10 odst. 2 zákona o přestupcích jiný význam než ten, který byl popsán výše.
[54] Výše popsané znaky "jednání, které má znaky přestupku" podle zákona o služebním poměru ukazují, že se u něho nejedná o přestupek v pravém slova smyslu, nýbrž o zvláštní typ disciplinárního deliktu, kterého se může dopustit toliko příslušník bezpečnostního sboru. Tento disciplinární delikt má s přestupkem společný hmotněprávní základ (možné skutkové podstaty takového deliktu odpovídají skutkovým podstatám obecných přestupků) a lze za něj uložit podobné, avšak v dílčích ohledech nikoli zcela totožné sankce jako za přestupek. Samotný hmotněprávní základ správního deliktu odvozený od skutkových podstat přestupků však z takového deliktu ještě nečiní přestupky, neboť těmi jsou jen taková jednání, která bez výjimek naplňují všechny znaky přestupků stanovené zákonem.
[55] Za takové situace nelze § 31 odst. 2 s. ř. s., podle něhož specializovaný samosoudce rozhoduje mimo jiné ve věcech přestupků, vztáhnout na "jednání, které má znaky přestupku" podle zákona o služebním poměru, neboť ve věcech žalob proti rozhodnutí správního orgánu týkajícímu se takovéhoto jednání nejde o věci přestupků, nýbrž o věci jiných správních deliktů než přestupky (konkrétně deliktů disciplinárních).
III.2.3 Zásada rovného zacházení
[56] Extenzivní výklad zmíněné pasáže § 31 odst. 2 s. ř. s. nelze opřít ani o argument, že v takovém případě mají příslušníci bezpečnostních sborů vyšší komfort soudní ochrany svých veřejných subjektivních práv než jiné osoby, které se dopustí obsahově shodných jednání jako tito příslušníci, ale na rozdíl od nich bude jednání těchto osob právně kvalifikováno jako přestupek. Nerovné zacházení mezi takto vymezenými skupinami osob v oblasti soudní ochrany je legitimováno výše popsanou zásadou, že ve správním soudnictví je rozhodování specializovaným senátem pravidlem, zatímco rozhodování specializovaným samosoudcem výjimkou z tohoto pravidla, která má být v pochybnostech vykládána restriktivně. Ve věcech "běžných" přestupků plyne pravidlo, že o nich rozhoduje samosoudce, z prostého textu zákona, přičemž lze stěží pochybovat o tom, že "jednoduchý" zákonodárce má diskreční oprávnění takovýto zjednodušený režim soudní ochrany pro danou skupinu případů stanovit, pokud se tak rozhodne. Ve věcech jednání, která mají znaky přestupku, dopustí-li se jich příslušníci bezpečnostních sborů, však z prostého textu zákona rozhodně neplyne, že by o nich měl rozhodovat specializovaný samosoudce. Naopak, přesvědčivější je výklad přesně opačný, opřený o argument a contrario ve spojení s povinností restriktivního výkladu výjimky z pravidla.
III.2.4 Historický vývoj právní úpravy a závěry z něho plynoucí
[57] I pohled na právní úpravu rozhodování ve správním soudnictví ve věcech přestupků a jiných správních deliktů účinnou mezi léty 1993 a 2002 spíše naznačuje - aniž by však dával v obecně dostupné starší judikatuře či v literatuře zcela jednoznačné odpovědi -, že samosoudce tehdy rozhodoval toliko ve věcech přestupků v pravém slova smyslu, nikoli ve věcech jiných správních deliktů, byť by po hmotněprávní stránce šlo o ekvivalent přestupku. Tehdejší úprava stanovila v § 246 odst. 3 o. s. ř. ve znění, jež se mezi léty 1992 a 2002 nezměnilo (toliko v roce 1992 šlo o odstavec 4, textově však identický), že "[o]kresní soudy jsou věcně příslušné k přezkoumávání rozhodnutí o přestupcích a v případech, kdy to stanoví zákon". Standardní dobový komentář autorů J. Bureše a L. Drápala, k nimž posléze přibyl M. Mazanec, uvedené ustanovení vykládal tak, že se vztahuje na přestupky, ať již jsou zakotveny v přestupkovém nebo jiném zákoně a ať o nich rozhodl jakýkoli orgán, včetně orgánů ústředních, avšak nevztahuje se na jiné správní delikty fyzických a právnických osob (viz Bureš, J.; Drápal, L. Občanský soudní řád. Komentář. Praha: C. H. Beck, 1994, s. 497, bod [9]; obdobně i další vydání, již se spoluautorem M. Mazancem). V dalších vydáních uvedeného komentáře se k této úvaze dodává, že přestupky je v tomto smyslu nutno odlišovat nejen od jiných správních deliktů fyzických a právnických osob, ale "samozřejmě také od deliktů disciplinárních či pořádkových" (ve 3. vydání z roku 1997 viz s. 745, bod [11], ve 4. vydání z roku 2000 viz s. 794-795, bod [11], v 5. vydání z roku 2001 viz s. 1070-1071, bod [11]). Z publikovaných rozhodnutí správních soudů, ač neřešila samotnou nyní projednávanou otázku, lze velmi obezřetně soudit, že věcnou příslušnost okresních soudů vskutku vztahovala spíše pouze na přestupky v pravém slova smyslu (viz unesení Vrchního soudu v Praze ze dne 13.12.1994, sp. zn. 7 A 22/93 a ze dne 28.4.1997 sp. zn. 6 A 26/97).
[58] V důvodové zprávě k návrhu soudního řádu správního nelze nalézt argumenty pro závěr, že pojem "věcí přestupků" v navrhovaném zákoně má být vykládán jinak než pojem "rozhodnutí o přestupcích" ve smyslu předchozí právní úpravy v § 246 odst. 3 o. s. ř. ve znění do konce roku 2002. Proto lze považovat § 31 odst. 2 s. ř. s., v němž se hovoří o "věcech přestupků", za v tomto ohledu ideového následníka dřívější úpravy. Historický zákonodárce zřejmě neměl v roce 2002, když vymezoval, v jakých případech má soud v novém správním soudnictví rozhodovat samosoudcem, o tom, na jaké typy správních deliktů se bude rozhodování samosoudcem vztahovat, jinou představu, než jaká vyplývala již z dosavadní právní úpravy. I historický výklad tedy spíše nasvědčuje, aniž by však dával explicitní odpověď, že "věcmi přestupků" nutno rozumět jen věci přestupků v pravém slova smyslu.
III.2.5 Argument jednoduchostí rozlišovacího kritéria
[59] Podpůrně lze argumentovat i tím, že výklad, že ve věcech jednání, která mají znaky přestupku, dopustí-li se jich příslušníci bezpečnostních sborů, rozhodují specializované senáty krajských soudů, a nikoli jejich specializovaní samosoudci, poskytuje i větší jednoduchost kritérií, podle nichž se to, v jakém obsazení krajský soud rozhoduje, posuzuje. Bude-li podána žaloba podle § 65 a násl. s. ř. s. ve věci jakéhokoli správního deliktu příslušníka bezpečnostního sboru, o němž bylo rozhodováno postupem podle zákona o služebním poměru, lze vcelku jednoduše zjistit, že žalobce je (příp. v rozhodné době byl) příslušníkem bezpečnostního sboru a že v jeho věci bylo rozhodováno o některém ze správních deliktů podle zmíněného zákona. V takové situaci již je obsazení soudu bez nutnosti jakéhokoli hlubšího zkoumání zřejmé a fixované na skutečnosti, o nichž si lze jen stěží představit, že by se až na zcela mimořádné okolnosti mohly změnit.
III.2.6 Argument eventuální soudní praxí při výkladu ustanovení o obsazení soudů
[60] Naopak argumentem ve prospěch závěru, že o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, jehož předmětem je jednání příslušníka, které má znaky přestupku, má rozhodovat samosoudce, by nebylo, ani pokud by takový postup krajské soudy nebo Nejvyšší správní soud v minulosti ve významné míře mlčky praktikovaly.
[61] K hodnotě ustálené rozhodovací praxe se (tehdy k otázce k pravidlům přechodu nároku na poskytnutí jednorázové peněžní částky účastníkům národního boje za osvobození) vyjádřil rozšířený senát již dříve ve svém usnesení ze dne 4.5.2010, čj. 4 Ads 77/2007-91, č. 2112/2010 Sb. NSS, v bodu [37]: "Důvodem k zachování dosavadního výkladu § 7 odst. 2 zákona č. 261/2001 Sb., resp. obdobných ustanovení zákona č. 217/1994 Sb. a 39/2000 Sb., zastávaného vrchními soudy a přejatého i Nejvyšším správním soudem, nemůže být v daném případě ani prostý fakt, že takový výklad byl delší dobu aplikován a že si na něj právní praxe zvykla. Argument požadavkem právní jistoty, a tedy tím, že stálá aplikační praxe je či může být hodnotou sama o sobě, jistě má svoji váhu. Stabilní aplikační praxe zajišťuje dostatečnou předvídatelnost právní regulace, snižuje transakční náklady účastníků právních vztahů a umožňuje lepší plánování jejich jednání. Proto obvykle platí, že čím déle byl určitý výklad zákona aplikován, tím silnější musí být důvody pro změnu takové aplikační praxe, neboť tím více je změnou dotčena právní jistota. Soudy jsou však povolány k tomu, aby nalézaly právo, tj. hledaly a nacházely pomocí právní argumentace jeho ‚správný' obsah, přičemž - systémově vzato - v úvahu se nabízející interpretační alternativy musí být vždy možno seřadit podle míry jejich přesvědčivosti a pouze jedna jediná může být shledána za daných okolností nejpřesvědčivější. Změna judikatury je proto namístě vždy, dospěje-li soud k závěru, že dosud aplikovaná interpretační alternativa není správná, tj. že je z dobrých důvodů méně přesvědčivá než jiné nabízející se interpretace, a že i při zohlednění hodnoty, kterou za daných okolností i se zohledněním délky dosavadní aplikační praxe, od níž se má ustoupit, představují právní jistota a s ní spojený zájem na stabilitě právních (a tedy společenských) vztahů, nelze dosavadní interpretaci přesvědčivě hájit. Přesně k takové situaci došlo v projednávané věci - dosud aplikovaná interpretační alternativa rozhodné právní otázky je ve srovnání s jinou, k níž se rozšířený senát přiklonil, natolik nepřesvědčivá a vykazuje natolik výrazné slabiny při pokusech ji argumentačně obhájit (viz výklad shora podaný), že se jí nelze držet ani s přihlédnutím k hledisku právní jistoty. Navíc nelze přehlédnout, že závěry nyní vyslovené, zejména ty o vztahu obecné a zvláštní právní úpravy, mají obecnější význam, využitelný i pro jiné obdobné případy."
Z výše uvedeného je zřejmé, že ustálená aplikační praxe je jedním z faktorů, který je třeba při výkladu práva brát v úvahu, nicméně jen výjimečně může být sama o sobě faktorem rozhodujícím. V nyní projednávané věci nelze hodnotu aplikační praxe, ať by již byla jakákoli, přeceňovat. Pravidla obsazení soudu je totiž třeba podobně jako vymezení pravomoci a věcné příslušnosti soudů považovat za zcela zásadní prvek dělby moci, a tím i její (sebe)kontroly uvnitř justičního systému a zprostředkovaně i vůči dalším mocím, resp. orgánům veřejné moci v rámci ústavního systému jako celku. Vymezují kompetence soudů - říká se jimi, kdo a za jakých podmínek je vůbec oprávněn vykonávat moc soudní. Právě proto musí být tato pravidla stanovena zákonem, výslovně a pokud možno stabilně a jednoznačně (k podmínkám vymezení pravomocí obecně viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25.11.2009, čj. 7 Afs 111/2009-64, č. 2017/2010 Sb. NSS). Rozšířený senát proto ani nepovažoval za potřebné podrobněji zjišťovat, zda a případně jaká byla v minulosti soudní praxe v obsazení krajských soudů při rozhodování o žalobách proti rozhodnutím správních orgánů, jejichž předmětem bylo jednání příslušníka, které mělo znaky přestupku. Samotná skutečnost, že praxe se určitým směrem vyvinula, by totiž nemohla mít rozhodující váhu při posuzování, zda se tak stalo v souladu se zákonem.
III.3 Závěr
[62] Rozšířený senát, jak shora popsáno, důkladně uvážil různé argumenty, jež svědčí pro dvě v úvahu přicházející řešení rozhodné právní otázky. Dospěl k závěru, že řada argumentů svědčí, tu více, tu méně silně, pro závěr, že o žalobách proti rozhodnutím služebních funkcionářů, jejichž předmětem je jednání příslušníka, které má znaky přestupku, má u krajského soudu rozhodovat senát podle § 31 odst. 1 s. ř. s., přičemž tyto argumenty se navzájem doplňují a nejsou v rozporu. Naopak neshledal žádný přesvědčivý argument pro závěr, že by tak měl činit samosoudce. Rozšířený senát proto dospěl k následujícímu závěru ohledně rozhodné právní otázky:
[63] Je-li žalobou proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.) napadeno rozhodnutí služebního funkcionáře podle části dvanácté hlavy čtvrté zákona o služebním poměru o jednání příslušníka, které má znaky přestupku (§ 186 odst. 1 věta první 2. alt. a § 189 tohoto zákona), rozhoduje krajský soud ve správním soudnictví o žalobě specializovaným senátem (§ 31 odst. 1. s. ř. s.).
Odlišné stanovisko JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Zdeňka Kühna
[1] Rozšířený senát ve své rozhodovací praxi opakovaně zdůrazňuje vysokou hodnotu ustálené rozhodovací praxe. Naposledy se tak stalo v kauze Spolana (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16.2.2016, čj. 10 Afs 186/2014-60, bod [44]). Připomínáme, že v kauze Spolana jsme čelili naprosto jednoznačně převažující soudní praxi, která zpoplatňovala druhou a každou další x-tou kasační stížnost téhož stěžovatele. Tato praxe však byla kritizována právní doktrínou, narážela na související civilní judikaturu, a především se nedala přesvědčivě odůvodnit. Právě proto, po pečlivé úvaze a přesvědčivé argumentaci, rozšířený senát předchozí jednotnou praxi změnil.
[2] Tvrdíme, že nyní čelíme obdobné situaci, totiž převažující rozhodovací praxi, kterou naprosto jednotně podporuje právní doktrína a podle níž krajské soudy více méně postupují.
[3] Jako příklad lze uvést rozsudek Krajského soudu v Ostravě - pobočky Olomouc ze dne 6.10.2014, čj. 76 A 5/2013-52. Zde s výslovným odkazem na judikát prvního senátu rozhodoval specializovaný samosoudce. Stejně tak se o judikát prvního senátu opřel Krajský soud v Plzni v rozsudku ze dne 28.6.2013, čj. 17 A 50/2012-61, a Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 2.11.2012, čj. 2 A 23/2011-30. Oba tyto rozsudky Nejvyšší správní soud akceptoval, aniž by se touto otázkou jakkoliv dále zabýval a bez dalšího implicite stvrdil rozhodnutí v těchto věcech samosoudcem, aniž by rozhodnutí krajských soudů rušil pro zmatečnost (rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 3 Ads 72/2013-19 a čj. 3 Ads 125/2012-23). Ostatně i v nynější věci postupoval krajský soud v důvěře v naši judikaturu - dokonce šlo o stejného soudce, vůči němuž byl před deseti lety adresován rozsudek prvního senátu, od něhož se nyní většina odchyluje.
[4] Je pravda, že v některých věcech v obdobných situacích rozhodovaly krajské soudy v senátu a Nejvyšší správní soud tuto vadu bez dalšího přešel (např. věci vedené před Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 1 As 89/2015 a sp. zn. 3 Ads 111/2012). To je nicméně přirozené, neboť dle naší ustálené rozhodovací praxe zakládá zmatečnost řízení nesprávným obsazením soudu jen rozhodování samosoudce namísto senátu, nikoliv rozhodování senátu namísto samosoudce. Proto tuto vadu nemusel Nejvyšší správní soud ani nijak dále řešit, nota bene pokud ji ani nikdo nenamítal.
[5] Nelze ani podceňovat, že všechny relevantní komentáře odkazují na rozsudek prvního senátu, a bez nějaké další argumentace reprodukují jeho závěry, že má v těchto věcech rozhodovat specializovaný samosoudce (viz zcela shodně komentáře k § 31 s. ř. s. in: Jemelka, L.; Podhrázký, M.; Vetešník, P.; Zavřelová, J.; Bohadlo, D.; Šuránek. P. Soudní řád správní. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 184.; Potěšil, L.; Šimíček, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Leges, 2014, s. 187.; Blažek, T.; Jirásek, J.; Molek, P.; Pospíšil, P.; Sochorová, V.; Šebek, P. Soudní řád správní - online komentář. 3. aktualizace. Praha: C. H. Beck, 2014). Běžný uživatel i běžný soudce bude bezesporu tomuto konsenzu doktríny přisuzovat význam. Právě od těchto komentářů, které vycházejí z naší stabilní judikatury, bude odvozovat svůj další postup.
[6] Tvrdíme tedy, že judikát prvního senátu vytvořil ustálenou rozhodovací praxi, naproti tomu judikát čtvrtého senátu je excesem z této ustálené rozhodovací praxe. V takovémto případě by měl rozšířený senát původní judikaturu potvrdit, ledaže pro změnu judikatury budou závažné důvody. Postup většiny je ale jiný. Většině je lhostejné, že malý senát v pozdější věci dostatečně nezohlednil judikaturu a rozhodl opačně, čímž vznikla všem dalším senátům povinnost tuto otázku předložit rozšířenému senátu. Většina se nyní na oba názory dívá jako na plnohodnotné konfliktní názory, mezi nimiž si volně vybírá. To je ale omyl, takovýmto postupem zásadním způsobem nabouráváme váhu ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu.
[7] Na popření téměř deset let staré judikatury přitom podle nás žádné závažné důvody nejsou. Jakkoliv je právní názor většiny právně korektní a přesvědčivý, proti tomuto názoru stojí stejně tak závažné důvody opačné.
[8] Celé stanovisko většiny stojí na tom, že výjimka z pravidla musí být vyložena restriktivně (bod [31]). I s tímto se lze v obecnosti ztotožnit. Takovýto výklad však nesmí vést k tomu, že založí nerovnost mezi účastníky soudního procesu. Zásada rovnosti účastníků soudního procesu je v zákonné rovině založena § 36 odst. 1 s. ř. s., což je jen provedení ústavní kautely rovnosti účastníků soudního procesu v čl. 37 odst. 3 Listiny základních lidských práv a svobod. Názor většiny směřuje k tomu, že budeme odlišně zacházet s policisty, kteří spáchají naprosto stejný přestupek jako jiný normální smrtelník. Jejich věc se posuzuje podle naprosto stejného hmotného práva jako věc normálního smrtelníka, přesto nový výklad vede k tomu, že normální smrtelník dostane "jen" samosoudce, zatímco policista či jiný příslušník ozbrojeného sboru senát.
[9] Nemáme nic proti tomu, že některé kategorie osob nebo činů mají mít na základě zákona odlišný procesní režim a bude o nich ve správním řízení rozhodováno jinými orgány. Zákon zde jistě vychází ze zájmu mít přehled o "nekázni" těchto osob nebo ze znalosti specifik prostředí, v němž došlo k deliktu, případně též zajištění nepodjatých orgánů. Tím to však končí. Nemá a nemůže to mít žádný vliv na obsazení soudu. Názor většiny, podle které není podstatné, co se stalo, ale kdo to udělal, vede k protiústavní nerovnosti. Nerovnosti, kterou založil nikoliv zákonodárce, ale dnešním rozhodnutím teprve rozšířený senát.
[10] Odůvodnit toto rozdílné zacházení lze jen jedinou odlišností, totiž odlišným procesním režimem. My se naproti tomu zcela ztotožňujeme s názorem prvního senátu, že rozhodující pro výklad § 31 odst. 2 s. ř. s. ("ve věcech přestupků") je hmotné právo, nikoliv právo procesní. Hmotné právo není služkou práva procesního, proto ostatně i sám text § 31 odst. 2 jasně naznačuje, že klíčová bude hmotněprávní povaha vztahu, nikoliv to, že o určité věci se z nějakých důvodů povede jiné řízení. Srovnáme-li vypočtené agendy v § 31 odst. 2 s. ř. s., vidíme věcný výčet agend neboli jejich hmotněprávní podstatu, nikoliv procesní režim projednávání ve správním řízení, či dokonce osobní výčet, tedy tzv. "osobní" jurisdikci.
[11] Většina si tento problém zjevně uvědomuje, a vychází proto z teze, že jednání mající znaky přestupku vůbec není přestupkem. To je ale neudržitelné. Takovýto názor se nemůže přesvědčivě vypořádat s § 10 odst. 2 zákona o přestupcích, který navazuje na výluku pro příslušníky ozbrojených sborů v odstavci prvním, a říká: "Toto jednání [mající znaky přestupku] se však projedná jako přestupek, pokud jeho pachatel přestal být osobou uvedenou v odstavci 1" (tedy mj. příslušníkem ozbrojených sborů). Tážeme se tedy: Co to v takovémto případě vlastně je? Z jednání, které nebylo včera přestupkem (máme-li následovat logiku většinového stanoviska) se stává zítra přestupek, protože přestupce mezitím přestal být příslušníkem ozbrojených sborů? Můžeme takto transformovat totéž jednání v závislosti na statusu přestupce? Nebo to stále není přestupek (budeme-li slovíčkařit, zákon tu užívá sousloví "projedná jako přestupek"), a tedy i v takovémto případě, jakkoliv už to vše poběží v kolejích naprosto běžného přestupkového řízení, bude rozhodovat senát?
[12] Jediné rozumné řešení je tedy podle nás uzavřít, že osoba podezřelá z přestupku může takto "i měnit" procesní režim, jestliže se stane policistou, nebo naopak v průběhu projednávání jím přestane být. Je jasné, že to bude mít vliv na kompetence jednotlivých správních orgánů, nikoliv však na složení soudu přezkoumávajícího rozhodnutí o přestupku.
[13] Ze všech uvedených důvodů máme za to, že rozšířený senát měl potvrdit stávající judikaturu, založenou rozhodnutím prvního senátu. | decision_1287.txt |
322 | k Úmluvě o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s.; v textu jen "Aarhuská úmluva")
k § 68 písm. a) soudního řádu správního
Fyzické i právnické osoby z řad dotčené veřejnosti ve smyslu Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s.) musí splnit podmínky pro přípustnost správní žaloby stanovené vnitrostátním právním řádem. Byly-li účastníky předcházejícího správního řízení, vztahuje se na jejich žaloby podmínka přípustnosti podle § 68 písm. a) s. ř. s., tedy vyčerpání řádných opravných prostředků.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11.7.2016, čj. 1 As 121/2016-42)
Prejudikatura: č. 3089/2014 Sb. NSS.
Věc: Ing. Michal K. proti Magistrátu hlavního města Prahy, za účasti společnosti s ručením omezeným Vivus Uhříněves, o změnu stavby, o kasační stížnosti žalobce.
Úřad městské části Praha 22 rozhodl dne 15.10.2010 o změně stavby "Obytný soubor Vivus Uhříněves". Proti tomuto rozhodnutí podalo Společenství vlastníků jednotek domu čp. 1370, Nové náměstí 1370, Praha (dále jen "SVJ"), odvolání ze dne 16.11.2010, které za SVJ podepsali předseda výboru a žalobce jakožto člen výboru. Podáním ze dne 6.6.2011 žalobce oznámil žalovanému, že přistupuje jakožto druhý odvolatel do odvolacího řízení. Žalovaný rozhodnutím ze dne 2.1.2012 k podanému odvolání SVJ změnil některé podmínky uvedené ve výroku rozhodnutí I. stupně a ve zbytku správní rozhodnutí potvrdil. Žalobcovo odvolání pak zamítl jako opožděné.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce správní žalobu. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 1.4.2016, čj. 5 A 41/2012-250, žalobu zamítl jako nedůvodnou. Uvedl, že spornou otázkou mezi stranami je to, zda měl žalovaný projednat žalobcovo odvolání věcně, ačkoli bylo podáno až v řádu měsíců po uplynutí lhůty k podání odvolání. Městský soud neměl pochyby ohledně účastenství žalobce v územním řízení. Žalobce, který vlastní bytovou jednotku v sousedství umisťované stavby, byl účastníkem řízení podle § 85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona z roku 2006. Jako takový měl mj. právo být přítomen ústním jednáním a činit procesní návrhy, včetně podání odvolání proti územnímu rozhodnutí. Je tedy patrné, že žalobce sice účastníkem byl, avšak nevystupoval v něm sám za sebe, nýbrž za SVJ, jehož byl členem a rovněž členem výboru SVJ. Správní orgán I. stupně se žalobcem jednal jako se zástupcem SVJ. Není proto možné, aby žalobce následně, jen z důvodu, že se pro něj situace vyvinula procesně nepříznivě (SVJ nebyla v jiném řízení přiznána aktivní legitimace), začal tvrdit, že vlastně v řízení vystupoval i sám za sebe a že úkony, které činil jako zástupce SVJ, je nutno přičíst i jemu samotnému jako fyzické osobě. Žalobce v řízení na prvním stupni aktivně nevystupoval. Tento nedostatek nelze zhojit pozdější argumentací, že žalobce v roli člena výboru SVJ nejednal jen za SVJ, nýbrž i sám za sebe, nebo podle níž svým podáním (odvoláním) ze dne 6.6.2011 jen přistoupil k odvolání SVJ. Stavební zákon z roku 2006 ani správní řád neznají pojem přistoupení k procesnímu úkonu v postavení vedlejšího účastníka, s výjimkou § 141 odst. 3 správního řádu, který se týká sporného řízení správního, nikoli klasického správního řízení. Žalobcovo odvolání bylo tedy samostatným procesním úkonem, který musel splňovat formální náležitosti, tedy i včasnost. Odvolání bylo podáno více než půl roku od uplynutí lhůty pro jeho podání, a proto žalovaný správně odvolání zamítl jako opožděné. Důvodem pro odmítnutí byly rovněž stanoveny meze soudního přezkumu. Městský soud se tedy mohl zabývat pouze tím, zda bylo odvolání včasné, nebo skutečně opožděné.
Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Stěžovatel mimo jiné namítal porušení svých procesních práv, v důsledku čehož byla porušena i jeho práva hmotná. Dále uvedl přehled evropské právní úpravy týkající se ochrany životního prostředí, veřejnosti a dotčené veřejnosti a jejích práv, ze které vyplývá, že institut dotčené veřejnosti mezi fyzickými a právnickými osobami a pro přiznání statutu je rozhodujícím kritériem, zda mohou být tyto osoby ovlivněny rozhodovací činností pro oblast životního prostředí. Městský soud se však zaměřil výhradně na prověření aktivní legitimace SVJ a žalobce, aniž by se zabýval hmotněprávními důsledky správních a soudních rozhodnutí, proti kterým žalobce brojil jako člen výboru SVJ, jako člen SVJ i jako fyzická osoba. Městský soud dle stěžovatele hodnotil věc podle vnitrostátního "euronekonformního" práva.
Závěrem stěžovatel shrnul, že mu náleží práva dotčené veřejnosti a v řízení může, resp. musí vystupovat jako fyzická osoba dotčená na právech realizací daného záměru.
Žalovaný se vyjádřil ke kasační stížnosti tak, že trvá na opožděnosti odvolání stěžovatele, a ztotožnil se se závěry městského soudu. Osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti vyjádřila tak, že v řízení nebylo pochyb o postavení stěžovatele jako účastníka územního řízení, přičemž stěžovatel v řízení nevystupoval sám za sebe, nýbrž za SVJ. S ohledem na jeho status účastníka řízení tak postrádá relevanci jeho argumentace o jeho postavení příslušníka dotčené veřejnosti. Stěžovatel mohl sám za sebe aktivně vystupovat a uplatit svá práva. K výčtu práva Evropské unie a judikatury Soudního dvora Evropské unie ve stručnosti uvedla, že by aplikace komunitárního práva nic nezměnila na tom, že stěžovatel byl účastníkem řízení.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ
III.
Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
(...) [13] Stěžovatel je dotčeným subjektem, kterému příslušelo postavení účastníka územního řízení ze zákona [§ 85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona z roku 2006]. Mohl tedy vznášet věcné i procesní námitky a aktivně participovat na daném řízení. Ten však, jako i ostatní členové SVJ, dal přednost hájení svých práv prostřednictvím SVJ, které bylo účastníkem územního řízení, vznášelo námitky a podalo odvolání. Stěžovatel v tomto případě jednal vždy výhradně jménem a na účet SVJ jakožto pověřený člen výboru SVJ. Zvolený způsob jednání stěžovatele mu v žádném případě nezachoval lhůtu pro podání jeho odvolání jakožto fyzické osoby po více než šesti měsících od uplynutí odvolací lhůty. Z obsahu spisové dokumentace nelze dovodit, že by podání jménem SVJ byla i podáními stěžovatele jakožto samostatně jednající fyzické osoby. Nic však nebránilo, aby se stěžovatel aktivně podílel na průběhu územního řízení i jako fyzická osoba dotčená na vlastnickém právu. Tento závěr je podpořen i v judikatuře Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudek ze dne 31.3.2014, čj. 4 As 149/2013-31, č. 3089/2014 Sb. NSS). Stěžovatel tedy mohl individuálně hájit svá práva v územním řízení, stejně jako mohl podat odvolání a případně se domáhat soudního přezkumu správních rozhodnutí. O skutečnost, že došlo po uplynutí lhůty pro podání odvolání ke změnám ve struktuře výboru SVJ, tedy k odvolání stěžovatele jakožto pověřeného člena výboru SVJ, nelze opírat snahu o přezkum správního rozhodnutí I. stupně. Stěžovatelovo odvolání bylo podáno opožděně (o více než šest měsíců), čímž byl stanoven rozsah správního i soudního přezkumu.
[14] Krajské soudy přezkoumávají rozhodnutí o zamítnutí odvolání pro jeho opožděnost pouze v otázce, zda odvolání bylo skutečně opožděné, či nikoli. V případě, že dospěje krajský soud k závěru, že odvolání bylo nesprávně zamítnuto pro opožděnost, zruší správní rozhodnutí a zaváže správní orgán, aby se odvoláním zabýval i věcně. Tato skutečnost pak brání tomu, aby krajský soud mohl přezkoumat i věcnou stránku posuzované věci, neboť soud nemůže nahrazovat činnost správních orgánů (vyjma oblasti správního trestání, kde soud může činnost správního orgánu doplnit).
[15] Městský soud v nyní posuzované věci jednal v rámci stanovených mezí, přezkoumal napadené rozhodnutí pouze v otázce včasnosti, přičemž dospěl ke správnému závěru, že odvolání stěžovatele bylo podáno skutečně opožděně. Rozhodnutí žalovaného bylo zveřejněno na úřední desce od 18.10.2010 do 3.11.2010 a stěžovatel jakožto fyzická osoba podal odvolání až dne 16.6.2011 (po více než sedmi měsících). Z tohoto důvodu se kasační soud ztotožňuje se závěrem městského soudu. (...)
[18] K námitce, že stěžovatel představuje dotčenou veřejnost ve smyslu Aarhuské úmluvy či směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí, a proto se měl městský soud zabývat i jeho hmotněprávními námitkami, Nejvyšší správní soud konstatuje, že není důvodná. Stěžovatel totiž není v nyní posuzované věci aktivně legitimován ke vznášení námitek, které jdou nad rámec posuzování včasnosti jeho odvolání. Aarhuská úmluva se stala součástí komunitárního práva v režimu tzv. smíšených smluv, a to rozhodnutím Rady 2005/370/ES o uzavření Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí jménem Evropského společenství ze dne 17.2.2005. Přístup dotčené veřejnosti ve smyslu Aahurské úmluvy k soudní ochraně je poskytován v souladu s vnitrostátním právním řádem. Bez ohledu na pluralitu subjektů představujících dotčenou veřejnost (fyzické osoby či právnické osoby) je však nezbytné, aby podle § 68 písm. a) s. ř. s. tyto subjekty vyčerpaly řádné opravné prostředky jakožto předpoklad pro přípustnost správní žaloby, resp. pro přípustnost věcného přezkumu. To neplatí, nemohly-li tyto subjekty z řad dotčené veřejnosti být účastníky správního řízení, ve kterém bylo vydáno meritorní rozhodnutí, které je předmětem následujícího soudního přezkumu (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15.10.2015, čj. 10 As 59/2015-42). V případě stěžovatele lze tedy dovodit, že může být subjektem z řad dotčené veřejnosti ve smyslu Aarhuské úmluvy. Protože však byl účastníkem správního řízení [§ 85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona z roku 2006], měl možnost podat opravný prostředek, a proto na něj dopadá podmínka (včasného) vyčerpání opravných prostředků podle § 68 písm. a) s. ř. s. Je nepochybné, že stěžovatel nepodal odvolání včas. Tímto pochybením byl dán rozsah soudního přezkumu limitovaný pouze na posouzení otázky včasnosti podaného odvolání (k tomu viz bod [14]). | decision_1288.txt |
323 | k § 66 odst. 3 soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb.
Aktivní procesní legitimace veřejného ochránce práv dle § 66 odst. 3 s. ř. s. je dána pouze v případě závažného veřejného zájmu, tj. například v těch případech, kdy ke dni podání žaloby proti rozhodnutí o povolení stavby nebudou uděleny zákonem stanovené výjimky ze zákazu činnosti ve zvláště chráněném území (půjde tedy o přetrvávající činnost ex lege zakázanou), či v případech, kdy příslušná správní rozhodnutí (povolení) byla vydána v důsledku trestné činnosti úředních osob.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14.7.2016, čj. 9 As 24/2016-109)
Věc: Veřejný ochránce práv proti Městskému úřadu Duchcov, za účasti 1) akciové společnosti TALWIN a 2) obce Moldava, o umístění stavby, o kasační stížnosti žalovaného a osoby zúčastněné na řízení 1).
Žalovaný vydal dne 14.8.2009 rozhodnutí o umístění stavby "Zemní vedení VN 22 kV Hrob-Moldava-Oldříš" (dále jen "rozhodnutí o umístění stavby zemního vedení") a dne 24.8.2009 žalovaný rozhodl o umístění a povolení stavby "Fotovoltaické výrobny elektrické energie" (dále jen "rozhodnutí o umístění a povolení stavby FVEE"). Krajský soud v Ústí nad Labem rozsudkem ze dne 8.10.2014, čj. 15 A 108/2013-138, rozhodl o zrušení obou výše uvedených rozhodnutí žalovaného. Toto rozhodnutí krajského soudu Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 18.6.2015, čj. 9 As 294/2014-114, zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud konstatoval, že krajský soud se nezabýval otázkou, zda závažný veřejný zájem, na jehož ochranu podáním žaloby dle § 66 odst. 3 s. ř. s. žalobce vystoupil, byl vůbec někdy v minulosti ohrožen, a pokud ano, zda je i nadále objektivně ohrožen. Jako nesprávný hodnotil také postup krajského soudu, který odmítl provést navržené důkazy osoby zúčastněné na řízení 1), protože v postavení osoby zúčastněné na řízení neměla právo jakékoliv důkazy předkládat. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že krajský soud musel navrhované důkazy osoby zúčastněné na řízení 1) provést, nebo řádně zdůvodnit, proč k jejich provedení nepřistoupil.
Krajský soud následně rozsudkem ze dne 16.12.2015, čj. 15 A 108/2013-277, rozhodl o odmítnutí žaloby ve vztahu k rozhodnutí o umístění stavby zemního vedení a o zrušení rozhodnutí o umístění a povolení stavby FVEE pro jeho nezákonnost ve smyslu § 76 odst. 1 písm. b), resp. § 78 odst. 1 s. ř. s.
Krajský soud na základě provedeného dokazování zjistil, že kladné rozhodnutí o povolení výjimek dle § 56 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, neexistovalo nejen ke dni vydání žalobou napadených rozhodnutí (srpen 2009), ale ani ke dni podání žaloby (23.7.2012). Krajský soud při respektování závazného právního názoru Nejvyššího správního soudu shledal přetrvávající ohrožení závažného veřejného zájmu, neboť jde o zákonem zakázanou činnost ve zvláště chráněném území, k níž neexistuje příslušné kladné rozhodnutí o povolení výjimek. Následně dospěl k závěru, že je nadbytečné provádět další dokazování ohledně existence závažného veřejného zájmu na podání žaloby, navrhované ze strany žalovaného a osoby zúčastněné na řízení 1), neboť v případě, že jde o zákonem zakázanou činnost ve zvláště chráněném území, je dán závažný veřejný zájem na podání žaloby bez dalšího. Dále soud akcentoval skutečnosti vyplývající z rozsudku krajského soudu ze dne 9.3.2015, čj. 4 To 389/2013-1202, kterým byly shledány vinnými paní Květuše K., jako vedoucí odboru výstavby a životního prostředí Městského úřadu v Duchcově, a Lenka B., jako úřednice a zástupce vedoucího odboru výstavby a životního prostředí Městského úřadu v Duchcově, že dne 24.8.2009 vydaly rozhodnutí o umístění a povolení stavby FVEE, ačkoliv si vzhledem ke svému pracovnímu zařazení a odborné způsobilosti musely být vědomy, že pro vydání uvedeného rozhodnutí nebyly splněny podmínky dle stavebního zákona z roku 2006 a zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, tedy jako veřejní činitelé v úmyslu opatřit jinému neoprávněný prospěch vykonávaly svou pravomoc způsobem odporujícím zákonu, čímž spáchaly trestný čin zneužití pravomoci veřejného činitele podle § 158 odst. 1 písm. a) trestního zákona z roku 1961, a obě byly odsouzeny k trestu odnětí svobody ve výměře šesti měsíců s podmíněným odkladem na zkušební dobu jednoho roku. Současně jim byl uložen i trest zákazu činnosti spočívající v zákazu výkonu funkce ve státní správě a samosprávě spojené s rozhodovací činností ve výměře dvou roků. Krajský soud shledal závažný veřejný zájem na soudním přezkumu správních rozhodnutí, které byly vydány v důsledku trestné činnosti spočívající ve zneužití pravomoci veřejného činitele osobami, které rozhodnutí vydaly, přímo při vydání konkrétního rozhodnutí. Považoval za nepřípustné, aby byla ze soudního přezkumu vyloučena správní rozhodnutí vydaná jako výsledek trestné činnosti.
Krajský soud zrušení rozhodnutí o umístění a povolení stavby FVEE odůvodnil i tím, že rozhodnutí bylo vydáno bez předchozího souhlasu orgánu ochrany přírody k umístění a povolení stavby, která by mohla snížit nebo změnit krajinný ráz.
K odlišnému závěru dospěl krajský soud ve vztahu k rozhodnutí o umístění stavby zemního vedení. Jedná se o stavbu, u níž po jejím dokončení neexistuje žádná pravděpodobnost, že by následkem této stavby docházelo do zásahu předmětu a cíle ochrany sledovaného vyhlášením Ptačí oblasti Východní Krušné hory. Toto rozhodnutí nebylo vydáno jako výsledek trestné činnosti. Žalobci se nepodařilo prokázat, že ke dni podání žaloby existoval závažný veřejný zájem na projednání žaloby napadající toto správní rozhodnutí. Krajský soud proto žalobu ve vztahu k rozhodnutí o umístění stavby zemního vedení odmítl dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť nebyla splněna podmínka řízení spočívající v prokázání existence aktivní žalobní legitimace žalobce a tento nedostatek byl neodstranitelný.
Proti rozhodnutí krajského soudu ze dne 16.12.2015 podali kasační stížnost žalovaný [stěžovatel a)] a osoba zúčastněná na řízení 1) [stěžovatelka b)].
Stěžovatel a) v kasační stížnosti namítal, že krajský soud neposoudil otázku závažného veřejného zájmu správně. Nevzal totiž v úvahu, že pro obec Moldava by stavba znamenala přívod elektrické energie a možnost dalšího rozvoje obce. Krajský soud také nezdůvodnil, proč je ochrana přírody nejdůležitějším zájmem a také proč zamítl návrh stěžovatele a) na ohodnocení skutečného dopadu FVEE na životní prostředí znaleckým posudkem. Stěžovatel a) uvedl, že dopad FVEE na životní prostředí je fakticky nulový. Výjimka dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny ani nebyla potřeba pro stavbu technické infrastruktury ve smyslu § 2 odst. 1 písm. k) bodu 2 stavebního zákona z roku 2006, což FVEE je. Stěžovatel a) dále uvedl, že postupoval jako jiný stavební úřad v případě FVEE Žalany a spoléhal na koordinované závazné stanovisko Magistrátu města Teplice, který je dotčeným orgánem v základních otázkách životního prostředí. Stěžovatel a) považoval stanovisko České inspekce životního prostředí (dále jen "ČIŽP") za neprofesionální, zmatečné a bez jakékoliv vypovídající hodnoty. Stěžovatel a) v kasační stížnosti dále argumentoval tím, že u soudu nebylo prokázáno, že by stavba FVEE mohla snížit nebo změnit krajinný ráz. Dle stěžovatele a) se jedná o stavbu přízemní, dočasnou a viditelnou pouze z určitých pohledů, proto souhlas dle § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny nebyl nutný. K porušení § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny pak stěžovatel a) konstatoval, že měl dostatečnou oporu ve spise, a to koordinované závazné stanovisko Magistrátu města Teplice.
Stěžovatelka b) v kasační stížnosti namítala porušení § 66 odst. 3 s. ř. s. zakládající oprávnění Veřejného ochránce práv k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Dle názoru stěžovatelky b) nebyl prokázán veřejný zájem na podání žaloby. Krajský soud neposoudil skutečný dopad stavby FVEE na životní prostředí, zároveň se uspokojivě nevypořádal s námitkami a návrhy stěžovatelky b) zohledňujícími ochranu jejích práv nabytých v dobré víře. Procesní povinností žalobce, nikoliv soudu, bylo prokázat skutečně závažný veřejný zájem na podání a projednání žaloby a krajský soud nebyl oprávněn svou vlastní aktivitou suplovat činnost žalobce či odstraňovat zásadní formální nedostatky žaloby, a nepřípustně tak nastolovat procesní podmínky k jejímu projednání. Rozhodnutí o udělení výjimky ze zákazů dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny bylo pravomocně zrušeno až ke dni 3.11.2011, přičemž v mezidobí byla stavba FVEE dokončena (realizace v říjnu 2010), uvedena do zkušebního provozu (19.11.2010) a kolaudačním souhlasem (10.6.2011) bylo povoleno její trvalé užívání. Ve výroku rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 26.10.2010, kterým byla zrušena výjimka dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, byly jeho účinky stanoveny ex nunc, tj. od právní moci zrušovacího rozhodnutí. Veškerá realizace stavby FVEE tak byla prováděna v době, kdy byla uvedená výjimka platná a účinná, a tato výjimka byla následně dokončením staveb fakticky konzumována - proto bylo následně řízení o udělení výjimky nejprve dne 27.2.2012 pro následnou bezpředmětnost zastaveno a posléze též pro nedůvodnost zamítnuto. Krajský soud se dle stěžovatelky b) nedostatečně vypořádal s námitkou absence, resp. neprokázání závažného veřejného zájmu k podání žaloby. Dle stěžovatelky b) také není zřejmé, na základě kterých skutečností dospěl krajský soud k závěru, že v daném případě měl být vyžádán a vydán ještě před vydáním žalobou napadených rozhodnutí souhlas orgánu ochrany přírody ve smyslu § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, když veškeré důkazní návrhy stěžovatele a) a stěžovatelky b) směřující k objasnění této otázky shledal nadbytečnými. Krajský soud nesprávně aplikoval rovněž § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny. Stěžovatel a) byl při vydávání rozhodnutí vázán koordinovaným závazným stanoviskem Magistrátu města Teplice, jakožto dotčeného orgánu, podle nějž je vydání napadených rozhodnutí zcela v souladu s právními předpisy. Uvedené závazné stanovisko tak bylo dostatečným spisovým podkladem pro vydání napadeného rozhodnutí. Závěry trestního řízení nelze dle názoru stěžovatelky b) zohledňovat ve vztahu k posuzování prokázání aktivní procesní legitimace žalobce. Stěžovatelka rovněž poukázala na skutečnost, že ve věci bylo podáno dovolání k Nejvyššímu soudu, přičemž řízení o něm nebylo doposud skončeno. V době podání žaloby platilo (a nadále platí), že dopad stavby FVEE na životní prostředí či zájmy jiných osob je de facto nulový. Stěžovatelka b) stavbu realizovala v době, kdy rozhodnutí stěžovatele a) bylo pravomocné a stěžovatelka b) jakožto stavebník neměla, s ohledem na princip presumpce správnosti veřejnoprávních aktů, nejmenší pochybnosti, že toto rozhodnutí je z právního i věcného hlediska správné. Stěžovatelka b) byla až do zahájení řízení ČIŽP v dobré víře, že její činnost je prováděna na základě platného, účinného a pravomocného stavebního povolení a územního rozhodnutí.
Žalobce ve vyjádření k podaným kasačním stížnostem odmítl námitky obou stěžovatelů. Stěžovatelka b) výjimku dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny ke dni povolení staveb ani podání žaloby nezískala a nedisponuje jí ani v současnosti. Posledním rozhodnutím totiž Krajský úřad Ústeckého kraje žádost o udělení výjimky zamítl. Zájem na výrobě elektrické energie z konkrétního obnovitelného zdroje není zájmem veřejným, neboť slouží především ekonomickému zájmu vlastníka elektrárny.
Nejvyšší správní soud obě kasační stížnosti zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
(...) [36] Spornou otázkou v projednávané věci je, zda krajský soud správně posoudil otázku aktivní žalobní legitimace žalobce ve smyslu § 66 odst. 3 s. ř. s. V případě shledání žalobní legitimace je dále sporná samotná zákonnost rozhodnutí o umístění a povolení stavby FVEE.
[37] Nejprve se soud zabýval namítanou nepřezkoumatelností. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je vadou rozhodnutí, ke které jsou správní soudy povinny přihlížet i bez námitky, tedy z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní přezkum rozhodnutí soudu je možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti. Tedy že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
[38] Veškerá výše uvedená kritéria rozhodnutí krajského soudu splňuje. Jedná se o srozumitelné rozhodnutí opřené o dostatek důvodů. Není pravdou, že by se krajský soud nedostatečně vypořádal s námitkou neprokázání závažného veřejného zájmu k podání žaloby, resp. nevypořádal s námitkami stěžovatelky b) zohledňujícími právě ochranu jejích práv nabytých v dobré víře. Krajský soud se aktivní žalobní legitimací ve smyslu § 66 odst. 3 s. ř. s. a s tím související existencí závažného veřejného zájmu zabýval v napadeném rozsudku detailně od str. 13 po str. 18. Ohledně ochrany práv stěžovatelky b) nabytých v dobré víře krajský soud uvedl (s. 16), že v případě, kdy je aktivní žalobní legitimace Veřejného ochránce práv dána, dochází ke konzumpci ochrany právní jistoty a práv nabytých v dobré víře u stěžovatelky b). (...)
[41] Dle stěžovatele a) krajský soud nezdůvodnil, proč zamítl důkaz znaleckým posudkem směřující k prokázání skutečného dopadu na životní prostředí. To není pravdou, protože krajský soud na str. 16 napadeného rozsudku uvedl, že s ohledem na zakázanou činnost ve zvláště chráněném území bylo nadbytečné provádět další dokazování k existenci závažného veřejného zájmu. (...)
[43] Krajský soud byl zrušujícím rozsudkem Nejvyššího správního soudu čj. 9 As 294/2014-114 zavázán k tomu, aby se zabýval otázkou, zda závažný veřejný zájem na uplatněné žalobě dle § 66 odst. 3 s. ř. s. v době jejího podání stále trval. Nejvyšší správní soud dále mj. uvedl, že "[o]hrožení závažného veřejného zájmu [...] bude trvat např. i tam, kde půjde o zákonem zakázanou činnost ve zvláště chráněném území, jinými slovy, kdy ze zákazu činnosti (např. umístění stavby) nebyla udělena potřebná výjimka. V takovém případě půjde o přetrvávající činnost ex lege zakázanou a stále ohrožující zvláště chráněné území." Tento právní názor byl pro krajský soud závazný. V posuzované věci je povinen se jím řídit rovněž soud kasační.
[44] Pokud tedy krajský soud na základě provedeného dokazování zjistil, že v projednávaném případě kladné rozhodnutí o povolení výjimek dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny neexistovalo ke dni podání žaloby, lze hodnotit jeho závěr o existenci závažného veřejného zájmu k podání žaloby bez dalšího za zcela správný, v souladu se závazným právním názorem vyjádřeným ve zrušujícím rozsudku.
[45] Nejvyšší správní soud se ztotožnil i s argumentem o závažném veřejném zájmu na soudním přezkumu správních rozhodnutí, která byla vydána v důsledku trestné činnosti spočívající ve zneužití pravomoci veřejného činitele osobami, které rozhodnutí vydaly. Existuje totiž intenzivní zájem celé společnosti na tom, aby rozhodnutí vydaná na základě trestní činnosti jednotlivých osob byla podrobena přezkumu z hlediska jejich zákonnosti, a v případě jejich nezákonnosti mohly nastoupit zákonem předvídané důsledky s tím spojené. Nejvyšší správní soud tedy nesouhlasí se stěžovatelkou b), že při posuzování závažného veřejného zájmu nelze zhodnotit i závěry pravomocného trestního rozhodnutí. To, že bylo ve věci podáno dovolání u Nejvyššího soudu, není pro věc rozhodné. Dovolání je mimořádným opravným prostředkem a jeho podání ze zákona nemá vliv na vykonatelnost rozhodnutí.
[46] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s výtkou stěžovatelky b) týkající se procesu dokazování v řízení před krajským soudem, a tím související aktivitou samotného soudu. Aktivní žalobní legitimace patří mezi podmínky řízení, které soud zkoumá z úřední povinnosti, tj. svou vlastní činností zjišťuje jejich splnění. Z dikce § 52 odst. 1 s. ř. s. vyplývá, že soud rozhodne, které z navržených důkazů provede, a může provést i důkazy jiné. Konečná volba toho, jaké důkazy a zda vůbec budou v soudním řízení provedeny, závisí na posouzení soudu. Soudní řád správní v tomto ustanovení zakotvuje zásadu vyšetřovací; dává soudům ve správním soudnictví oprávnění provést nejen důkazy, které navrhují strany řízení, ale také důkazy, jejichž provedení žádný z účastníků řízení nenavrhl, vyvstala-li v řízení najevo potřeba jejich provedení. Soud ve správním soudnictví je s ohledem na zásadu materiální pravdy oprávněn provést důkaz nový, účastníky nenavrhovaný. K tomu přistoupí zejména tehdy, vyplývá-li potřeba jeho provedení z obsahu spisu. Jiné důkazy lze ve správním soudnictví provést ale i za jiných okolností, bude-li to podle soudu pro posouzení věci nezbytné.
[47] V provedeném dokazování Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného pochybení neshledal. Krajskému soudu nelze ani vytknout, že za dané procesní situace nepřistoupil k dalšímu provádění důkazů, které navrhovali stěžovatelé. Pokud měl soud z provedeného dokazování postaveno najisto, že stěžovatelce b) nebyla udělena potřebná výjimka dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, čímž došlo k prokázání aktivní žalobní legitimace veřejného ochránce práv, bylo skutečně další dokazování z logiky věci nadbytečné. Za této situace se krajský soud dále nemusel zabývat skutečným dopadem stavby FVEE na životní prostředí. Správně poznamenal, že stěžovatelce b) nesvědčí právo na ochranu jejích práv nabytých v dobré víře, protože existence závažného veřejného zájmu "konzumovala" ochranu právní jistoty a práv nabytých v dobré víře, což již konstatoval kasační soud ve zrušujícím rozsudku.
[48] Jako účelovou Nejvyšší správní soud hodnotí argumentaci stěžovatelky b) zdůrazňující, že veškerá realizace stavby FVEE byla prováděna v době, kdy byla uvedená výjimka dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny platná a účinná, a tato výjimka byla následně dokončením staveb fakticky konzumována. Stěžovatelka b) tímto způsobem záměrně zlehčuje absenci zákonem požadované výjimky. Pro soud je klíčové, že v době podání žaloby výjimkou dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny stěžovatelka b) nedisponovala, a proto šlo o přetrvávající činnost ex lege zakázanou a stále ohrožující zvláště chráněné území, v čemž krajský soud zcela správně shledal existenci závažného veřejného zájmu.
[49] Nejvyšší správní soud má za to, že všechny podklady a důkazy stačily pro zrušení územního rozhodnutí i stavebního povolení. Tvrzení stěžovatele a), že územní rozhodnutí mohlo obstát, není pravdivé, protože § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny mj. stanoví, že "[k] umisťování a povolování staveb [...], které by mohly snížit nebo změnit krajinný ráz, je nezbytný souhlas orgánu ochrany přírody". Již ve fázi umisťování stavby byl proto nezbytný souhlas orgánu ochrany přírody ve smyslu § 12 odst. 2 citovaného zákona, proto zde krajský soud oprávněně shledal nezákonnost napadeného rozhodnutí o umístění a povolení stavby FVEE.
[50] Argumentace stěžovatele a) tím, že pro obec Moldava by stavba znamenala přívod elektrické energie, popř. možnost dalšího rozvoje obce, nemůže ospravedlnit to, že by v chráněné ptačí oblasti byla umístěna stavba FVEE ohrožující zvláště chráněné území bez splnění zákonem stanovených podmínek. Další námitky stěžovatele a), že spoléhal na koordinované stanovisko Magistrátu města Teplice, popř. že posouzení ČIŽP je neprofesionální, nemohou na výše uvedeném posouzení soudu nic změnit. (...)
[59] Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěrem krajského soudu, že stěžovatel a) neměl ve spise dostatečnou oporu pro svůj postup, že by v posuzované věci nebyla nutná výjimka dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny. Nelze souhlasit s názorem obou stěžovatelů, že měli dostatečnou oporu ve spise, a to v podobě koordinovaného stanoviska Magistrátu města Teplice, ve kterém bylo mj. uvedeno, že tento dotčený orgán ve vztahu k zákonu o ochraně přírody a krajiny nemá k záměru námitek. Takové vyjádření je naprosto nedostatečné k posouzení toho, zda v důsledku výstavby nemůže dojít k zásahu do sféry zvláště chráněných rostlin a zvláště chráněných živočichů ve smyslu § 49, resp. § 50 zákona o ochraně přírody a krajiny. Zákon o ochraně přírody a krajiny v § 77a odst. 3 navíc stanoví, že je to krajský úřad, který povoluje výjimky z ochranných podmínek ohrožených zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů. Vůbec tedy nešlo o vyjádření kompetentního orgánu. Za situace, kdy stavba FVEE měla být umístěna v území, které je součástí ptačí oblasti, bylo na místě, aby stěžovatel a) zjišťoval, zda výjimka dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny byla nutná. | decision_1289.txt |
324 | k § 106a odst. 1 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty (v textu jen „zákon o DPH“)
k čl. 6 a čl. 7 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; v textu jen „Úmluva“)
k čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; v textu jen „Protokol č. 7 k Úmluvě“)
I. Rozhodnutí, že plátce daně z přidané hodnoty je nespolehlivým plátcem (§ 106a odst. 1 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty), není rozhodováním ve věcech „trestního obvinění“, spojeným se zárukami spravedlivého procesu a zákazem trestu bez zákona podle čl. 6 a čl. 7 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), resp. zákazem nebýt stíhán a potrestán dvakrát za stejný „trestný čin“ (čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě).
II. Správce daně nesmí používat § 106a odst. 1 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, paušálně a obecně, ale naopak musí posoudit každý případ individuálně se zřetelem ke všem jeho specifikům. Jednotlivé porušení povinností plátce daně z přidané hodnoty je třeba posuzovat zejména s ohledem na osobu plátce, dosavadní zkušenosti správce daně s tímto plátcem a s ohledem na to, jakou míru rizika pro veřejné rozpočty porušení dané povinnosti představuje.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2022, čj. 10 Afs 513/2021-48)
Prejudikatura: č. 605/2005 Sb. NSS, č. 1383/2007 Sb. NSS a č. 3073/2014 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 22/2012 Sb., č. 81/2018 Sb. a č. 274/2022 Sb.; rozsudky velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 12. 7. 2001, Ferrazzini proti Itálii (stížnost č. 44759/98), ze dne 23. 11. 2006, Jussila proti Finsku (stížnost č. 73053/01), ze dne 15. 11. 2016, A a B proti Norsku (stížnosti č. 24130/11 a 29758/11), ze dne 6. 11. 2018, Ramos Nunes de Carvalho e Sá proti Portugalsku (stížnosti č. 55391/13, č. 57728/13 a č. 70401/13) a ze dne 3. 11. 2022, Vegotex International S.A. proti Belgii (stížnost č. 49812/09) a rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 6. 1976, Engel a ostatní proti Nizozemsku (stížnost č. 5100/71 a další), ze dne 30. 6. 2020, Saquetti Iglesias proti Španělsku (stížnost č. 50514/13) a ze dne 4. 10. 2022, De Legé proti Nizozemsku (stížnost č. 58342/15).
Věc: M. B. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o označení za nespolehlivého plátce daně z přidané hodnoty, o kasační stížnosti žalobce.
Případ přinesl především důležitou otázku, jakou povahu má rozhodnutí o nespolehlivém plátci daně z přidané hodnoty, konkrétně zda jde o rozhodnutí trestní povahy ve smyslu záruk Úmluvy. Nejvyšší správní soud dále posoudil možnost daňové správy sjednotit praxi správců daně vnitřní metodikou při výkladu neurčité normy obsažené v § 106a odst. 1 zákona o DPH, a konečně posoudil zákonnost rozhodnutí správce daně v této individuální kauze. Nejvyšší správní soud zdůraznil, že správce daně nesmí používat § 106a odst. 1 zákona o DPH paušálně a obecně, ale naopak musí posoudit každý případ individuálně se zřetelem ke všem jeho specifikům.
Žalobce se stal na základě rozhodnutí Finančního úřadu pro Ústecký kraj ze dne 3. 8. 2017 nespolehlivým plátcem DPH dle § 106a odst. 1 zákona o DPH. Stalo se tak poté, co finanční úřad vydal v květnu 2017 zajišťovací příkazy a uložil žalobci povinnost uhradit jistotu k zajištění úhrady dosud nestanovené DPH ve výši více než 1,3 milionu Kč. V odůvodnění zajišťovacích příkazů finanční úřad uvedl, že se žalobce zapojil do obchodního řetězce, ve kterém nebyla odvedena DPH v zákonné výši. Žalobce jistotu ve lhůtě stanovené zajišťovacími příkazy nezaplatil, neboť, jak sám uvedl, celková zajištěná daň přesáhla jeho finanční možnosti (ke dni vydání rozhodnutí finančního úřadu o nespolehlivém plátci uhradil částku 557 829 Kč, tedy méně než polovinu dlužné částky). Právě tato skutečnost vedla finanční úřad k vydání rozhodnutí o nespolehlivém plátci. Finanční úřad k tomu uvedl, že žalobce závažným způsobem porušil své povinnosti vztahující se ke správě daně, neboť neuhradil částku vyžadovanou zajišťovacími příkazy.
Žalobce se proti rozhodnutí finančního úřadu o nespolehlivém plátci bránil odvoláním u žalovaného, se kterým nebyl úspěšný. Žalovaný v rozhodnutí ze dne 17. 9. 2018 mj. zdůraznil, že se žalobce zapojil do obchodování v podvodném řetězci, kde existuje obava, že nebude odvedena DPH. Ze spisu dle žalovaného nevyplynuly žádné zvláštní okolnosti, pro které by neměl být žalobce jako nespolehlivý plátce označen. Finanční úřad také správně vyšel z dosavadní daňové historie a platební morálky žalobce (již několikrát mu byla v minulosti doměřena daňová povinnost na základě daňové kontroly), vzal v potaz i jeho majetkovou situaci a významný nárůst dluhů v poslední době. Tyto skutečnosti, které měly význam pro vydání zajišťovacích příkazů, mají význam též pro posouzení individuální situace žalobce při rozhodování o statusu nespolehlivého plátce.
Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu ke Krajskému soudu v Ústí nad Labem, který ji rozsudkem ze dne 24. 11. 2021, čj. 15 Af 69/2018-66, zamítl. Krajský soud se mj. věnoval vztahu § 106a odst. 1 zákona o DPH a informace Generálního finančního ředitelství (dále jen „GFŘ“) ze dne 4. 1. 2013, čj. 101/13-121008-506729. Zákon o DPH pouze obecně říká, že správce daně rozhodne, že nespolehlivým plátcem je ten, kdo závažným způsobem poruší své povinnosti vztahující se ke správě daně. Informace GFŘ je interním normativním aktem, který sjednocuje metodiku jednotlivých finančních úřadů. Informace mj. označuje za porušení ve smyslu § 106a zákona o DPH nezaplacení zajišťovacích příkazů ve lhůtě, pokud hrozí nezaplacení DPH. Dle názoru krajského soudu zákon obsahuje neurčitý právní pojem a informace GFŘ jej pouze konkretizuje. Neuhrazení zajišťovacích příkazů bylo natolik závažné, že naplňovalo nejen podmínky informace GFŘ, ale především skutkovou podstatu § 106a zákona o DPH.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, ve které zpochybňoval ústavnost § 106a zákona o DPH o nespolehlivém plátci. Označení za nespolehlivého plátce je podle stěžovatele sankcí, a to sankcí trestní. Co je a co není trestné, může stanovit pouze zákon, nikoli orgán moci výkonné v interních pokynech. Nadto musí být podmínky pro rozhodnutí o nespolehlivém plátci stanoveny v zákoně v souladu se zásadou žádný zločin bez jasného zákona jasně a dostatečně. Do úvahy připadá též porušení zásady zákazu dvojího trestání. Zákon nesmí obsahovat vágní pojmy jako závažné porušení povinností plátce. Neurčitost zákona nesmí být korigována tím, že znaky skutkové podstaty právní normy doplní až interní předpis daňové správy. Informace GFŘ v podstatě supluje zákon. Sekci metodiky a výkonu daní GFŘ, která informaci vydala, nepřísluší pravomoc vydávat právní předpisy.
Stěžovatel dále kritizoval, že není jasné, co by se stalo, pokud by například zajišťovací příkazy byly posléze správním soudem zrušeny – proměny skutkového a právního stavu poté, co bylo vydáno napadené správní rozhodnutí, totiž nemají zásadně vliv na výsledek soudního přezkumu. Podle námitky v doplnění kasační stížnosti měl žalovaný při vydání svého rozhodnutí přihlédnout k tomu, že stěžovatel v mezidobí dlužnou částku na zajišťovacím příkazu uhradil.
Žalovaný upozornil na to, že kasační námitka o protiústavnosti právní úpravy nebyla přípustná, jelikož ji stěžovatel neuplatnil již před krajským soudem. Nad rámec pak odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, která žádný ústavní problém v úpravě nespolehlivého plátce nenašla. Ve zbytku navrhl kasační stížnost zamítnout. Mimo jiné upozornil, že zajišťovacími příkazy požadovanou jistinu neuhradil stěžovatel dobrovolně, ale tato jistina byla uhrazena z nadměrných odpočtů stěžovatele.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…) [12] Nejvyšší správní soud nejprve podrobně reaguje na námitku protiústavnosti § 106a odst. 1 zákona o DPH a posuzuje, zda lze na rozhodnutí o nespolehlivém plátci nahlížet jako na trest (část III.A). Dále Nejvyšší správní soud posuzuje dostatečnou určitost zákonné úpravy § 106a zákona o DPH a vztah zákona a informace GFŘ (část III.B). Konečně Nejvyšší správní soud k argumentaci stěžovatele zváží, zda v daném případě byly důvody pro použití § 106a odst. 1 zákona o DPH (část III.C).
III.A K otázce ústavnosti § 106a zákona o DPH
[13] I když stěžovatel ústavnost § 106a zákona o DPH v řízení před krajským soudem výslovně nezpochybnil, Nejvyšší správní soud se ústavností právní úpravy zabývat musí. Je totiž povinností soudu používat jen právní předpisy, které jsou v souladu s ústavním pořádkem. Pokud obecný soud dojde k závěru o neústavnosti na věc použitelného zákona, musí předložit Ústavnímu soudu návrh na zrušení zákona pro protiústavnost. Opačný výklad by ohrozil naplnění účelu článku 95 odst. 2 Ústavy.
[14] V nynějším případě krajský soud obsáhle § 106a zákona o DPH vykládal, musel být tedy přesvědčen o jeho ústavnosti. Současně se nemusel výslovně k otázce ústavnosti vyjadřovat, protože žádnou konkrétní argumentaci v tomto směru stěžovatel v žalobě neuvedl. Prvá námitka tak je přípustná, není však důvodná.
[15] Stěžovatel mj. odkazuje na pravidlo obsažené v čl. 39 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), dle něhož jen zákon stanoví, které jednání je trestným činem a jaký trest lze za jeho spáchání uložit. Toto pravidlo však na nynější případ nedopadá. Vztahuje se totiž jen na trestné činy takto označené v trestním zákoníku (srov. např. nález ÚS ze dne 25. 10. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 14/09, č. 22/2012 Sb., bod 29; více k tomu Kmec, J. Zásada zákonnosti trestného činu a trestu. In: Kühn, Z.; Kratochvíl, J.; Kmec, J.; Kosař, D. a kol. Listina základních práv a svobod. Velký komentář. Praha: Leges, 2022, s. 1534 a násl.).
[16] Komplikovanější je naopak otázka, zda na úpravu prohlášení nespolehlivým plátcem daně dopadají záruky spravedlivého procesu Úmluvy. Konkrétně jde o to, zda lze na rozhodování podle § 106a odst. 1 zákona o DPH pohlížet jako na rozhodování ve věcech „trestního obvinění“, na které se uplatní záruky spravedlivého procesu a požadavek zákazu trestu bez zákona podle čl. 6 a čl. 7 Úmluvy, respektive zákaz nebýt stíhán a potrestán dvakrát za stejný „trestný čin“ (čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě). Pojem „trestního obvinění“ ve smyslu Úmluvy (angl. „criminal charge“, franc. „accusation en matiere pénale“) stejně jako pojem „trestného činu“ (angl. „criminal offence“, franc. „infraction pénale“) má totiž autonomní význam, nezáleží tedy na tom, zda je určité jednání v právním řádu členského státu označeno jako trestněprávní povahy (nedávno např. rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 6. 11. 2018, Ramos Nunes de Carvalho e Sá proti Portugalsku, stížnosti č. 55391/13, č. 57728/13 a č. 70401/13, bod 122; případně rozsudek ESLP ze dne 30. 6. 2020, Saquetti Iglesias proti Španělsku, stížnost č. 50514/13, bod 22).
[17] K zodpovězení této otázky je třeba nejprve stručně vysvětlit význam § 106a odst. 1 zákona o DPH.
[18] Podle § 106a odst. 1 zákona o DPH ve znění účinném od 1. 1. 2013 poruší-li plátce závažným způsobem své povinnosti vztahující se ke správě daně, správce daně rozhodne, že tento plátce je nespolehlivým plátcem. Skutečnost, že daná osoba je nespolehlivým plátcem, zveřejní správce daně způsobem umožňujícím dálkový přístup (§ 106ab odst. 4 zákona o DPH).
[19] Nespolehlivého plátce vnesla do českého práva novela zákona o DPH č. 502/2012 Sb. Tento institut nahradil dřívější zrušení registrace k DPH. Zrušení registrace k DPH totiž není efektivním opatřením u těch problematických plátců, kteří by se s ohledem na svůj obrat stali plátci DPH fakticky okamžitě znovu, a to ze zákona. Jak k tomu uváděla důvodová zpráva k novele č. 502/2012 Sb., po změně koncepce plátcovství DPH „je zapotřebí upravit situace, kdy plátce neplní své povinnosti [což do konce roku 2012 řešil § 106 odst. 7 písm. b), tedy zrušení registrace k DPH]. Podle dosavadní právní úpravy je možné neplnění povinností plátce sankcionovat zrušením registrace plátce. Se změnou plátcovství ex lege však musí dojít k přehodnocení tohoto systému, neboť konstitutivní zrušení registrace již není z povahy věci možné. I kdyby totiž správce daně zrušil registraci plátce, který neplní své povinnosti, avšak dosahuje požadovaného obratu, stal by se takový plátce fakticky okamžitě plátcem znovu, a to ze zákona […]“ (zvláštní část důvodové zprávy k § 106a).
[20] Je třeba zdůraznit, že samotný § 106a zákona o DPH konkrétní důsledky prohlášení za nespolehlivého plátce nestanoví. Zákonodárce tyto důsledky rozvádí v jiných normách. Proto i další úvahy o významu této právní regulace závisí na aktuálním stavu zákona (a naopak při nějaké významnější změně právní úpravy směrem k sankčním důsledkům by se logicky musely změnit i dále uvedené závěry). Jediným přímým důsledkem pro nespolehlivého plátce je, že má zdaňovací období vždy kalendářní měsíc (§ 99a zákona o DPH). Naopak další důsledky neplynou přímo pro něj, ale pro jeho obchodní partnery. Především tak platí, že věřitel není oprávněn provést opravu základu daně v případě nedobytné pohledávky, pokud dlužník byl nespolehlivým plátcem (§ 46 odst. 1, 3 zákona o DPH). Asi nejcitelnějším dopadem je ručení příjemce zdanitelného plnění za nezaplacenou daň z tohoto plnění, pokud je o poskytovateli zdanitelného plnění zveřejněna na internetu skutečnost, že je nespolehlivým plátcem (§ 109 odst. 3 zákona o DPH; k eurokonformnímu výkladu však srov. rozsudky NSS ze dne 22. 2. 2021, čj. 3 Afs 114/2018-87, Legios Loco, bod 29, respektive ze dne 24. 8. 2021, čj. 2 Afs 382/2019-33, ABC Kovopit-engineering, bod 30).
[21] Status nespolehlivého plátce není navždy. Nespolehlivý plátce může požádat správce daně o vydání rozhodnutí, že není nespolehlivý; žádost může podat nejdříve po uplynutí 1 roku ode dne nabytí právní moci původního rozhodnutí. Správce daně na žádost nespolehlivého plátce rozhodne, že není nespolehlivý, pokud po dobu 1 roku závažným způsobem neporušuje své povinnosti vztahující se ke správě daně (§ 106ab odst. 1, 3 zákona o DPH).
[22] Zda lze považovat sankci (nejen v daňové oblasti) za trest ve smyslu čl. 6 a 7 Úmluvy, je třeba posuzovat na základě tří kritérií: (1) právní kvalifikace deliktu podle vnitrostátních právních předpisů, (2) povahy deliktu (analýzy povahy porušení práva, za něž je sankce ukládána) a (3) závažnosti sankce, která dané osobě hrozí. Tato kritéria Evropský soud pro lidská práva poprvé uvedl v rozsudku ze dne 8. 6. 1976, Engel a ostatní proti Nizozemsku, stížnost č. 5100/71 a další, bod 82, proto se hovoří též o tzv. Engelově testu.
[23] První kritérium (zda spornou sankci vnitrostátní právo formálně označuje jako trestní) je pouze výchozím bodem úvah a samo o sobě bez spojení se zbývajícími kritérii nemá význam. Druhá dvě kritéria jsou alternativní, tj. stačí naplnění jednoho z nich. Na druhou stranu není vyloučeno – zejména v komplikovaných případech – hodnocení obou kritérií ve vzájemné souvislosti. Při posuzování druhého a třetího kritéria se bere v úvahu mj. účel sankce, tj. zda cílem je např. peněžní kompenzace škody, anebo zda sankce je uložena jako trest s odstrašujícím a represivním účinkem a zda hrozící sankce je podstatná (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 24. 11. 2015, čj. 4 Afs 210/2014-57, č. 3348/2016 Sb. NSS, Odeř Agrar, body 46 až 53; rozšířený senát zde vycházel z obsáhle citované judikatury ESLP, zejména pak z rozsudku velkého senátu ze dne 23. 11. 2006, Jussila proti Finsku, stížnost č. 73053/01; srov. k tomu později shodně např. rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 15. 11. 2016, A a B proti Norsku, stížnosti č. 24130/11 a 29758/11, body 105 až 107, event. zcela nedávno rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 3. 11. 2022, Vegotex International S.A. proti Belgii, stížnost č. 49812/09, bod 67 a násl.).
[24] Uvedený Engelův test již krajské soudy k posouzení povahy rozhodnutí o nespolehlivém plátci použily, ovšem jejich judikatura není k této otázce jednotná (pro názor, že nejde o trest, srov. např. rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 13. 12. 2017, čj. 30 Af 63/2016-48, rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 18. 11. 2020, čj. 31 Af 77/2018-107, bod 42; pro opačný názor, tedy že o trestní sankci jde, viz zejména poctivě vyargumentovaný rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 3. 6. 2020, čj. 10 Af 81/2016-49, body 10 až 18). Nejvyšší správní soud se zatím k této otázce finálně nevyjádřil (srov. např. rozsudek ze dne 3. 10. 2019, čj. 8 Afs 71/2018-38, AMPM, bod 25). V nynější věci je proto je třeba, aby Nejvyšší správní soud rozpornou judikaturu krajských soudů sjednotil.
[25] Předně platí, že z hlediska prvého (podpůrného) kritéria Engelova testu není rozhodnutí o nespolehlivém plátci formálně označeno jako trest ve smyslu trestního práva. To však není samo o sobě rozhodující.
[26] Co se týče povahy a účelu tohoto rozhodnutí, smyslem institutu nespolehlivého plátce je především ochrana fiskálních zájmů státu (slovy důvodové zprávy k novele č. 502/2012 Sb. „veřejný zájem na řádném výběru daně z přidané hodnoty“) a ochrana dalších účastníků obchodních transakcí. Zákon se tím snaží předcházet vzniku nedobytných dluhů na DPH, a to mj. právě zakotvením jejich ručení za budoucí daňové dluhy nespolehlivého plátce. Zveřejnění statusu nespolehlivého plátce ve veřejném seznamu má sloužit též k obezřetnosti potenciálních obchodních partnerů nespolehlivého plátce. Účelem naopak není trestat nespolehlivého plátce za jeho předchozí jednání.
[27] Označení daňového subjektu za nespolehlivého plátce je tak administrativním opatřením správce daně, jehož cílem není trestat, ale předcházet problémům s výběrem daní v budoucnu. Jak k tomu říká důvodová zpráva (s. 68, závěr obecné části důvodové zprávy), toto „opatření je vhodným nástrojem k boji s daňovými úniky a má především charakter prevence“ (srov. k tomu již citovaný rozsudek ESLP ve věci Saquetti Iglesias proti Španělsku, bod 27, kde ESLP staví do kontrastu proti tam posuzované situaci rozhodnutí o nepřijatelnosti ze dne 27. 6. 2002, Butler proti Spojenému království, stížnost č. 41661/98, a vysvětluje, že na rozdíl od rozhodnutí ve věci Butler proti Spojenému království ve španělské kauze skutečným účelem peněžité sankce za utajený vývoz peněz v hotovosti nebyla žádná prevence, např. ochrana státu před vývozem kapitálu, ale mnohem spíše odrazení a potrestání osob za porušení ohlašovací povinnosti).
[28] Nejde ani o žádný zákaz podnikání (to by nesporně trest byl). Nespolehlivý plátce může nadále podnikat, obchodní partneři s ním mohou nadále obchodovat apod., nicméně musí počítat i s negativními dopady, pokud nespolehlivý plátce nesplní daňové povinnosti (viz mj. shora zmíněné ručení za nezaplacenou daň). Po dobu, po kterou je status nespolehlivého plátce zveřejněn, proto pro něj bude podnikání komplikovanější, neboť obchodní partneři budou mnohem obezřetnější při navazování nebo rozvíjení obchodních styků s takovýmto plátcem (to je právě onen „difamující“ efekt, o kterém mluví důvodová zpráva citovaná v bodě [33] níže). Ovšem nespolehlivý plátce má do značné míry sám možnost zabránit jakýmkoli negativním vlivům na své obchodní partnery tím, že bude řádně platit daňové dluhy a vůbec se chovat daňově „vzorně“ (a tím si též udržet dobrou pověst). Rozhodnutí podle § 106a odst. 1 zákona o DPH toliko zajišťuje silnější pozici správce daně ohledně vymahatelnosti budoucích dluhů nespolehlivého plátce (ovšem ani daňové ručení není použitelné automaticky, viz judikaturu cit. v bodě [20] shora). Takovéto „sankce“ tedy nepůsobí na nespolehlivého plátce přímo, ale jen zprostředkovaně. Ostatně podnikání reálně ovlivňuje celá řada daňových faktorů, včetně toho, zda je, či není daná osoba plátcem DPH, spotřební daně apod. (a jistě nikdo nebude tvrdit, že například „sankční“ zrušení dobrovolné registrace k DPH je sankcí trestní). Fakticky tak má přímé účinky na nespolehlivého plátce jen to, že jeho zdaňovacím obdobím je vždy kalendářní měsíc, což ovšem již vůbec nemůže mít „trestní“ povahu (srov. § 99a zákona o DPH).
[29] Při úvahách o tom, zda je rozhodnutí o nespolehlivém plátci rozhodnutím trestní povahy ve smyslu Úmluvy, nelze odhlédnout ani od toho, že spory v oblasti daní tvoří součást „tvrdého jádra výsad veřejné moci“ (angl. „hard core of public authority prerogatives“, franc. „noyau dur des prérogatives de la puissance publique“; rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 12. 7. 2001, Ferrazzini proti Itálii, stížnost č. 44759/98, bod 29; potvrzeno nedávno rozsudkem velkého senátu ESLP ve věci Vegotex International S.A. proti Belgii, bod 66). Jakkoli též některá rozhodnutí z oblasti daňového práva lze dle okolností považovat za rozhodnutí trestní povahy (příkladem jsou různá penále – viz např. usnesení rozšířeného senátu NSS ve věci Odeř Agrar nebo rozsudek velkého senátu ESLP ve věci Vegotex International S.A. proti Belgii, body 68 až 70), i nadále je třeba vykládat „trestní“ povahu obvinění v oblasti daňového práva restriktivně. Ostatně i tam, kde se Úmluva na daňové penále či obdobné pokuty výjimečně použije, takové specifické „trestné činy“ či „trestní obvinění“ nespadají do „tvrdého jádra trestního práva Úmluvy“, proto se na ně nepoužijí striktně ani všechny trestněprávní záruky Úmluvy (viz rozsudek ESLP ze dne 4. 10. 2022, De Legé proti Nizozemsku, stížnost č. 58342/15, bod 62, zde k zákazu sebeobviňování v kontextu daňových deliktů).1)
[30] Je jistě rozdíl mezi rozhodnutím o nespolehlivém plátci, které samo o sobě nemá plátce trestat, ale působit především preventivně a chránit fiskální zájmy státu a zdravé podnikání, a rozhodnutím o daňovém penále, které má za cíl finančně potrestat daňového dlužníka (srov. k tomu citovaný rozsudek velkého senátu ESLP ve věci Vegotex International S.A. proti Belgii, bod 69; srov. k tomu též detailní analýzu v usnesení rozšířeného senátu NSS ve věci Odeř Agrar, body 55 až 61).
[31] Opačné závěry nelze činit ani ze záměru zákonodárce v okamžiku přijetí nové úpravy nespolehlivého plátce, na který lze usuzovat mj. z textu důvodových zpráv. Důvodová zpráva k novele č. 502/2012 Sb. k tomu v obecné části uvádí, že „[z]avedením institutu tzv. nespolehlivého plátce dojde k omezení nelegální činnosti takovýchto subjektů. Toto opatření je vhodným nástrojem k boji s daňovými úniky a má především charakter prevence.“ (s. 68). Nepochybným záměrem zákonodárce pro zakotvení nového institutu nespolehlivého plátce bylo nahradit dřívější možnost zrušit registraci plátci, který závažným způsobem neplnil své povinnosti, avšak dosahoval zákonem požadovaného obratu (srov. k tomu bod [19] výše).
[32] Pokud důvodová zpráva k novele č. 502/2012 Sb. hovoří o tom, že rozhodnutí o nespolehlivém plátci podle § 106a zákona o DPH je sankcí, je zjevné, že se tím nemíní sankce trestní. Důvodová zpráva totiž hovoří o sankci velmi široce a jako „sankční“ označuje v podstatě jakékoli rozhodnutí v oblasti DPH. Za sankci tak výslovně označuje nejen novou úpravu nespolehlivého plátce, ale také předchozí systém zrušení registrace k DPH z důvodů neplnění povinností podle § 106 odst. 7 zákona o DPH ve znění účinném do konce roku 2012 (srov. k tomu též citaci v bodě [19] shora) nebo nový systém zrušení registrace k DPH u dobrovolných plátců podle aktuálního znění § 106 odst. 2 zákona o DPH.
[33] Zvláštní část důvodové zprávy přímo k novému § 106a uváděla mj. toto: „Zatímco v případě dobrovolných plátců je sankcí za neplnění povinností zrušení registrace (viz nové znění § 106 odst. 2), tak v případě těch, kterým plátcovství vzniká ex lege, je potřeba zvolit sankci jinou. Proto se navrhuje vytvořit nový právní institut ‚nespolehlivého plátce‘, který bude na tuto situaci reagovat. Tento institut má sloužit především jako efektivní nástroj při boji s daňovými úniky, který působí nejen represivně, ale i preventivně. Protože není možné uvedeným plátcům zrušit registraci, budou tito plátci označeni jako ‚nespolehliví plátci‘, tj. zůstanou plátci, ovšem bude jim přidělen zvláštní status (označení). Sankční povahu tak bude mít již samotné označení ‚nespolehlivým plátcem‘, neboť tento údaj bude zveřejněn a každý si tak bude moci ověřit, zda daný plátce byl, či nebyl takto označen. Záměrně je použit termín ‚nespolehlivý plátce‘, který by měl být dostatečně difamující. Dalšími sankčními důsledky toho, že plátce získá status nespolehlivého plátce, je nemožnost změnit zdaňovací období podle § 99a, a skutečnost, že ten, kdo přijímá zdanitelná plnění od nespolehlivého plátce, ex lege ručí za nezaplacenou daň z tohoto plnění (§ 109 odst. 3).“
[34] Nic z právě uváděných „sankcí“ ale trestem ve smyslu Úmluvy být nemůže. Jenom proto, že důvodová zpráva o těchto rozhodnutích hovoří jako o „sankcích“, proto nelze dovozovat, že na všechna tato rozhodnutí měl zákonodárce v úmyslu hledět jako na „trestní“ ve smyslu Úmluvy. Důvodová zpráva tím mnohem spíše myslí tradiční tripartici (trojčlennou složku) právní normy, tedy strukturu normy „hypotéza – dispozice – sankce“. Jak k tomu případně uvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, při širokém výkladu slova „sankce“ je „totiž sankcí ve smyslu konstrukce právních pravidel jakýkoli negativní následek spojený s porušením primární povinnosti perfektní právní normy; ‚[t]radičně se za skladebné prvky právní normy považují hypotéza, tj. podmiňující skutková část, dispozice, tj. normativní část, která vyjadřuje, co má být, nastane-li hypotéza, a sankce, tj. další normativní část, která vyjadřuje, co má být, nastane-li hypotéza a nebude-li splněna dispozice‘ (Knapp, V. Teorie práva. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 1995, s. 155). Při výkladu finančních institutů bez materiálního posouzení jejich povahy a účelu by tak mohl být ad absurdum považován za trestní sankci i úrok z prodlení, ačkoli jeho ekonomický účel nemá zjevně povahu trestu (pokud ovšem není jeho výše přemrštěná).“ (usnesení ve věci Odeř Agrar, bod 45).
[35] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že kritéria Engelova testu nemohou vést k tomu, že bude množina potenciálního trestání podle čl. 6 nebo 7 Úmluvy libovolně expandovat daleko nad rámec toho, co lze ještě rozumně považovat za trest, byť v autonomním významu dle Úmluvy. Při jiném výkladu by se vytratil smysl práva na spravedlivý proces nebo zákazu trestu bez zákona, jak je podávají čl. 6 a 7 Úmluvy (případně též čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě – zákaz dvojího stíhání či trestání) a na ně navazující judikatura. Vytratil by se totiž smysl zvláštního nakládání s tresty a trestáním – trestem by bylo téměř vše, což by však paradoxně smysl ochrany poskytované Úmluvou z logiky věci oslabilo. Obdobnou logikou by totiž jinak bylo možné za trestní sankci považovat i zveřejnění v insolvenčním rejstříku nebo třebas zrušení registrace k dani (§ 106 zákona o DPH), tedy otázky, které zjevně trestem ve smyslu štrasburské judikatury být nemohou.
[36] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že rozhodnutí o nespolehlivém plátci podle § 106a zákona o DPH není sankcí trestní povahy, a proto na toto rozhodnutí nepřipadá do úvahy použití pravidel upravených v článcích 6 a 7 Úmluvy, eventuálně v Protokolu č. 7 k Úmluvě. Proto se ani použitím těchto pravidel na nynější věc nemusel Nejvyšší správní soud zabývat.
III.B K stanovení povinností abstraktní zákonnou normou a k možnosti specifikovat zákonnou normu interním aktem daňové správy
[37] Pokud institut nespolehlivého plátce není „trestem“ ve smyslu Listiny či Úmluvy, ještě to neznamená, že zákonodárce může nakládat s těmito pravidly zcela libovolně. Jak správně říká stěžovatel, v každém případě se uplatní základní ústavní principy, zejména že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod (čl. 4 odst. 1 Listiny), respektive že státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví (čl. 2 odst. 2 Listiny). Proto se Nejvyšší správní soud dále věnuje stěžovatelově argumentaci, že pravidla o nespolehlivém plátci nemají dostatečný zákonný základ a že obsah zákona je protiústavně dotvořen až interní normotvorbou daňové správy.
[38] Stěžovatel má pravdu, že zákonná úprava je v tomto ohledu vskutku strohá. Současně by jistě bylo možno si představit zákonnou úpravu podstatně srozumitelnější či přehlednější. Soud však není zákonodárce a nemůže tedy zpochybňovat ústavnost právní úpravy jen proto, že by si dovedl představit právní úpravu přehlednější či proto, že v jiných zemích je právní úprava možná lepší [pro zajímavé komparativní příklady a kritiku české právní úpravy srov. Balcar, V. Status (ne)spolehlivosti daňových subjektů ve vybraných státech EU. Bulletin advokacie, 2022, č. 3, s. 20 a násl.].
[39] Nejvyšší správní soud opakuje, že zákon neříká nic více, než že poruší-li plátce závažným způsobem své povinnosti vztahující se ke správě daně, správce daně rozhodne, že tento plátce je nespolehlivým plátcem (§ 106a odst. 1 zákona o DPH). „Závažný způsob“ porušení povinností vztahujících se ke správě daně je neurčitý právní pojem, který zákon o DPH ani jiný zákon nijak neupřesňuje. Závažná porušení povinností zpřesňuje až informace GFŘ. V době rozhodování daňových orgánů to byla informace ze dne 4. 1. 2013 k aplikaci § 106a zákona o DPH, čj. 101/13-121002-506729.
[40] Neurčitost právních pojmů není v právním řádu ničím neobvyklým a ve své podstatě plyne ze samotné povahy právních norem. Sama o sobě proto nezakládá protiústavnost právního předpisu. Za rozpornou s požadavkem právní jistoty, jenž je jedním z komponentů právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), by však mohla být považována tehdy, jestliže by její intenzita vylučovala možnost stanovit normativní obsah právního předpisu pomocí obvyklých interpretačních postupů. Prostor pro případný derogační zásah Ústavního soudu by byl dán „jen v případě, kdy se současně jedná o porušení ústavního pořádku a nepřesnost, neurčitost a nepředvídatelnost právní úpravy extrémně narušuje základní požadavky na zákon v podmínkách právního státu“ (srov. k tomu nález ÚS ze dne 27. 3. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 7/17, č. 81/2018 Sb., zákaz kouření v restauracích, bod 71, s citací početné starší judikatury, případně nález ÚS ze dne 19. 7. 2022, sp. zn. Pl. ÚS 30/21, č. 274/2022 Sb., zakládání svěřenských fondů jako vinklaření, bod 35).
[41] Vzhledem k tomu, že výklad neurčitých právních pojmů spadá pod plnou kontrolu správních soudů (k tomu viz bod [47] níže), nemůže si daňová správa počínat libovolně, ale musí výklad každého „závažného“ porušení povinnosti v individuálním případě dostatečně vysvětlit.
[42] Neurčitý právní pojem obsažený v § 106a odst. 1 zákona o DPH daňová správa podstatně konkrétněji rozvedla v informaci GFŘ k aplikaci § 106a zákona o DPH ze dne 4. 1. 2013. Tato informace sice dílem jen rekapituluje jiná ustanovení zákona o DPH (srov. části 2 až 5 informace), v části 1 však podává konkrétněji výčet situací, které lze považovat za závažná porušení plnění povinností plátce pro účely § 106a odst. 1 zákona o DPH.
[43] S uvedenou konkretizací počítala již výše mnohokrát citovaná důvodová zpráva k novele č. 502/2012 Sb. Jakkoli by jistě bylo možno uvažovat o tom, že vhodnější by bylo alespoň příklady některých kritérií rozhodování správců daně dát do zákona (srov. Balcarovu stať citovanou v bodě [38] shora), sjednocování správní praxe vnitřní metodikou daňové správy nepředstavuje samo o sobě ústavní problém (srov. již starší judikaturu, např. rozsudky NSS ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Ans 1/2005-57, č. 605/2005 Sb. NSS, zde ve vztahu k pokynům Ministerstva financí řady „D“, či ze dne 23. 8. 2007, čj. 7 Afs 45/2007-251, č. 1383/2007 Sb. NSS, ve vztahu k interním aktům celní správy).
[44] Podobně jako jiné tzv. interní normativní akty ani informace GFŘ není právním předpisem, není pramenem práva. Je vnitřním předpisem, metodikou, která zavazuje jen správce daně uvnitř struktury daňové správy. GFŘ jakožto nadřízený orgán touto metodikou sjednocuje celorepublikovou praxi finančních úřadů. Takové sjednocení není obecně problematické, pokud nejde nad rámec zákona (praeter legem) nebo proti zákonu či jeho smyslu nebo nestanovuje přísnější pravidla. Pokud ale informace GFŘ zákonu nijak neodporuje a naopak jej konkretizuje, měly by se podřízené finanční úřady touto metodikou řídit (rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2020, čj. 3 Afs 208/2018-56, Trávníček-Svitavy, body 26 až 28; podobně rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2022, čj. 7 Afs 334/2020-26, green-mystery, bod 26).
[45] Z pohledu daňových subjektů je neváže informace GFŘ, ale jen zákon. Informace však daňovým subjektům poskytuje autoritativní předpověď, jak budou správci daně v určitých typových věcech rozhodovat. Smyslem informace je totiž zvýšit právní jistotu tím, že se stanoví hlediska a kritéria, jež mají všichni správci daně při rozhodování o nespolehlivosti plátce posuzovat. Odchýlit se od informace by mohlo dle okolností znamenat, že správce daně rozhodl v rozporu se zákazem libovůle a zásadou rovného zacházení. Takového odchýlení by se pak mohl dotčený daňový subjekt dovolat. Daňové orgány a následně soudy však v každém případě rozhodují nejen s ohledem na splnění podmínek informace GFŘ, ale v prvé řadě s ohledem na samotný § 106a zákona o DPH a jeho smysl (srov. k tomu např. rozsudek NSS ze dne 18. 5. 2022, čj. 6 Afs 343/2020-43, ML Group, bod 15, nebo citovaný rozsudek NSS ve věci green-mystery, bod 27).
[46] Nejvyšší správní soud taktéž chválí, že metodika není paušalizující (ve stylu naplnění některého z vypočtených důvodů automaticky založí povinnost vydat rozhodnutí o nespolehlivém plátci), ale naopak správně zavazuje správce daně vždy zohlednit „osobu plátce a jeho dosavadní zkušenosti s tímto plátcem. Správce daně při posuzování porušení plnění zákonných povinností vždy zohlední také objektivní důvody hodné zvláštního zřetele, které vedly k nesplnění zákonných povinností plátce. Může se jednat například o živelné pohromy, závažné zdravotní důvody, důvody vzniku platební neschopnosti či jiné objektivní překážky, které plátci bránily v řádném plnění daňových povinností.“ Důležité tedy je, aby správce daně každý případ poctivě individualizoval. To je v souladu s tím, proč § 106a odst. 1 zákona o DPH volí abstraktní (obsahově neurčitý) termín porušení povinnosti vztahující se ke správě daně závažným způsobem.
[47] K debatě mezi stěžovatelem a žalovaným, zda má při výkladu § 106a odst. 1 zákona o DPH správce daně správní uvážení, je třeba dát za pravdu žalovanému, že zákon daňovým orgánům správní uvážení nedává. Jak totiž vysvětluje rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, o správním uvážení „lze hovořit všude tam, kde zákon poskytuje správnímu orgánu ve stanovených hranicích určitý volný prostor k rozhodnutí. Tento prostor, v němž s existencí určitého skutkového stavu není jednoznačně spojen jediný právní následek a zákonodárce dává správnímu orgánu možnost zvolit po zvážení daných okolností jedno z více řešení předvídaných právní normou, bývá typicky vymezen formulací ‚správní orgán může‘, ‚lze‘ apod.“ (usnesení ze dne 22. 4. 2014, čj. 8 As 37/2011-154, č. 3073/2014 Sb. NSS, FERRERO, bod 14).
[48] Právě uvedené je však – v rozporu s tím, co si myslí stěžovatel – ve prospěch ochrany práv daňových subjektů, které byly označeny za nespolehlivého plátce. Přezkum správního uvážení správním soudem zákon významně omezil (§ 78 odst. 1 věta druhá s. ř. s.). Ovšem zákon o DPH žádné takovéto uvážení správci daně nedává. Pokud totiž jsou naplněny podmínky hypotézy § 106a odst. 1 zákona o DPH, rozhodnutí správce vydat musí. Stěžovatel má ale pravdu, že i v tomto případě, při posuzování „závažnosti“ porušení povinnosti, má správce určitou volnost úvahy, ta se ovšem zaměřuje na skutkovou podstatu a její vyhodnocení. Výsledkem je pak závěr, který nemá alternativu. Závěry daňového orgánu v těchto otázkách přezkoumává soud v rámci námitek uplatněných v žalobě v plném rozsahu (usnesení rozšířeného senátu NSS ve věci FERRERO, body 15 a 24).
[49] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že nevidí nic ústavně problematického, pokud daňová správa konkretizovala neurčitá slova zákona vnitřní metodikou.
[50] Nejvyšší správní soud doplňuje, že není třeba se zabývat čistě hypotetickou námitkou stěžovatele, který kritizuje nejasnost toho, jaký dopad na rozhodnutí o nespolehlivém plátci by mělo eventuální pozdější zrušení zajišťovacích příkazů správním soudem. Byť není jasné, zda to stěžovatel mínil jako plnohodnotnou kasační námitku (uvozuje ji totiž v samém závěru kasační stížnosti slovy „pro úplnost dlužno dodat“), Nejvyšší správní soud se touto námitkou nyní zabývat nemusí. Bylo by to totiž bez významu pro nynější věc. Nikdo totiž netvrdí, že snad soud zajišťovací příkazy zrušil (právě naopak, krajský soud v napadeném rozsudku v bodě 25 poznamenal, že zajišťovací příkazy rovněž přezkoumal a dovodil jejich zákonnost).
III.C K otázce, zda v daném případě byly dány podmínky § 106a odst. 1 zákona o DPH
[51] Stěžovatel konečně zpochybňuje, že by v jeho případě byly dány důvody pro použití § 106a odst. 1 zákona o DPH. V tomto bodě však zmiňuje toliko to, že požadovanou částku nakonec uhradil, byť nikoli ve lhůtě vyžadované zajišťovacími příkazy. Stalo se tak sice po vydání rozhodnutí finančního úřadu o nespolehlivém plátci, ovšem ještě před rozhodnutím žalovaného.
[52] Nejvyšší správní soud k tomu připomíná, že k naplnění hypotézy § 106a odst. 1 zákona o DPH je zapotřebí závažně porušit povinnosti vztahující se ke správě daně z přidané hodnoty. Správce daně tedy nesmí přihlédnout k porušení jakékoli povinnosti, ale k porušení povinnosti, které musí mít určitou intenzitu. Zákon to ostatně vyjadřuje adjektivem „závažný“. Jak k tomu uváděla zde již mnohokráte citovaná důvodová zpráva k novele č. 502/2012 Sb., „[z]a závažné porušení povinnosti vztahující se ke správě daně z přidané hodnoty lze považovat takové porušení zákonem stanovené povinnosti, které svou intenzitou ohrožuje veřejný zájem na řádném výběru daně z přidané hodnoty.“ Nepůjde tedy o „formální porušení povinností stanovených zákonem (např. opomenutí údajů v přihlášce k registraci či daňovém přiznání), které z hlediska správy a výběru daně by nemělo prakticky žádný negativní dopad.“ Daný institut by měl dopadat pouze na takové porušování povinností, ve kterém lze spatřovat riziko daňových úniků. Správce daně by tak měl tento nástroj využívat uvážlivě a střídmě nikoli jako nástroj pro sankcionování běžných plátců, kteří jinak plní řádně své daňové povinnosti. Jednotlivé porušení povinností plátce je třeba posuzovat „zejména s ohledem na osobu plátce, dosavadní zkušenosti správce daně s tímto plátcem a s ohledem na to, jakou míru rizika pro veřejné rozpočty porušení dané povinnosti představuje“ (tamtéž).
[53] Z těchto východisek v podstatě vyšel též krajský soud a v jejich duchu vypořádal danou žalobní námitku. Dospěl totiž k závěru, že zapojením do problematických obchodů ve spojitosti s neuhrazením zajišťovacích příkazů ve stanovené lhůtě stěžovatel závažně porušil povinnosti plátce DPH a naplnil § 106a odst. 1 zákona o DPH. Správce daně měl důvodné obavy, že stěžovatel v budoucnu neuhradí DPH, a proto vydal zajišťovací příkazy. Takovou typovou situaci předvídala shora uvedená informace GFŘ, a to v části 1 písm. b): „Dochází k ohrožení veřejného zájmu na řádném výběru daně z přidané hodnoty, neboť plátce se zapojil do obchodů, u kterých existuje odůvodněná obava, že z nich nebude uhrazena daň z přidané hodnoty, a proto správce daně po 1. 1. 2013 vydal u tohoto plátce zajišťovací příkaz, který nebyl ve lhůtě uhrazen.“
[54] Pokud tedy stěžovatel stanovenou jistinu včas a v celé výši neuhradil, byl ohrožen veřejný zájem na řádném výběru DPH. Podobný závěr ostatně Nejvyšší správní soud zaujal ve skutkově srovnatelné věci řešené rozsudkem ze dne 10. 9. 2020, čj. 8 Afs 205/2018-59, JP servis-OIL, bod 28. Podle tohoto judikátu nesložení depozitu na účet správce daně v situaci, kdy tato povinnost byla pravomocně stanovena kvůli existenci důvodné obavy, že DPH nebude uhrazena, bude typicky závažným porušením povinností plátce ve smyslu § 106a odst. 1 zákona o DPH (srov. k tomu bod 31 napadeného rozsudku krajského soudu).
[55] Stěžovatel s použitelností rozsudku ve věci JP servis-OIL na svou vlastní situaci nesouhlasí a upozorňuje, že sám zajišťovací příkazy uhradil, byť pozdě. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že škodlivost chování stěžovatele však spočívá právě v tom, že nebyly zajišťovací příkazy uhrazeny ve stanovené lhůtě. Samotné vydání zajišťovacího příkazu svědčí o možném problematickém vybírání DPH – proto jej správce vůbec vydává. Nadto, což není pro tuto věc bez významu, stěžovatel neuhradil dluh sám dobrovolně, ale jistina byla uhrazena z jeho nadměrných odpočtů (na což správně upozornil ve vyjádření žalovaný). Ani to však samo o sobě pro použitelnost § 106a odst. 1 zákona o DPH nestačí. Nejvyšší správní soud upozorňuje, že daňové orgány i krajský soud správně přihlédly též k dalším individuálním okolnostem této věci (např. finanční poměry stěžovatele, jeho negativní daňová historie, včetně toho, že několikrát byly jeho daňové nedoplatky vymáhány v daňové exekuci, blíže k tomu obsažný popis v bodě 32 napadeného rozsudku). Se správností těchto úvah však stěžovatel nepolemizuje.
[56] Nejvyšší správní soud je tak přesvědčen, že daňové orgány jen bezduše a mechanicky nepřevzaly obsah části 1 písm. b) informace GFŘ, ale naopak vzaly dostatečně na zřetel též všechny významné okolnosti tohoto případu. Se zřetelem na to pak ani opožděné uhrazení požadované částky za těchto okolností nemůže „přebít“ skutečnosti pro stěžovatele negativní.
1) „The Court has found that cases concerning tax surcharges – or tax fines – differ from the hard core of criminal law for the purposes of the Convention, and that, consequently, the guarantees of Article 6 under its criminal head will not necessarily apply with their full stringency“. | decision_129.txt |
325 | Rozpočtová pravidla: porušení rozpočtové kázně; postavení Regionální rady soudržnosti
k § 22 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění zákonů č. 320/2002 Sb., č. 421/2004 Sb., č. 138/2006 Sb., č. 270/2007 Sb., č. 477/2008 Sb., č. 281/2009 Sb. a č. 465/2011 Sb.
k § 34 odst. 1 soudního řádu správního
Regionální rada regionu soudržnosti rozhoduje v řízení o odvodu za porušení rozpočtové kázně dle § 22 odst. 11 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, jako veřejnoprávní subjekt, na který byl na základě zákona přenesen výkon veřejné správy; nemá proto v soudním řízení postavení osoby zúčastněné na řízení ve smyslu § 34 odst. 1 s. ř. s.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26.5.2016, čj. 10 As 177/2014-46)
Prejudikatura: č. 710/2005 Sb. NSS a č. 1479/2008 Sb. NSS.
Věc: Společnost s ručením omezeným INTERTOUR proti Ministerstvu financí o odvod za porušení rozpočtové kázně, o kasační stížnosti Regionální rady regionu soudržnosti Jihozápad.
Dne 27.1.2009 byla mezi žalobkyní na straně příjemce a Regionální radou regionu soudržnosti Jihozápad (dále jen "Regionální rada") na straně poskytovatele uzavřena smlouva o podmínkách poskytnutí dotace z Regionálního operačního programu NUTS II Jihozápad na projekt "Revitalizace kulturní památky zámku Bystřice nad Úhlavou". V článku IX. smlouvy nazvaném "Porušení smluvních podmínek, nesrovnalosti a sankce" je pod bodem [6] upraveno rozlišení nároku na vrácení příslušné částky vážící se k porušení rozpočtové kázně nebo smlouvy. V případě, že vztah mezi poskytovatelem a příjemcem bude soukromoprávního charakteru, nárok bude uplatňován podle soukromého práva, především v občanskoprávním řízení. V případě veřejnoprávního charakteru vztahu bude nárok na vrácení příslušné částky dotace uplatňován poskytovatelem postupem podle § 22 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. U žalobkyně byla v průběhu roku 2012 provedena série kontrol dle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, s odkazem na zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, na základě kterých vydala Regionální rada dne 21.5.2013 platební výměr č. 12/2013 na odvod za porušení rozpočtové kázně.
Odvolání žalobkyně proti platebnímu výměru bylo zamítnuto rozhodnutím žalovaného ze dne 7.2.2014.
Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Českých Budějovicích. V průběhu řízení o žalobě bylo krajskému soudu doručeno podání Regionální rady, ve kterém oznámila, že hodlá uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení. Naplnění podmínek pro přiznání postavení osoby zúčastněné na řízení ve smyslu § 34 odst. 1 s. ř. s. spatřovala Regionální rada především v možném přímém dotčení jejich práv v důsledku případného zrušení rozhodnutí žalovaného, neboť odvod uložený žalobkyni za porušení rozpočtové kázně (v té době již exekučně vymáhaný) je ze zákona příjmem rozpočtu Regionální rady. V této souvislosti odůvodňovala Regionální rada potřebu uplatňování práv osoby zúčastněné na řízení rovněž možnými negativními důsledky odkladného účinku přiznaného žalobě a veřejným zájmem sledovaným Regionální radou, tj. využitím jejích rozpočtových prostředků na podporu cílu Regionálního operačního programu Jihozápad.
Krajský soud usnesením ze dne 18.7.2014, čj. 10 Af 38/2014-97, rozhodl, že Regionální rada osobou zúčastněnou na řízení není. Konstatoval, že právo účastnit se řízení a vyjádřit se k němu má Regionální rada zaručeno prostřednictvím účasti žalovaného jako odvolacího orgánu v řízení proti platebnímu výměru vydanému úřadem Regionální rady, kterým byl žalobkyni dle § 22 odst. 9 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů stanoven odvod za porušení rozpočtové kázně. O uložení odvodu a penále dle citovaného ustanovení rozhoduje úřad Regionální rady, který je ve smyslu § 17 odst. 1 zákona o podpoře regionálního rozvoje výkonným orgánem Regionální rady, a zabezpečuje tudíž veškeré úkony spojené s funkcí řídícího orgánu Regionálního operačního programu a plní úkoly spojené s odborným, organizačním a technickým zabezpečením činnosti Regionální rady. Na základě uvedené struktury nesplňuje Regionální rada materiální podmínku dotčení na svých právech a povinnostech, a to s ohledem na skutečnost, že je subjektem, jehož výkonný orgán vystupoval v předmětné záležitosti veřejnoprávního vztahu jako vykonavatel státní moci vůči adresátu (žalobkyni). Regionální rada nemůže dle krajského soudu úspěšně tvrdit dotčení na svých právech, neboť účelem předkládaných tvrzení je odůvodnění správnosti závěrů vyslovených v rozhodnutí, a nikoliv požadovaná ochrana práv a povinností.
Regionální rada (stěžovatelka) podala proti usnesení krajského soudu kasační stížnost, v níž s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 7.11.2013, čj. 9 Afs 38/2013-53, č. 2984/2014 Sb. NSS, nebo rozsudek ze dne 12.12.2013, čj. 1 Afs 66/2013-54) konstatovala, že po uzavření smlouvy o podmínkách poskytnutí dotace formou veřejnoprávní smlouvy je ochrana kterékoliv smluvní strany poskytována prostřednictvím sporu z veřejnoprávní smlouvy, přičemž rozhodnutí o něm je přezkoumatelné ve správním soudnictví. Stěžovatelka byla tudíž přesvědčena, že může být přímo dotčena zrušením rozhodnutí žalovaného, a to na svých právech a povinnostech založených smlouvou o podmínkách poskytnutí dotace, tedy jako poskytovatelka dotace. Na tom přitom nemůže nic změnit skutečnost, že výkonný orgán stěžovatelky vystupoval v předmětné záležitosti veřejnoprávního vztahu jako vykonavatel státní moci vůči žalobkyni.
Postavení stěžovatelky jako poskytovatelky dotace je třeba odlišit od pravomoci a působnosti úřadu stěžovatelky při ukládání odvodů dle § 22 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Krajský soud nevzal v úvahu postavení stěžovatelky jakožto smluvní strany veřejnoprávní smlouvy. Smlouva o podmínkách poskytnutí dotace předvídá různé postupy stěžovatelky jako poskytovatelky dotace v případech, kdy dojde k porušení smluvních podmínek ze strany příjemce dotace. Do okamžiku proplacení dotace je stěžovatelka oprávněna jednostranně poskytovanou dotaci snížit (obrana příjemce dotace cestou vyvolání sporu z veřejnoprávní smlouvy); po proplacení dotace stěžovatelka dotačními prostředky již nedisponuje, a právní úprava obsažená v zákoně o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů proto předvídá vrchnostenské oprávnění úřadu stěžovatelky v postavení správce daně uložit odvod za porušení rozpočtové kázně. Pravomoc úřadu stěžovatelky ukládat v postavení správce daně odvody a penále za porušení rozpočtové kázně je však třeba posuzovat v rámci vztahu mezi poskytovatelem a příjemcem dotace vymezeného veřejnoprávní smlouvou za svou povahou zvláštní oprávnění jednoho z orgánů stěžovatelky, které je založeno přímo zákonem. Zákonodárce dal pravomoc ukládat odvody za porušení rozpočtové kázně úřadu stěžovatelky jako vykonavateli veřejné správy, nikoli stěžovatelce samotné. Pokud by pravomoc k ukládání odvodů za porušení rozpočtové kázně byla svěřena jinému správnímu orgánu vně stěžovatelky, stěžovatelka by podmínky pro postavení osoby zúčastněné na řízení jistě splňovala. Takový závěr je však dle stěžovatelky neudržitelný a nemůže v jeho důsledku dojít k oslabení ochrany práv poskytovatele dotace, tedy strany veřejnoprávní smlouvy.
Stěžovatelka dále za nepřípadné označila konstatování krajského soudu, že její zájmy jsou v řízení dostatečně hájeny prostřednictvím žalovaného. Krajský soud dle jejího názoru zcela pominul komplexní povahu vztahu mezi stěžovatelkou a žalovaným, který mj. plní úkoly platebního a certifikačního orgánu a orgánu auditního; dle ustálené praxe rozhoduje spory ze smluv o podmínkách o poskytnutí dotace, vydává metodiku finančních toků atd. Závěrem stěžovatelka odmítla názor krajského soudu, že úřad stěžovatelky vystupuje v rámci veřejnoprávního vztahu založeného smlouvou o podmínkách poskytnutí dotace jako vykonavatel státní moci. To podle jejího názoru neplatí ani pro postup Regionální rady podle zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.
Žalobkyně ve svém vyjádření odmítla argumentaci o dvojím postavení úřadu a stěžovatelky; naopak je přesvědčena, že úřad je orgánem stěžovatelky a naplňuje její vůli a zájem stanovený zákonem. Stěžovatelka při rozhodování o odvodech za porušení rozpočtové kázně nechrání vlastní zájem, vystupuje ve vrchnostenském postavení, neboť se jedná o rozhodování stěžovatelky ve fázi, která již přesáhla potenciálně rovné postavení poskytovatele a příjemce dotace ve sporu z veřejnoprávní smlouvy. V tomto kontextu žalobkyně poukázala na protokoly z kontrol rozpočtové kázně, které v záhlaví nesou označení stěžovatelky a současně jsou opatřeny razítkem úřadu stěžovatelky. Pro určení osob zúčastněných na řízení je dle žalobkyně nutné primárně vycházet z okruhu účastníků správního řízení. Stěžovatelka účastníkem správního řízení nebyla, neboť sama ve věci rozhodovala prostřednictvím úřadu. Při výkladu zastávaném stěžovatelkou by bylo nutné dospět k závěru, že v případě vyhovění odvolání žalobkyně by stěžovatelka byla legitimována k podání žaloby proti rozhodnutí žalovaného. Postavení úřadu v rámci stěžovatelky žalobkyně přirovnala ke vztahu mezi obcí a obecním úřadem, krajem a krajským úřadem, případně finančním úřadem a Českou republikou. Ve všech případech přitom jde o orgány jednotlivých veřejnoprávních korporací; při výkladu zastávaném stěžovatelkou by bylo nutné postavení osoby zúčastněné na řízení přiznat obci při jakémkoli rozhodnutí obecního úřadu ukládajícím povinnost plnění do rozpočtu obce nebo České republice ve všech daňových věcech. Takový výklad je však dle žalobkyně nepřijatelný.
V návaznosti na vyjádření žalobce stěžovatelka ve vztahu k argumentaci o dvojím postavení úřadu Regionální rady doplnila, že úřad vystupuje v řízení o uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně jako samostatný správní orgán, který vykonává svou vlastní působnost svěřenou mu zákonem; lze jej tedy ve smyslu teorie práva funkčně chápat jako samostatný správní úřad. Úřad Regionální rady, resp. jeho ředitel, nejedná dle zákona o podpoře regionálního rozvoje za stěžovatelku navenek, nelze proto dovodit, že rozhodnutí o uložení odvodu je rozhodnutím stěžovatelky. Je tedy přesvědčena, že vůči žalobkyni na rozdíl od úřadu ve vrchnostenském postavení nevystupuje. Stěžovatelka se ztotožnila s názorem žalobkyně o nepřípustnosti její pozice osoby zúčastněné na řízení z titulu rozhodnutí úřadu o uložení odvodu, je nicméně přesvědčena, že stěžejním důvodem pro přiznání postavení osoby zúčastněné na řízení je její pozice smluvní strany veřejnoprávní smlouvy. Rozhodnutí úřadu Regionální rady představuje rozhodnutí, které se nepochybně dotýká práv a povinností stěžovatelky, a proto by na ni mělo být nahlíženo jako na osobu, která se může stát zúčastněnou na řízení.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[15] Nejvyšší správní soud již v minulosti rozhodoval o přípustnosti kasační stížnosti proti rozhodnutí, dle něhož určitá osoba není osobou zúčastněnou na řízení. Takové rozhodnutí má zásadní vliv na práva osoby, které není postavení osoby zúčastněné na řízení přiznáno, proto jej nelze ve smyslu § 104 odst. 3 písm. b) s. ř. s. označit za usnesení, kterým se pouze upravuje vedení řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31.8.2005, čj. 7 As 43/2005-53, č. 710/2005 Sb. NSS). Kasační stížnost je tedy z tohoto hlediska přípustná, Nejvyšší správní soud neshledal ani jiné důvody její nepřípustnosti.
[16] Soudní řád správní vymezuje v § 34 odst. 1 osoby zúčastněné na řízení jako osoby, "které byly přímo dotčeny na svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí nebo tím, že rozhodnutí nebylo vydáno, a ty, které mohou být přímo dotčeny jeho zrušením nebo vydáním podle návrhu výroku rozhodnutí soudu, nejsou-li účastníky a výslovně oznámily, že budou v řízení práva osob zúčastněných na řízení uplatňovat". Ustanovení § 34 odst. 2 s. ř. s. přitom předpokládá aktivní postup soudu při zjišťování okruhu osob zúčastněných na řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21.12.2005, čj. 1 As 39/2004-75, č. 1479/2008 Sb. NSS).
[17] Krajský soud nepovažoval stěžovatelku za osobu zúčastněnou na řízení, neboť vystupovala prostřednictvím svého výkonného orgánu (úřadu) v projednávané věci v pozici správního orgánu prvního stupně.
[18] Judikatura Nejvyššího správního soudu se k otázce účasti správního orgánu prvního stupně v soudním řízení opakovaně vyjádřila se závěrem, že "[s]oudní řád správní nepočítá s účastí správního orgánu prvního stupně v řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí podle § 65 a násl. s. ř. s. Vychází totiž z předpokladu, že řízení před správními orgány tvoří jeden celek a postačí, pokud žalobou napadené správní rozhodnutí v soudním řízení obhajuje toliko odvolací správní orgán, který je k tomu zpravidla lépe personálně i materiálně vybaven. Správní orgán, který rozhodl v prvním stupni, tedy není žalovaným, ačkoliv soud podle § 78 odst. 3 s. ř. s. může zrušit také jeho rozhodnutí a ve smyslu § 78 odst. 5 s. ř. s. je i správní orgán prvního stupně vázán právním názorem soudu. Postavení účastníka řízení nesvědčí správnímu orgánu prvního stupně ani z jiného titulu, nemůže být ani osobou zúčastněnou na řízení. Tou je totiž podle § 34 odst. 1 s. ř. s. osoba přímo dotčená na svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí správního orgánu, a nikoliv správní orgán, který vydal rozhodnutí v prvním stupni." (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30.5.2013, čj. 4 As 77/2013-25, nebo usnesení ze dne 27.9.2013, čj. 5 As 57/2013-16). (...)
[21] Stěžovatelka odvozuje své postavení osoby zúčastněné na řízení ve správním soudnictví z titulu jedné ze stran sporu z veřejnoprávní smlouvy. Nejvyšší správní soud podotýká, že v nyní projednávané věci se nelze zabývat veškerými alternativami postavení Regionální rady jakožto smluvní strany veřejnoprávní smlouvy a různými důvody a podobami sporu z veřejnoprávní smlouvy. Jeho úkolem v dané věci je posoudit, zda Regionální rada může mít postavení osoby zúčastněné na řízení v řízení, v němž rozhodovala v prvním stupni řízení prostřednictvím svého úřadu o odvodu za porušení rozpočtové kázně dle zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Pouze k tomuto postavení Regionální rady jsou uváděny všechny následující závěry.
[22] Spory z veřejnoprávních smluv nejsou správním řádem nijak charakterizovány dle důvodu vzniku či obsahu, § 169 odst. 1 správního řádu pouze podle určení smluvních stran upravuje, jaké subjekty o sporech rozhodují. Zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů upravuje zvláštní případ sporu z veřejnoprávní smlouvy - z důvodu porušení rozpočtové kázně. Ukládá stěžovatelce povinnost definovat a odhalovat u jí poskytnutých dotací případy, v nichž došlo k porušení rozpočtové kázně ve smyslu § 22 odst. 1 a odst. 2 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. V takových případech stěžovatelka postupuje podle zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu (§ 22 odst. 15 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů), a je povinna ukládat odvody za porušení rozpočtové kázně. Příjemce dotace je v takovém řízení v postavení daňového subjektu. Stěžovatelka tedy při porušení smluvních podmínek veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí dotace, které je možno definovat jako porušení rozpočtové kázně ve smyslu § 22 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, nezahajuje spor z veřejnoprávní smlouvy dle správního řádu, ale postupuje podle zvláštního zákona, tj. zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Jedná se zvláštní případ porušení veřejnoprávní smlouvy, úprava § 22 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů je vůči § 167 správního řádu speciální. Poměr speciality potvrzuje i komplexní úprava § 22 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, neboť odlišným způsobem od úpravy sporů z veřejnoprávních smluv dle správního řádu stanoví subjekty, které rozhodují o odvodu, upravuje jejich postup i opravné prostředky - odvolání, včetně taxativního výčtu způsobu rozhodnutí odvolacích orgánů (§ 22 odst. 10 citovaného zákona).
[23] Pouze na základě skutečnosti, že dotace byla poskytnuta formou veřejnoprávní smlouvy, tedy nelze dovodit jiné postavení stěžovatelky v projednávané věci, kdy došlo k porušení rozpočtové kázně, nežli je její vrchnostenské postavení v řízení vedeného dle daňového řádu vůči porušiteli - příjemci dotace.
[24] Stěžovatelka namítá, že je nutno oddělovat rozhodování a úkony Regionální rady jakožto samostatné právnické osoby s právní subjektivitou a rozhodnutí vydaná úřadem Regionální rady. Nejvyšší správní soud s tímto výkladem nesouhlasí. K tomu (a ke všem ostatním námitkám stěžovatelky) považuje za nutné stručně připomenout historii a důvody vzniku Regionálních rad v jejich současné podobě a na základě toho shrnout jejich postavení a povahu činnosti.
[25] Podle § 15 zákona o podpoře regionálního rozvoje byly pro potřeby spojené s koordinací a realizací hospodářské a sociální soudržnosti zřízeny regiony soudržnosti. Jejich územní vymezení je totožné s územními statistickými jednotkami nazývanými NUTS 2. Regionální rada je řídícím orgánem Regionálního operačního programu pro příslušný region soudržnosti (§ 16 odst. 1 zákona o podpoře regionálního rozvoje). Jejím úkolem je připravit a řídit provádění tohoto programu za účelem úspěšného využití finančních prostředků vyčleněných prostřednictvím strukturálních fondů na regionální rozvoj. Toto je zákonem stanovený účel zřízení Regionálních rad, od něhož je nutno odvíjet obsah jejich činnosti.
[26] Důvodem vzniku Regionálních rad v současné podobě, tj. právnických osob s právní subjektivitou, byly podmínky stanovené Evropskou unií zahrnující existenci národních struktur, které by byly odpovědné za realizaci regionálních operačních programů. V úvahu zpočátku přicházely kraje a jejich úřady. Tento model však nebyl shledán vyhovujícím, neboť postavení krajů jakožto jednotek územní samosprávy výrazně omezovalo schopnost státu ovlivňovat aktivity územní samosprávy prováděné v rámci samostatné působnosti (včetně kontroly), což bylo ve vztahu k podobě závazků stanovených Evropskou komisí při využívání podpory v rámci politiky soudržnosti hodnoceno jako riziko. Dalším důvodem proti využití krajů byla jejich jiná úroveň v hierarchii statistických jednotek Evropské unie (tzv. NUTS), než stanovila Evropská komise, která trvala na zřízení řídících orgánů regionálních operačních programů minimálně v územních celcích s počtem obyvatel mezi 800 tisíci a třemi miliony. Na této úrovni však v České republice neexistovala instituce s právní subjektivitou, která by byla schopna tento úkol zajistit.
[27] Z uvedených důvodů byl ustanoven právní subjekt na úrovni NUTS 2 a v souladu s příslušnou evropskou legislativou byla definována jeho odpovědnost, kompetence, orgány i systém fungování. K tomu byl využit stávající zákon o podpoře regionálního rozvoje, který zřízení a fungování tzv. Regionálních rad regionů soudržnosti obsahoval, nicméně do té doby to byly struktury bez právní subjektivity. Od 1.7.2006 byl zákon o podpoře regionálního rozvoje novelizován a vznikly Regionální rady regionů soudržnosti jakožto právnické osoby, které fungují výhradně za účelem realizace operačních programů. Svoji činnost vykonávají prostřednictvím orgánů: Výbor, úřad a předseda (§ 16 odst. 4 zákona o podpoře regionálního rozvoje).
[28] Je nutno připustit, že právní postavení regionálních rad je specifické a i po téměř deseti letech jejich působení v současné podobě stále v určitých bodech sporné. Podle Nejvyššího správního soudu lze z právního hlediska regionální rady zařadit mezi tzv. ostatní veřejnou správu, nejsou orgány státní správy (přestože určitou část státní správy přeneseně vykonávají) a v žádném případě orgány samosprávy. Regiony soudržnosti, v nichž regionální rady působí, jsou územní jednotky v České republice vytvořené pouze za účelem sledování statistických charakteristik. Z hlediska stávající české správní struktury jsou jednotky NUTS umělou úrovní, která kromě částečné implementace strukturálních fondů není pro výkon veřejné správy (či jakýchkoliv jiných aktivit státu) využívána.
[29] Dle současného znění § 16 odst. 5 zákona o podpoře regionálního rozvoje "Regionální rada vykonává působnost [výhradně] v oblasti veřejné správy". Regionální rady podle tohoto ustanovení vykonávají pouze úkoly vyplývající z přímo použitelných nařízení Evropské unie. Konkrétně funkce řídícího orgánu Regionálního operačního programu podle § 16 odst. 3 zákona o podpoře regionálního rozvoje se opírá o vymezení funkcí řídícího orgánu v článku 60 nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudružnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1260/1999. Nová funkce zprostředkujícího subjektu doplněná zákonem č. 298/2015 Sb. se opírá o čl. 123 odst. 6 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 a z hlediska vymezení úkolů o článek 125 tohoto nařízení. Obdobně mají oporu v přímo použitelných nařízeních i další úkoly v souvislosti s implementací fondů Evropské unie, jejichž výkonem může být Regionální rada řídícím orgánem pověřena. Zákon pro vymezení působnosti Regionální rady nepoužil termín "přenesená působnost", který je v platných právních předpisech vymezen pro působnost obcí a krajů, aby byl odlišen od působnosti samostatné. Regionální rada není orgánem územní samosprávy, proto byl záměrně použit vhodnější termín dle § 1 odst. 1 správního řádu a § 1 odst. 1 zák. č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), a to "výkon působnosti v oblasti veřejné správy" (viz důvodová zpráva k bodu [7] zákona č. 298/2015 Sb.).
[30] Výklad stěžovatelky, dle kterého je nutno rozhodnutí úřadu o odvodu pro porušení rozpočtové kázně oddělit od osoby Regionální rady a nepovažovat je za projev vůle této právnické osoby, Nejvyšší správní soud shledává za zjevně rozporný s již výše citovanými § 16 odst. 5 zákona o podpoře regionálního rozvoje a § 22 odst. 9 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Regionální Rada je právnickou osobou - veřejnoprávní korporací, která jedná pouze prostřednictvím svých orgánů. Podle § 22 odst. 11 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů rozhoduje o uložení odvodu a penále pro porušení rozpočtové kázně u Regionální rady její úřad. Rozhodnutí, které funkčně dle zákona činí za Regionální radu úřad, jsou rozhodnutími Regionální rady, nikoliv vnějším samostatným projevem vůle úřadu, který by jiný orgán Regionální rady mohl v následných řízeních napadnout. Vyplývá to též z § 16 odst. 5 zákona o podpoře regionálního rozvoje, podle něhož působnost v oblasti veřejné správy vykonává Regionální rada - nikoliv její jednotlivé orgány.
[31] Rozhodnutí Regionální rady a úřadu nelze z vnějšího pohledu oddělovat, neboť Regionální rada nemá působnost rozdělenou na samostatnou a přenesenou, jako je tomu u krajů a obcí. U těchto jednotek územní samosprávy může v určitých specifických případech docházet ke střetu rozhodování např. obecního úřadu v rámci přenesené působnosti o záležitosti spadající do samostatné působnosti obce. To se však u Regionální rady nemůže stát. Samostatná působnost pojmově znamená samostatný výkon samosprávy - péče o všestranný rozvoj území a o potřeby občanů. Jak je výše uvedeno, regiony soudržnosti jsou sice územní, ale pouze administrativní jednotkou zřízenou na základě podmínek stanovených Evropskou komisí pro tvorbu a přijímání programů na regionální rozvoj a řádné čerpání prostředků Evropské unie. Regionální rady se zodpovídají pouze vůči státu. Jsou personálně tvořeny zástupci krajů, jsou tedy odvozeny od územní samosprávy, ale nejsou orgánem územní samosprávy - materiálně ani formálně, neboť územní samospráva je zakotvena v Ústavě. Regionální rada je právnickou osobou vykonávající působnost výhradně v oblasti veřejného práva, odpovědnou za svoji činnost pouze státu (jemu určeným orgánům), který ji zřizuje; z této pozice činí všechny své úkony.
[32] Stěžovatelka dále namítala, že pokud by pravomoc k ukládání odvodů za porušení rozpočtové kázně byla svěřena jinému správnímu orgánu vně stěžovatelky, stěžovatelka by podmínky pro postavení osoby zúčastněné na řízení jistě splňovala. Tato námitka jednak popírá povinný postup Regionální rady podle § 22 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů a je opět opřena o předpoklad, že rozhodování úřadu je možno izolovat od činnosti Regionální rady, který je vyvrácen v předchozích odstavcích. Výklad § 22 odst. 11 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů provedený stěžovatelkou, podle něhož je rozhodování o odvodu za porušení rozpočtové kázně svěřeno nikoliv Regionální radě, ale úřadu jako samostatnému a od Regionální rady oddělitelnému subjektu, je nutno odmítnout i s odkazem na obdobnou úpravu v § 22 odst. 7 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, dle které obce a kraje rozhodují o těchto otázkách v samostatné působnosti, a to prostřednictvím obecních či krajských úřadů. Jazykové vyjádření je zcela shodné (např. "za porušení rozpočtové kázně rozhoduje v samostatné působnosti u obce obecní úřad"), je však zjevně vyloučeno, aby rozhodnutí, která přijímají obce či kraje v samostatné působnosti, nebyla přičitatelná těmto osobám - jednotkám územní samosprávy, ale pouze jejich úřadům. Nejvyšší správní soud na základě uvedeného uzavírá, že § 22 odst. 11 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů svěřil rozhodování o odvodu za porušení rozpočtové kázně Regionální radě s funkčním určením orgánu, která bude o těchto záležitostech uvnitř právnické osoby rozhodovat. Regionální radu je tedy nutno považovat za správní orgán, který rozhoduje podle uvedeného ustanovení zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů v prvním stupni řízení o porušení rozpočtové kázně.
[33] Regionální rada hospodaří podle vlastního rozpočtu za podmínek stanovených zvláštním právním předpisem a zajišťuje výkon finanční kontroly podle zvláštního právního předpisu (zákon o finanční kontrole). Hospodaření Regionální rady za uplynulý kalendářní rok přezkoumává podle zvláštního právního předpisu Ministerstvo financí (viz § 16a zákona o podpoře regionálního rozvoje). Ministerstvo financí je tedy nejen odvolacím orgánem v řízení o odvodu pro porušení rozpočtové kázně dle § 22 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ale i podle zákona o podpoře regionálního rozvoje orgánem způsobilým i zákonem povolaným hájit veřejné zájmy týkající se rozpočtu Regionální rady.
[34] Argumentace, že Regionální rada musí mít v řízení o odvodu za porušení rozpočtové kázně vedle Ministerstva financí samostatné postavení a hájit zájmy svého rozpočtu, nemá oporu v citovaných právních předpisech a je v rozporu zejména s § 16a zákona o podpoře regionálního rozvoje. Ministerstvo financí z pozice kontrolního a odvolacího orgánu v této fázi řízení přejímá vůči státu odpovědnost za řádný odvod pro porušení rozpočtové kázně do rozpočtu Regionální rady.
[35] Stěžovatelka se v dané věci považuje za právnickou osobu, která mohla být přímo dotčena ve svých právech a povinnostech zrušením rozhodnutí žalovaného krajským soudem. V posuzované věci - v řízení o odvodu pro porušení rozpočtové kázně - však stěžovatelka vystupuje jako veřejnoprávní subjekt, na který byl na základě zákona přenesen výkon státní, resp. veřejné, správy, a to poskytování dotací z veřejných prostředků a následná kontrola, včetně ukládání sankcí. V daném případě se jedná o výkon veřejné správy, nikoliv o výkon subjektivních práv a povinností této právnické osoby. V řízení o odvodu pro porušení rozpočtové kázně je dle § 22 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů výkon veřejné správy výslovně upraven tak, že je stanoven odvolací orgán, který vystupuje v postavení žalovaného v případném řízení o žalobě ve správním soudnictví, a z této pozice hájí veřejný zájem na řádném nakládání s dotacemi poskytnutými z rozpočtu Regionální rady.
[36] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného dospěl k závěru, že stěžovatelka v projednávané věci nebyla osobou zúčastněnou na řízení a krajský soud o této otázce rozhodl v souladu se zákonem. | decision_1290.txt |
326 | Přezkumné řízení: ochrana práv nabytých v dobré víře
k § 94 odst. 5, § 96 odst. 2, § 97 odst. 3 a § 99 odst. 2 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
k § 77 odst. 2 soudního řádu správního
I. Přezkoumává-li soud zákonnost správního rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení podle § 97 odst. 3 správního řádu, je povinen učinit předmětem přezkumu rovněž i zákonnost správního aktu, kterým bylo přezkumné řízení zahájeno.
II. Podle § 96 odst. 2 správního řádu se v přezkumném řízení posuzuje soulad rozhodnutí s právními předpisy podle právního stavu a skutkových okolností v době jeho vydání. Uvedené však nikterak nevylučuje, aby soud ve smyslu § 77 odst. 2 s. ř. s. provedl a doplnil dokazování, má-li za to, že skutkový stav byl správními orgány zjištěn nedostatečně. Soud může použít i nové důkazy, které sice ve správním řízení nebyly předloženy, resp. nebyly součástí správního spisu, nicméně jsou schopny vypovídat o skutkovém stavu v době vydání správního rozhodnutí, a lze jimi tedy potvrdit nebo vyvrátit skutkový stav, který správní orgán zjistil ve správním řízení.
III. Pokud rozpor rozhodnutí s právními předpisy má mít původ výlučně v postupu správního orgánu, aniž by k tomu dotčená osoba svým jednáním jakkoli přispěla, a dotčená osoba je v dobré víře, že rozhodnutí bylo vydáno správným postupem, je třeba její dobrou víru v intencích § 94 odst. 5 a § 99 odst. 2 správního řádu zohlednit.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30.8.2016, čj. 5 As 203/2015-141)
Věc: Magdalena Š. proti Ministerstvu pro místní rozvoj, za účasti 1) akciové společnosti V. D. KUKA, 2) PhDr. Václava M. a 3) Ing. Jiřího Č., o nařízení provedení nutných zabezpečovacích pracích, o kasační stížnosti žalobkyně.
Úřad městské části Praha 1 (stavební úřad) dne 10.8.2011 rozhodl, že stavba Praha-Hradčany čp. 163, na pozemku v k. ú. Hradčany, jejímž vlastníkem je Magdalena Š., svým technickým stavem ohrožuje zdraví a životy osob nebo zvířat, avšak není nutné ji neodkladně odstranit. Stavební úřad podle § 135 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 nařídil vlastníku stavby provedení nutných zabezpečovacích prací a zároveň podle § 141 odst. l téhož zákona nařídil vlastníkům sousedních staveb (osoby zúčastněné na řízení) povinnost strpět provádění udržovacích prací na stavbě, které mohou zasáhnout do jejich práv, a to v nezbytně nutném rozsahu. Proti tomuto rozhodnutí nebylo podáno odvolání, nabylo tak právní moci. Osoby zúčastněné na řízení následně podaly podnět k přezkoumání pravomocného rozhodnutí stavebního úřadu s tím, že se nejedná o nutné zabezpečovací práce, ale o práce, které by vyžadovaly stavební povolení, přitom s vlastníky sousedních nemovitostí nebylo jednáno.
Dne 24.8.2012 bylo vydáno usnesení o zahájení přezkumného řízení dle § 94 správního řádu, které bylo doručeno žalobkyni do vlastních rukou dne 31.8.2012; téhož dne bylo doručeno i osobám zúčastněným na řízení. Proti tomuto usnesení podala žalobkyně dne 6.9.2012 odvolání. Odvolání bylo rozhodnutím žalovaného ze dne 17.12.2012 zamítnuto; výrok usnesení o zahájení přezkumného řízení byl doplněn o nový text s uvedením data narození a adresy žalobkyně jako účastnice přezkumného řízení, jakožto právní nástupkyně Magdaleny Š. ml. Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu, která byla usnesením Městského soudu v Praze ze dne 30.1.2014, sp. zn. 9 A 29/2013, odmítnuta.
V přezkumném řízení Magistrát hlavního města Prahy, odbor stavební, rozhodnutím ze dne 25.9.2012 zrušil rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 10.8.2011 s účinky k právní moci přezkoumávaného rozhodnutí a věc vrátil stavebnímu úřadu k dalšímu řízení.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, které žalovaný neshledal důvodným. Žalovaný nicméně provedl změnu ve výroku rozhodnutí, jejímž důvodem bylo formální pochybení Magistrátu hlavního města Prahy spočívající v neúplném označení účastníků přezkumného řízení dle § 27 odst. 1 správního řádu. V daném případě ve výroku I. rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 10.8.2011 chybělo datum narození fyzické osoby (Magdaleny Š.), přičemž uvedené pochybení podle žalovaného ve vztahu k určitosti výrokové části rozhodnutí stavebního úřadu je o to závažnější, že na dané adrese bydlí dvě fyzické osoby stejného jména a příjmení (matka a dcera). Žalovaný rovněž napravil pochybení Magistrátu hlavního města Prahy, které shledal v tom, že vedle zrušení rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 10.8.2011 pro jeho rozpor s právními předpisy Magistrát hlavního města Prahy současně věc vrátil stavebnímu úřadu k dalšímu řízení. Podle žalovaného stavební úřad porušil ve vztahu k oběma výrokům rozhodnutí ze dne 10.8.2011 § 46 odst. 1 správního řádu ve spojení s § 192 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006. V důsledku tohoto porušení právních předpisů, tj. že stavební úřad neoznámil účastníkům obou správních řízení, vedených z moci úřední, tj. řízení dle § 135 odst. 2 a dle § 141 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006, jejich zahájení, nedošlo k jejich zahájení, a tedy není možné vedle zrušení rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 10.8.2011 (které nemělo, resp. nemohlo být vzhledem k výše uvedenému porušení právních předpisů vůbec vydáno) věc vrátit stavebnímu úřadu k dalšímu řízení. Žalovaný proto v této části rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy změnil.
Proti rozhodnutí žalovaného ze dne 28.1.2013 podala žalobkyně u Městského soudu v Praze žalobu, kterou městský soud zamítl rozsudkem ze dne 26.8.2015, čj. 10 A 63/2013-192. Stran namítané záměny účastníků odkázal městský soud na rekapitulovaný obsah správního spisu. Usnesení o zahájení přezkumného řízení, tedy úkon, jímž se zahajuje řízení, bylo adresováno v souladu s tím, jak byl označen adresát povinnosti plynoucí z rozhodnutí o nařízení zabezpečovacích prací. Z obsahu doručenky (zjevná totožnost podpisu) vyplývá, že usnesení převzala žalobkyně a svou procesní reakcí (podání odvolání) zjevně osvědčila, že neměla pochybnost o tom, že právě ona je účastníkem řízení. Ve správním spisu, který byl soudu předložen, není jakýkoliv doklad o tom, že by usnesení o zahájení přezkumného řízení bylo doručováno její dceři. V rozhodnutí ze dne 17.12.2012 pak žalovaný pouze upřesnil označení účastníků řízení a žalobkyni identifikoval datem narození a uvedením údaje, že jde o právní nástupkyni předchozího vlastníka předmětné nemovitosti (dcera totožného jména a příjmení). Tento úkon dle městského soudu nelze považovat za jakoukoliv záměnu účastníků řízení, neboť od počátku bylo přezkumné řízení zjevně vedeno se žalobkyní, nikoliv s jinou osobou. Městský soud neshledal důvodné ani námitky ohledně tvrzeného nedodržení lhůty podle § 96 správního řádu, ani ohledně nepříslušnosti správního orgánu, který přezkumné řízení prováděl. K namítanému opomenutí právního zastoupení žalobkyně a v důsledku toho nesprávnému doručování městský soud poukázal na to, že zmíněná vada měla podle obsahu žalobní námitky stíhat usnesení o zahájení přezkumného řízení, jež však není předmětem žaloby. Jde tak o námitku míjející se s předmětem soudního přezkumu vymezeného žalobou (věcně se jí ostatně zabýval žalovaný ve svém rozhodnutí ze dne 17.12.2012). Nadto žalobkyně nijak nespecifikuje, jaký vliv měla mít tato namítaná vada na zákonnost nyní napadeného rozhodnutí, resp. rozhodnutí jemu předcházejícího. Městský soud s odkazem na § 96 odst. 2 správního řádu, podle kterého se v přezkumném řízení soulad rozhodnutí s právními předpisy posuzuje podle právního stavu a skutkových okolností v době jeho vydání, nepřisvědčil ani námitce stran nedostatečně zjištěného skutkového stavu (správní orgány nezhodnotily skutkový stav existující k datu vydání rozhodnutí v přezkumném řízení, zejména to, že do zahájení přezkumného řízení 24.8.2012 byla realizována podstatná část nařízených zabezpečovacích prací, tedy že došlo k podstatné a zásadní změně, neboť dům čp. 163 přestal ohrožovat zdraví a životy osob nebo zvířat a jako stavba byl přiveden do stavu statické stabilizace, vybavený ochranou proti povětrnostním vlivům). S odkazem na § 99 odst. 2 správního řádu městský soud neshledal důvodné ani námitky stěžovatelky ohledně zpětných účinků rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení k právní moci přezkoumávaného rozhodnutí. Co se týče namítané vady výroku rozhodnutí v části (ne)vrácení věci stavebnímu úřadu, konstatoval městský soud, že zrušení přezkoumávaného rozhodnutí a vrácení věci příslušnému orgánu připadá v úvahu zásadně pouze tehdy, pokud přezkumný orgán po posouzení spisového materiálu podle § 96 odst. 2 správního řádu zjistí, že nelze nápravy dosáhnout změnou rozhodnutí, neboť jsou zde závažné nedostatky při zjišťování stavu věci, které nelze v přezkumném řízení napravit, nebo je rozhodnutí pro svou nesrozumitelnost nepřezkoumatelné, přičemž lze předpokládat, že tyto nedostatky bude možné v novém řízení odstranit. Zrušení přezkoumávaného rozhodnutí bez dalšího je tedy zcela legitimní reakcí přezkumného orgánu na situace, kdy je přezkoumávané rozhodnutí nezákonné, přičemž příčiny této nezákonnosti již nelze odstranit. V případě nezákonnosti rozhodnutí podle § 135 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je tak zrušení rozhodnutí v přezkumném řízení bez dalšího přiléhavým řešením. Ohledně namítané absence správního uvážení a (ne)poměření zájmů ve smyslu § 2 odst. 4 správního řádu městský soud uvedl, že obsahově byly tyto námitky v zásadě vypořádány již ve vztahu k námitce nedostatečného zjištění skutkového stavu v přezkumném řízení. Okolnosti, na něž stěžovatelka poukazuje, nejsou z hlediska § 99 odst. 2 správního řádu dle soudu relevantní, rovněž tak nejsou relevantní ve vztahu k hlediskům, podle nichž se rozhodnutí v přezkumném řízení přezkoumává.
Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, ve které namítala záměnu v osobách účastníků řízení, nedodržení lhůty podle § 96 správního řádu, vady přezkumného řízení, opomenutí zastoupení stěžovatelky v řízení, neúplné zjištění skutečného stavu věci, nesprávné právní posouzení, vadnost výroku rozhodnutí žalovaného o zpětných účincích a o (ne)vrácení věci.
Co se týče nesprávného zjištění skutkového stavu, soud dle stěžovatelky interpretoval příslušná ustanovení správního řádu zcela izolovaně, zejména nevzal v potaz § 94 odst. 5 tohoto zákona, podle něhož "[p]ři rozhodování v přezkumném řízení je správní orgán povinen šetřit práva nabytá v dobré víře, zejména mění-li rozhodnutí, které bylo vydáno v rozporu s právními předpisy [...] nebo určuje-li, odkdy nastávají účinky rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení". Stěžovatelka podle rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 10.8.2011 realizovala prostřednictvím zhotovitele podstatnou část z 29 nařízených úkonů s tím výsledkem, že dům ohrožený samovolnou demolicí přivedla do stavu, kdy je u něj zajištěna mechanická odolnost a spolehlivost zděných konstrukcí s tím, s realizací rozhodnutí byla současně zvýšena odolnost sousedních domů, což vyplývá ze znaleckého posudku znalce Ing. Jana L. Bedrníčka. Stěžovatelka poukázala na to, že i v rámci prověřování trestního oznámení, které proti ní a proti pracovníkům stavebního úřadu podala společnost V. D. KUKA a.s., podal Znalecký ústav TRIGON, s. r. o., znalecký posudek, z něhož mimo jiné vyplývá závěr, že provedené práce v 1. až 4. nadzemním podlaží domu lze považovat za součást potřebného zabezpečení. Stěžovatelka má za to, že bylo povinností správních orgánů v přezkumném řízení zkoumat dle § 99 odst. 2 správního řádu okolnosti případu v tom smyslu, zda neodůvodňují, aby účinky rozhodnutí nebyly stanoveny ke dni právní moci rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení. Stěžovatelka dále poukázala na to, že byla adresátem povinností, které jí byly z moci úřední nařízeny, byla povinna je realizovat, a to tím spíše za situace, kdy byla ze strany správního orgánu stran provedení zabezpečovacích prací urgována. Stěžovatelka byla tedy v dobré víře ve správnost a zákonnost vydaného rozhodnutí, dle kterého byla povinna postupovat, a také tak činila. Stěžovatelka uvedla, že žalovaný zcela pominul "Technickou zprávu" vypracovanou pracovnicí odboru Magistrátu hlavního města Prahy Ing. Eliškou N. a posunul ji pouze do úrovně konceptu rozhodnutí. Vypracování technických zpráv ve správním řízení, které se týká provádění staveb, je pravidlem a slouží jako podklad pro rozhodnutí správního orgánu. Pokud ji žalovaný vůbec nehodnotil, nepřipustil zjišťování okolností případu ve smyslu § 99 odst. 2 správního řádu.
Stěžovatelka je přesvědčena o tom, že byly dány veškeré materiální podmínky pro nařízení provedení nutných zabezpečovacích prací. Nicméně ani žalovaný, ani městský soud z hlediska splnění či nesplnění relevantních skutečností nic neuvedli a rozhodnutí odůvodnili odkazem na úplnost, resp. neúplnost správního spisu a existencí, či neexistencí kontrolní prohlídky stavby podle § 135 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006. Pokud byl ve správním spise relevantní doklad o havarijním stavu (statický posudek Ing. Ledvinky), odmítl městský soud takový důkaz s odkazem na to, že není uveden ve spisovém přehledu a že stavební úřad o něj jako o podklad své rozhodnutí neopřel. Závěr znalce, co do dikce, se přitom naprosto kryje s jedním z důvodů, pro které stavební úřad nařídil provedení zabezpečovacích prací. Městský soud zcela přehlédl dikci shodnou se závěrem posudku v rozhodnutí stavebního úřadu: "[O]bjekt jako celek jednoznačně vykazuje havarijní stav - jedná se o stav aktuálního ohrožení života a zdraví osob. V případě zřícení střech a pádu prvků na konstrukce nižších podlaží by mohlo dojít k zřícení celého objektu [...]" Touto citací byl dle stěžovatelky vyvrácen závěr městského soudu, že stavební úřad nevzal posudek Ing. Ledvinky jako podklad pro své rozhodnutí.
Stěžovatelka nesouhlasila se závěrem městského soudu, podle kterého "z hlediska závěru zákonnosti přezkoumávaného rozhodnutí je tak zcela irelevantní stav, jaký nastal po vydání přezkoumávaného rozhodnutí (včetně stavu, který byl způsoben jeho realizací). Námitka žalobkyně, že žalovaný a správní orgán I. stupně nepřihlédl k tomu, že došlo k zásadní změně ve stavebně technickém stavu předmětného objektu, je tedy zcela nepřípadná." Stěžovatelka naopak s přihlédnutím k § 99 odst. 2 správního řádu považuje tuto námitku za velmi případnou. Stěžovatelka vyčítá správním orgánům a potažmo i městskému soudu, že se nezabývaly otázkou, v jakém rozsahu připadá v úvahu zrušení rozhodnutí o provedení nutných zabezpečovacích prací (§ 97 správního řádu umožňuje přezkoumávané rozhodnutí zrušit nebo změnit pouze částečně). Správní orgány ani městský soud neprovedly kontrolní prohlídku, resp. ohledání domu "U Tří andělů", přičemž podstatná část úkonů vyjmenovaných v rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 10.8.2011 byla realizována a je spojena se statickou stabilizací domu. Městský soud odmítl provedení důkazu v mezidobí zpracovanými znaleckými posudky, které se těmito aspekty zabývají a ani jinak nebyl zjišťován skutečný stav domu. Dle stěžovatelky nebyl zjištěn správný skutkový stav, což se nutně promítlo i do nesprávného právního posouzení věci.
Ohledně výroku stran (ne)vrácení věci stěžovatelka poukázala na závěr městského soudu na s. 21 napadeného rozsudku: městský soud zde uvedl, že stěžejním důvodem pro zrušení přezkoumávaného rozhodnutí v posuzované věci byl "absolutní nedostatek skutkových zjištění potřebných pro vydání přezkoumávaného rozhodnutí", k tomu však dále dodal, že obecně by takový důvod mohl být podnětem pro zrušení rozhodnutí a vrácení věci příslušnému správnímu orgánu, předmětem přezkumu je však rozhodnutí podle § 135 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, tedy rozhodnutí, které je vázáno k okamžitému stavu stavby. Dále městský soud uvedl, že zároveň jde o opatření, jež má docílit odstranění nějakého v přítomné době existujícího ohrožení, a že v takovém případě je z povahy věci vyloučeno, aby byl s odstupem v řádu let zjišťován stav, který již neexistuje, a aby bylo vydáno rozhodnutí ukládající opatření, jež s ohledem na aktuální stav již nemusejí být vůbec účinná. Stěžovatelka má za to, že z takto formulovaných úvah městského soudu ještě více vystupuje do popředí nutnost zjišťování stavebně technického stavu domu, který byl docílen na základě autoritativního rozhodnutí stavebního úřadu o provedení nutných zabezpečovacích prací, byť ne zcela realizovaných. Z úvah městského soudu se naopak podává, že vlastně celé přezkumné řízení bylo samoúčelné a bez potence jakéhokoli vlivu do reality. Stěžovatelka však byla až dosud existencí tohoto řízení enormně zatěžována a výsledek přezkumného řízení má pro ni ten důsledek, že po dobu tří let nemůže dům ve svém vlastnictví ani opravit, natož užívat. Za této situace pak položila otázku, nakolik pro správní orgány, které přezkumné řízení vedly, platí § 4 správního řádu, podle něhož je veřejná správa službou veřejnosti, a proč soud samoúčelnost řízení nevzal v potaz.
Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil v tom smyslu, že co se týče námitek ohledně neúplného zjištění skutkového stavu věci a nesprávného právního posouzení, které stěžovatelka spatřuje v tom, že při rozhodování v přezkumném řízení nebyl brán v potaz § 99 odst. 2 správního řádu, žalovaný poukázal na to, že stěžovatelce rozhodnutím stavebního úřadu žádná práva nabytá v dobré víře nevznikla, tudíž ani aplikace § 94 odst. 5 správního řádu není na místě. Žalovaný se stran aplikace § 99 odst. 2 správního řádu ztotožnil s městským soudem v tom, že primární povinností správního orgánu, v případě, že ruší nebo mění rozhodnutí ukládající povinnost, je určit právní účinky rozhodnutí zpětně, neboť smyslem je šetřit subjektivní práva osob, do nichž bylo závažným způsobem zasaženo nezákonným rozhodnutím. Pouze za situace, kdyby okolnosti případu odůvodňovaly jiné řešení, jako např. kdyby se stěžovatelka ocitla zrušením rozhodnutí s právními účinky zpětně od právní moci zmiňovaného rozhodnutí v méně výhodné pozici, než kdyby bylo rozhodnutí zrušeno s právními účinky ode dne právní moci rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení, bylo by možné určit právní účinky rozhodnutí v přezkumném řízení ode dne jeho právní moci. V případě stěžovatelkou namítané realizace podstatné části provedených prací se o takovou okolnost nejedná, zejména za situace, kdy se zrušením rozhodnutí stavebního úřadu provedené stavební úpravy dostaly do režimu § 129 stavebního zákona z roku 2006, v rámci něhož může stěžovatelka požádat o jejich dodatečné povolení.
Ohledně neúplného zjištění skutečného stavu a nesprávného právního posouzení se ke kasační stížnosti vyjádřila také společnost V. D. KUKA, která poukázala na to, že rozhodnutí o nařízení zabezpečovacích prací bylo vydáno výlučně na základě dohody se stavebním úřadem z důvodu obejití zákona. Dům byl bez jakýchkoli zjištění prohlášen za nebezpečný a v rámci nařizovacích prací bylo cílem jej nikoli staticky zajistit, ale v zásadě celý téměř zbourat a vystavět nový mající s domem původním pouze společnou část vnějších obvodových zdí a dvě klenby. Stav domu, v němž se nacházel v roce 2010 a 2011, resp. ještě před započetím stavební činnosti stěžovatelky v roce 2012, je podrobně popsán ve stanovisku Národního památkového ústavu - Vyjádření k přípustnosti provedení stavebních úprav čp. 163 "Dům U tří andělů", vypracovaném k žádosti Ministerstva kultury dne 26.10.2015. Zároveň vyjádření obsahuje podrobný popis současného stavu domu, včetně popisu nenávratně zničených konstrukcí, navýšení domu, rozšíření oproti původním rozměrům a konstatování, že ke statickému narušení konstrukcí došlo až v důsledku zásahu stěžovatelky. Ke stěžovatelkou tvrzenému zásahu do jejích práv nabytých na základě rozhodnutí stavebního úřadu společnost V. D. KUKA uvedla, že stěžovatelka zcela pomíjí práva ostatních účastníků řízení. Použitím nevhodných materiálů a technologií stěžovatelka přímo ovlivnila okolní stavby způsobem, jež pravděpodobně povede k další degradaci okolních staveb, a je zde tedy dán jasný nepoměr tvrzených práv stěžovatelky k veřejnému zájmu na ochranu památek, zachování kulturního bohatství a práv okolních vlastníků staveb.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...) Za podstatné pro další posouzení věci považuje Nejvyšší správní soud především vymezit, co je předmětem soudního přezkumu - rozhodnutí o nařízení zabezpečovacích prací ze dne 10.8.2011. Úkolem žalovaného a potažmo městského soudu tak bylo zabývat se tím, zda v době vydání tohoto rozhodnutí existovaly relevantní zákonem stanovené podmínky pro jeho vydání, resp. zda bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; dále potom, zda v přezkumném řízení správní orgány postupovaly v souladu se zákonem, pokud rozhodnutí stavebního úřadu v přezkumném řízení zrušily, a zda tak učinily v zákonné lhůtě. Součástí přezkumu musí být dále rovněž úvaha o zákonnosti usnesení o zahájení přezkumného řízení.
Přezkumné řízení bylo zahájeno usnesením žalovaného ze dne 24.8.2012; v něm se konstatuje, že ze spisu a z rozhodnutí stavebního úřadu nelze zjistit, na základě jakých důkazů a dokazování stavební úřad dospěl k závěru, že jsou splněny podmínky pro nařízení nutných prací a nařízení strpět opatření na sousedním pozemku a stavbě; dále žalovaný konstatoval, že dospěl k premise, že nařízení stavebního úřadu je v rozporu s § 135 odst. 2 a § 141 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 a § 68 odst. 2 a odst. 3 správního řádu, protože rozhodnutí není srozumitelné a určité; chybí odpovídající odůvodnění.
Úkolem správního orgánu (Magistrátu hlavního města Prahy) v přezkumném řízení tudíž bylo, aby výše uvedené premisy zhodnotil, a vady, které byly rozhodnutí stavebního úřadu vytýkány, ve svém rozhodnutí reflektoval.
Nejvyšší správní soud jako první musel vypořádat vznesenou námitku prekluze práva zahájit přezkumné řízení. Stěžovatelka dovozuje nedodržení objektivní lhůty stanovené v § 96 odst. 1 správního řádu ve spojení s nesprávným doručením usnesení o zahájení přezkumného řízení a opomenutím zastoupení stěžovatelky.
Podle citovaného ustanovení "[u]snesení o zahájení přezkumného řízení lze vydat nejdéle do 2 měsíců ode dne, kdy se příslušný správní orgán o důvodu zahájení přezkumného řízení dozvěděl, nejpozději však do 1 roku od právní moci rozhodnutí ve věci". Stěžovatelka lhůtu jednoho roku činí spornou, neboť tato skončila 7.9.2012, přitom v této lhůtě nebylo doručeno jejímu právnímu zástupci; pokud bylo usnesení o zahájení přezkumného řízení doručeno přímo stěžovatelce dne 31.8.2012, nemá toto doručení podle § 34 odst. 2 správního řádu dle stěžovatelky žádné účinky pro běh lhůt.
S námitkou prekluze, kterou stěžovatelka uplatnila v žalobě, se městský soud vypořádal co do splnění podmínek subjektivní lhůty, objektivní lhůtu však pominul, resp. v souvislosti s vypořádáním námitky opomenutého zastoupení (s. 17) uvedl, že "zmíněná vada měla podle obsahu žalobní námitky stíhat usnesení o zahájení přezkumného řízení, jež však není předmětem žaloby. Jde tak o námitku míjející s předmětem soudního přezkumu vymezeného žalobou (věcně se jí ostatně zabýval žalovaný ve svém rozhodnutí ze dne 17.12.2012). Nadto stěžovatelka nijak nespecifikuje, jaký vliv měla mít tato namítaná vada na zákonnost nyní napadeného rozhodnutí, resp. rozhodnutí jemu předcházejícího." Předně nelze souhlasit s tím, že vznesená námitka nemohla mít žádný vliv na právě vedené řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného vydaném v přezkumném řízení, týkala-li se dodržení zákonné prekluzivní lhůty pro jeho zahájení, tedy základní podmínky řízení. Bylo povinností městského soudu se jí zabývat, a nikoli bez dalšího odkázat na řízení, v němž tato věc nebyla posuzována, neboť týž soud návrh stěžovatelky, kterým směřovala právě do rozhodnutí žalovaného ve věci zahájení přezkumného řízení, s odkazem na § 70 písm. a) s. ř. s. ve spojení s § 65 odst. 1 s. ř. s. a § 68 písm. e) s. ř. s. usnesením ze dne 30.1.2014, č. j. 9 A 29/2013-55, odmítl a věcí se meritorně nezabýval.
Přezkoumává-li soud zákonnost správního rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení, je povinen učinit součástí přezkumu rovněž i zákonnost správního aktu, kterým bylo přezkumné řízení zahájeno; to tím spíše, vyloučil-li takový správní akt, jehož přezkoumání soudem se stěžovatelka domáhala, ze soudního přezkumu.
Přezkumné řízení je správním řízením vedeným z moci úřední a jeho zahájení není v dispozici účastníků řízení. To však nic nemění na tom, že kritériem přezkoumávaného správního rozhodnutí v přezkumném řízení je pouze zákonnost přezkoumávaného správního aktu a řízení, které jeho vydání předcházelo. Pouze z takových důvodů, a v zákonem stanovené lhůtě, může správní orgán přezkumné řízení zahájit; zahájení a provedení řízení tak nemůže být projevem libovůle. Nelze totiž pominout, že vzhledem k tomu, že předmětem přezkumného řízení jsou zásadně taková správní rozhodnutí, která již nabyla právní moci, jde často o rozhodnutí, z nichž pro jejich účastníky vyplývají práva různého druhu a závažnosti, proto zákon rovněž předpokládá ohledně předmětu přezkumného řízení určitá omezení motivovaná ochranou práv nabytých v dobré víře (§ 2 odst. 3 správního řádu), plynoucí zejména z toho, že správní akty jsou nadány tzv. presumpcí správnosti.
Nejvyšší správní soud proto považoval za nutné korigovat závěry městského soudu stran (ne)případnosti námitek stěžovatelky směřujících k dodržení podmínek pro zahájení přezkumného řízení. Nicméně i přes závěr, který městský soud vyslovil, se námitkou nedodržení lhůty ve vztahu k neúčinnému doručení (opomenutému zastoupení) určitým, byť stručným způsobem i částečně nepřiléhavou argumentací vypořádal a jeho závěry obstojí. Městskému soudu lze přisvědčit v tom, že stěžovatelka nebyla zkrácena na svých právech, neboť usnesení o zahájení přezkumného řízení jí bylo doručeno a podala proti němu v zákonné lhůtě odvolání (a poté i správní žalobu). Nicméně městský soud pominul dikci § 96 odst. 1 správního řádu, podle kterého je přezkumné řízení zahájeno vydáním usnesení o zahájení řízení, nikoli až jeho doručením. Co se rozumí vydáním rozhodnutí, stanoví § 71 odst. 2 správního řádu ["a) předání stejnopisu písemného vyhotovení rozhodnutí k doručení podle § 19, popřípadě jiný úkon k jeho doručení, provádí-li je správní orgán sám; na písemnosti nebo poštovní zásilce se tato skutečnost vyznačí slovy: "Vypraveno dne:", b) ústní vyhlášení, pokud má účinky oznámení dle § 72 odst. 1, c) vyvěšení veřejné vyhlášky, je-li doručováno podle § 25, nebo d) poznamenání usnesení do spisu v případě, že se pouze poznamenává do spisu"].
V projednávané věci bylo usnesení o zahájení přezkumného řízení vydáno dne 24.8.2012, tedy před uplynutím objektivní lhůty. (...)
Nejvyšší správní soud považuje za nutné předeslat, že nikterak nepřehlédl informace vyplývající ze spisu ohledně posuzované nemovitosti (probíhající řízení o odstranění stavby, resp. její dodatečné povolení), jakož ani ostatní skutečnosti, které nastaly ex post, a nikterak nepřehlíží stanoviska orgánů památkové péče, jakož ani ostatní aspekty spojované se samotným řízením před stavebním úřadem, na něž upozorňují osoby zúčastněné na řízení ve svých vyjádřeních.
Nejvyšší správní soud nicméně nemůže odhlédnout od zásad, na kterých je správní soudnictví založeno; podle § 75 odst. 1 s. ř. s. "[p]ři přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu". Ve věci projednávané v tomto kasačním řízení je tak zcela bez významu skutečnost, zda a jakým způsobem stěžovatelka případně překročila rozsah prací stanovený jí v rozhodnutí a v jakém stavu se dům v současné době nachází a jaké práce a jakým způsobem na něm byly provedeny. Tyto skutečnosti by byly zcela jistě relevantní pro případná jiná řízení (viz např. § 178 stavebního zákona z roku 2006 apod.), nikoli však pro zodpovězení otázky důvodnosti a zákonnosti vydaného rozhodnutí o nařízení zabezpečovacích prací, resp. zákonnosti rozhodnutí žalovaného vydaného poté. Námitky a argumentace, jakož např. i předložený posudek Národního památkového ústavu z roku 2015, a jiné dokumenty uplatněné v tomto ohledu osobami zúčastněnými, jakož i argumentace žalovaného a závazná stanoviska Národního památkového ústavu, nacházející se ve spise, jsou zcela nepřípadné (vyjma skutečností vztahujících se ke stavu nemovitosti v době rozhodování stavebního úřadu) a v tomto řízení bezpředmětné, proto k nim Nejvyšší správní soud (ani městský soud) nemohl přihlížet.
Není sporu o tom, že podle § 96 odst. 2 správního řádu se v přezkumném řízení posuzuje soulad rozhodnutí s právními předpisy podle právního stavu a skutkových okolností v době jeho vydání, což na několika místech městský soud, např. na str. 18 rozsudku, opakovaně uvádí.
Uvedené však nikterak nevylučuje, aby soud ve smyslu § 77 odst. 2 s. ř. s. provedl a doplnil dokazování, měl-li za to, že skutkový stav byl správními orgány zjištěn nedostatečně, a to i za použití nových důkazů, které sice ve správním řízení nebyly předloženy, resp. nebyly součástí správního spisu, jak uvádí městský soud, nicméně jsou schopny vypovídat o skutkovém stavu v době vydání správního rozhodnutí; tedy lze jimi ve správním řízení správním orgánem zjištěný skutkový stav potvrdit nebo vyvrátit; v daném případě potvrdit či vyvrátit havarijní stav nemovitosti ve vlastnictví stěžovatelky k datu vydání rozhodnutí o nařízení provedení zabezpečovacích prací. Takové hodnocení však městský soud neprovedl a bez dalšího akceptoval žalovaným konstatovaný nedostatek skutkových zjištění. (...)
Městskému soudu lze přisvědčit v tom, že z hlediska závěru o zákonnosti přezkoumávaného rozhodnutí je zcela irelevantní stav, který nastal po vydání přezkoumávaného rozhodnutí (včetně stavu, který byl způsoben jeho realizací). Nelze však již zcela akceptovat závěr, že námitky stěžovatelky týkající se zásadní změny ve stavebně technickém stavu objektu jsou v přezkumném řízení zcela nepřípadné.
Podle § 94 odst. 5 správního řádu "[p]ři rozhodování v přezkumném řízení je správní orgán povinen šetřit práva nabytá v dobré víře, zejména mění-li rozhodnutí, které bylo vydáno v rozporu s právními předpisy (§ 97 odst. 3) nebo určuje-li, od kdy nastávají účinky rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení (§ 99)".
Podle § 99 odst. 2 správního řádu, "[p]okud se ruší nebo mění rozhodnutí, jímž byla uložena povinnost, a neodůvodňují-li okolnosti případu jiné řešení, určí správní orgán, že účinky rozhodnutí v přezkumném řízení nastávají ode dne právní moci nebo předběžné vykonatelnosti přezkoumávaného rozhodnutí".
Městský soud konstatuje, že zmíněný § 99 odst. 2 správního řádu se již netýká samotných podmínek pro zrušení přezkoumávaného rozhodnutí, ale řeší časové účinky rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení; proti tomu nelze z hlediska samotné zákonnosti přezkoumávaného rozhodnutí ničeho namítat. Lze zcela souhlasit s městským soudem v tom, že smyslem tohoto ustanovení je šetřit subjektivní práva osob, do nichž bylo zasaženo nezákonným rozhodnutím závažným způsobem, a to tak, že jim byla rozhodnutím správního orgánu uložena povinnost v rozporu s právními předpisy; z důvodu odstranění škodlivých následků rušeného nebo měněného rozhodnutí, jímž byla nezákonně uložena povinnost, správní orgán a priori určí, že účinky rozhodnutí v přezkumném řízení nastávají ode dne právní moci nebo předběžné vykonatelnosti přezkoumávaného rozhodnutí. V dalších úvahách ohledně správnosti vydaného rozhodnutí v přezkumném řízení však městský soud opomíjí skutkový stav věci. Uvádí, že takovými okolnostmi, které by mohly navodit účinnost rozhodnutí ex nunc, by mohla být situace, kdy by se osoba, jíž byla uložena povinnost, ocitla zrušením rozhodnutí s účinky ex tunc v méně výhodné situaci, než kdyby rozhodnutí bylo zrušeno ex nunc či by bylo nesrovnatelně závažněji zasaženo do práv jiné osoby; pokud uvádí, že o takový případ však v posuzované věci nejde, a to ani s přihlédnutím k argumentaci stěžovatelky, nelze s ním souhlasit.
Městský soud zcela opomíjí, že bylo vydáno rozhodnutí, kterým byla stěžovatelce uložena ex offo (nikoli k její žádosti) povinnost - provést určité konkrétně stanovené zabezpečovací práce a stěžovatelka je na nemalé náklady provedla. Není ani bez významu, že tomuto aktu předcházelo již rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 10.12.2010, které povinnost provedení z převážné části týchž nutných zabezpečovacích prací ukládalo předchozím vlastníkům nemovitosti Ing. Pavlu R. a Ing. Jiřímu K., stejně tak byla tímto rozhodnutím uložena osobám zúčastněným povinnost strpět provádění prací na stavbě (jmenovaným bylo opakovaně vydáno stavební povolení, k odvoláním sousedních vlastníků - osob zúčastněných na řízení - bylo vždy zrušeno, poté byly vzhledem ke stavu chátrající nemovitosti nařízeny zabezpečovací práce); následně byla nemovitost prodána. Nelze proto tvrdit, že stěžovatelka nebyla v dobré víře v zákonnost správního aktu, který de facto "zdědila" po svých předchůdcích, byť žádná práva nenabyla, nýbrž jí byla uložena povinnost. Tím spíše, byla-li stěžovatelka na základě správního rozhodnutí, které je nadáno presumpcí správnosti a které navíc bylo již pravomocné, povinna určitým způsobem konat.
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12.2.2015, čj. 2 As 241/2014-36, konstatoval mimo jiné: "Stavebník se v přezkumném řízení nemůže zpravidla dovolávat dobré víry (§ 94 odst. 4 správního řádu), realizoval-li záměr bez povolení, případně jej realizoval způsobem výrazně odlišným od schválené projektové dokumentace, anebo sám způsobil, že stavební úřad nemohl řádně splnit svoji zákonnou povinnost posoudit záměr a vydat takové rozhodnutí, které by vycházelo z pravdivého vylíčení rozhodných skutečností. Vedle toho nelze přiznat dobrou víru ani takovému jednání stavebníka, které je bezpochyby v příkrém a naprosto zjevném rozporu se základními zásadami územního plánování, ochrany životního prostředí a veřejného zdraví, a to ani tehdy, pokud stavebník neuvede stavební úřad v omyl a stavební úřad povolení k umístění stavby či ke stavbě v rozporu se zákonem vydá. V ostatních případech však není možno na stavebníka přenášet povinnosti orgánů státní správy. U stavebníků lze předpokládat přirozenou míru nejistoty ohledně souladu jejich záměrů s podrobnou právní regulací. Posouzení souladu záměru stavebníka se zákonnými požadavky je v první řadě úkolem správních orgánů, které k tomu mají disponovat takovým personálním a odborným zázemím, aby jej zevrubně posoudily a v případě rozporu s právními předpisy patřičně reagovaly."
Výše uvedené závěry stran dobré víry stěžovatelky jsou zcela případné i na projednávanou věc. Pokud rozpor rozhodnutí s právními předpisy má mít původ výlučně v postupu správního orgánu, aniž by k tomu stěžovatelka svým přičiněním jakkoli přispěla, a je v dobré víře, že rozhodnutí bylo vydáno správným postupem, je třeba její dobrou víru v intencích § 94 odst. 5 a § 99 odst. 2 správního řádu reflektovat. Pokud žalovaný a potažmo městský soud dovodili, že stěžovatelka nenabyla žádná práva, ale byly jí uloženy pouze povinnosti, tudíž na ni § 94 odst. 5, resp. § 99 odst. 2 správního řádu nedopadá, interpretoval daná ustanovení pouze na základě gramatického výkladu, aniž by přihlížel k jejich smyslu.
Odůvodnění žalovaného (potažmo městského soudu) tak zcela postrádá argumentaci pro závěry, které byly stran § 94 odst. 5 a § 99 odst. 2 správního řádu učiněny. (...) | decision_1291.txt |
327 | k § 176 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění zákona č. 344/2013 Sb.
V exekučním řízení lze v podaném odvolání proti exekučnímu příkazu namítat věcnou nesprávnost výkazu nedoplatků, jakožto exekučního titulu dle § 176 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, jelikož proti výkazu nedoplatků neexistuje účinný prostředek k nápravě jeho věcných nesprávností.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25.2.2016, čj. 9 Afs 52/2015-59)
Prejudikatura: č. 835/2006 Sb. NSS.
Věc: Roman M. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o nařízení prodeje nemovitých věcí, o kasační stížnosti žalobce.
Rozhodnutím Finančního úřadu pro Liberecký kraj, Územního pracoviště v Jablonci nad Nisou (správce daně), ze dne 10.4.2013 byl vydán exekuční příkaz na prodej nemovitostí označených ve výroku k vymožení nedoplatku, včetně úroku z prodlení a exekučních nákladů. Rozhodnutím správce daně ze dne 26.7.2013 bylo rozhodnuto o prvním odvolání žalobce tak, že se podanému odvolání částečně vyhovělo, rozhodnutí správce daně ze dne 10.4.2013 bylo částečně změněno a ve zbytku bylo odvolání zamítnuto. Rozhodnutím o odvolání byly změněny vymáhané částky, a to tak, že exekuce na prodej nemovitostí se nařizuje k vymožení nedoplatku ve výši 7 879 358,12 Kč, včetně příslušejícího úroku z prodlení ke dni 10.4.2013 ve výši 4 753 247,95 Kč a exekučních nákladů ke dni nařízení exekuce ve výši 252 652 Kč, tj. celkem 12 885 258,07 Kč, jakož i úroku z prodlení z částky 6 380 203,12 Kč od 11.4.2013 do zaplacení dle roční výše repo sazby stanovené Českou národní bankou zvýšené o 14 procentních bodů, platné pro první den příslušného kalendářního pololetí. K částce nedoplatku ve výši 1 499 155 Kč úrok z prodlení nevznikne.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 25.2.2014 zamítl, a potvrdil tak rozhodnutí správce daně ze dne 26.7.2013.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce u Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočky v Liberci žalobu, kterou krajský soud zamítl rozsudkem ze dne 11.2.2015, čj. 59 Af 27/2014-69. Krajský soud dospěl k závěru, že exekuční příkaz není nicotný, obsahuje veškeré zákonné náležitosti, a neshledal vady, které by činily exekuční příkaz vnitřně rozporným. Krajský soud rovněž neshledal důvodnou výtku, že odkaz na výkaz nedoplatků neoznačuje konkrétního správce daně, který jej vydal.
Dále krajský soud uvedl, že neurčitost výroku rozhodnutí nelze spatřovat v neuvedení zdaňovacího období, za které byla daň vyměřena či doměřena, či neuvedení období, za které byly stanoveny úroky z prodlení. Dle přesvědčení krajského soudu postačí, je-li z výroku rozhodnutí zřejmá výše nedoplatku, pro který je exekuce nařizována. Namítanou podstatnou nesrovnalost nelze vidět ani v tom, že pod určitými položkami byla uvedena stejná čísla jednací a data vydání rozhodnutí na stejný druh daně s uvedením různé výše nedoplatku, nezpochybňoval-li žalobce zároveň konkrétní částky zahrnuté ve výkazu nedoplatků, vydání či vykonatelnost rozhodnutí nebo částečnou úhradu nedoplatku na dani či příslušenství. Důvody, proč rozhodnutí uvedených čísel jednacích a dat vydání ukládala více daňových povinností, plynou z těchto rozhodnutí, včetně toho, za jaké zdaňovací období je stanovena daň určitého druhu, jakož i důvody stanovení penále. Z odůvodnění rozhodnutí pak lze beze všech pochybností dovodit, jaké odvolací výtky neshledal správce daně důvodnými.
Krajský soud uvedl, že neshledal napadené rozhodnutí nepřezkoumatelným z důvodu, že se žalovaný nevypořádal s námitkami uvedenými v prvním odvolání (o němž bylo rozhodnuto správcem daně rozhodnutím o odvolání ze dne 26.7.2013), které nebyly zopakovány v druhém odvolání (o němž žalovaný rozhodl rozhodnutím ze dne 25.2.2014).
Krajský soud dospěl k závěru, že vadou postupu správce daně nebylo ani to, že nedoručoval výkaz nedoplatků. Výkaz nedoplatků není rozhodnutím, ale vnitřním dokladem správce daně, výpisem z evidence daní, který se daňovému subjektu zásadně nedoručuje a proti němuž nejsou přípustné opravné prostředky. K tomu krajský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22.5.2008, čj. 2 Ans 6/2007-101. K námitce týkající se nemožnosti řádně formulovat odvolací a žalobní důvody krajský soud dodal, že konkrétní nedoplatky na dani a příslušenství, jakož i zdaňovací období, za něž byly daně vyměřeny, a období, za které byly vyčísleny úroky z prodlení, musí být žalobci známy z rozhodnutí vydaných ve vyměřovacích, resp. doměřovacích řízeních a dalších písemností předcházejících vystavení výkazu.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost.
Stěžovatel uvedl, že mu dosud není známo, co se pod vyčíslenými položkami v exekučním příkazu skrývá. Ani v soudním řízení nebylo vyřešeno, z jakého titulu uváděné nedoplatky vznikly. Stěžovatel sám totiž o částkách uváděných v exekučním příkazu žádnou vědomost nemá. Je v rozporu se zásadou spravedlnosti, aby sám určoval podle částky konkrétní obsah rozhodnutí a domýšlel, k čemu se vlastně neurčitě sdělené příslušenství může vztahovat. Základní myšlenka kasační stížnosti vychází z toho, že výrok exekučního příkazu, potažmo rozhodnutí o odvolání, byl neurčitý. Stěžovateli není vůbec zřejmé, na základě čeho krajský soud dospěl k závěru, že konkrétní nedoplatky na dani a příslušenství mu musí být známy z rozhodnutí vydaných ve vyměřovacích a doměřovacích řízeních. Ve správním spisu nejsou založeny doručenky k těmto rozhodnutím ani jiný případný důkaz. Krajský soud se vůbec nezabýval námitkou, že žádná taková rozhodnutí, která by obsahovala totožné částky jako uvedené ve výkazu nedoplatků, eventuálně exekučním příkazu či rozhodnutí o odvolání, mu doručena nebyla. Přitom už v průběhu řízení se prokázalo, že výkaz nedoplatků je vadný a nedoplatky tam vyčíslené neexistují.
Stěžovatel po celé správní i soudní řízení brojil proti neurčitosti a nejasnosti jednotlivých položek v napadených písemnostech s tím, že mu tato neurčitost bránila řádně precizovat odvolací a žalobní body. Krajský soud si potom protiřečí, neboť na jedné straně shledal exekuční příkaz, výkaz nedoplatků i rozhodnutí o odvolání co do obsahu výroků určitými, na straně druhé uvedl, že nebylo možné seznat, že exekuce byla nařízena právě pro konkrétní částky, u nichž byla vykonatelnost odložena usneseními o odkladném účinku. To považuje stěžovatel za podstatnou vadu, jelikož věc nebyla žalovaným ani krajským soudem řádně přezkoumána, ale krajský soud se spokojil s obsahem předloženého správního spisu a s tvrzením, že zde je nějaký úrok, který může být exekvován. Nikterak se nezabýval námitkami neurčitosti úroku z prodlení a vůbec obecně neurčitosti napadených rozhodnutí, přestože u sumárního čísla nebylo blíže určeno, z jaké konkrétní jedinečné daňové povinnosti a jakých konkrétních úroků z prodlení ve vztahu k jedinečné daňové povinnosti se výrok exekučního příkazu sestává.
K námitce nezákonnosti uvedl, že výkaz nedoplatků jakožto exekuční titul má klíčový význam. V průběhu řízení bylo prokázáno, že výkaz nedoplatků nesprávně obsahoval i neexistující daňové pohledávky, a potom tedy ani exekuční příkaz nemohl obsahovat všechny zákonné náležitosti. Bez existujícího exekučního titulu nelze exekuci nařídit. Tyto okolnosti způsobují absenci základního předpokladu nařízení exekuce z důvodu nicotnosti výkazu nedoplatků.
Mezi zákonné náležitosti výkazu nedoplatků patří také údaje o jednotlivých nedoplatcích, posuzovaný výkaz nedoplatků však neobsahoval zdaňovací období a chyběla specifikace období, za něž má být placen úrok, přičemž takový výkaz nedoplatků je neurčitým podkladem pro vydání exekučního příkazu. Tato vada je podstatná, protože činí výkaz nedoplatků fakticky neuskutečnitelným. Není zřejmé, jaký konkrétní nedoplatek existuje. Výkaz nedoplatků je nejasný, neurčitý, přičemž v přímém důsledku s namítanou neurčitostí významným způsobem zasáhl právní jistotu stěžovatele, kterému je na jedné straně ukládána povinnost strpět exekuci svého majetku a zároveň je významně zasaženo jeho právo uplatnit možné námitky proti exekuci právě pro neurčitost vyčíslených nedoplatků v exekučním příkazu, resp. rozhodnutí o odvolání. Krajský soud tedy pochybil, pokud shledal výkaz nedoplatků určitým.
Krajský soud dle stěžovatele rovněž pochybil, pokud shledal, že je zřejmé, který správce daně vydal výkaz nedoplatků. Z formulace v exekučním příkazu a rozhodnutí o odvolání vyplývá, kterému správci daně stěžovatel nezaplatil, nikoli že ho tento správce daně vystavil. Nebyl tak dostatečně definován exekuční titul.
Dále stěžovatel považoval za neurčitý i výrok rozhodnutí o odvolání a rozhodnutí považuje za nicotné. Není z něj zřejmé, v čem spočívala změna exekučního příkazu. S takovou námitkou se krajský soud nevypořádal. Uvedl pouze, že struktura byla zachována a dle této struktury je jednoduše seznatelné, co bylo změněno. Stěžovatel tento názor nesdílí už vzhledem k tomu, že výrok je značně obsáhlý. Nesouhlasil ani s názorem, že z odůvodnění rozhodnutí o odvolání lze bez pochybností dovodit, jaké odvolací výtky shledal správce daně důvodnými. Správce daně se totiž nevyjádřil k námitce, že není zřejmé, jaký konkrétní nedoplatek exekuční příkaz obsahuje, a k námitce, že označení vykonatelných pohledávek je neurčité a takové pohledávky neexistují. Pokud žalovaný tuto skutečnost napravoval, pak pouze v části určení položek nedoplatku, ale nedoplatek zůstal stále nejasný, jelikož výše daně na uváděných platebních výměrech byla odlišná od daně uvedené v rozhodnutí o odvolání.
Stěžovatel nesouhlasil ani s tím, že neurčitost výroku nelze spatřovat v neuvedení zdaňovacího období, za které byla daň vyměřena či doměřena, či neuvedení období, za které byly stanoveny úroky z prodlení, a naopak že postačí, pokud je z výroku zřejmá výše nedoplatku. Takový výklad považuje za extrémní. V konečném důsledku mu brání precizovat námitky do neurčitosti jednotlivých položek nedoplatku. Přitom právě to je mu kladeno za vinu. Za formalistické považoval stěžovatel vypořádání krajského soudu, že nelze přisvědčit námitce o podstatné nesrovnalosti výroku, jelikož pod určitými položkami byla uvedena stejná čísla jednací a data vydání rozhodnutí na stejný druh daně, a to zároveň s uvedením různé výše nedoplatku, přičemž současně nebyly zpochybněny konkrétní částky zahrnuté ve výkazu nedoplatků. Stěžovatel nemohl výkaz nedoplatků zpochybnit, neměl ho k dispozici. Krajský soud tvrdil, že důvody, proč rozhodnutí stejných čísel jednacích a dat vydání ukládala více povinností, plynou z těchto rozhodnutí, a to včetně zdaňovacího období, jakož i důvodů stanovení penále. To je novum, jelikož dosud z ničeho neplynulo, že předmětem exekučního příkazu je také nedoplatek na penále.
Stěžovatel rovněž setrval na námitce, že žalovaný byl povinen přezkoumat i námitky, které stěžovatel uplatnil v odvolání proti exekučnímu příkazu, ale nezopakoval je v odvolání proti rozhodnutí o odvolání, a to proto, že řízení v obou stupních je celistvým řízením. Krajský soud se s námitkou řádně nevypořádal. Stěžovatel nesouhlasil dále s názorem krajského soudu, že daňový poplatník se s výkazem nedoplatků seznámí spolu s exekučním příkazem, a proto nebyl správce daně povinen výkaz nedoplatků předtím doručit. Exekuční příkaz obsahuje pouze odkaz na exekuční titul, nikoli však samotný exekuční titul. Pokud může daňový subjekt žádat přezkoumání výkazu nedoplatků, musí mu být exekuční titul znám. Zákon výslovně nestanoví, že nemá být výkaz nedoplatků doručován, proto má stěžovatel za to, že měl být doručen.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ
III.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
(...)
III.B Namítaná nezákonnost
[39] Stěžovatel se ve své argumentaci do nezákonnosti napadených rozhodnutí zaměřil na výkaz nedoplatků. Konstatoval, že výkaz nedoplatků měl vady, proto nemohl být způsobilým exekučním titulem.
[40] Ustanovení § 176 daňového řádu ve znění účinném v posuzované době obsahuje výčet exekučních titulů, mezi nimi i výkaz nedoplatků, který je exekučním titulem v posuzované věci. Výkaz nedoplatků je veřejnou listinou, kterou sestavuje správce daně na základě údajů evidence daní, není rozhodnutím, ale pouze vnitřním dokladem správce daně, proti němuž nejsou přípustné opravné prostředky. Vzhledem k absenci opravných prostředků se připouští, že i v exekučním řízení lze výjimečně namítat věcnou nesprávnost výkazu nedoplatků. Proti výkazu nedoplatků lze sice brojit námitkou dle § 159 daňového řádu, ovšem námitku nelze považovat za účinný prostředek nápravy, neboť výkaz nedoplatků se dlužníku vůbec nedoručuje, dlužník se s ním seznámí teprve prostřednictvím doručovaného exekučního příkazu. Z tohoto hlediska lze považovat výjimečné prolomení vázanosti exekučního orgánu exekučním titulem za správné (podrobněji viz Baxa, J. a kol. Daňový řád: komentář. Praha: Wolters Kluwer, a.s., 2011, s. 1073-1080.).
[41] V posuzovaném případě byly v odvolání proti exekučnímu příkazu namítány nedostatky vymezení jednotlivých podkladových rozhodnutí zahrnutých do exekučního příkazu na základě výkazu nedoplatků. Rozhodnutím o odvolání ze dne 26.7.2013 byly tyto nedostatky napraveny, 12 položek, kterými jsou v exekučním příkazu vymezena jednotlivá vykonatelná rozhodnutí, bylo z důvodu duplicitního uvedení vypuštěno, u dalších byla opravena čísla jednací a data vydání rozhodnutí. Touto změnou došlo k tomu, že výrok exekučního příkazu byl částečně nahrazen, de facto upřesněn. Prostřednictvím exekučního příkazu byl "změněn" i výkaz nedoplatků, respektive byla napravena pochybení správce daně ohledně uvedení jednotlivých podkladových rozhodnutí i ve výkazu nedoplatků, jelikož proti němu není možné uplatnit opravné prostředky a jeho věcnou nesprávnost lze namítat i v exekučním řízení, jak je uvedeno výše. Fakticky tak výkaz nedoplatků neodpovídá exekučnímu příkazu ve znění rozhodnutí o odvolání, ovšem je tomu tak proto, že ve výkazu nedoplatků i exekučním příkazu byly stejné chyby, které byly k námitce stěžovatele odstraněny rozhodnutím o odvolání. Bylo by tedy proti jakékoli logice, kdyby nyní soud vyhověl kasační námitce, že výkaz nedoplatků obsahoval vady, a proto měl být zrušen, jelikož tyto vady byly napraveny správcem daně již ve správním řízení. Výkaz nedoplatků není nicotný a existuje, a přestože musely být jeho nedostatky napraveny v exekučním řízení, je způsobilým podkladem pro správní exekuci.
[42] Výkaz nedoplatků byl dále dle stěžovatele fakticky neuskutečnitelným, jelikož z něj nelze seznat, k jakým nedoplatkům se vztahuje. Neobsahuje totiž zdaňovací období, za která jsou nedoplatky vymáhány, a u úroků z prodlení není uvedeno období, za něž se úrok z prodlení vyměřuje a vymáhá.
[43] Náležitosti výkazu nedoplatků vymezuje § 176 odst. 2 daňového řádu. Ten stanoví, že výkaz nedoplatků musí obsahovat: "a) označení správce daněa) označení správce daně, který výkaz nedoplatků vydal, b) číslo jednací, c) označení daňového subjektu, který neuhradil nedoplatek [...], d) údaje o jednotlivých nedoplatcích, e) podpis úřední osoby s uvedením jména a pracovního zařazení a otisk úředního razítka [...], f) potvrzení o vykonatelnosti, g) den, k němuž je výkaz nedoplatků sestaven". Vytýkané nedostatky by mohly být zahrnuty pod položku údaje o jednotlivých nedoplatcích.
[44] Nejvyšší správní soud se proto zabýval tím, zda byly jednotlivé nedoplatky dostatečně definovány tak, aby stěžovatel mohl bez obtíží určit, jaké nedoplatky jsou ve výkazu nedoplatků vyznačeny, a pro které nedoplatky se tedy vede exekuce na jeho majetek. Pro tyto účely bylo třeba vzít v potaz změnu exekučního příkazu, tedy nepřímou změnu výkazu nedoplatků. Exekuce je vedena pro nedoplatky, které jsou vymezeny v rozhodnutí o odvolání, a to číslem jednacím rozhodnutí, jímž byl nedoplatek vyměřen, datem vydání rozhodnutí, druhem daně, částkou a datem splatnosti nedoplatku. Nejvyšší správní soud má za to, že každý jednotlivý nedoplatek byl vymezen dostatečným způsobem. Již na základě čísla jednacího a data vydání rozhodnutí by měl být každý daňový poplatník schopen dohledat si ve svých dokumentech příslušné rozhodnutí a z něj potom zjistit všechny relevantní informace, případně namítat, že mu takové rozhodnutí doručeno nebylo. Nejvyšší správní soud má za to, že nedoplatky byly dostatečně určitě vymezeny. Zdaňovací období ani vymezení doby, za níž je vyměřen úrok z prodlení, není podstatnou náležitostí výkazu nedoplatků a lze je bez potíží zjistit z příslušného podkladového rozhodnutí. Se znalostí čísla jednacího a data vydání rozhodnutí mohl stěžovatel jednoduše zpochybnit například to, že by mu bylo konkrétní rozhodnutí doručeno, případně že zní na jinou částku a podobně. Žádnou takovou námitku však nevyslovil. Veškeré jeho námitky se v průběhu správního řízení a následně i řízení před krajským soudem omezovaly obecně na neurčitost výroku rozhodnutí, žádnou konkrétní výtku týkající se toho kterého rozhodnutí, kterou by bylo možné zkoumat, neuvedl.
[45] Jak připomenul ve vyjádření ke kasační stížnosti žalovaný, komentářová literatura k vymezení nedoplatků ve výkazu nedoplatků odkazuje na starou právní úpravu (zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků100) ), kde bylo mimo jiné pro vymezení nedoplatku vyžadováno uvedení druhu daně, výše nedoplatku a údaj o původní splatnosti. Nelze než souhlasit, že i tyto podmínky, které byly nastaveny za staré právní úpravy, nyní posuzovaný výkaz nedoplatků obsahuje. Uvedení zdaňovacího období nebo období pro vyměření úroku z prodlení mezi nimi není.
[46] Krajský soud tedy s ohledem na kvalitu žalobní námitky vyslovil správný názor, že výrok exekučního příkazu, samozřejmě ve znění rozhodnutí o odvolání, je dostatečně určitý tak, jak je. Dle čísla jednacího, data vydání rozhodnutí, konkrétně vymezené částky, data splatnosti a druhu daně byl stěžovatel schopen seznat, o jaké nedoplatky se jedná. Rozhodně není na první pohled zřejmé, že by se jednalo o chybné vyčíslení jednotlivého nedoplatku, jak je tvrzeno v kasační stížnosti. Žádná konkrétní námitka týkající se některého z nedoplatků nebyla vznesena. Stěžovateli tak nemohlo být zasaženo jeho právo uplatnit nejpozději s odvoláním proti rozhodnutí o odvolání námitky proti exekuci pro neurčitost nedoplatků. V exekučním příkazu ve znění rozhodnutí o odvolání byla jasně vymezena rozhodnutí, z nichž plynou relevantní nedoplatky. Pokud by přednesl přípustnou námitku týkající se konkrétního rozhodnutí, musely by se jí správní i soudní orgány zabývat. V opačném případě lze pouze konstatovat, že je věcí každého, jakým způsobem hájí svá práva, jaké námitky vznáší, jak je konkretizuje. Kvalita žaloby v podstatě předurčuje obsah a kvalitu soudního rozhodnutí (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20.12.2005, čj. 2 Azs 92/2005-58, č. 835/2006 Sb. NSS).
[47] Jedna konkrétní námitka byla v kasační stížnosti vznesena, a to námitka, že podkladová rozhodnutí nebyla stěžovateli doručena. Ta se nicméně poprvé objevila až v kasačním řízení, nebyla obsažena v žalobě, proto bylo nutné ji vyhodnotit jako nepřípustnou a soud se jí nemohl zabývat (§ 104 odst. 4 s. ř. s).
[48] Nejvyšší správní soud tedy v souladu se soudem krajským dospěl k závěru, že pro vedení exekuce existují podklady, které nebyly relevantním způsobem zpochybněny. Nad rámec uvedeného k námitkám do výkazu nedoplatků Nejvyšší správní soud uvádí, že je považuje za zcela účelové. Stěžovatel v rámci odvolání proti exekučnímu příkazu namítal chyby ve výkazu nedoplatků a v exekučním příkazu, a přestože byly k jeho námitce odstraněny a mohl vznášet případné námitky proti správně vymezeným nedoplatkům, neustále opakuje to, co již bylo napraveno. (...)
[54] Další pochybení je spatřováno také ve skutečnosti, že v exekučním příkazu nebyl dostatečně definován exekuční titul, jelikož tam nebyl vymezen správce daně, který vydal výkaz nedoplatků. Dle zákonného ustanovení musí exekuční příkaz obsahovat mimo jiné i odkaz na exekuční titul [srov. § 178 odst. 2 písm. d) daňového řádu]. Ten posuzovaný exekuční příkaz bezpochyby obsahoval, odkazoval na výkaz nedoplatků vydaný dne 10.4.2013, a stanovil, že dlužník nezaplatil ke dni 10.4.2013 shora uvedenému správci daně, tj. správci daně, který vydal exekuční příkaz, dále specifikované nedoplatky. Obdobnou formulaci potom obsahuje i rozhodnutí o odvolání. Stejně jako krajský soud má i Nejvyšší správní soud rozhodující o kasační stížnosti za to, že identifikace výkazu nedoplatků výše popsaným způsobem byla dostatečná. Přestože v exekučním příkazu a rozhodnutí o odvolání není výslovně uvedeno označení správce daně, který vydal výkaz nedoplatků, nevzbuzují formulace tam uvedené o posuzované skutečnosti větší pochybnosti. Takovéto drobné formulační nedostatky nemohly mít vliv na zákonnost rozhodnutí.
[55] V další námitce je krajskému soudu vytýkáno, že se řádně nevypořádal s namítanou neurčitostí výroku rozhodnutí o odvolání a s nicotností tohoto rozhodnutí. Uvedené nedostatky má mít rozhodnutí z důvodu, že z něj není zřejmé, v čem spočívala změna exekučního příkazu. Krajský soud k tomu konstatoval, že struktura výroku exekučního příkazu byla zachována, a dle této struktury je seznatelné, co bylo změněno a co nikoliv. Nejvyšší správní soud s tím souhlasí. Přestože je možná v důsledku změny exekuční příkaz méně přehledný, nadále zůstává dostatečně jasně určitelné, pro jaký nedoplatek je exekuce nařizována a jakým způsobem má být provedena, jakož i další náležitosti dle § 178 odst. 2 daňového řádu. Nejvyšší správní soud má za to, že v rozhodnutí o odvolání bylo postupováno standardním způsobem, a i pokud je rozhodnutí uživatelsky méně přehledné, nedosahuje tato skutečnost intenzity vady, která by způsobovala namítanou neurčitost, nebo dokonce nicotnost rozhodnutí o odvolání.
[56] Nejvyšší správní soud má dále, na rozdíl od stěžovatele, za to, že z odůvodnění rozhodnutí o odvolání je zřejmé, jaké odvolací výtky shledal správce daně důvodnými. Správce daně vymezil, pro jaký nedoplatek byla exekuce nařízena souhrnným číslem, a k odvolací námitce rozepsal důvody, proč k části sumární částky vznikají navíc úroky z prodlení a k části nikoli. Jednotlivé nedoplatky jsou pak vymezeny specifikací jednotlivých rozhodnutí, na jejichž základě byly vyměřeny či doměřeny. Správce daně v rozhodnutí o odvolání k námitce, že označení vykonatelných pohledávek je neurčité a že takové pohledávky neexistují, opravil čísla jednací a data vydání rozhodnutí, přičemž proti takto vymezeným podkladovým rozhodnutím již stěžovatel nevznesl žádnou konkrétní námitku. Z rozhodnutí o odvolání je tedy zřejmé, jaká je celková částka nedoplatků na daních a která rozhodnutí sloužila jako podklad pro nařízení exekuce. Správce daně se těmito námitkami zabýval a odpovědi na ně lze nalézt v rozhodnutí o odvolání. Kasační námitka je nedůvodná.
[57] Stěžovatel rovněž namítal, že ani ve výroku exekučního příkazu a rozhodnutí o odvolání nebylo uvedeno zdaňovací období, za které byla daň vyměřena nebo doměřena, a dále nebylo uvedeno období, za které byly stanoveny úroky z prodlení. Obecně lze říci, že tyto skutečnosti nejsou náležitostí exekučního příkazu dle § 178 odst. 2 daňového řádu, proto není chybou, pokud nebyly uvedeny. Stěžovatel spatřuje nedostatek neuvedení těchto údajů v tom, že nemohl precizovat své námitky, jelikož mu nebylo zřejmé, k jakým konkrétním nedoplatkům se rozhodnutí vztahuje. V těchto intencích se soud námitkou již zabýval, v podrobnostech odkazuje přiměřeně na body [42] až [48] tohoto rozsudku.
[58] K důkazům, které byly předloženy krajskému soudu při jednání a které odmítl provést, musel Nejvyšší správní soud posoudit, zda se vztahovaly k novému, tedy opožděně uplatněnému, žalobnímu bodu, jak situaci vyhodnotil krajský soud, nebo zda je bylo možné provést v rámci řádně uplatněného žalobního bodu. V žalobě byla namítána obecně neurčitost výkazu nedoplatků i všech z něj vycházejících rozhodnutí, jelikož nebyly dostatečně jasně definovány konkrétní daňové povinnosti. Napadána tedy byla nesrozumitelnost či nepřehlednost výroku rozhodnutí, na jejichž základě měla být provedena daňová exekuce. Námitky se týkaly neurčitosti, nesrozumitelnosti, nepřehlednosti, avšak námitka, která by zpochybňovala výši částek, které mají být vymoženy, nebyla vznesena. Povinnost vykládat rozsah žalobních námitek ve prospěch žalobce nelze vyložit tak široce, aby pod obecnou námitku neurčitosti byla zahrnuta i námitka dovolávající se nesprávně vymezené výše daňových povinností. Proto postupoval krajský soud správně, pokud odmítnul důkazy, které měly doložit, že výše daně z příjmů na platebním výměru se liší od její výše v rozhodnutí o odvolání. Takové důkazy nemají základ v žádné včas uplatněné žalobní námitce.
[59] Na rozdíl od uvedeného v kasační stížnosti nepovažuje Nejvyšší správní soud za formalistické vypořádání námitek o podstatné nesrovnalosti výroku rozhodnutí v napadeném rozsudku. Toto vypořádání naopak považuje za zcela správné. Stěžovatel neustále opakuje, že výkaz nedoplatků i na něj navazující rozhodnutí byla neurčitá, byla tam uvedena pouze částka, z níž nemohl poznat, o jaké nedoplatky se vlastně jedná. Nejpozději v rozhodnutí o odvolání byla však uvedena správná čísla jednací a data vydání rozhodnutí, z nichž plynou jednotlivé nedoplatky a z nichž lze k těmto nedoplatkům ověřit další informace, jakož i to, proč u některých nedoplatků jsou uvedena stejná čísla jednací a data vydání rozhodnutí. Může tomu být například proto, že jedním rozhodnutím byl vyměřen nedoplatek za více zdaňovacích období, nebo například proto, že bylo vyčísleno penále, jak uvedl krajský soud. Krajský soud vysvětlil důvod, proč je možné, aby se v exekučním příkazu objevovala u několika položek stejná čísla jednací, toto vysvětlení je naprosto srozumitelné a plně vyhovuje podstatě námitky o podstatné nesrovnalosti výroku rozhodnutí. Opět lze zopakovat, že stěžovatel mohl namítat konkrétní nesrovnalosti (například, že v konkrétním rozhodnutí pod konkrétním číslem jednacím mu nebylo vyměřeno penále nebo že mu nebylo takové rozhodnutí vůbec doručeno apod.), žádné konkrétní námitky se však v žalobě neobjevily.
[60] Nejvyšší správní soud dále nepřisvědčil ani námitce, že se žalovaný měl v rámci odvolacího řízení zabývat i námitkami, které byly uplatněny v prvním odvolání proti exekučnímu příkazu, přestože nebyly zopakovány v odvolání proti rozhodnutí o odvolání. Tato námitka postrádá logiku. Proti exekučnímu příkazu bylo podáno odvolání, v němž byly vzneseny určité námitky. S těmi se správce daně vypořádal a s využitím možnosti autoremedury vydal rozhodnutí o odvolání. Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel další odvolání. V něm mohl mimo jiné i nesouhlasit s tím, jak byly jeho námitky proti exekučnímu příkazu vypořádány v rozhodnutí o odvolání. Pokud tak neučinil, nemohl žalovaný tušit, že stěžovatel s jejich vypořádáním nesouhlasí, a nebylo tedy jeho povinností se jimi zabývat. Proto Nejvyšší správní soud neshledává v tom, že se žalovaný nezabýval námitkami vznesenými v prvním odvolání, žádné pochybení. (...)
[62] Pokud jde o námitku, že výkaz nedoplatků měl být doručen, odkazuje Nejvyšší správní soud na svůj rozsudek ve věci sp. zn. 2 Ans 6/2007, v němž byla shodná otázka vyřešena. V něm uvedl, že "výkaz nedoplatků se nikomu nedoručuje (vystavuje se pro potřeby správce daní) a smyslem jeho existence je sumarizace nedoplatků a jejich předání k vymáhání. K charakteru výkazu se vyjádřil také Nejvyšší soud např. v usnesení ze dne 28.3.2007, sp. zn. 20 Cdo 1204/2006. Jde [...] o interní doklad mezi vyměřovacím a vymáhacím oddělením, [...] o tzv. jiný, materiální úkon správce daně, v němž se prolínají znaky organizační, technické a pomocné." Tyto závěry jsou platné i pro nyní posuzovanou věc a správně na ně odkázal i krajský soud. (...)
100) S účinností od 1.1.2011 nahrazen zákonem č. 280/2009 Sb., daňovým řádem. | decision_1292.txt |
328 | k čl. 5 odst. 1 šesté směrnice Rady 77/388/EHS o harmonizaci právních předpisů členských států týkajících se daní z obratu - Společný systém daně z přidané hodnoty: jednotný základ daně100)
k čl. 14 odst. 1 směrnice Rady 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty
k § 13 odst. 1 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění zákonů č. 635/2004 Sb. a č. 302/2008 Sb.
k občanskému zákoníku (č. 89/2012 Sb.)
I. Pojem "dodání zboží" (čl. 5 odst. 1 šesté směrnice Rady 77/388/EHS a čl. 14 odst. 1 směrnice Rady 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty) musí mít univerzální obsah platný ve všech členských státech, protože je jím fakticky vymezen předmět daně. Jednotná definice předmětu daně by byla ohrožena, jestliže by se obsah pojmu, který je jednou ze tří transakcí tvořících předmět daně, lišil v jednotlivých členských státech na základě různých podmínek pro převod právního vlastnictví daných soukromým právem (srov. rozsudek Soudního dvora EU ze dne 8.2.1990, Shipping and Forwarding Enterprise Safe BV, C-320/88, bod 8).
II. Pojem "nakládat se zbožím jako vlastník" dle § 13 odst. 1 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, není identický s právním pojetím vlastnictví ve smyslu občanského zákoníku z roku 2012. Z pohledu daně z přidané hodnoty k dodání zboží (převodu práva nakládat se zbožím jako vlastník) dochází mimo jiné převzetím zboží. I v případě, kdy je z určitých důvodů odsunut přechod vlastnického práva, se jedná o dodání zboží, pokud kupující fakticky převezme zboží a může ho využívat, tedy s ním nakládat jako vlastník.
III. Krádež zboží činí z osoby, která se jí dopustila, pouhého držitele tohoto zboží a nemá za následek oprávnění jejího pachatele nakládat se zbožím za stejných podmínek jako jeho vlastník. Nemůže být považována za převod mezi poškozeným a pachatelem trestného činu, a proto nespadá pod pojem "dodání zboží" (čl. 5 odst. 1 šesté směrnice Rady 77/388/EHS a čl. 14 odst. 1 směrnice Rady 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty), a není tedy zdanitelným plněním (srov. rozsudek Soudního dvora EU ze dne 14.7.2005, British American Tobacco International, Newman Shipping & Agency Company, C-435/03).
IV. Pokud stěžovatel zcela dobrovolně uzavřel na prodej automobilů kupní smlouvy a předání vozidel stvrdil v předávacích protokolech, nelze poté, kdy mu kupní cena nebyla ze strany kupujícího zaplacena, a to z jakýchkoli důvodů, hovořit o krádeži a dovozovat ex post, že nedošlo k dodání zboží a že zdanitelné plnění nenastalo.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30.8.2016, čj. 5 Afs 24/2016-40)
Prejudikatura: rozsudky Soudního dvora ze dne 8.2.1990, Shipping and Forwarding Entreprise Safe BV (C-320/88, Recueil, s. I-285), ze dne 21.2.2006, Halifax plc a další (C-255/02, Sb. rozh., s. I-1609), ze dne 14.7.2005, British American Tobacco International Ltd a Newman Shipping & Agency Company NV (C-435/03, Sb. rozh., s. I-7077), ze dne 12.1.2006, Optigen Ltd a další (C-354/03, Sb. rozh., s. I-483), ze dne 18.7.2013, "Evita-K" EOOD (C-78/12), a ze dne 21.11.2013, Dixons Retail plc (C-494/12).
Věc: Pavel L. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o doměření daně z přidané hodnoty, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce podal dne 25.5.2012 dodatečná daňová přiznání k dani z přidané hodnoty za zdaňovací období říjen 2010 a listopad 2010, ve kterých vykázal snížení uskutečněných zdanitelných plnění se základní sazbou daně. Za říjen 2010 vykázal rozdíl oproti posledně známé daňové povinnosti ve výši - 2 200 000 Kč, za listopad 2010 vykázal rozdíl ve výši - 754 000 Kč. V důvodech pro podání dodatečných daňových přiznání uvedl žalobce rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích čj. 13 Cm 1246/2011-58, který nabyl právní moci dne 14.2.2012. Na základě uvedeného rozsudku bylo dle žalobce potvrzeno, že nedošlo ke zdanitelným plněním (dodání nákladních vozidel TATRA T 815 S3 společnosti KOROSTENSKI s. r. o.), která přiznal v řádných daňových přiznáních za říjen a listopad 2010.
Finanční úřad v Kopřivnici (dále jen "správce daně") následně zahájil postup k odstranění pochybností. V jeho průběhu nebyly shledány důvody pro změnu původně přiznané daňové povinnosti, neboť správce daně shledal, že dodatečně uvedená výše daně nebyla žalobcem věrohodným způsobem prokázána. Správce daně proto neshledal důvody k pokračování v dokazování a dne 19.10.2012 vydal platební výměry, kterými doměřil daň za uvedená období ve výši 0 Kč.
Proti platebním výměrům podal žalobce odvolání, v němž namítal, že nebyly správně a ve všech souvislostech hodnoceny důkazní prostředky, byl nesprávně posouzen skutkový stav věci a následně byly nesprávně aplikovány daňové předpisy. Stěžovatel dále v doplnění odvolání ze dne 17.12.2012 uvedl, že dne 2.11.2012 doručil opravný daňový doklad jednateli společnosti KOROSTENSKI a že odstoupení od smlouvy je důvodem pro postup dle § 42 zákona o dani z přidané hodnoty. V doplnění odvolání ze dne 19.4.2013 zase žalobce tvrdil, že v řetězci transakcí mezi dodavatelem nákladních vozidel a kupujícím jako konečným odběratelem hrál pouze zprostředkovatele, který předmětná nákladní vozidla fakticky kupujícímu nikdy nedodal. Poukázal na to, že na tom nic nemění ani vystavené písemnosti (předávací protokoly podepsané žalobcem a kupujícím), neboť skutkový stav je od stavu formálně-právního odlišný. Tvrdil tedy, že vozidla fakticky předával dodavatel kupujícímu. Žalovaný však jeho odvolání zamítl.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce u Krajského soudu v Ostravě žalobu, v níž setrval na svých námitkách uplatněných v odvolání. Žalobce zejména zdůraznil, že se stal obětí podvodu jednatele společnosti KOROSTENSKI Radka N., jehož úmyslem nikdy nebylo získat zboží za jakékoli protiplnění. Je-li plněno v důsledku trestného jednání pachatele - třetí osoby, nelze to dle názoru žalobce přičítat k tíži poškozeného daňového subjektu. Chybí-li tak dle žalobce konkrétní majetek v důsledku trestné činnosti třetí osoby, nelze to považovat za dodání zboží. Získání zboží podvodem činí z osoby, která se podvodu dopustila, pouhého detentora ve zlé víře, přičemž žalobce odkázal na rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie ze dne 14.7.2005, British American Tobacco International a Newman Shipping & Agency Company, C-435/03, Sb. rozh., s. I-7077. Projev vůle byl dle žalobce učiněn v omylu, který byl Radkem N. úmyslně vyvolán. Dále vytkl žalovanému, že měl vyčkat výsledků trestního řízení vedeného o předmětné transakci vůči Radku N. pro trestný čin podvodu, neboť posouzení, zda se jedná o trestný čin, má dle jeho názoru charakter předběžné otázky ve smyslu § 92 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu.
Krajský soud rozsudkem ze dne 19.1.2016, čj. 22 Af 108/2013-56, žalobu zamítl. Odkázal na judikaturu Soudního dvora Evropské unie, která jasně vymezila pojem "dodání zboží" pro účely daně z přidané hodnoty právě jako jakýkoli úkon hmotného majetku jednou osobou, který opravňuje druhou osobu skutečně nakládat s tímto majetkem, jako by byla jeho vlastníkem, a to bez ohledu na to, jak upravuje převod vlastnického práva vnitrostátní legislativa, tj. i v případě, že podle vnitrostátní legislativy k převodu vlastnického práva nedošlo (viz rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 8.2.1990, Shipping and Forwarding Enterprise Safe BV, C-320/88, Recueil, s. I-285). Tato zásada nebyla prolomena ani rozhodnutím Soudního dvora Evropské unie ve věci British American Tobacco International a Newman Shipping & Agency Company, v němž bylo akcentováno, že při krádeži nedochází k žádnému jednání či úkonu první osoby, jímž by tato vyjádřila svou vůli umožnit druhé osobě nakládat s majetkem jako vlastním (proto se nemůže jednat o dodání zboží a předmět daně z přidané hodnoty). Dále soud rovněž vycházel z rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie ze dne 3.7.1997, Goldsmith Jewellers Ltd., C-330/95, Recueil, s. I-3801, ve kterém Soudní dvůr Evropské unie zdůraznil, že pro případ, že transakce nebyla završena, je na volbě členského státu, zda a za jakých podmínek umožní vrácení daně z přidané hodnoty, ve vztahu ke které již daňová povinnost podle obecných pravidel příslušnému daňovému subjektu vznikla (bod [16]), přičemž se jedná o výjimku z obecných pravidel (bod [15]). Krajský soud konstatoval, že podle uvedené judikatury tak "pouhé" nezaplacení ceny nemá vliv na primární daňovou povinnost k dani z přidané hodnoty, neboť tato primární daňová povinnost vzniká již převodem práva nakládat s věcí jako vlastník. Je dále na členském státu, zda (za splnění dalších podmínek stanovených dříve směrnicí 77/388/EHS, nyní směrnicí 2006/112/ES) umožní vrácení dříve řádně vyměřené daně z přidané hodnoty v takových případech. Zákon o dani z přidané hodnoty ani jiný předpis práva České republiky přitom vrácení daně z přidané hodnoty v takovém případě neumožňuje. Zákon o dani z přidané hodnoty umožňuje vrácení DPH jen v § 44 tohoto zákona pro případ insolvence odběratele, a to při stanovení dalších přísných podmínek, což však nebyl případ žalobce.
Krajský soud uzavřel, že vrácení daně nepřicházelo v posuzovaném případě do úvahy, a stěžejní tak bylo posouzení otázky, zda vůbec došlo k primární daňové povinnosti, tj. k úkonu, jímž bylo společnosti KOROSTENSKI umožněno nakládat se zbožím jako vlastník. Krajský soud poukázal především na to, že žalobce dobrovolně dodal zboží společnosti KOROSTENSKI, o čemž též účtoval ve svém účetnictví (sjednanou cenu společnosti KOROSTENSKI vyfakturoval). Tím umožnil o vlastní vůli této společnosti nakládat se zbožím jako vlastník, čímž došlo k uskutečnění zdanitelného plnění ve smyslu judikatury Soudního dvora Evropské unie (viz rozsudek ve věci Shipping and Forwarding Enterprise Safe BV). Vůle žalobce přitom nebyla determinována násilím, tísní či jiným nátlakem.
Krajský soud současně zdůraznil, že závěry rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie ve věci British American Tobacco International a Newman Shipping & Agency Company nelze bez dalšího vztahovat na jakoukoli činnost prohlášenou vnitrostátním právem za trestnou. Je nutno rozlišovat mezi trestnou činností vylučující svobodnou vůli poškozeného (např. loupež dle § 173 trestního zákoníku z roku 2009) a trestnou činnost, která vůli poškozeného nevylučuje (např. pletichy v insolvenčním řízení dle § 226 trestního zákoníku z roku 2009). Krajský soud rovněž konstatoval, že si je vědom skutečnosti, že Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 4.4.2013, čj. 1 Afs 104/2012-45, i Soudní dvůr Evropské unie např. v rozsudku ze dne 27.9.2007, Teleos, C-409/04, Sb. rozh., s. I-7797 naznačují, že oběti podvodu by neměl jít podvod na ní spáchaný k tíži. To však tato rozhodnutí vždy podmiňují skutečností, že oběť přijala veškerá opatření, která po ní lze spravedlivě požadovat, aby podvodu zabránila. To v nyní posuzované věci žalobce zjevně neučinil, pokud podle obsahu spisu v dodávkách pokračoval i poté, co mu nebyla cena za dodávky uskutečněné 4.10.2010, splatná 29.10.2010, zaplacena. Argumentaci, že by přijal veškerá opatření, která po něm lze spravedlivě požadovat, aby podvodu zabránil, přitom ani neučinil obsahem žalobních bodů.
Krajský soud neshledal ani porušení zásady neutrality daně z přidané hodnoty, když žalobce při pořízení zboží uplatnil odpočet daně na vstupu a nyní, když sám o své vůli umožnil jinému nakládat se zbožím jako vlastník, je po něm tato daň (odpočtená mu dříve na vstupu) požadována na výstupu.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž tvrdil, že krajský soud nesprávně posoudil otázku, zda došlo k dodání zboží ve smyslu příslušných právních předpisů a judikatury Soudního dvora Evropské unie, tj. zda lze na jednání učiněné v omylu v důsledku podvodu kupujícího, kdy dojde k vylákání věci s úmyslem neposkytnout prodávajícímu protiplnění, nahlížet jako na dodání zboží za protiplnění a zda může podléhat dani z přidané hodnoty. Krajský soud dle stěžovatele zcela pominul, že jeho vůle nebyla prosta omylu. Právní úkony jsou definovány jako kvalifikované projevy vůle, má-li ovšem jít o projev vůle způsobilé osoby, musí zde především taková vůle být. Kupující uvedl v omyl stěžovatele tak, že se zmocnil jeho majetku, přičemž skutečným účelem jednání kupujícího nebylo uzavřít smluvní vztah, ale využít stěžovatele jako oběť podvodu. K získání zboží ze strany kupujícího došlo formou podvodu nikoli na základě zdanitelného plnění. Dle stěžovatele se nejednalo o zdanitelné plnění, ale o ztrátu majetku v důsledku podvodu, což nelze považovat za dodání zboží ve smyslu zákona o dani z přidané hodnoty.
Stěžovatel namítal, že postupem žalovaného došlo k porušení zásady neutrality daňové zátěže, která chrání osobu povinnou k dani. S ohledem na uvedené není přípustné, aby daní byl zatížen stěžovatel jakožto dodavatel, ale daní z přidané hodnoty má být zatížen pouze konečný spotřebitel. Stěžovatel nemůže nést následky za protiprávní jednání kupujícího. Stěžovatel poukázal na to, že jedním ze základních principů unijního práva týkajícího se systému daně z přidané hodnoty je stanovení základu pro vyměření daně ve výši odpovídající skutečně přijaté úplatě. Ve shodě s uvedeným je proto nezbytné, aby byla zajištěna možnost odpovídajícím způsobem snížit základ daně a následně daň z přidané hodnoty placenou plátcem daně.
Za zásadní kasační důvod stěžovatel označil nesprávně vyloženou zásadu neutrality ze strany krajského soudu. Krajský soud na tuto otázku nahlížel pouze z pohledu stěžovatele, tedy na jeho vstup a výstup. Nejednalo se však o vztah Loprais-Loprais, ale o vztah dodavatel-odběratel. V daném případě neměla mít společnost KOROSTENSKI nárok na odpočet daně na vstupu, neboť se lze domnívat, že součástí podvodného jednání bylo i podvodné jednání ve věci daně z přidané hodnoty, tedy s úmyslem neuhradit státu příslušnou daň. Pokud tedy neměla mít tato společnost nárok na odpočet na vstupu, nebyl důvod k neaplikaci zásady daňové neutrality, a mělo tedy dojít i ke zrušení výstupu na dani z přidané hodnoty u osoby, která se zjevně na daňovém podvodu nepodílela. Povinnost podvedené osoby zaplatit daň z přidané hodnoty za zboží, které jí bylo protiprávně odňato bez protiplnění, nelze obhájit.
Stěžovatel nesouhlasil s krajským soudem ani v tom, že nepřijal veškerá opatření, která po něm lze spravedlivě požadovat, aby podvodu zabránil. Stěžovatel jako prodávající ve smlouvách sjednal výhradu vlastnického práva dle § 445 obchodního zákoníku tak, že vlastnické právo k vozidlům, která byla předmětem kupních smluv, mělo přejít až úplným zaplacením kupní ceny. Stěžovatel se tedy chránil tím, že vlastnické právo na kupujícího nepřešlo a vlastníkem vozidel zůstal stěžovatel. Kupující se stal pouze držitelem zboží. Takové získání zboží nemá dle stěžovatele za následek oprávnění pachatele podvodu nakládat se zbožím jako vlastník ani nespadá pod pojem dodání zboží, tedy není zdanitelným plněním. Stěžovatel odkazuje v této souvislosti na rozsudek Soudního dvora Evropské unie ve věci British American Tobacco International, z něhož lze dovodit, že v případě, že je osoba pouhým držitelem zboží, nedochází k oprávnění pachatele nakládat se zbožím za stejných podmínek jako jeho vlastník a nedochází k převodu vlastnictví mezi poškozeným a pachatelem trestného činu. Stěžovatel tvrdil, že nedošlo k dodání zboží, jak tvrdil krajský soud s odkazem na judikaturu Soudního dvora Evropské unie, neboť jedna strana neoprávnila druhou stranu, aby s majetkem nakládala, jako by byla vlastníkem tohoto majetku. Na transakci je nutno z pohledu dodání zboží pohlížet, jako by k ní nedošlo. V takovém případě se nejedná ani o převod práva k majetku se souhlasem podvedeného vlastníka, ani o žádné protiplnění, které by bezprostředně souviselo s plněním a které by podvodník hradil ve prospěch vlastníka.
Stěžovatel nesouhlasil s názorem krajského soudu, že otázka, zda se jednatel kupujícího dopustil podvodu či nikoli, je zcela nerozhodná a nebylo na místě vyčkávat výsledků trestního řízení, v němž by bylo objasněno, zda uskutečněné jednání společnosti bylo od samého počátku podvodným, zda byl stěžovatel uveden v omyl a zda byl tímto jednáním spáchán trestný čin. Tato otázka má nepochybně povahu předběžné otázky, která je pro daňové řízení důležitá. Žalovaný tak neučinil, tedy nezjistil ani dostatečně základní skutečnosti mající vliv na objasnění skutkového stavu věci a právní hodnocení. Žalovaný se tím, že nevyčkal výsledků trestního řízení, zbavil možnosti provést v daňovém řízení důkaz veřejnou listinou z trestního řízení, z níž mohl čerpat základní poznatky nejen z hlediska otázky, zda byl spáchán trestný čin, ale i z hlediska platnosti uzavřených smluv a předávacích protokolů. Stejně nesprávně postupoval i krajský soud, který řízení nepřerušil, ačkoli je vedeno řízení o předběžné otázce, která je pro rozhodnutí ve věci zásadní.
Žalovaný se ztotožnil s rozsudkem krajského soudu a námitky stěžovatele považoval za nedůvodné. Dle žalovaného bylo klíčovou otázkou, zda ve smyslu § 13 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty došlo k dodání zboží. Stěžovatel prokazatelně předal dobrovolně (bez jakéhokoli nátlaku nebo tísně) zboží (nákladní vozidla) společnosti KOROSTENSKI, a tím umožnil této společnosti nakládat se zbožím jako vlastník. Tím došlo k dodání zboží pro účely daně z přidané hodnoty. Závěru, že uvedená společnost mohla nakládat se zbožím jako vlastník, zcela zjevně přisvědčuje i fakt, že některá z těchto vozidel byla touto společností již prodána dalším subjektům, což vyplývá z předložených písemností. Následný prodej potvrdil ostatně i sám stěžovatel ve své výpovědi ze dne 5.3.2012. Dle žalovaného nedošlo ani k namítanému porušení neutrality daně z přidané hodnoty. Stěžovatel zakoupil vozidla od plátců daně z přidané hodnoty, přičemž si mohl uplatnit nárok na odpočet na vstupu v souladu s § 72 zákona o dani z přidané hodnoty, což prokazatelně také učinil. Nyní, když stěžovatel o své vlastní vůli umožnil jinému subjektu nakládat se zbožím jako vlastník, je po něm tato daň (odpočtená mu dříve na vstupu) požadována na výstupu. K námitce stran povinnosti krajského soudu přerušit řízení žalovaný uvedl, že i kdyby byl jednatel společnosti uznán vinným ze spáchání trestného činu podvodu, existuje zde stále úkon stěžovatele, kterým bylo umožněno nyní obžalované společnosti (jejímu jednateli) nakládat s věcí jako vlastník, což je pro vznik daňové povinnosti rozhodné. Vzhledem k tomu, že otázka, zda se jmenovaný jednatel dopustil podvodu či nikoli, je pro věc nerozhodná, nebylo na místě vyčkávat výsledků trestního řízení. Žalovaný se rovněž zcela ztotožnil s krajským soudem i v tom, že stěžovatel nepřijal dostatečná opatření, aby podvodu zabránil.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...) Předmětem posouzení je právní otázka, zda lze dodání zboží (nákladních automobilů), tj. prodej uskutečněný stěžovatelem na základě kupních smluv s výhradou vlastnictví, považovat za dodání zboží ve smyslu § 13 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty, za situace, kdy nebyla za předaná vozidla stěžovateli zaplacena kupujícím kupní cena a tato vozidla na základě odstoupení od smlouvy a poté na základě rozsudku soudu na vydání věci nebyla stěžovateli ani vrácena z důvodu jejich prodeje kupujícím dalším subjektům. (...)
Z obsahu spisu, jakož i formulace žalobních a kasačních námitek vyplývá, že stěžovatel se prostřednictvím dodatečných daňových přiznání domáhal snížení daně za zdaňovací období říjen a listopad 2010 nikoli z důvodů uvedených v § 42 odst. 1 písm. a) zákona o dani z přidané hodnoty, ale z důvodu, že zdanitelné plnění, resp. dodání zboží, nikdy nenastalo (což sám stěžovatel uvádí v důvodech podaného daňového přiznání); přitom nenastalo buď z důvodu zatížení obchodu daňovým podvodem, nebo z důvodu, že nepřešlo vlastnictví na kupujícího v důsledku výhrady vlastnictví sjednané v kupních smlouvách.
Směrnice 77/388/EHS a směrnice 2006/112/ES zavádějí společný systém daně z přidané hodnoty založený zejména na jednotné definici zdanitelných plnění. V tomto ohledu vyplývá z ustálené judikatury Soudního dvora Evropské unie, že pojem "dodání zboží" stanovený v čl. 5 odst. 1 šesté směrnice a v čl. 14 odst. 1 směrnice 2006/112/ES neodkazuje na převod vlastnictví způsoby, jež upravuje použitelné vnitrostátní právo, ale zahrnuje veškeré převody hmotného majetku jednou stranou opravňující druhou stranu k faktickému nakládání s uvedeným majetkem, jako by byla vlastníkem tohoto majetku.
Dodání zboží je jedním z konceptů, které musejí mít univerzální obsah platný ve všech členských státech, protože je jím fakticky vymezen předmět daně. Tento cíl, tj. jednotná definice předmětu daně, by byl ohrožen, jestliže by se obsah pojmu, který je jednou ze tří transakcí, jež tvoří předmět daně, lišil v jednotlivých členských státech na základě různých podmínek pro převod právního vlastnictví daných soukromým právem (srov. rozsudek Soudního dvora Evropské unie ve věci Shipping and Forwarding Enterprise Safe BV, bod [8]).
Ve věci Shipping and Forwarding Enterprise Safe BV byl Soudní dvůr nizozemským soudem dotázán, zda musí být čl. 5 odst. 1 šesté směrnice interpretován tak, že se dodání zboží uskuteční pouze tam, kde přejde vlastnické právo k majetku. Soudní dvůr konstatoval, že termín dodání zboží se nevztahuje na převod vlastnického práva tak, jak ho upravuje národní legislativa, ale zahrnuje jakýkoliv převod hmotného majetku jednou osobou, která opravňuje druhou osobu skutečně nakládat s tímto majetkem, jako kdyby byla jeho vlastníkem, a to i kdyby k převodu právního vlastnictví k majetku nedošlo. Zda bylo právo nakládat s majetkem jako vlastník převedeno, je přitom na posouzení vnitrostátního soudu, který má k dispozici veškeré možnosti vyhodnotit skutečnosti daného případu.
Obdobně v rozsudku Soudního dvora Evropské unie ze dne 18.7.2013, "Evita-K" EOOD, C-78/12, Soudní dvůr posuzoval otázku, zda mohou být ustanovení směrnice 2006/112/ES vykládána v tom smyslu, že v souvislosti s uplatňováním nároku na odpočet daně z přidané hodnoty vyžadují pojem "dodání zboží" a prokázání uskutečnění takového dodání, aby bylo formálně prokázáno vlastnické právo dodavatele k dotyčnému zboží, či zda v tomto ohledu postačí nabytí vlastnického práva k tomuto zboží držbou v dobré víře; přitom konstatoval: "Plnění lze kvalifikovat jako ‚dodání zboží' ve smyslu čl. 14 odst. 1 směrnice 2006/112/ES, pokud tímto plněním osoba povinná k dani převede hmotný majetek opravňující druhou stranu k faktickému nakládání s uvedeným majetkem, jako by byla jeho vlastníkem, přičemž v tomto ohledu nehraje žádnou roli způsob nabytí vlastnického práva k tomuto zboží."
K převodu práva nakládat se zbožím jako vlastník nicméně nedochází v případě krádeže zboží. Jak k této problematice uvedl Soudní dvůr Evropské unie ve věci British American Tobacco International a Newman Shipping & Agency Company, krádež zboží činí z osoby, která se jí dopustila, pouhého držitele tohoto zboží. Nemá za následek oprávnění jejího pachatele nakládat se zbožím za stejných podmínek jako jeho vlastník. Krádež tedy nemůže být považována za převod mezi poškozeným a pachatelem trestného činu, nespadá pod pojem dodání zboží ve smyslu šesté směrnice, a není tedy zdanitelným plněním. Stejně tak již Soudní dvůr rozhodl, že uvedený pojem má objektivní povahu a že se použije bez ohledu na účel a výsledky dotyčných plnění, aniž mají daňové orgány povinnost provést šetření za účelem zjištění úmyslu dotčené osoby povinné k dani nebo zohlednit úmysl jiného subjektu, než je dotyčná osoba povinná k dani, který je součástí téhož řetězce dodávek (viz např. rozsudky Soudního dvora Evropské unie ze dne 12.1.2006, Optigen Ltd. a další, C-354/03, Sb. rozh., I-483, body [44] až [46], jakož i [51] a [55]; ze dne 21.2.2006, Halifax a další, C-255/02, Sb. rozh., I-1609, body [56] a [57] etc.). V rozsudku ze dne 21.11.2013, Dixons Retail plc, C-494/12, Soudní dvůr konstatoval: "Podvodné použití bankovní karty jako platebního prostředku v případě uvedených plnění nemá dopad na skutečnost, že uvedená plnění lze kvalifikovat jako dodání zboží ve smyslu šesté směrnice a směrnice 2006/112/ES. Takové použití totiž nepodléhá objektivním kritériím, na kterých se uvedený pojem zakládá, ale vychází z úmyslu osoby, která se dotčených plnění účastní jako nabyvatel, jakož i z postupů, jejichž prostřednictvím takový úmysl uskutečňuje. Je tedy třeba konstatovat, že mezi společností Dixons a jejími zákazníky došlo k ‚převodu' ve smyslu čl. 5 odst. 1 Šesté směrnice a čl. 14 odst. 1 směrnice 2006/112/ES, ačkoli uvedení zákazníci v případě plnění dotčených ve věci v původním řízení podvodně použili bankovní kartu jako platební prostředek za účelem zaplacení zboží dodaného společností Dixons.[...] [M]usí být situace, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení, odlišena od situace, kdy dojde ke krádeži zboží, která nespadá pod pojem ‚dodání zboží'."
Dovolává-li se stěžovatel rozsudku ve věci British American Tobacco International a Newman Shipping & Agency Company, činí tak zcela nepřípadně. V dané věci soud konstatoval, že krádež zboží není předmětem daně. Zloděj zboží se totiž nepochybně chová jako vlastník, ale právo chovat se takto na něj nebylo převedeno, neboť zde chybí jakýkoli projev vůle ze strany "okradeného", resp. chybí smlouva. Tak tomu však v případě stěžovatele, jakkoli se snaží o analogii trestných činů, zcela zjevně nebylo. Stěžovatel zcela dobrovolně uzavřel předmětné kupní smlouvy a předání vozidel stvrdil v předávacích protokolech (jakkoli následně tyto transakce zpochybňuje). V souvislosti s nezaplacením kupní ceny ze strany kupujícího, a to z jakýchkoli důvodů, nelze hovořit o krádeži ve smyslu rozhodnutí, kterého se stěžovatel dovolává. Naopak je v tomto kontextu případné výše uvedené rozhodnutí ve věci Dixons Retail plc, které naopak samotný podvod z pojmu "dodání zboží" nevylučuje.
Se stěžovatelem lze souhlasit potud, že plnění představují dodání zboží ve smyslu čl. 5 odst. 1 šesté směrnice a čl. 14 odst. 1 směrnice 2006/112/ES, pokud splňují objektivní kritéria, na kterých se uvedený pojem zakládá, a pokud nejsou stižena podvodem s daní z přidané hodnoty (v tomto smyslu lze odkázat např. na rozsudky Soudního dvora Evropské unie ve věci Optigen a další, body [51] a [52], jakož i ve věci Halifax a další, body [58] a [59]). V daném případě však není zjevné, jaké podvodné jednání, v jehož řetězci by se stěžovatel ocitl, má stěžovatel na mysli. Samotná skutečnost, že s ním kupující uzavřel kupní smlouvu, a poté za koupené zboží nezaplatí, ještě bez dalšího neznamená, že se stěžovatel stal obětí podvodu, resp. kupující byl veden podvodným záměrem vylákat na stěžovateli zboží, jak tvrdí stěžovatel. Samotné nezaplacení faktury lze řadit mezi podnikatelské riziko. Nicméně, i kdyby Nejvyšší správní soud připustil, že by tomu tak mohlo být, nelze odhlédnout od toho, že to byl stěžovatel, kdo takové (ze strany kupujícího podvodné) plnění v podstatě umožnil. V tomto směru lze přisvědčit žalovanému i krajskému soudu v tom, že stěžovatel neučinil vše, co na něm bylo možno z hlediska eliminace rizikového obchodu, resp. tvrzeného podvodného jednání ze strany odběratele požadovat (minimálně si ověřit jeho solventnost). Pokud totiž stěžovatel i poté, kdy nebyla uhrazena cena za vozidla předaná kupujícímu na základě smluv ze dne 4.10.2010, uzavřel další kupní smlouvy, resp. v listopadu 2010 předal další vozidla (např. stěžovatel vystavil dne 5.11.2010 fakturu č. 2010026 na prodej automobilu na základě kupní smlouvy z téhož dne, přitom splatnost na faktuře uvedenou datoval až 20.1.2011; to vše za situace, kdy splatnost faktur vystavených dne 4.10.2010 uplynula 25.10.2010, aniž by byly uhrazeny), nelze jeho počínání ani přinejmenším považovat za obezřetné a adekvátní dané situaci. Tvrzení stěžovatele, že kupující jej uvedl v omyl tak, že se zmocnil jeho majetku, přitom skutečným účelem jednání kupujícího nebylo uzavřít smluvní vztah, ale využít stěžovatele jako oběť podvodu, nemá oporu v listinách založených ve spise; kupující se majetku zcela zjevně (na rozdíl od krádeže) nezmocnil, neboť zde existovaly kupní smlouvy, tj. zcela zjevný svobodný projev vůle směřující k uzavření obchodu - dodání zboží.
Nelze v této souvislosti ani pominout další okolnosti, které plynou ze spisového materiálu. Stěžovatel obžalobu, která je součástí spisu i argumentace stěžovatele, staví na tom, že v době od 4.10.2010 do 4.1.2011 Radek N. jako jediný společník a jednatel obchodní společnosti KOROSTENSKI na něm vylákal nákladní vozidla pod záminkou včasné úhrady, ačkoli si byl současně vědom, že společnost nemá dostatek finančních prostředků na úhradu kupních cen.
Současně v obžalobě stěžovatel specifikuje komu (vzájemně propojeným osobám) a za jakou cenu a kdy jmenovaný vozidla následně prodal, aniž by však stěžovateli uhradil kupní cenu (vyčíslená škoda ve vztahu ke stěžovateli byla 18 806 300 Kč). Pokud stěžovatel uvádí, že si musel být jmenovaný vědom toho, že za vozidla nezaplatí, neboť nemá dostatek finančních prostředků, není zřejmé, resp. je stěží pochopitelné, z jakého rozumného důvodu stěžovatel předmětné obchody uskutečnil.
Nejvyšší správní soud k výše nastolené otázce uzavírá, že pojem nakládat se zbožím jako vlastník dle § 13 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty není identický s právním pojetím vlastnictví ve smyslu občanského zákoníku. Z pohledu daně z přidané hodnoty k dodání zboží (převodu práva nakládat se zbožím jako vlastník) dochází mimo jiné převzetím zboží. I v případě, kdy je z určitých důvodů odsunut přechod vlastnického práva, jedná se o dodání zboží, pokud kupující převezme zboží a může ho využívat, tedy s ním nakládat jako vlastník. Není proto vyloučeno, že se může časově lišit okamžik dodání zboží jako závazek z kupní smlouvy a dodání zboží pro účely daně z přidané hodnoty. Za určitých okolností může být tedy právo nakládat se zbožím jako vlastník převedeno dříve či později než samotné vlastnické právo.
Termín dodání zboží zahrnuje jakýkoliv převod hmotného majetku, pokud je (v daném případě kupujícímu) umožněno (je oprávněn) se zbožím skutečně nakládat jako vlastník, a to i když k převodu vlastnického práva k majetku dle smlouvy nedošlo. Dodání zboží ve smyslu čl. 5 odst. 1 šesté směrnice musí být vykládáno tak, že znamená převod práva nakládat s věcí jako vlastník, a to i když nedojde k převodu vlastnického práva k majetku. Ze znění tohoto ustanovení vyplývá, že pojem dodání zboží se nevztahuje na převod vlastnictví ve formách upravených použitelným vnitrostátním právem, ale že zahrnuje jakýkoli převod hmotného majetku smluvní stranou, která druhou smluvní stranu opravňuje, aby s ním nakládala, jako by byla vlastník tohoto majetku. Tato koncepce je v souladu s cíli šesté směrnice a potvrdil ji opakovaně Soudní dvůr Evropské unie mimo jiné i ve výše zmíněných rozsudcích, zejména pak v rozsudku ve věci Shipping and Forwarding Enterprise Safe BV, na který žalovaný a krajský soud případně odkázali.
Nejvyšší správní soud neshledal důvodné ani ostatní námitky stěžovatele stran porušení zásady daňové neutrality. Zcela lze přisvědčit závěrům žalovaného i krajského soudu. Stěžovatel při nákupu automobilů nárokoval odpočet daně, při jejich prodeji daň odvedl. Skutečnost, zda měl nárok na odpočet kupující, jakož i to, zda mu byl či nebyl vyměřen, či to, zda mu neměl být z důvodu podvodného jednání přiznán, a stěžovateli měla být proto snížena (zrušena) daň na výstupu, kterou odvedl, je pro posouzení nyní projednávané věci stěžovatele zcela bez významu. V dané věci je podstatné pouze to, zda plnění, která stěžovatel uskutečnil v rozhodných zdaňovacích obdobích roku 2010, byla dodáním zboží, či nikoli. Vzhledem k tomu, že tomu tak bylo, resp. stěžovateli se nepodařilo v daňovém ani soudním řízení prokázat opak, je třeba uzavřít, že stěžovatele stíhala stran těchto plnění daňová povinnost, a pokud správce daně vyměřil na základě dodatečných daňových přiznání daň ve výši 0 Kč, učinil tak v souladu se zákonem.
Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce stěžovatele stran nutnosti vyčkávat výsledků trestního řízení, neboť nepovažuje jeho výsledek za předběžnou otázku, jejíž vyřešení je ve věci, s přihlédnutím k uvedenému výše, třeba.
Jakkoli Nejvyšší správní soud chápe situaci, v níž se stěžovatel ocitl, nelze ze skutečností nastalých ex post (nezaplacení kupní ceny ani nevrácení prodaných vozidel) dovozovat předestřené daňové dopady, jak činí stěžovatel; nicméně tím nejsou nikterak dotčeny oprávněné nároky stěžovatele v jiném soudním řízení.
100) S účinností od 1.1.2007 nahrazena směrnicí Rady 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty. | decision_1293.txt |
329 | k § 44 odst. 5 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění zákona č. 47/2011 Sb.
k § 168 odst. 2 písm. e) zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění zákona č. 399/2012 Sb.100)
Daňový nedoplatek vzniklý na základě opravy daně z přidané hodnoty provedené podle § 44 odst. 5 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, nebylo možno považovat za daň vzniklou po rozhodnutí o úpadku ve smyslu § 168 odst. 2 písm. e) zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení, ve znění účinném do 31. 12. 2013, neboť se vztahuje ke zdanitelným plněním poskytnutým v období před rozhodnutím o úpadku. Nešlo tedy o pohledávku za majetkovou podstatou, která by mohla být po rozhodnutí o úpadku započtena proti přeplatku na dani.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5.8.2016, čj. 4 Afs 91/2016-38)
Prejudikatura: č. 1778/2009 Sb. NSS, č. 2856/2013 Sb. NSS.
Věc: Ing. Aleš K., insolvenční správce dlužníka PLP a.s., proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o žádost o vrácení vratitelného přeplatku, o kasační stížnosti žalovaného.
Rozhodnutím Finančního úřadu v Ústí nad Labem (správce daně) ze dne 1.11.2012 byla zamítnuta žádost žalobce o vrácení vratitelného přeplatku podle § 155 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, vzniklého z nadměrných odpočtů uvedených v daňových přiznáních k dani z přidané hodnoty za zdaňovací období prosinec 2011 ve výši 574 223 Kč, červen 2011 ve výši 95 931 Kč, květen 2012 ve výši 49 129 Kč a červen 2012 ve výši 51 632 Kč.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 8.4.2013 zamítl.
Žalovaný shledal, že na osobním daňovém účtu žalobce nebyl ke dni podání žádosti evidovaný žádný vratitelný přeplatek, a to z toho důvodu, že již dříve byl zahájen postup k odstranění pochybností o údajích v daňových přiznáních za zdaňovací období prosinec 2011 a červen 2011, přičemž platebním výměrem ze dne 12.10.2011 byla žalobci vyměřena daňová povinnost za červen 2011 ve výši 1 750 578 Kč. Tento nedoplatek vznikl s ohledem na úpadek žalobce jako pohledávka správce daně z opravy výše daně podle § 44 odst. 5 zákona o dani z přidané hodnoty. Nadměrné odpočty za měsíc prosinec 2011, květen 2012 a červen 2012, které žalobce nárokoval, byly potom použity na úhradu neuhrazené daňové povinnosti za zdaňovací období červen 2011 v souladu s § 152 odst. 3 daňového řádu. Žalovaný konstatoval, že vzhledem k uvedeným skutečnostem nebyla splněna základní podmínka pro vrácení vratitelného přeplatku, kterou je samotná existence přeplatku. Žádosti žalobce tedy nemohlo být vyhověno.
Žalobce brojil proti rozhodnutí žalovaného žalobou podanou u Krajského soudu v Ústí nad Labem. Žalobce namítal, že pohledávka státu dle § 44 odst. 5 zákona o dani z přidané hodnoty nemůže být pohledávkou za majetkovou podstatou ve smyslu § 168 odst. 2 písm. e) insolvenčního zákona, a nemůže proto být započtena podle § 242 odst. 3 daňového řádu, jak to fakticky umožnil správce daně. Oprávnění provést opravu daně na výstupu je snížením již původně uplatněné daně, aniž by se měnilo zdanitelné plnění nebo poskytovalo nové plnění, což dovodil i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 11.4.2013, čj. 9 Afs 69/2012-47, č. 2856/2013 Sb. NSS. Veškeré rozhodné skutečnosti se tedy vztahují k době před úpadkem, a nejde proto o nově vznikající pohledávku za majetkovou podstatou.
Krajský soud shledal žalobu důvodnou a rozsudkem ze dne 16.3.2016, čj. 15 Af 80/2013-57, zrušil rozhodnutí žalovaného i správce daně. Krajský soud přisvědčil námitkám žalobce, podle nichž nelze opravu daně podle § 44 zákona o dani z přidané hodnoty považovat za nové, samostatné zdanitelné plnění, které věřitel uplatňuje v tom zdaňovacím období, v němž opravu výše pohledávky uskutečnil. Zařazením pohledávky správce daně podle § 44 odst. 5 zákona o dani z přidané hodnoty do zvýhodněné kategorie pohledávek za majetkovou podstatou by nepřípustně zvýhodnilo pozici státu na úkor věřitelů, což odporuje judikatuře Ústavního soudu (nálezy ze dne 25.1.2008, sp. zn. I. ÚS 2345/07, č. 87/2008 Sb. ÚS, nebo ze dne 6.2.2008, sp. zn. I. ÚS 822/06, č. 9/2008 Sb. ÚS) i Nejvyššího správního soudu (rozhodnutí ze dne 13.5.2009, čj. 1 Afs 12/2009-52, č. 2528/2012 Sb. NSS, nebo ze dne 29.4.2011, čj. 2 Afs 79/2010-80). Žalovaný i správce daně tak postupovali nesprávně, pokud dospěli k závěru, že pohledávka vzniklá opravou výše daně je pohledávkou za majetkovou podstatou, v důsledku čehož provedli nepřípustné započtení ve smyslu § 242 odst. 3 daňového řádu a následně v rozporu s § 155 odst. 2 daňového řádu zamítli žalobcovu žádost o vrácení vratitelného přeplatku. Proto krajský soud obě rozhodnutí podle § 78 odst. 3 s. ř. s. pro nezákonnost zrušil a současně vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení.
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. Stěžovatel krajskému soudu vytýkal nesprávné posouzení povahy řízení o vrácení vratitelného přeplatku podle § 155 daňového řádu. Stěžovatel namítal, že v řízení o vrácení vratitelného přeplatku není správci daně dána žádná diskrece ohledně toho, zda žádosti vyhoví, či nikoliv. Zamítnout žádost lze pouze v situaci, kdy nejsou splněny podmínky pro vrácení vratitelného přeplatku. To nastane zejména v případech, kdy vratitelný přeplatek neexistuje nebo není vratitelný, popř. jeho výše nedosáhne limitní částky 100 Kč. V posuzovaném případě však správce daně v rozhodné době na účtu žalobce neevidoval žádný vratitelný přeplatek, a nebylo tedy možné rozhodnout jinak, než žádost zamítnout.
Krajský soud podle stěžovatele také nesprávně posoudil právní otázku povahy pohledávek vzniklých opravou výše daně v insolvenčním řízení. Provedením opravy výše daně podle § 44 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty dlužníkovým věřitelem vzniká dlužníkovi povinnost snížit svoji daň na vstupu u přijatého zdanitelného plnění o částku daně opravenou věřitelem podle § 44 odst. 5 téhož zákona. Oprava výše daně provedená podle § 44 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty je přitom považována za samostatné zdanitelné plnění podle odstavce 9 téhož paragrafu, a to za zdaňovací období, v němž byly splněny podmínky dle § 44 odst. 1 citovaného zákona. Jde tedy o pohledávku na dani vzniklou po rozhodnutí o úpadku, tj. pohledávku za majetkovou podstatou. Tuto skutečnost potvrdil zákonodárce i tím, že novelou insolvenčního zákona účinnou od 1.1.2014 pohledávku z opravy výše daně podle § 44 zákona o dani z přidané hodnoty výslovně zahrnul do výčtu pohledávek za majetkovou podstatou v § 168 odst. 2 písm. e) insolvenčního zákona, čímž zabránil jakýmkoliv nejasnostem a pochybnostem o charakteru této daňové pohledávky.
Žalobce ve svém vyjádření uvedl, že napadený rozsudek považuje za správný. Žalobce odmítl úvahu stěžovatele, podle níž vratitelný přeplatek v posuzovaném případě vůbec neměl existovat. Existence vratitelného přeplatku závisí na právní otázce, zda pohledávka správce daně plynoucí z aplikace § 44 zákona o dani z přidané hodnoty představuje pohledávku za majetkovou podstatou, či nikoliv. Stěžovatel nebyl oprávněn pohledávku započíst proti přeplatkům vzniklým v dalších zdaňovacích obdobích, jelikož se nejednalo o pohledávku za majetkovou podstatou.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem v části výroku I., kterou bylo zrušeno rozhodnutí Finančního úřadu v Ústí nad Labem ze dne 1.11.2012, a ve zbytku kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ
III.
Posouzení kasační stížnosti
(...) [18] Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkou týkající se posouzení právní otázky povahy pohledávek vzniklých opravou výše daně podle § 44 zákona o dani z přidané hodnoty ve vztahu k insolvenčnímu řízení. Stěžovatel tvrdí, že opravou výše daně podle § 44 odst. 5 zákona o dani z přidané hodnoty vzniká dlužníkovi nová daňová povinnost, a to za zdaňovací období, v němž byly splněny podmínky podle § 44 odst. 1 citovaného zákona. Pohledávka správce daně odpovídající takto vzniklé povinnosti dlužníka je pak pohledávkou za shodné zdaňovací období. Jde tedy o pohledávku na dani vzniklou po rozhodnutí o úpadku. S ohledem na tyto skutečnosti měla být pohledávka správce daně vzniklá opravou výše daně podle § 44 odst. 5 zákona o dani z přidané hodnoty pohledávkou za majetkovou podstatou podle § 168 odst. 2 písm. e) insolvenčního zákona a správce daně byl oprávněn proti této pohledávce započíst vzniklý přeplatek podle § 242 odst. 3 daňového řádu. Tento výklad dle stěžovatele podporuje také skutečnost, že zákonodárce s účinností od 1.1.2014 pohledávku z opravy výše daně podle § 44 zákona o dani z přidané hodnoty výslovně zahrnul do výčtu pohledávek za majetkovou podstatou v § 168 odst. 2 písm. e) insolvenčního zákona.
[19] Podle § 168 odst. 2 písm. e) insolvenčního zákona ve znění účinném ke dni rozhodování stěžovatele "[p]ohledávkami za majetkovou podstatou, pokud vznikly po rozhodnutí o úpadku, jsou [...] e) daně, poplatky a jiná obdobná peněžitá plnění, pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti a pojistné na veřejné zdravotní pojištění". Podle § 21 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty "daň na výstupu je plátce povinen přiznat ke dni uskutečnění zdanitelného plnění nebo ke dni přijetí úplaty, a to k tomu dni, který nastane dříve, pokud zákon nestanoví jinak. Plátce daň uvádí v daňovém přiznání za zdaňovací období, ve kterém mu vznikla povinnost přiznat daň." Podle § 152 odst. 3 písm. a) daňového řádu "[ú]hrada daně hrazené jako pohledávka za majetkovou podstatou se na osobním daňovém účtu použije na úhradu splatných daňových pohledávek postupně podle těchto skupin: a) nedoplatky na dani a splatná daň z daňových povinností, které vznikly v době ode dne účinnosti rozhodnutí o úpadku".
[20] Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že usnesením Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 16.12.2010, čj. KSUL 45 INS 15086/2010-A-13, byl zjištěn úpadek dlužníka PLP a.s. Účinky rozhodnutí o úpadku nastaly zveřejněním v insolvenčním rejstříku tentýž den. Platebním výměrem na daň z přidané hodnoty ze dne 12.10.2011 byla žalobci vyměřena na základě úředního záznamu o výsledku postupu k odstranění pochybností k řádnému daňovému tvrzení za zdaňovací období červen 2011 daňová povinnost ve výši 1 750 578 Kč. Podle úředního záznamu ze dne 14.9.2011 provedl správce daně v předmětném zdaňovacím období opravu daně podle § 44 odst. 1 a odst. 5 zákona o dani z přidané hodnoty s odkazem na opravný daňový doklad vystavený žalobci věřitelem Teplárny Trmice a.s. podle § 46 citovaného zákona za plnění uskutečněná v období před rozhodnutím o úpadku. Opravu výše daně přitom správce daně považoval za samostatné zdanitelné plnění ke zdaňovacímu období červen 2011. Stejným způsobem správce daně provedl potom také opravu daně za zdaňovací období prosinec 2011, která však nevedla ke vzniku nedoplatku.
[21] Povahou pohledávek z opravy výše daně podle § 44 zákona o dani z přidané hodnoty se Nejvyšší správní soud podrobně zabýval v rozsudku ze dne 11.4.2013, čj. 9 Afs 69/2012-47, č. 2856/2013 Sb. NSS: "Zákonem stanovené oprávnění provést opravu daně na výstupu není ničím jiným než právem dodavatele (věřitele) snížit jím původně uplatněnou daň na výstupu, která již byla věřitelem uplatněna s ohledem na zboží či služby jím v minulosti dodané. Původně uskutečněné zdanitelné plnění nedoznává v důsledku opravy žádných změn, stejně tak nedochází k žádnému novému dodání zboží či poskytnutí služby, jak se snaží navodit stěžovatel. Je tedy zcela nepochybné, že oprava výše daně nemá stejnou povahu jako povinnost odvést daň na výstupu z dodání zboží či poskytnutí služby, která je vždy navázána na zdaňovací období, ve kterém k dodání zboží či poskytnutí služby došlo. Stejně tak je nepochybné, že původní zdanitelné plnění zůstává i pro provedení opravy výše daně zcela beze změny. Nedochází k jeho vrácení, ke změně jeho rozsahu či ke změně ceny, za kterou bylo uskutečněno. Posuzovaná oprava je navázána pouze na daň uplatněnou z původně uskutečněného zdanitelného plnění a její samotné provedení nemá žádný jiný důsledek než právě snížení původně uplatněné daně. Oprávnění plátce provést opravu daně na výstupu již uskutečněného zdanitelného plnění je tak právem nutně souvisejícím s již uplatněnou daní bez ohledu na to, že samotné provedení opravy je zákonem [o dani z přidané hodnoty] formálně považováno za samostatné zdanitelné plnění. Obdobně je povinnost dlužníka snížit daň na vstupu pouze ve výši, v jaké uplatnil odpočet daně z přijatého zdanitelného plnění, zrcadlově povinností související s již jím v minulosti uplatněnou daní na vstupu. Důsledkem koncepce zvolené zákonodárcem je proto pouze to, že se snížení již uplatněné daně na výstupu daňově projeví nejdříve ve zdaňovacím období, kdy jsou splněny podmínky pro tuto opravu (nejpozději do tří let od uskutečnění původního zdanitelného plnění), a ovlivní tak celkovou výši daňové povinnosti deklarované za jiné zdaňovací období, než ve kterém bylo uskutečněno původní plnění."
[22] V nyní posuzovaném případě Nejvyšší správní soud neshledal důvod se od výkladu provedeného v citovaném rozsudku odchýlit. Tento názor ostatně koresponduje i se zněním § 21 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty, který váže vznik daňové povinnosti k dani z přidané hodnoty k okamžiku uskutečnění zdanitelného plnění. Pouze daň vztahující se ke zdanitelným plněním uskutečněným po rozhodnutí o úpadku lze tedy považovat za daň vzniklou po rozhodnutí o úpadku, a tedy za pohledávku za majetkovou podstatou. Pohledávku správce daně vzniklou opravou daně za měsíc červen 2011 podle § 44 odst. 5 zákona o dani z přidané hodnoty tedy nelze považovat za daň vzniklou na základě samostatného zdanitelného plnění uskutečněného ve zdaňovacím období červen 2011, jelikož se reálně vztahuje k daňové povinnosti žalobce (dlužníka) za období před účinností rozhodnutí o úpadku. Nelze ji proto považovat za pohledávku za majetkovou podstatou.
Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že pro posouzení věci je s ohledem na § 75 odst. 1 s. ř. s. rozhodná právní úprava účinná ke dni vydání rozhodnutí stěžovatele, tj. ke dni 8.4.2013. Ze skutečnosti, že zákonem č. 294/2013 Sb. byl § 168 odst. 2 písm. e) insolvenčního zákona s účinností od 1.1.2014 doplněn v tom smyslu, že pohledávky vzniklé opravou výše daně v případech předpokládaných § 44 zákona o dani z přidané hodnoty jsou pohledávkami za majetkovou podstatou, nelze dovozovat platnost tohoto pravidla i před účinností předmětné novely. Nejvyšší správní soud poukazuje v této souvislosti na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16.10.2008, čj. 7 Afs 54/2006155, č. 1778/2009 Sb. NSS, v němž se mimo jiné uvádí: "[P]okud zákonodárce je v určitém ohledu legislativně činný, nutno mít za to, že provádí změnu právní úpravy oproti předchozímu stavu, leda by bylo zjevné, že předchozí úpravu zachovává a pouze formulačně vyjasňuje bez změny jejího obsahu a významu." Takový zájem zákonodárce však v posuzovaném případě zjevný není. Důvodová zpráva k zákonu č. 294/2013 Sb. (sněmovní tisk č. 929/0, Poslanecká sněmovna 2010-2013) pouze uvádí: "Na základě rozhodnutí vlády ze dne 27.2.2013 byla do § 168 odst. 2 písm. e) návrhu zákona doplněna jako zapodstatová pohledávka i oprava výše daně v případech předpokládaných § 44 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů." Ani citované usnesení vlády nevysvětluje blíže důvody změny. Proto je nutno vycházet z toho, že citovaná novela byla schválena právě proto, aby právní úprava pohledávek za podstatou byla obsahově změněna oproti předchozí úpravě.
[24] S ohledem na výše uvedené závěry posoudil Nejvyšší správní soud také námitku, podle níž v řízení o vrácení přeplatku podle § 155 daňového řádu stěžovatel neměl možnost vydat jiné než zamítavé rozhodnutí, jelikož na daňovém účtu žalobce žádný vratitelný přeplatek neevidoval.
[25] Podle § 154 odst. 1 daňového řádu je přeplatek "částka, o kterou úhrn plateb a vratek na kreditní straně osobního daňového účtu převyšuje úhrn předpisů a odpisů na debetní straně osobního daňového účtu". Podle odstavce 2 "[s]právce daně převede přeplatek na úhradu případného nedoplatku téhož daňového subjektu na jiném osobním daňovém účtu, popřípadě na úhradu nedoplatku podle odstavce 4. Není-li takového nedoplatku, stává se přeplatek vratitelným přeplatkem a zůstává jako platba na dosud neuhrazenou daň na osobním daňovém účtu, na kterém je evidován." Podle § 155 odst. 2 daňového řádu "[s]právce daně vrátí daňovému subjektu vratitelný přeplatek na základě žádosti daňového subjektu o vrácení vratitelného přeplatku, nebo pokud tak stanoví zákon".
[26] Pokud však existují na tomtéž osobním daňovém účtu jiné dosud neuhrazené a splatné daňové povinnosti, daňový přeplatek vůbec nevzniká. O takovou situaci se jedná i v posuzovaném případě. Na základě platebního výměru na daň z přidané hodnoty za zdaňovací období červen 2011 evidoval správce daně na osobním daňovém účtu žalobce nedoplatek ve výši 1 750 578 Kč, který se stal splatný ke dni 16.4.2012, tj. v náhradní lhůtě 15 dnů ode dne doručení rozhodnutí o odvolání proti platebnímu výměru. Na úhradu tohoto nedoplatku následně správce daně použil nadměrné odpočty za zdaňovací období prosinec 2011 ve výši 122 344 Kč, květen 2012 ve výši 49 129 Kč a červen 2012 ve výši 51 632 Kč, a to podle § 152 odst. 3 písm. a) daňového řádu, podle kterého se úhrada daně hrazené jako pohledávka za majetkovou podstatou na osobním daňovém účtu použije na úhradu nedoplatku na dani a splatné daně z daňových povinností, které vznikly v době ode dne účinnosti rozhodnutí o úpadku. Tento postup byl však s ohledem na výše uvedený výklad nezákonný, jelikož vyměřený nedoplatek za zdaňovací období červen 2011 nebyl (v části odpovídající provedeným opravám) pohledávkou za majetkovou podstatou.
[27] Nejvyšší správní soud nesdílí názor stěžovatele, podle něhož v řízení o vrácení přeplatku podle § 155 odst. 2 daňového řádu lze zkoumat pouze skutečnost, zda je přeplatek na osobním daňovém účtu evidován, či nikoliv. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30.1.2015, čj. 5 Afs 62/2014-55, shledal, že: "Při rozhodování o vrácení přeplatku správce daně zkoumá, zda nějaký přeplatek subjektu vznikl a zda jej eviduje. Zjistí-li, že tomu tak je, zkoumá podmínky pro zacházení s tímto přeplatkem. Posuzuje, zda neeviduje on nebo některý z jiných správců daně nedoplatek téhož daňového subjektu. Teprve v případě, že tomu tak není, je oprávněn vratitelný přeplatek vydat. Pokud ovšem dospěje k závěru, že žádný přeplatek neeviduje, žádost o vrácení přeplatku zamítne." Závěru, zda je na osobním daňovém účtu daňového subjektu evidován přeplatek, tudíž předchází zkoumání, zda tento přeplatek vznikl, či nikoliv. V posuzovaném případě měl tak správce daně přihlédnout k okolnostem namítaným žalobcem a zabývat se okolnostmi vzniku nedoplatku, na jehož úhradu byl přeplatek použit, resp. to, zda se jedná o nedoplatky na dani, které vznikly v době ode dne účinnosti rozhodnutí o úpadku ve smyslu § 152 odst. 3 daňového řádu. Pokud by Nejvyšší správní soud přijal výklad, že v řízení o vrácení přeplatku již nelze zkoumat podmínky vzniku nedoplatku, vůči němuž správce daně přeplatek započetl, vedlo by to v posuzovaném případě k faktickému odepření soudního přezkumu takového rozhodnutí. Nelze sice v této fázi soudně přezkoumávat zákonnost či správnost pravomocného rozhodnutí o vyměření nedoplatku (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17.6.2016, čj. 4 Afs 31/2016-26), správní orgány však mohou a musí posoudit otázku, zda je daňový nedoplatek pohledávkou za podstatou ve smyslu § 168 odst. 2 písm. e) insolvenčního zákona a § 152 odst. 3 daňového řádu. Námitka proto není důvodná. (...)
100) S účinností od 1.1.2014 byl § 168 odst. 2 písm. e) změněn zákonem č. 294/2013 Sb. a s účinností od 1.1.2016 byl § 168 odst. 2 písm. e) změněn zákonem č. 377/2015 Sb. | decision_1294.txt |
330 | k § 3 odst. 3 větě první a § 8 odst. 1 větě první zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění zákona č. 158/2009 Sb.100)
Rozhodnutí Energetického regulačního úřadu o udělení licence k podnikání v energetických odvětvích podle § 8 odst. 1 věty první zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích, je správním rozhodnutím konstitutivní povahy.
Udělením licence správním rozhodnutím Energetický regulační úřad zakládá oprávnění žadatele o licenci podnikat v energetickém odvětví ve smyslu § 3 odst. 3 věty první zákona o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích, a to ex nunc.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 22.2.2016, čj. 62 A 49/2014-86)
Prejudikatura: č. 3071/2014 Sb. NSS.
Věc: Společnost s ručením omezeným Bioplynka VEPA proti Energetickému regulačnímu úřadu o udělení licence.
Dne 21.11.2013 byla žalovanému doručena žádost žalobkyně o udělení licence pro zařízení na výrobu elektřiny využívající spalování bioplynu o instalovaném výkonu 0,550 MW. Na základě ohledání konaného dne 19.12.2013 žalovaný zjistil, že zařízení na výrobu elektrické energie není schopno provozu. Dne 20.12.2013 žalobkyni vyzval k odstranění nedostatků podání, konkrétně k doplnění dokladů o technické způsobilosti energetického zařízení ve smyslu § 9 vyhlášky č. 426/2005 Sb., o podrobnostech udělování licencí pro podnikání v energetických odvětvích101), a určení provozovny podle § 5 téže vyhlášky. Dne 16.1.2014 proběhlo opětovné ohledání energetického zařízení, jehož předmětem bylo ověření údajů pro určení provozovny, prokázání vlastnického nebo užívacího práva k energetickému zařízení a ověření splnění technických předpokladů. Bylo zjištěno, že zařízení na výrobu elektrické energie již je schopno provozu. Rozhodnutím ze dne 20.1.2014 žalovaný podle § 17 odst. 6 energetického zákona rozhodl o udělení licence na výrobu elektřiny.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně rozklad. Namítala, že podmínky pro udělení licence byly splněny již k datu 27.12.2013. Předsedkyně žalovaného rozklad zamítla rozhodnutím ze dne 5.5.2014. Konstatovala, že požadované doklady byly žalovanému doručeny až dne 27.12.2013 a opětovné ohledání věci bylo namístě, přičemž zdůraznila, že rozhodnutí o udělení licence je rozhodnutím konstitutivním, zakládajícím oprávnění podnikat v licencované oblasti ex nunc.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Brně. Předně namítala, že v řízení o udělení licence, jakož i v navazujícím řízení o rozkladu, docházelo k průtahům a nečinnosti žalovaného. Žalobkyně odmítla, že by tyto průtahy byly byť jen zčásti způsobeny z její strany. Poukázala na to, že upřesnění provozovny, upřesnění umístění kogenerační jednotky a revizní zprávy žalovanému posílala opakovaně. V této souvislosti žalobkyně rovněž namítala, že žalovaný nevydal rozhodnutí o udělení licence do 30 dnů, nýbrž až po 60 dnech od podání návrhu, aniž by tento postup blíže odůvodnil. Ke značným průtahům došlo podle žalobkyně i v řízení o rozkladu, kdy předsedkyně žalovaného o podaném rozkladu rozhodla 96 dnů od jeho podání a 167 dnů od zahájení řízení. Z důvodu těchto průtahů žalobkyně nedosáhla na zelený bonus roku 2013.
Bioplynová stanice byla podle žalobkyně technicky způsobilá již v roce 2013, a to ke dni 27.12.2013. Vzhledem k tomu, že všechny požadavky pro provozování bioplynové stanice byly podle žalobkyně splněny již v roce 2013, navrhla žalobkyně, aby krajský soud rozhodl podle § 78 a § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. tak, aby byla žalobkyni udělena licence již ke dni 27.12.2013, kdy bioplynová stanice byla již technicky způsobilá.
Žalovaný ve svém stanovisku kromě jiného uvedl, že teprve dnem 27.12.2013 byla žádost žalobkyně kompletní a na základě toho bylo nařízeno ohledání věci. Žalovaný dále uvedl, že právní moc rozhodnutí o udělení licence je vázána na jeho existenci. Pokud rozhodnutí o udělení licence bylo vydáno dne 20.1.2014, nelze se domáhat existence licence již ke dni 27.12.2013.
Krajský soud v Brně žalobu zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.
Právní posouzení věci
(...) Krajský soud dále zdůrazňuje, že správní soudnictví je ovládáno zásadou dispoziční a zásadou subsidiarity soudního přezkumu; veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob je ochrana ve správním soudnictví poskytována tehdy, jestliže se nositel práva takové ochrany domáhá, tj. obrátí se na soud předepsaným způsobem.
Primárním prostředkem soudní ochrany veřejných subjektivních práv ve správním soudnictví je žaloba proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s.; nečinnostní žalobou ve smyslu § 79 s. ř. s. se lze domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Zásahová žaloba pak slouží k ochraně subjektivních veřejných práv tam, kde nelze ochranu podle § 65 a § 79 s. ř. s. využít. Přitom určujícím kritériem pro vymezení předmětu soudního přezkumu je povaha napadeného úkonu či správního aktu.
Žalobkyně podala žalobu proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 s. ř. s., nikoli žalobu proti nečinnosti správního orgánu dle § 79 s. ř. s., která je prostředkem ochrany proti průtahům ve správním řízení a kterým se lze domoci vydání správního rozhodnutí ve věci samé. S ohledem na zásadu subsidiarity soudního přezkumu by se však ochrany proti nečinnosti žalobkyně musela předně domáhat ještě v řízení před žalovaným, a teprve poté, co by bezvýsledně využila prostředky ochrany proti nečinnosti ve smyslu správního řádu, by se mohla domáhat soudní ochrany. Účastník řízení je povinen vyčerpat prostředek ochrany proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního řádu před podáním žaloby podle § 79 s. ř. s., a to i za situace, kdy se domáhá ochrany proti nečinnosti ústředního správního úřadu, kterým je i žalovaný (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20.5.2014, čj. 8 Ans 2/2012-278, č. 3071/2014 Sb. NSS).
V nyní posuzované věci se proto krajský soud nemůže ex post zabývat otázkou namítaných průtahů v průběhu správního řízení žalovaného a předsedkyně žalovaného. Ochranu proti průtahům v době vedení správního řízení by totiž mohl poskytnout soud v jiném typu řízení. (...)
Podle § 3 odst. 3 věty první energetického zákona mohou "[p]odnikat v energetických odvětvích na území České republiky [...] za podmínek stanovených tímto zákonem fyzické či právnické osoby pouze na základě licence udělené Energetickým regulačním úřadem".
Podle § 8 odst. 1 věty první energetického zákona rozhodne "Energetický regulační úřad [...] o udělení licence na základě splnění podmínek pro její udělení podle § 5".
Smyslem podání žádosti o udělení licence žalobkyní bylo získání oprávnění k podnikání v licencované oblasti, k čemuž následně i došlo. Pokud žalobkyně zpochybňuje věcnou správnost data vzniku oprávnění k výkonu licencované činnosti, tak k tomu z obsahu správního spisu vyplynulo, že vznik oprávnění k licencované činnosti byl žalovaným stanoven v rozhodnutí I. stupně tak, že vznikne dnem nabytí právní moci rozhodnutí o udělení licence. K nabytí právní moci rozhodnutí o udělení licence pak došlo dne 6.5.2014, kdy bylo žalobou napadené rozhodnutí doručeno žalobkyni.
Namítá-li žalobkyně, že jí oprávnění k výkonu licencované činnosti mělo být uděleno ke dni 27.12.2013, tak s ohledem na to, že žalovaný rozhodl o udělení licence podle § 8 energetického zákona dne 20.1.2014, se žalobkyně nemůže dovolávat toho, že fakticky splnila podmínky pro podnikání v licencované oblasti ve smyslu § 5 energetického zákona dříve, než bylo správní rozhodnutí vydáno.
Je tomu tak proto, že se v případě rozhodnutí o udělení licence jedná o správní rozhodnutí konstitutivní povahy, a nikoli rozhodnutí povahy deklaratorní, které by určovalo vznik oprávnění k licencované činnosti zpětně.
Krajský soud zdůrazňuje, že ačkoli to, že žadatel o udělení licence splnil technické předpoklady, vychází z faktického stavu věci, musí být tento faktický stav prokázán v rámci správního řízení před žalovaným. Až poté, kdy je skutkový stav věci žalovaným zjištěn takovým způsobem, že o něm nejsou jakékoli důvodné pochybnosti ve smyslu § 3 správního řádu z roku 2004, může žalovaný, který je garantem toho, že subjekt, kterému licenci k podnikání v oblasti energetiky udělí, splňuje všechny zákonné podmínky, přistoupit k vydání rozhodnutí ve věci samé, tedy k udělení licence k podnikání ve státem regulovaném odvětví. Udělením licence správním rozhodnutím žalovaný teprve zakládá právo žadatele o licenci podnikat v regulovaném odvětví, a to ex nunc, tedy nikoli pouze deklaruje oprávnění již snad existující, jak se snaží dovozovat žalobkyně (§ 3 odst. 3 energetického zákona). Pokud měla žalobkyně za to, že žalovaný ve správním řízení o udělení licence postupuje liknavě, že skutkový stav věci již je spolehlivě prokázán a žalovaný provádí pouze neúčelné, zbytečné úkony, měla využít výše zmíněné prostředky ochrany proti nečinnosti.
Z argumentace žalobkyně je zjevné, že její snahou jak v řízení před správním orgánem, tak i v řízení před krajským soudem je docílit vydání správního rozhodnutí o udělení licence k datu před 31.12.2013. Předpokladem vzniku oprávnění k provozování činnosti je však vydání správního rozhodnutí ve věci samé a jeho následné nabytí právní moci. Žalovaný tak rozhodl správně, pokud rozklad proti rozhodnutí I. stupně o udělení licence zamítl a uvedl, že rozhodnutí o udělení licence je rozhodnutí, jehož účinky nastávají ex nunc, a právo jím přiznané nemůže vzniknout dříve, než je rozhodnutí vydáno. Domáhá-li se účastník řízení vzniku oprávnění k výkonu licencované činnosti k období, po kterém teprve následovalo vydání rozhodnutí, jež ho má k této činnosti opravňovat, nelze takovému požadavku vyhovět. (...)
100) S účinností od 1.1.2016 byl § 3 odst. 3 změněn zákonem č. 131/2015 Sb.
101) S účinností od 1.2.2016 nahrazena vyhláškou č. 8/2016 Sb., o podrobnostech udělování licencí pro podnikání v energetických odvětvích. | decision_1295.txt |
331 | k § 9 odst. 6 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění zákona č. 158/2009 Sb.
O prodloužení licence na obchod s elektřinou může Energetický regulační úřad rozhodnout pouze na podkladě žádosti podané ve lhůtě dle § 9 odst. 6 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích, tj. na podkladě žádosti podané v časovém rozpětí nejdříve 6 měsíců a nejpozději 90 dnů před uplynutím doby, na kterou byla licence udělena. Marným uplynutím této lhůty právo na prodloužení udělené licence zaniká a je třeba požádat o vydání licence nové.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 18.2.2016, čj. 30 A 36/201-57)
Věc: Akciová společnost Commexim Group proti Energetickému regulačnímu úřadu o prodloužení licence na obchod s elektřinou.
Žalovaný obdržel dne 5.6.2013 žádost žalobkyně (držitelky licence na obchod s elektřinou) o změnu licence pro podnikání v energetických odvětvích, konkrétně o prodloužení doby platnosti této licence na dalších 5 let počínaje datem 25.6.2013.
Žalovaný vydal dne 25.6.2013 usnesení, kterým řízení o žádosti žalobkyně podle § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu ve spojení s § 9 odst. 6 energetického zákona zastavil. Dle odůvodnění tohoto usnesení žalobkyně ve lhůtě stanovené § 9 odst. 6 energetického zákona žádost o prodloužení doby platnosti licence nedoplnila a žalovaný shledal žádost zjevně právně nepřípustnou. Rozhodnutím předsedkyně žalovaného ze dne 2.10.2013 bylo usnesení I. stupně zrušeno a věc vrácena žalovanému k dalšímu projednání. Předsedkyně žalovaného napadenému usnesení vytýkala především jeho nedostatečné odůvodnění způsobující jeho nepřezkoumatelnost, jelikož v rozhodnutí nebyly uvedeny důvody vedoucí žalovaného k závěru o zjevné právní nepřípustnosti podané žádosti. Dále nebylo zřejmé, proč správní orgán I. stupně poukazoval na absenci doplnění žádosti, když z obsahu správního spisu nevyplývalo, že by žalobkyně jako žadatelka byla k jakémukoli doplnění vyzvána.
Dne 13.11.2013 žalovaný vydal nové usnesení, kterým opětovně rozhodl o zastavení řízení dle § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu z důvodu zjevné právní nepřípustnosti podané žádosti. Toto usnesení odůvodnil tak, že podle § 9 odst. 6 energetického zákona musí být žádost podána nejdříve 6 měsíců a nejpozději 90 dnů před uplynutím doby, na kterou byla licence udělena. Žalobkyni vzniklo oprávnění k výkonu licencované činnosti na dobu 5 let dnem nabytí právní moci rozhodnutí o udělení licence, přičemž konec této pětileté doby připadl na den 23.6.2013. Vzhledem k tomu, že žádost byla podána až dne 5.6.2013, nebyly uvedené lhůty dodrženy, a tedy žalovaný dospěl k závěru, že žádost žalobkyně nelze projednat, a řízení o ní zastavil.
Žalobkyně se proti tomuto rozhodnutí bránila rozkladem, o němž předsedkyně žalovaného rozhodla rozhodnutím ze dne 20.2.2014 tak, že podaný rozklad zamítla a správní rozhodnutí I. stupně potvrdila. V odůvodnění rozhodnutí poukázala na skutečnost, že zákonodárce jako jednu z podmínek pro prodloužení licence jednoznačně stanovil časový úsek, ve kterém musí být žádost o prodloužení podána, přičemž žalobkyně jako žadatel tuto lhůtu nedodržela. Předsedkyně žalovaného se ztotožnila se závěry správního rozhodnutí I. stupně, dle kterého žalovaný nemůže překračovat své zákonem vymezené pravomoci a lhůtu si svévolně upravovat. O žádosti lze rozhodnout pouze tehdy, byla-li podána v určeném časovém rozmezí; důsledkem opožděné žádosti držitele licence je prekluze práva na její prodloužení (přesněji řečeno změnu, kam je systematicky v energetickém zákoně řazena), k čemuž došlo i v nyní posuzovaném případě. Předsedkyně žalovaného rovněž doplnila, že žalobkyně měla možnost v době, kdy již věděla, že lhůta pro prodloužení licence uplynula, požádat žalovaného o vydání licence nové. Za této situace by sice nepřicházel v úvahu zjednodušený postup, nýbrž standardní postup při vydávání licence, a k žádosti by bylo třeba doplnit všechny požadované podklady (tedy včetně podkladů dle § 7 odst. 4 energetického zákona), nicméně žádost by byla podána v souladu se zákonem a žalovaný by při splnění všech zákonných podmínek žádosti vyhověl.
Žalobkyně podala proti rozhodnutí ze dne 20.2.2014 žalobu, kterou se domáhala jeho zrušení. V žalobě namítala, že žalovaný vycházel z nesprávného právního posouzení celé věci, čímž své rozhodnutí zatížil vadou způsobující jeho nezákonnost. Žalobkyně pokládala závěry žalovaného o zjevné právní nepřípustnosti jí podané žádosti za absurdní a nemající oporu v zákoně. Žalovaný se navíc dostal do rozporu s původním zrušovacím rozhodnutím předsedkyně žalovaného, neboť opětovně řízení o žádosti žalobkyně o prodloužení licence na obchod s elektřinou zastavil, aniž by o věci meritorně rozhodl. Žalobkyně se tak znovu ocitla ve stavu, kdy o jí podané žádosti nebylo věcně rozhodnuto, neboť řízení o ní bylo opětovně zastaveno pro údajnou nepřípustnost s odůvodněním, že žalobkyně žádost o prodloužení licence nepodala včas, resp. v časovém rámci předpokládaném § 9 odst. 6 energetického zákona. Dle konstantní judikatury přitom zjevná právní nepřípustnost ve smyslu § 45 odst. 3 správního řádu nastává tehdy, pokud je již ze samotné žádosti patrné, že jí nelze vyhovět, neboť to právní úprava neumožňuje. Tak tomu ale v daném případě dle názoru žalobkyně nebylo.
Žalobkyně dále citovala závěry obsažené v odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí a s odkazem na relevantní ustanovení energetického zákona namítala, že pravomoc žalovaného rozhodovat o žádostech o prodloužení zakládá generálně § 17 odst. 6 písm. a) energetického zákona, přičemž náležitosti žádosti stanoví § 9 odst. 7 téhož zákona. Dle § 9 odst. 6 věty první energetického zákona platí, že "[p]ožádá-li držitel licence na obchod s elektřinou nebo plynem nejdříve 6 měsíců a nejpozději 90 dní před uplynutím doby, na kterou byla licence udělena, o její prodloužení, Energetický regulační úřad rozhodne o prodloužení doby, na kterou byla licence udělena, nejvýše však o dobu stanovenou podle § 4 odst. 2." Dle věty druhé tohoto ustanovení zákona pak "[l]icence na obchod s elektřinou [...] nezaniká do právní moci rozhodnutí o žádosti o její prodloužení". Z těchto ustanovení přitom nelze dovodit, že by žádost o prodloužení licence mohla být podána pouze a jen v zákonem určeném časovém rámci. Ustanovení § 9 odst. 6 energetického zákona dle názoru žalobkyně pouze upravuje postup žalovaného v případě, že je žádost v uvedeném časovém rámci podána, přičemž se jedná o jakýsi zákonný příkaz "kladného vyřízení žádosti", kdy úřad musí za splnění ostatních zákonných podmínek rozhodnout o prodloužení žádosti. Toto ustanovení však nepředstavuje povinnost žadatelů podávat žádost o prodloužení pouze v uvedeném časovém rámci ani nepředstavuje nemožnost žalovaného o takto podané žádosti rozhodnout. Dle názoru žalobkyně tedy nepochybně je možno žádost o prodloužení projednat i v případech, kdy k podání žádosti došlo mimo zákonem určený časový rámec, a žalovaný tedy musí i o takové žádosti rozhodnout.
Žalovaný ve svém vyjádření k podané žalobě nesouhlasil se závěry žalobkyně, že z dikce § 9 odst. 6 věty první energetického zákona není možno dovodit, že by žádost musela být podána pouze a jen ve stanoveném časovém rámci. Žalovaný byl naopak toho názoru, že výklad § 9 odst. 6 energetického zákona je jednoznačný, neboť stanovením rozpětí lhůty pojmy "nejdříve" a "nejpozději" zákonodárce určil charakter lhůty jako lhůty hmotněprávní, jejímž marným uplynutím nastává prekluze práva. Jelikož žalobkyně v zákonem stanovené lhůtě žádost o prodloužení licence nepodala, její právo na toto prodloužení zaniklo.
Žalovaný dále upozornil, že nemá "zákonný příkaz kladného vyřízení žádosti", jak se žalobkyně mylně domnívala, neboť žalovaný musí i v případě žádosti podané ve lhůtě zjišťovat naplnění zákonem stanovených předpokladů pro prodloužení licence, a to zejména s ohledem na znění § 7 odst. 4 energetického zákona. Žalovaný tak setrval na svých závěrech, že žádosti o prodloužení licence podané po uplynutí lhůt stanovených v § 9 odst. 6 energetického zákona vyhovět nemohl, a proto bylo správní řízení dle § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu zastaveno. Žalovaný zároveň doplnil, že žalobkyně měla možnost v době, kdy již věděla, že lhůta pro prodloužení licence uplynula, požádat žalovaného o vydání licence nové. Za této situace by sice nepřicházel v úvahu zjednodušený postup a žalobkyně by byla povinna k žádosti předložit veškeré požadované doklady (tj. včetně těch uvedených v § 7 odst. 4 energetického zákona), avšak žalovaný by při splnění všech podmínek byl povinen žádosti vyhovět.
Žalobkyně reagovala na vyjádření žalovaného podáním repliky, v níž nesouhlasila s právními závěry žalovaného, a jím přijatý výklad právních předpisů pokládala za příliš restriktivní, ústavně nekonformní a žalobkyni poškozující. Tvrzená prekluze práva, kterou žalovaný spojuje s uplynutím lhůty, není dle názoru žalobkyně v právním předpisu vůbec vyjádřena a je postavena čistě na svévoli žalovaného. Žalovaný o žádosti žalobkyně měl a mohl rozhodnout, což ovšem neučinil a řízení zastavil.
Krajský soud v Brně žalobu zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
V.
Posouzení věci krajským soudem
(...) V projednávané věci je předmětem soudního přezkumu otázka, zda žalovaný měl a mohl meritorně rozhodnout o prodloužení licence na obchod s elektřinou (případně na obchod s plynem) v případě, kdy žadatel (zde žalobkyně) nedodržel zákonem stanovenou lhůtu v podobě časového rozmezí pro podání žádosti o prodloužení licence. Přitom skutečnost, že žalobkyně tuto lhůtu nedodržela a v zákonem stanoveném rozpětí žádost o prodloužení licence (jejímž byla držitelem) nepodala, není mezi účastníky řízení sporná. Sporné je toliko právní posouzení zákonnosti postupu žalovaného, který v důsledku toho věc meritorně neprojednával a dle § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu řízení zastavil z důvodu zjevné nepřípustnosti takto podané žádosti.
Prodloužení doby platnosti licence je v energetickém zákoně systematicky zařazeno do § 9 upravujícího změny rozhodnutí o udělení licence. Podle § 9 odst. 6 energetického zákona platí, že "[p]ožádá-li držitel licence na obchod s elektřinou nebo plynem nejdříve 6 měsíců a nejpozději 90 dní před uplynutím doby, na kterou byla licence udělena, o její prodloužení, Energetický regulační úřad rozhodne o prodloužení doby, na kterou byla licence udělena, nejvýše však o dobu stanovenou podle § 4 odst. 2. Licence na obchod s elektřinou nebo na obchod s plynem nezaniká do právní moci rozhodnutí o žádosti o její prodloužení."
Dle § 9 odst. 7 téhož zákona "[ž]ádost právnické osoby o prodloužení doby, na kterou byla licence udělena, obsahuje náležitosti podle § 7 odst. 3. Doklady podle § 7 odst. 4 se nevyžadují, ledaže si jejich doložení v případě důvodných pochybností o splnění podmínek pro udělení licence Energetický regulační úřad vyžádá. Ustanovení § 7 odst. 5 a 6 se použije obdobně."
Dle § 7 odst. 3 energetického zákona "[ž]ádost o udělení licence právnické osobě obsahuje
a) obchodní firmu nebo název a sídlo právnické osoby, jméno a příjmení, rodné číslo a identifikační číslo, pokud byla přidělena, a bydliště osoby nebo osob, které vykonávají funkci statutárního orgánu nebo jsou jeho členy, a způsob, jakým jednají jménem právnické osoby,
b) předmět, místo a rozsah podnikání, seznam provozoven, u licence na distribuci a rozvod též vymezené území,
c) identifikační číslo, bylo-li přiděleno,
d) údaje týkající se odpovědného zástupce,
e) požadovanou dobu, na kterou má být licence udělena, a navrhovaný termín zahájení výkonu licencované činnosti,
f) u zahraniční právnické osoby umístění organizační složky v České republice a údaje uvedené v písmeni a) týkající se vedoucího organizační složky; je-li odpovědným zástupcem nebo vedoucím organizační složky osoba s bydlištěm mimo území České republiky, též místo jejího pobytu v České republice, pokud na území České republiky pobývá."
Dle § 7 odst. 4 téhož zákona se k žádosti podle odstavce 3 rovněž připojí
"a) kopie smlouvy nebo listiny o zřízení nebo založení právnické osoby, u osob zapsaných v obchodním či obdobném rejstříku postačí výpis z tohoto rejstříku; zahraniční právnická osoba připojí výpis z obchodního či obdobného rejstříku vedeného ve státě sídla a doklad o tom, že její organizační složka na území České republiky je zapsána do obchodního rejstříku, pokud byl již její zápis proveden, a doklad o provozování podniku v zahraničí,
b) v případě fyzické osoby, osoby, která je statutárním orgánem nebo jeho členem, a odpovědného zástupce výpis z cizozemské evidence trestů nebo rovnocenný doklad vydaný orgánem státu, jehož je občanem, jakož i státu, kde se naposledy osoba v posledních 3 letech zdržovala nepřetržitě po dobu nejméně 6 měsíců; nevydává-li stát takové doklady, pak prohlášení o bezúhonnosti učiněné před příslušným orgánem takového státu; tyto doklady nebo prohlášení nesmí být starší než 6 měsíců,
c) doklady prokazující odbornou způsobilost fyzické osoby a odpovědného zástupce,
d) doklady prokazující finanční a technické předpoklady,
e) doklady prokazující vlastnické nebo užívací právo k energetickému zařízení,
f) prohlášení odpovědného zástupce, že souhlasí s ustanovením do funkce a že není ustanoven do funkce odpovědného zástupce pro licencovanou činnost u jiného držitele licence,
g) u zahraniční fyzické osoby doklady o trvalém pobytu, nejedná-li se o fyzickou osobu, která je občanem členského státu Evropské unie; zahraniční fyzická osoba, která zřizuje na území České republiky organizační složku podniku, doklad prokazující, že má podnik mimo území České republiky, a doklady o jeho provozování,
h) doklady o umístění provozovny nebo vymezeného území."
Krajský soud dále uvádí, že institut tzv. prodloužení doby platnosti licence byl do energetického zákona doplněn novelou provedenou zákonem č. 158/2009 Sb. Jak v této souvislosti vyplývá z důvodové zprávy k předmětné novele, smyslem zavedení tohoto institutu bylo upravit "zjednodušený postup pro ty subjekty, které již držiteli licencí jsou, a má uplynout doba, na kterou byla licence vydána. V takovém případě rozhodne Energetický regulační úřad o prodloužení doby, na kterou byla licence na obchod s elektřinou nebo na obchod s plynem vydána, na žádost stávajícího držitele, avšak bez nutnosti dokládat všechny skutečnosti, které musí k žádosti doložit ten, kdo dosud činnost obchodu s elektřinou nebo s plynem nevykonává. Povinnost doložení těchto skutečností bude jen v případě důvodných pochybností o splnění podmínek pro udělení licence. V takovém případě si bude muset jejich doložení Energetický regulační úřad vyžádat."
Je tedy zřejmé, že úmyslem zákonodárce bylo v případech, kdy již subjekt drží licenci na obchod s elektřinou (resp. s plynem) a žádá o prodloužení doby její platnosti, provést pouze zjednodušený postup, který by subjekty nezatěžoval dokládáním veškerých shora vyjmenovaných náležitostí jak dle § 7 odst. 3, tak dle § 7 odst. 4 energetického zákona, jako tomu je v případě žádostí u udělení nové licence, ale toliko náležitostí dle § 7 odst. 3 tohoto zákona.
Jako vstupní podmínku pro tento zjednodušený postup však energetický zákon v § 9 odst. 6 stanoví lhůtu v podobě časového rozpětí pro podání žádosti, a to nejdříve 6 měsíců a nejpozději 90 dnů před uplynutím doby, na kterou byla licence udělena. Pokud je žádost v této lhůtě podána, zákon stanoví, že Energetický regulační úřad rozhodne o prodloužení doby, na kterou byla licence udělena (nejdéle však o dobu stanovenou v § 4 odst. 2 energetického zákona), přičemž platí, že stávající licence nezaniká do právní moci rozhodnutí o žádosti o její prodloužení.
Dikce shora citovaného § 9 odst. 6 energetického zákona přitom může navozovat dojem, jak na tuto skutečnost poukazovala žalobkyně v podané žalobě, že v případě podání žádosti je žalovaný povinen jí bez dalšího (automaticky) vyhovět a že § 9 odst. 6 energetického zákona v sobě obsahuje zákonný příkaz kladně rozhodnout a licenci prodloužit. S tímto posouzením se však krajský soud ne zcela ztotožňuje. Je zřejmé, že úmyslem zákonodárce (jak to vyplývá ze shora citované důvodové zprávy) bylo při prodlužování již udělených licencí zavést určité zjednodušení v postupu, který by držitele licencí nezatěžoval opětovným dokládáním veškerých náležitostí. Nelze však dospět k závěru, že by z citované právní úpravy vyplývalo prodlužování licencí bez dalšího. Ani včasné podání žádosti ve stanoveném časovém rozpětí totiž žalovaného nezbavuje povinnosti zkoumat veškeré zákonem upravené náležitosti, což vyplývá zejména z § 9 odst. 7 energetického zákona, dle kterého si žalovaný může, má-li důvodné pochybnosti o splnění podmínek pro prodloužení doby licence, vyžádat také předložení veškerých náležitostí a podkladů jako v případě udělování licence nové, tj. včetně náležitostí vyjmenovaných v § 7 odst. 4 energetického zákona (viz citace shora).
Stanovení časového rámce pro podání žádosti přitom má v případě prodlužování doby platnosti licencí své opodstatnění. Zákonný požadavek na to, aby žádost o prodloužení licence byla podána ve stanoveném časovém úseku, je požadavkem racionálním, a to především s ohledem na zachování časové návaznosti (kontinuity) ve výkonu licencované obchodní činnosti. Z tohoto důvodu ostatně energetický zákon stanoví, že licence na obchod s elektřinou nezaniká do doby právní moci rozhodnutí o žádosti o její prodloužení. Zákonná lhůta pro podání žádosti stanovená v rozpětí nejdříve 6 měsíců a nejpozději 90 dnů před uplynutím doby, na kterou byla licence udělena, je přitom lhůtou dostatečně dlouhou, v níž držitel licence může o její prodloužení požádat, a poskytuje také dostatečný prostor k vydání rozhodnutí žalovanému (včetně garance platnosti licence až do doby pravomocného rozhodnutí žalovaného dle § 9 odst. 6 věty poslední energetického zákona), který je touto lhůtou vázán a nemůže ji svévolně překračovat. Neoprávněně by tím totiž zakládal nerovnost a zvýhodňoval žadatele, kteří žádost ve stanovené lhůtě nepodali, oproti těm, kteří si náležitě střežili svá práva a kteří o prodloužení licence v zákonem stanoveném rozpětí řádně požádali.
Krajský soud tak přisvědčuje závěrům a výkladu žalovaného, že o prodloužení licence, které energetický zákon systematicky řadí mezi změny rozhodnutí o udělení licence, lze rozhodnout pouze a jedině na podkladě žádosti podané v této lhůtě. Uvedený výklad nelze dle krajského soudu pokládat za extenzivní ani účelový, ale jak bylo uvedeno výše, vychází z racionálního požadavku na navazující, kontinuální výkon licencovaného obchodu s elektřinou (resp. obchodu s plynem), jakož i z legitimního očekávání na straně držitelů licencí, že mohou v případě nezměněných podmínek na podkladě včas podaných žádostí očekávat prodloužení dříve udělených licencí. Stanovením rozpětí lhůty za použití pojmů "nejdříve" a "nejpozději" zákonodárce jednoznačně deklaroval, že marným uplynutím této lhůty se žadatelé o možnost prodloužení licence připravují, a tedy jim právo na prodloužení již udělené licence zaniká. Větu poslední § 9 odst. 6 energetického zákona, dle které licence na obchod s elektřinou nebo na obchod s plynem nezaniká do právní moci rozhodnutí o žádosti o její prodloužení, pak nelze ve světle výše uvedeného vykládat jinak, než že toto ustanovení dopadá toliko na žádosti podané v zákonem stanovené lhůtě.
Obdobnou koncepci takto stanovených lhůt lze přitom vysledovat také v jiných veřejnoprávních předpisech, konkrétně je možno jmenovat např. § 47 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, upravující lhůtu pro vydání povolení k dlouhodobému pobytu nebo o prodloužení doby jeho platnosti tak, že je cizinec povinen tuto žádost podat "nejpozději před uplynutím platnosti víza k pobytu nad 90 dnů nebo platnosti povolení k dlouhodobému pobytu, nejdříve však 120 dnů před uplynutím jeho platnosti. Žádost o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty je cizinec povinen podat nejdříve 120 a nejpozději 30 dnů před uplynutím její platnosti."
V posuzovaném případě však žalobkyně žádost o prodloužení lhůty ve stanovené lhůtě nepodala, a ačkoli si byla vědoma skutečnosti, že tuto lhůtu nestihla, neuvedla správnímu orgánu ani žádné konkrétní okolnosti, které by jí v podání žádosti ve stanoveném zákonném rozpětí zabránily. Rovněž ve smyslu § 41 správního řádu nepožádala žalovaného o navrácení v předešlý stav, tj. o prominutí zmeškání úkonu, který je třeba provést v určité lhůtě, byla-li zde překážka, která podateli bránila úkon učinit (srovnej § 41 odst. 1 a 2 správního řádu), ačkoli dle odstavce 4 tohoto ustanovení zákona platí, že "[s]právní orgán promine zmeškání úkonu, prokáže-li podatel, že překážkou byly závažné důvody, které nastaly bez jeho zavinění". Existenci těchto skutečností však žalobkyně v předcházejícím řízení nejen netvrdila, ale ani neosvědčila.
Krajský soud proto dospěl k závěru, že žalovaný nepochybil, pokud řízení o žádosti žalobkyně o prodloužení licence dle § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu zastavil pro zjevnou právní nepřípustnost, neboť v důsledku uplynutí zákonem stanoveného časového rozpětí došlo k zániku práva o prodloužení licence požádat. Již z data podání žádosti žalobkyně přitom bylo zjevné, že žádosti nebude moci býti pro její opožděnost vyhověno.
Krajský soud rovněž podotýká, že žalobkyni nic nebránilo v době, kdy již věděla, že lhůta pro možné prodloužení licence marně uplynula, požádat žalovaného o vydání licence nové. Za této situace by sice nepřicházel v úvahu zjednodušený postup upravený v § 9 odst. 6 energetického zákona, nýbrž standardní postup při vydávání licence, kdy je třeba k žádosti doplnit všechny požadované podklady (tedy včetně těch uvedených v § 7 odst. 4 energetického zákona), avšak při splnění veškerých zákonných podmínek by žalovaný byl povinen o této žádosti meritorně rozhodnout a jí vyhovět. (...) | decision_1296.txt |
332 | k § 172 odst. 5 a § 174 odst. 2 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
k § 101a soudního řádu správního ve znění zákonů č. 127/2005 Sb. a č. 303/2011 Sb.
I. Správní akt, kterým se v přezkumném řízení provedeném dle § 174 odst. 2 správního řádu ruší územní plán obce, je třeba pokládat za opatření obecné povahy. Obec, jejíž územní plán byl zrušen, není účastníkem přezkumného řízení a nemá právo podat proti výsledku přezkumu odvolání. Za přiměřeného použití § 172 odst. 5 správního řádu však má postavení dotčené osoby s právem podat v přezkumném řízení proti návrhu výsledného aktu námitky.
II. Proti zrušení územního plánu v přezkumném řízení se mohou obec nebo jiné dotčené osoby bránit u soudu návrhem dle § 101a s. ř. s.
(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27.7.2016, čj. 5 As 85/2015-36)
Prejudikatura: č. 1831/2009 Sb. NSS, č. 1910/2009 Sb. NSS a č. 2321/2011 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 198/2008 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 14/07).
Věc: Město Vimperk proti Ministerstvu pro místní rozvoj, za účasti Marty M., o opatření obecné povahy, o kasační stížnosti žalobce.
Rozhodnutím Krajského úřadu Jihočeského kraje vydaného v přezkumném řízení dne 16.10.2014 bylo zrušeno opatření obecné povahy ze dne 29.6.2011 - územní plán města Vimperk. Odvolání žalobce bylo pro nepřípustnost zamítnuto, neboť žalovaný dovodil, že v řízení ve věci vydání opatření obecné povahy, resp. pořizování a vydávání územního plánu, existují pouze dotčené osoby (§ 172 odst. 4 a odst. 5 správního řádu), nikoli účastníci řízení. Ani následné přezkumné řízení, jehož předmětem je opatření obecné povahy ve smyslu § 171 a § 174 odst. 2 správního řádu ve spojení s § 95 odst. 4 téhož zákona, proto nemá účastníky. V návaznosti na § 9 a § 81 správního řádu nelze proti rozhodnutí, které je výsledkem přezkumu opatření obecné povahy, podat odvolání.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce u Krajského soudu v Českých Budějovicích žalobu, v níž s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7.3.2014, čj. 7 Aos 1/2013-35, namítal, že byl účastníkem přezkumného řízení a svědčí mu právo podat proti rozhodnutí krajského úřadu odvolání. Krajský soud žalobu rozsudkem ze dne 8.4.2015, čj. 10 A 20/2015-67, zamítl. Argumentoval tím, že účastníky přezkumného řízení jsou obecně podle § 95 odst. 4 správního řádu účastníci původního řízení, ve kterém bylo přezkoumávané rozhodnutí vydáno. V projednávané věci nebyl předmětem přezkoumání individuální správní akt (rozhodnutí), ale územní plán, který je opatřením obecné povahy. Okruh adresátů opatření obecné povahy je vymezen obecně, chybí v něm jmenovité určení adresátů, přičemž řízení, ve kterém se opatření obecné povahy vydává, nemá účastníky řízení, ale ve smyslu § 172 odst. 4 a odst. 5 správního řádu jen dotčené osoby. Jestliže řízení, ve kterém byl územní plán vydán, žádné účastníky řízení nemělo, pak účastníky řízení nemá ani řízení přezkumné, předpokládá-li § 95 odst. 4 správního řádu, že účastníky jsou ti, kdo jimi byli v řízení původním. Ustanovení o účastenství v přezkumném řízení lze vztáhnout výlučně na přezkoumání správních rozhodnutí. Krajský soud nesouhlasil s názorem uvedeným v rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 7 Aos 1/2013-35. Při úvaze o přiměřené aplikaci předpisů správního řádu (dle § 94 a násl.) je zapotřebí respektovat základní zásady správního řízení, zejména zásadu rovnosti ve správním řízení. Přiznáním více práv jedné z dotčených osob, kterou je žalobce, by k narušení této rovnosti došlo, a proto nelze ani žalobci jako samosprávnému celku přiznat více práv, než mají ostatní dotčené osoby. Krajský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12.6.2014, čj. 4 Aos 4/2014-40, podle kterého rozhodnutí zrušující opatření obecné povahy je z materiálního hlediska opatřením obecné povahy. Nejedná se tedy o rozhodnutí ve smyslu § 65 zákona s. ř. s.. Žalobce bez soudní ochrany nezůstane, neboť rozhodnutí krajského úřadu o zrušení územního plánu lze napadnout návrhem na zrušení opatření obecné povahy dle § 101a s. ř. s.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, ve které namítal, územní plán, který byl v přezkumném řízení zrušen, byl vydán v rámci jeho samostatné působnosti. Jako správní orgán příslušný k pořízení a vydání územního plánu má vůči přezkumnému orgánu jiné postavení než osoby, jejichž nemovitosti jsou tímto plánem dotčeny, a to jak z hlediska míry dopadu přezkoumávaného rozhodnutí (ve vztahu ke stěžovateli se přezkumné rozhodnutí týká celého jeho území), tak z hlediska rozsahu práv a povinností, která jsou tímto řízením zasažena (na rozdíl od majitelů nemovitostí, kteří se v průběhu pořizování územního plánu pouze vyjadřují k jeho obsahu, nicméně aktivně v rámci pořizování nevystupují). Do jeho práv bylo objektivně zasaženo podstatně více než u kterékoliv jiné osoby, neboť došlo k zásahu státní moci do samosprávy. Je nepřípustné, aby k takovému zásahu mohlo dojít v řízení, jehož by se stěžovatel nemohl účastnit a aktivně hájit svá práva. Soudem zvolený výklad je v rozporu s právem územně samosprávných celků na samosprávu (čl. 8 a čl. 100 Ústavy). Na přezkumné řízení ve vztahu k opatření obecné povahy se § 95 odst. 4 správního řádu nevztahuje. Pro stanovení okruhu účastníků platí dle stěžovatele § 27 odst. 2 správního řádu.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznil, že není žádný důvod, aby obec při přezkumu územního plánu měla odlišné postavení než ostatní dotčené osoby. Přiznáním postavení účastníka řízení obci by byla založena nerovnost v právu. Přezkumné řízení opatření obecné povahy bylo zákonodárcem koncipováno jako řízení úsporné, rychlé, týkající se zákonnosti a vedené nadřízeným orgánem ve vztahu k pořizovateli a vydavateli opatření. Přibližování tohoto postupu řízení v obecném slova smyslu a prodlužování řízení o odvolací fázi je v rozporu se smyslem a účelem přezkumného řízení opatření obecné povahy. Žalovaný obdobně jako krajský soud nesouhlasil se závěry Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 7 Aos 1/2013. Dovolával se rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 4 Aos 4/2014 a komentářů v odborných publikacích ke správnímu řádu (např. Vedral J. Správní řád - komentář. 2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012; Závěr č. 85 ze zasedání Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 14.12.2009).
Při předběžném posouzení předkládající senát zjistil, že k otázce účastenství obce v řízení o přezkoumání jí vydaného opatření obecné povahy existuje rozdílná judikatura Nejvyššího správního soudu, tak, jak na ni ostatně odkazují v rámci své argumentace účastníci řízení. V rozsudku čj. 7 Aos 1/2013-35 dospěl sedmý senát k následujícímu závěru: "Ústavně zaručené právo na samosprávu a přiměřené použití § 94 a násl. správního řádu odůvodňuje závěr, že obec je v daném případě účastníkem přezkumného řízení, a proto je oprávněna podat řádný opravný prostředek proti rozhodnutí krajského úřadu o zrušení jí vydaného územního plánu." Oproti tomu čtvrtý senát v rozsudku čj. 4 Aos 4/2013-40 uvedl: "Jak totiž judikoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24.10.2013, čj. 4 Aos 3/2013-33, a dále rozvedl v rozsudku ze dne 13.12.2013, čj. 5 As 101/2013-40, napadené rozhodnutí žalovaného nelze pojímat jako rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., nýbrž se jedná o správní akt, kterým se ruší opatření obecné povahy, a jako takový je třeba jej pro účely soudního přezkumu pokládat za opatření obecné povahy ve smyslu § 101a a násl. s. ř. s. Výsledkem přezkumného řízení, vedeného podle § 174 odst. 2 správního řádu, nebylo rozhodnutí ve smyslu § 67 odst. 1, nýbrž opatření obecné povahy ve smyslu § 171 a násl. správního řádu. Rozhodnutí žalovaného je třeba z materiálního hlediska pojímat jako opatření obecné povahy, a to bez ohledu na to, že formálně byl tento akt označen jako rozhodnutí. [...] Vzhledem k tomu, že řízení k přijetí opatření obecné povahy se vyznačuje absencí konkrétně určených účastníků, proti rozhodnutí o jeho zrušení v přezkumném řízení se rovněž nelze odvolat (srov. § 95 odst. 4 správního řádu, závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2.7.2010, čj. 7 As 21/2010-232, č. 2364/2011 Sb. NSS, a dále Vedral, J. Správní řád - komentář. 2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 1387, třetí odstavec shora, s. 1391, druhý odstavec shora)."
Správní akt, kterým se ruší opatření obecné povahy, je z materiálního hlediska rovněž opatřením obecné povahy, k čemuž dospěl Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 24.10.2013, čj. 4 Aos 3/2013-33, č. 3005/2014 Sb. NSS: "Správní akt, kterým se mění nebo ruší opatření obecné povahy, je třeba rovněž pokládat za opatření obecné povahy ve smyslu § 101a a násl. s. ř. s. a části šesté správního řádu z roku 2004, nevyplývá-li ze zákona výslovně jinak." "Přezkumné řízení je upraveno v hlavě IX (§ 94 až § 99) zařazené do části druhé správního řádu upravující obecná ustanovení o správním řízení. Těchto ustanovení však lze pro přezkum opatření obecné povahy použít jen přiměřeně, neboť již samotný charakter opatření obecné povahy jako hybridního správního aktu a z toho plynoucí zvláštní procesní postavení dotčených osob (§ 172 odst. 4 a odst. 5 správního řádu) a s tím související nemožnost určení účastníků přezkumného řízení (odlišnost řízení o vydání opatření obecné povahy a rozhodnutí) vylučuje, aby se na základě § 174 odst. 2 správního řádu vedlo přezkumné řízení stejným způsobem jako v případě přezkumu zákonnosti pravomocného rozhodnutí. Výsledkem ‚přezkumného řízení' vedeného podle § 174 správního řádu proto není rozhodnutí ve smyslu § 9, resp. § 67 odst. 1 správního řádu, tzn. úkon správního orgánu, kterým by se zakládala, měnila nebo rušila práva konkrétně určeným osobám, ale zase opatření obecné povahy" (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13.12.2013, čj. 5 As 101/2013-40).
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ
IV.
Posouzení věci rozšířeným senátem
IV.1 Pravomoc rozšířeného senátu
[17] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout v předložené věci dle § 17 odst. 1 s. ř. s. Předkládající senát zjistil, že ohledně účastenství obce při přezkumu územního plánu, o které v projednávané věci jde, existuje rozdílná rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu. Jsou zde tudíž dány rozpory, o nichž přísluší rozhodnout rozšířenému senátu. Není sporu ani o tom, že předložená otázka má význam pro rozhodnutí ve věci, neboť stěžovatel v uplatněném kasačním důvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. namítá chybné posouzení právě této otázky.
IV.2 Posouzení povahy přezkumu územního plánu
[18] V projednávané věci jde o přezkum územního plánu. Územní plán je opatřením obecné povahy. Opatření obecné povahy obecně představuje správní akt smíšené povahy s konkrétně určeným předmětem regulace a obecně vymezeným okruhem adresátů. Jedná se o výsledek činnosti veřejné správy, který není ani individuálním rozhodnutím, ani právním předpisem. Rozhodnutím není z toho důvodu, že nesměřuje vůči jmenovitě určené osobě či osobám, ale naopak vůči neurčitému počtu osob. Právním předpisem není proto, že jeho předmětem je podobně jako u rozhodnutí řešení určité konkrétní věci, nikoli stanovení obecného pravidla chování, vztahujícího se na všechny případy stejného druhu.
[19] Zákonodárce zůstal definici opatření obecné povahy dlužen a do § 171 správního řádu se dostalo pouze negativní vymezení, které odlišuje opatření obecné povahy od obou klasických forem činnosti správních orgánů, tedy činnosti normotvorné a rozhodovací. Opatření obecné povahy tvoří jistý mezičlánek mezi správním rozhodnutím a obecně závazným právním předpisem, v literatuře též někdy nazývaném jako všeobecné opatření nebo abstraktně-konkrétní či konkrétně-abstraktní akt.
[20] V části šesté (nazvané "Opatření obecné povahy") správní řád upravuje "řízení" o opatření obecné povahy, a to formou obecné právní úpravy vydávání opatření obecné povahy v oblasti správního práva. Právní úprava obsažená ve stavebním zákoně z roku 2006 je ve vztahu k této obecné úpravě úpravou speciální. Stavební zákon z roku 2006 s odkazem na správní řád v šesti případech výslovně označuje správní akty vydávané v oblasti jeho věcné působnosti formou opatření obecné povahy. Jde o zásady územního rozvoje (§ 36 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006), územní plán (§ 43 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006), vymezení zastavěného území (§ 59 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006), regulační plán (§ 62 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006), územní opatření o stavební uzávěře (§ 97 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006) a územní opatření o asanaci území (§ 97 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006). Některé z těchto aktů jsou vydávány v samostatné působnosti, jiné v působnosti přenesené.
[21] Zvláštní povaze opatření obecné povahy odpovídá i způsob jeho vydávání, stejně tak i způsob přezkumu v rámci soudního řádu správního (§ 101a s. ř. s. a násl.). Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Soudní řád správní dále přiznává zvláštní oprávnění podat návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části vydaného krajem obci, přičemž aktivní procesní legitimace zde není nijak omezena. Jak uvádí J. Vedral, jedná se o určitou obdobu § 64 odst. 2 písm. j) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, podle něhož může zastupitelstvo obce podat návrh na zrušení právního předpisu kraje, do jehož územního obvodu obec náleží (viz k tomu Vedral, J. Opatření obecné povahy. Správní právo, 2007, č. 6, s. 353). S tímto srovnáním lze souhlasit, neboť územní plánování je vyjma procesu pořizování územně plánovací dokumentace součástí samostatné působnosti, takže i toto oprávnění spadá svou povahou do ochrany práva obce na samosprávu (článek 8 a článek 100 Ústavy).
[22] Přezkum zákonnosti opatření obecné povahy je umožněn i uvnitř veřejné správy dle správního řádu. Tomuto postupu zákonodárce bohužel věnoval pouze čtyři věty. Podle § 174 odst. 2 správního řádu "[s]oulad opatření obecné povahy s právními předpisy lze posoudit v přezkumném řízení. Usnesení o zahájení přezkumného řízení lze vydat do tří let od účinnosti opatření obecné povahy. Účinky rozhodnutí v přezkumném řízení nastávají ode dne jeho právní moci." Pro řízení platí obdobně ustanovení části první a přiměřeně ustanovení části druhé správního řádu.
[23] Prvotní právní otázkou, kterou v této věci musí rozšířený senát vyřešit, je povaha přezkumu územního plánu, tj. opatření obecné povahy vydávaného v samostatné působnosti ve vztahu k části druhé správního řádu. Odpověď na tuto základní otázku předurčuje i povahu výsledku přezkumu. Jinými slovy je nutné vyřešit, v jaké míře se aplikují § 94 a násl. správního řádu (zda lze vůbec hovořit o správním řízení v obecném významu, zda má nějaké účastníky a co je vlastně jeho výsledkem, zda opět opatření obecné povahy, či rozhodnutí ve smyslu § 9 a § 67 správního řádu).
[24] Správní řád v § 174 odkazuje na přiměřené použití části druhé správního řádu. Slova "přiměřeně" se užívá za situace, kdy se konkrétní vztahy nemají řídit určitou právní úpravou v plném rozsahu nebo mají-li se řídit jen některými částmi určité právní úpravy. Z obecného odkazu na část druhou správního řádu jednoznačně nevyplývá, která ustanovení části druhé se mají pro přezkum opatření obecné povahy použít, případně nepoužít. Vzhledem ke zvláštní povaze opatření obecné povahy, postupu jeho vydávání a rozsahu části druhé správního řádu měl být zákonodárce při odkazu na použití, či naopak vyloučení určitých ustanovení správního řádu konkrétnější.
[25] Ani přiměřené použití právní normy či norem nemůže být projevem interpretační libovůle, nepochybně však vyjadřuje volnější vztah mezi porovnávanými právními vztahy, než je tomu u "použití obdobného". Zákonodárce takovou úpravou dává v obecné rovině najevo určitou podobnost těchto vztahů, nikoli však jejich shodnost, a umožňuje s přihlédnutím k povaze věci některé části odkazované úpravy nepoužít.
[26] Rozšířený senát vychází z předpokladu, že stejně jako "běžné přezkumné řízení" vedené dle § 94 a násl. správního řádu je také přezkum územního plánu zvláštním druhem kontrolního mechanismu, tzv. dozorčím prostředkem. Tento prostředek lze uplatnit vůči jakémukoliv opatření obecné povahy vydanému správním orgánem, bez ohledu na to, zda byl přezkoumávaný akt vydán v samostatné či přenesené působnosti. Jedná se o postup zahajovaný z úřední povinnosti, na který nemá nikdo z okruhu případných adresátů právní nárok. Žádost, resp. podnět k přezkumu územního plánu, proto nezakládá právní nárok žadatele na jeho věcné projednání.
[27] Jen pro srovnání lze uvést ustálenou rozhodovací praxi správních soudů ve věcech posuzování přípustnosti žalob proti sdělením o podnětu k přezkumu správního rozhodnutí dle správního řádu. Dle této judikatury přípis, jímž správní orgán sděluje, že neshledává důvody k zahájení přezkumného řízení (§ 94 odst. 1 správního řádu), je pouhým sdělením úřadu straně a není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s.; takový úkon je proto vyloučen z přezkoumání soudem ve správním soudnictví a žalobu proti němu podanou správní soud odmítne jako nepřípustnou (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14.2.2008, čj. 7 As 55/2007-71, č. 1831/2009 Sb. NSS).
[28] Přezkum územního plánu je tedy postupem z moci úřední, jehož zahájení by se za přiměřeného použití § 94 odst. 1 správního řádu mělo oznámit účastníkům řízení doručením oznámení nebo ústním prohlášením.
[29] Účastníky přezkumného řízení, jehož předmětem je rozhodnutí, jsou obecně podle § 95 odst. 4 správního řádu ti, kteří se účastnili původního řízení, nebo jejich právní nástupci.
[30] Při pořizování a vydávání územního plánu žádní předem určení účastníci řízení nejsou. Existuje zde okruh blíže neurčených, tzv. dotčených osob, které mohou podle svého procesního postavení uplatňovat připomínky nebo námitky. Právě povaha územního plánu, který je opatřením obecné povahy směřujícím vůči blíže neurčenému okruhu osob, vylučuje možnost konkrétní účastníky řízení stanovit. Není-li územní plán určen objektivně určitelnému okruhu adresátů, neexistuje ani jmenovitě určený okruh osob, se kterými by mohlo být jednáno při jeho přezkumu. Postup, ve kterém je územní plán vydáván, není správním řízením v užším slova smyslu. Základním znakem řízení je, že v něm vedle orgánu, který autoritativně rozhoduje, existují konkrétně určené subjekty (účastníci), jichž se výsledné rozhodnutí dotýká nebo může dotýkat.
[31] Skutečnost, že zákonodárce tento v podstatě univerzální nástroj nápravy nezákonnosti uplatňovaný zejména v rámci hierachického uspořádání státní správy umožnil i ve vztahu k opatřením obecné povahy a určitým způsobem jej formalizoval, automaticky neznamená, že se jedná o správní řízení v procesním slova smyslu, tedy že jej lze vést se jmenovitě určenými osobami v postavení účastníků řízení. Lze citovat např. Jiřího Hoetzla, podle něhož "[p]od správním řízením rozumí se obyčejně řízení, jehož účelem je tvoření konkrétních rozhodnutí a opatření, ale pod správní řízení možno subsumovat i tvoření aktů osvědčovacích [...], resp. aktů, jejichž právní povaha je hybridní. [...] Řízení správní v pravém slova smyslu se neobejde bez stran. Toto řízení jest součinnost správních úřadů a stran k vytvoření správního aktu pro strany závazného, resp. k jeho exekučnímu provedení." (viz Hoetzel, J. Československé správní právo, část všeobecná [Melantrich, 1937]. 2. vyd. Praha: Melantrich, 1937, s. 318).
[32] Není-li přezkoumávaný akt úkonem vztahujícím se ke konkrétním adresátům, nemůže být ani jeho zrušení (změna - nejde-li o územní plán) v přezkumném řízení úkonem, který by se ke konkrétním adresátům vztahoval, a to i přes jeho formální označení za "rozhodnutí" a navázání jeho účinků na "právní moc". Takovým výsledkem přezkumného řízení není úkon správního orgánu zakládající, měnící nebo rušící práva či povinnosti konkrétním osobám, ale závazný správní akt dopadající svým předmětem na obecně vymezený okruh adresátů. Pojmově proto nemůže mít přezkum územního plánu podobu správního řízení, jehož výsledkem je rozhodnutí dle § 67 správního řádu.
[33] Ze samotné skutečnosti, že zákonodárce označil přezkum územního plánu za řízení, nelze dovozovat, že se jedná o správní řízení ve smyslu § 9 správního řádu, neboť zákonodárce za řízení označil v § 172 odst. 3 správního řádu i samotný proces, ve kterém se opatření obecné povahy vydává. Je však zcela nesporné, že vydávání opatření obecné povahy je zvláštním postupem podle části šesté správního řádu, nikoli správním řízením v užším slova smyslu. Zvláštní povaha přezkoumávaného aktu vylučuje, aby se přezkum územního plánu vedl shodným způsobem jako "běžné přezkumné řízení", resp. některá ustanovení druhé části správního řádu včetně § 95 odst. 4 tohoto zákona na tento postup vůbec aplikovat nelze. Jde sice o dozorčí prostředek, jeho předmětem je však dozor nad zcela jinou formou činnosti veřejné správy, než je tomu u "běžného přezkumného řízení".
[34] Zákonodárce si tohoto problému byl vědom, protože okruh účastníků při přezkumu opatření obecné povahy na rozdíl např. od veřejnoprávních smluv výslovně nevymezil (srov. § 165 odst. 6 správního řádu).
[35] Rozšířený senát se shoduje s tou částí dosavadní judikatury, která vychází z materiálního pojetí opatření obecné povahy a považuje za výsledek přezkumu územního plánu opět opatření obecné povahy. Pokud z právní úpravy vyplývá, že je správní orgán oprávněn (tj. má pravomoc) učinit úkon (zrušit územní plán), jímž při výkonu veřejné moci zasáhne do práv blíže neurčeného počtu osob, který z povahy věci nelze předem určit a nejedná se o zmocnění vydat právní předpis, pak je takový úkon z materiálního pojetí opatřením obecné povahy, protože naplňuje oba pojmové znaky opatření obecné povahy (tj. konkrétnost předmětu a obecnost adresátů). Nelze dovozovat, že by rozšířený senát takto svévolně měnil zákonem stanovenou formu úkonu, kterým se územní plán v přezkumném řízení zrušuje, neboť při výkladu § 174 odst. 2 správního řádu je nutno zohlednit vedle výkladu doslovného (používá-li toto ustanovení pojem "rozhodnutí") výklad systematický a teleologický. Posuzovaný případ nelze ani srovnávat s věcmi rozhodovanými Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 17.2.2016, čj. 7 As 323/2015-37, a ze dne 21.1.2011, čj. 8 Ao 7/2010-65, č. 2321/2011 Sb. NSS (resp. v na to navazujícím usnesení Ústavního soudu ze dne 17.4.2013, sp. zn. III. ÚS 1085/11), neboť v těchto věcech šlo o akty zákonem výslovně prohlášené za právní předpisy, k jejichž zrušení nemají správní soudy pravomoc a tuto pravomoc si nemohou přisvojit ani extenzivní aplikací materiálního pojetí opatření obecné povahy.
[36] Jakkoliv dozorčí orgán není v postavení orgánu územního plánování ani nerozhoduje o věcném obsahu územního plánu (srov. bod [40] tohoto rozsudku), má jeho výsledný zrušující akt za následek deregulaci konkrétně vymezeného území, která se dotýká jednak obce, a dále i blíže neurčitého okruhu dalších osob. Dozorčí orgán, kterým je při přezkumu územního plánu krajský úřad, nemůže obci, jež o obsahu tohoto aktu rozhoduje v samostatné působnosti, vnucovat svoji vůli ohledně obsahu územního plánu a nemůže obci vnucovat ani to, zda má takový akt pořídit (územní plán je fakultativně pořizovanou územně plánovací dokumentací, o jehož pořízení rozhoduje zastupitelstvo obce v samostatné působnosti). Zrušením územního plánu tak dochází k faktické deregulaci konkrétního území a s tím spojené podstatné změně právního režimu pozemků v obci. Pozemky v dosud zastavitelných plochách se stávají součástí nezastavěného území, jejichž využití je možné pouze dle § 18 odst. 5, resp. § 188a stavebního zákona z roku 2006. Regulativy stanovené pro využití určitých ploch pozbývají platnosti, což se může projevit ve snížení ochrany vlastníků sousedních nemovitostí, zanikají věcná předkupní práva k pozemkům a nemovitostem zřízená přezkoumávaným územním plánem apod. V důsledku deregulace území proto dochází k podstatnému zásahu do práv širokého okruhu blíže neurčených adresátů (obce, vlastníků nemovitostí, stavebníků, investorů a dalších). Zrušení územního plánu dozorčím orgánem tedy naplňuje oba pojmové znaky opatření obecné povahy.
[37] V přezkumném řízení proto může být opatření obecné povahy rušeno (v některých případech, např. u opatření vydávaných v přenesené působnosti, také nahrazeno jiným) pouze právním aktem stejného druhu a vlastní přezkum územního plánu je nutno vést přiměřeně způsobu, jakým se vede řízení o jeho vydání.
[38] K materiálnímu pojetí opatření obecné povahy se vyjádřil Ústavní soud v nálezu ze dne ze dne 19.11.2008, Pl. ÚS 14/07, N 198/51 SbNU 409, č. 198/2008 Sb. ÚS. V tomto nálezu mj. konstatoval, že "§ 171 správního řádu [z roku 2004] charakterizuje v tomto smyslu opatření obecné povahy jednak materiálními znaky, a to negativním vymezením jako závazný úkon správního orgánu, který není právním předpisem ani rozhodnutím. Zároveň ale stanovuje správním orgánům v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy, postupovat podle části šesté zákona, jež upravuje řízení o návrhu opatření obecné povahy a jeho přezkum (formální znak) [...] [M]ateriálnímu chápání opatření obecné povahy ve prospěch stěžovatelů je třeba dát přednost také s ohledem na konstantní judikaturu Ústavního soudu, dle níž, nabízí-li se dvojí možný výklad veřejnoprávní normy, je třeba v intencích zásad spravedlivého procesu volit ten, který vůbec, resp. co nejméně, zasahuje do toho kterého základního práva či svobody."
[39] Také převážná část odborné literatury, pokud se vůbec touto otázkou zabývá, zastává materiální pojetí opatření obecné povahy a považuje výsledek přezkumu dle § 172 správního řádu za opatření obecné povahy. Kromě již opakovaně uváděného Komentáře ke správnímu řádu dále pak Potěšil, L.; Hejč, D.; Rigel, F.; Marek, D. Správní řád. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2015, s. 757: "Judikatura se opakovaně vyjádřila k tomu, jaká je povaha rozhodnutí v přezkumném řízení v případě přezkoumání opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24.10.2013, čj. 4 Aos 3/2013-33, 3005/2014 Sb. NSS (shodně srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13.12.2013, čj. 5 As 101/2013-40), nejprve obecně konstatoval, že ‚správní akt, kterým se mění nebo ruší opatření obecné povahy, je třeba rovněž pokládat za opatření obecné povahy'. Posléze Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12.6.2014, čj. 4 Aos 4/2013-40, uzavřel, že ‚rozhodnutí o zrušení opatření obecné povahy v přezkumném řízení představuje z materiálního hlediska opatření obecné povahy'. Na tom ničeho nemění, že Krajský soud v Praze (srov. usnesení ze dne 12.6.2013, čj. 46 A 46/2013-9) vyslovil právní názor opačný. Přednostně je třeba zohlednit závěry Nejvyššího správního soudu, které byly navíc vysloveny opakovaně. Ze strany krajského soudu se proto jedná spíše o exces a vybočení z dosavadního přístupu, který je založen na preferenci tzv. materiálního pojetí opatření obecné povahy." Macháčková, J. a kol. Stavební zákon. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 219: "Přezkumné řízení o opatření obecné povahy je zvláštním řízením podle části šesté správního řádu, na které se pouze přiměřené použijí ustanovení části druhé, zejména § 94 a násl. správního řádu (srov. Vedral 2012, s. 1390, Závěr č. 85 poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu)."
IV.3 Možná procesní obrana
[40] Dozorčí orgány mohou územní plán zrušit pro rozpor se zákonem nebo pro nezákonnost předcházejícího řízení. Stavební zákon z roku 2006 změnu územního plánu v přezkumném řízení výslovně vylučuje (srov. § 54 odst. 6 tohoto zákona). I kdyby však stavební zákon z roku 2006 toto výslovné vyloučení neobsahoval, měla by případná změna opatření obecné povahy vydávaného v samostatné působnosti provedená dozorčím orgánem v rámci přezkumu vždy za následek nepřípustný zásah do ústavního práva územního samosprávného celku na samosprávu [srov. § 147 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a v něm uvedený zákaz apelace v odvolacím řízení ve věcech samostatné působnosti či shodně § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu].
[41] V rámci přezkumného řízení se přezkoumává nejen zákonnost územního plánu, ale i zákonnost řízení o jeho vydání. Soulad s právními předpisy se posuzuje dle právního stavu a skutkových okolností v době jeho vydání. K vadám, které neměly vliv na soulad územního plánu s právními předpisy, se nepřihlíží.
[42] Výše uvedené nicméně neznamená, že zrušení územního plánu se stěžovatele žádným způsobem nedotkne. Opak je pravdou. Kompetence přezkoumávajícího správního orgánu sice nezahrnuje oprávnění územní plán jakýmkoliv způsobem měnit ani samosprávnému celku přikázat, aby takový dokument vůbec měl, avšak jeho zrušení představuje podstatný zásah. Jak již bylo uvedeno výše, zrušení územního plánu má za následek deregulaci dotčeného území a s ní spojenou velkou míru právní nejistoty. Územní plán je klíčovým prostředkem, kterým může obec kontrolovat, regulovat a usměrňovat urbanistický rozvoj svého území a chránit jeho hodnoty. Ani ekonomický aspekt není zanedbatelný, protože pořízení územního plánu je finančně nákladné. Zrušení územního plánu se dotýká jak obce samotné, tak dalších subjektů. Jelikož o jeho věcné stránce rozhoduje obec v samostatné působnosti, dochází zrušením územního plánu k zásahu do ústavního práva územního samosprávného celku na samosprávu (čl. 8 a čl. 100 Ústavy).
[43] Zásah do práva obce na samosprávu nemá za následek "překlopení" postupu dle části šesté správního řádu do formalizovaného řízení dle části druhé, v rámci kterého by obec byla jediným účastníkem řízení s oprávněním podat proti výsledku přezkumu odvolání. Takový výklad by byl v rozporu s materiálním pojetím opatření obecné povahy a navíc by zakládal nerovnost v právech obce a blíže neurčeného počtu dotčených osob, do jejichž práv je zrušením územního plánu v přezkumném řízení zasahováno (zejm. vlastníků pozemků). Kasační stížnosti stěžovatele proto nelze v projednávané věci přisvědčit.
[44] Na druhé straně ani výklad, dle kterého nemá obec žádnou možnost do přezkumu jí vydaného opatření obecné povahy zasahovat, není udržitelný. Ačkoliv obec neměla ani při vydávání a schvalování územního plánu postavení dotčené osoby, musí mít vzhledem k povaze zásahu výkonné moci do ústavně zaručeného práva na samosprávu možnost aktivně do tohoto "řízení" vstoupit a případně se proti tomuto zásahu státní moci bránit. Neznamená to však, že má natolik jiné či silnější postavení než např. vlastníci dotčených nemovitostí, a svědčí jí proto zvláštní privilegované postavení.
[45] Obci musí být za přiměřeného použití § 172 odst. 5 správního řádu přiznáno postavení dotčené osoby s právem podat v přezkumném řízení proti návrhu výsledného aktu námitku. Dalším důvodem pro přiznání obci postavení dotčené osoby je to, že obci zpravidla svědčí řada věcných práv k nemovitostem na jejím území, např. vlastnická práva k pozemkům či věcná předkupní práva vyplývající z § 101 stavebního zákona z roku 2006. Podle tohoto ustanovení má obec předkupní právo k pozemku určenému územním plánem pro veřejně prospěšnou stavbu, veřejně prospěšné opatření nebo pro veřejné prostranství. Zrušením územního plánu předkupní právo zaniká. V takovém případě je obec zrušením územního plánu přímo dotčena na svých subjektivních právech.
[46] Ostatně postavení obcí a krajů, a to přímo jako účastníků řízení, se připouští i v případě sistace (pozastavení účinnosti) obecně závazných vyhlášek. Územní samospráva není jen výkonem veřejné moci, ale rovněž ústavně zaručeným právem obcí a krajů, které může obec a kraj hájit nejen před obecnými soudy a Ústavním soudem, ale i před správními orgány v rámci výkonu veřejné správy.
[47] Jakkoliv je výsledkem přezkumu územního plánu opět opatření obecné povahy, není účelem dozorčího prostředku (přezkumného řízení) opakovat či nahrazovat celý proces, který vydání přezkoumávanému aktu předcházel. Není proto žádného důvodu, aby byl postup dozorčího orgánu zcela shodný s procesem stanoveným stavebním zákonem z roku 2006 při jeho vydávání (např. veřejné projednání apod.) S ohledem na skutečnost, že územní plán může být zrušen pouze pro rozpor se zákonem, může obec účinně namítat, že územní plán či jemu předcházející řízení byly se zákonem zcela souladné a ke zrušení územního plánu není zákonný důvod. Za přiměřeného použití § 94 odst. 4 správního řádu může také namítat, že územní plán byl sice vydán v rozporu s právem, avšak újma, která obci jeho případným zrušením vznikne, je nepoměrně větší než újma, která v důsledku porušení zákona vznikla jinému nebo veřejnému zájmu.
[48] Právo obce vstoupit do přezkumného řízení a uplatňovat své námitky či připomínky předpokládá, že dozorčí orgán je za analogického použití § 172 správního řádu povinen zveřejnit (oznámit) nejen zahájení "přezkumného řízení" vyvěšením usnesení o zahájení přezkumného řízení na své úřední desce (§ 26 správního řádu), ale stejným způsobem zveřejnit též návrh výsledného "rozhodnutí" formou veřejné vyhlášky (případně tak může za přiměřené aplikace § 98 správního řádu učinit současně). Dnem zveřejnění návrhu výsledného "rozhodnutí" je den, kdy byl návrh zveřejněn veřejnou vyhláškou za splnění podmínek stanovených v § 25 správního řádu. Podmínkou platného zveřejnění je, aby byl návrh zveřejněn též způsobem umožňujícím dálkový přístup. Součástí veřejné vyhlášky musí být i výzva pro dotčené osoby, aby k návrhu na zrušení územního plánu podávaly připomínky či námitky (srov. § 172 odst. 4 a odst. 5 správního řádu).
[49] Jak již bylo uvedeno, obec není jediným subjektem, který může být výsledkem přezkumu dotčen. Zrušením územního plánu mohou být zasaženy i osoby, jejichž práv se vydání územního plánu dotýkalo a které postavení dotčených osob již měly. Tyto mohly podle významu svých práv podávat v procesu jeho schvalování připomínky či námitky. Takovým osobám musí být umožněno do "přezkumného řízení" vstoupit a namítat, že ke zrušení územního plánu není žádný důvod, případně namítat, že zákonný důvod pro zrušení územního plánu je naopak dán.
[50] Osoby, které měly podle § 172 odst. 4 a odst. 5 správního řádu procesní možnost uplatňovat svá práva v řízení o vydání územního plánu, by měly mít v "přezkumném řízení" obdobné postavení, a to bez ohledu na to, zda svá práva v procesu vydávání územního plánu skutečně uplatnily. Je tomu tak proto, že při jeho příjímání nemusely mít proti tomuto územnímu plánu žádné výhrady, a proto ani aktivně v tomto procesu nevystupovaly, zatímco jeho zrušení se jich naopak může negativně dotknout.
[51] Právě proto, že vzhledem k povaze přezkoumávaného aktu není objektivně možné předem okruh takových osob stanovit, je na každé z nich, aby podle svého původního procesního postavení uplatnila proti návrhu výsledného aktu buď připomínku, nebo námitku.
[52] I pro dotčené osoby platí, že proti návrhu "rozhodnutí v přezkumném řízení" mohou účinně namítat, že územní plán či jemu předcházející řízení byly se zákonem zcela souladné (případně rozporné) a ke zrušení územního plánu není (je) zákonný důvod. Za přiměřeného použití § 94 odst. 4 správního řádu mohou obdobně jako obec namítat, že územní plán byl sice vydán v rozporu s právem, avšak újma, která jim jeho případným zrušením vznikne, je nepoměrně větší než újma, která v důsledku porušení zákona vznikla jinému, nebo by zrušení územního plánu odporovalo veřejnému zájmu.
[53] Dozorčí orgán je povinen se připomínkami zabývat jako podkladem pro opatření obecné povahy a vypořádat se s nimi v jeho odůvodnění, o námitkách je povinen rozhodnout jednotlivě. Odůvodněné rozhodnutí o námitkách je součástí výsledného aktu (výsledku přezkumu, viz § 172 odst. 5 správního řádu).
[54] Výsledné "rozhodnutí o zrušení územního plánu" oznámí dozorčí orgán postupem dle § 173 odst. 1 správního řádu a účinky nastanou za přiměřeného použití § 73 odst. 1 téhož zákona jeho oznámením. Proti tomuto výsledku přezkoumání pak mohou dotčené osoby obdobně jako obec podat návrh na zrušení opatření obecné povahy ve smyslu § 101a s. ř. s., pokud splňují podmínky pro aktivní procesní legitimaci, jak byly vyloženy v judikatuře rozšířeného senátu (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 21.7.2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS), a to ve lhůtě počítané od okamžiku jeho oznámení.
Odlišné stanovisko soudkyň Mgr. Jany Brothánkové a JUDr. Lenky Matyášové
[1] Rozšířený senát při posouzení věci dospěl k závěru, že je dána jeho pravomoc rozhodnout o předložené otázce, a to účastenství obce v řízení o přezkoumání jí vydaného opatření obecné povahy, neboť existuje rozdílná judikatura tohoto soudu. Při posouzení této otázky muselo být předně postaveno najisto, zda je správní akt, který je dle § 174 odst. 2 správního řádu výsledkem přezkumného řízení provedeného příslušným orgánem, jenž je nadán pravomocí přezkoumat soulad opatření obecné povahy s právními předpisy, rozhodnutím, nebo rovněž opatřením obecné povahy.
[2] Rozšířený senát dospěl k závěru: "Správní akt, kterým se v přezkumném řízení provedeném dle § 174 odst. 2 správního řádu ruší územní plán obce, je třeba pokládat za opatření obecné povahy. Obec, které byl územní plán zrušen, není účastníkem přezkumného řízení a nemá právo podat proti výsledku přezkumu odvolání. Za přiměřeného použití § 172 odst. 5 správního řádu však má postavení dotčené osoby s právem podat v přezkumném řízení proti návrhu výsledného aktu námitky. Proti zrušení územního plánu v přezkumném řízení se mohou obec nebo jiné dotčené osoby bránit u soudu návrhem dle § 101a s. ř. s."
[3] Souhlasíme s tím, že obci, které byl územní plán zrušen cestou dozorčího prostředku nad výkonem samostatné působnosti postupem podle § 174 odst. 2 správního řádu, a osobám, které by mohly být přímo dotčeny zrušením vydaného opatření obecné povahy, musí být přiznáno právo v přezkumném řízení se k věci vyjádřit a uplatnit svoje argumenty proti důvodům, v nichž je spatřována případná nezákonnost vydaného opatření obecné povahy nebo postupu obce před jeho vydáním.
[4] Rozšířený senát měl pravomoc otázku účastenství obce v přezkumném řízení, která je rozporná, řešit. Pro závěr, zda je obec (popř. další osoby dotčené vydaným územním plánem) "účastníkem přezkumného řízení", je rozhodná povaha samotného aktu, který je výsledkem přezkumného řízení.
[5] Většinové stanovisko je založeno na tom, že výsledek přezkumu opatření obecné povahy, zde územního plánu, je rovněž opatřením obecné povahy. Správní řád v § 174 odst. 2 stanoví: "Soulad opatření obecné povahy s právními předpisy lze posoudit v přezkumném řízení. Usnesení o zahájení přezkumného řízení lze vydat do tří let od účinnosti opatření obecné povahy. Účinky rozhodnutí v přezkumném řízení nastávají ode dne jeho právní moci." Zákon tím určuje závazný postup (přezkumné řízení) i formu výsledného úkonu (rozhodnutí). Od obecně platné úpravy pro přezkumné řízení (§ 94 a násl. správního řádu) stanoví pro toto přezkumné řízení odchylky (např. ve lhůtě pro zahájení přezkumného řízení), nikoli však co do formy výsledného správního aktu (tj. rozhodnutí).
[6] Různé senáty Nejvyššího správního soudu se opakovaně vyjádřily k tomu, zda, a za jakých podmínek, je správní soud oprávněn určit právní povahu aktu veřejné moci. Domníváme se, že většinový názor jde svým výkladem proti závěrům již vysloveným.
[7] V rozsudku čj. 7 As 323/2015-37 sedmý senát (i když šlo o posouzení, zda je obecně závazná vyhláška právním předpisem, nebo opatřením obecné povahy) uvedl: "Obdobnou otázkou se Nejvyšší správní soud zabýval již v usnesení ze dne 21.1.2011, čj. 8 Ao 7/2010-65, v němž uvedl, že úvahy soudu o tom, zda napadený akt je opatřením obecné povahy, či nikoliv, jsou namístě, pokud zákonné pojmenování takového aktu zcela chybí, či pokud došlo k zásadní změně právní úpravy, přičemž chybějí výslovná přechodná ustanovení. Pokud zákon výslovně stanoví formu příslušného právního aktu, a tato forma je dodržena, není tu zpravidla prostor pro jiné soudní hodnocení povahy takového aktu. Výjimečně se tak může stát za situace, kdy tato právní úprava doznala později podstatné změny (srov. nález Ústavního soudu ze dne 19.11.2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, který se týkal územního plánu, jenž byl vydán ještě podle zákona č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Nejvyšší správní soud dále v citovaném usnesení uvedl, že projeví-li zákonodárce jednoznačně vůli, aby právní akt byl vydán v určité formě, a při této vůli setrvá, nemůže soud ve správním soudnictví tuto formu zvrátit. Pokud by si obecný soud takovou pravomoc osvojil, narušil by principy dělby moci a právní jistotu. Mimo zákonodárce samého je to pouze Ústavní soud, který (aniž by svou pravomoc překročil) může zasáhnout v případě, kdy by právem stanovená forma aktu neodpovídala jeho obsahu. S uvedenými závěry Nejvyššího správního soudu se ztotožnil Ústavní soud v usnesení ze dne 17.4.2013, sp. zn. III. ÚS 1085/11, kterým rozhodl o ústavní stížnosti proti citovanému usnesení Nejvyššího správního soudu. V něm uvedl, že ‚akty orgánů veřejné správy, které jsou prima faciae právními předpisy (neboť jsou tak označeny v příslušném zákoně, který zmocňuje k jejich vydání), by měly být primárně přezkoumávány v rámci řízení o kontrole norem. Pokud zákon výslovně stanoví formu příslušného právního aktu, a tato forma je dodržena, není tu zpravidla prostor pro jiné soudní hodnocení povahy takového aktu. Úvahy soudu o tom, zda napadený akt je opatřením obecné povahy, či nikoliv, jsou ovšem namístě, pokud zákonné pojmenování takového aktu zcela chybí, či pokud došlo k zásadní změně právní úpravy, přičemž chybějí výslovná přechodná ustanovení. Nabízí-li se dvojí možný výklad veřejnoprávní normy, je třeba v intencích zásad spravedlivého procesu volit ten, který vůbec, resp. co nejméně, zasahuje do toho kterého základního práva či svobody. [...] [T]ento závěr nezbavuje Ústavní soud v budoucnu možnosti, zejména naskytne-li se dvojí možný výklad veřejnoprávní normy, přiklonit se k materiálnímu zkoumání opatření obecné povahy. Úvaha, zda ten který akt materiálně je či není opatřením obecné povahy, zůstává Ústavnímu soudu tedy otevřena. [...] Pokud se zákonodárce jasně vysloví v tom smyslu, že se o určité věci má "rozhodnout" určitou, konkrétní formou a správní orgán tento příkaz dodrží, tak je významně zúžen prostor pro úvahy o charakteru tohoto aktu. Možnost přezkumu otázky, zda ten který akt materiálně je či není opatřením obecné povahy, zůstává Ústavnímu soudu vždy otevřena. Akty orgánů veřejné správy, které jsou prima facie právními předpisy, neboť jsou tak označeny v příslušném zákoně, jenž zmocňuje k jejich vydání, budou vždy primárně přezkoumávány v rámci řízení o kontrole norem, ledaže by v některém z takových řízení Ústavní soud došel k závěru, že takový akt (resp. akt stejného druhu, vzešlý z činnosti subjektů veřejné moci, z konkrétní právní úpravy a za vymezených skutkových okolností) má být napříště posuzován podle svého materiálního pojetí, tedy kupř. jako opatření obecné povahy.'"
[8] Sedmý senát s přihlédnutím k uvedenému výše dovodil, že napadená vyhláška není opatřením obecné povahy, protože "[z]ákon [č. 131/2000 Sb.,] o hlavním městě Praze (§ 44 odst. 3) ve spojení se zákonem [č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách] (§ 50 odst. 4) jednoznačně stanoví, že odpůrce může, a to formou obecně závazné vyhlášky, rozhodovat o místech a čase provozování loterií a jiných podobných her, resp. o místech a časech, kde a kdy je provozování těchto her zakázáno. [...] I když § 50 odst. 4 zákona o loteriích [a jiných podobných hrách] bylo novelizováno zákonem č. 300/2011 Sb., který nabyl účinnosti dne 1.1.2012, tedy v době, kdy již existovala právní úprava týkající se opatření obecné povahy, zákonodárce přesto ponechal stávající úpravu, podle které může obec v samostatné působnosti rozhodovat o místech a čase provozování loterií a jiných podobných her pouze formou obecně závazné vyhlášky. [...] Úvahy o tom, zda napadená vyhláška je opatřením obecné povahy, či nikoliv, proto nejsou namístě, jelikož se nejedná o situaci, kdy zákonné pojmenování chybí nebo došlo k zásadní změně právní úpravy a chybí výslovná přechodná ustanovení. Namítl-li stěžovatel v kasační stížnosti, že z usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21.1.2011, čj. 8 Ao 7/2010-65, nelze vyjít proto, že se týká nařízení, a nikoliv obecně závazné vyhlášky, Nejvyšší správní soud se s tímto názorem neztotožnil. Podle jeho názoru je podstatné, že zákonodárce jednoznačně projevil vůli, aby obce rozhodovaly o dané problematice formou obecně závazné vyhlášky. V daném případě se tedy nejedná o situaci, kdy by zákon o loteriích [a jiných podobných hrách] formu aktu neupravoval."
[9] S odkazem na navazující rekapitulaci nálezů Ústavního soudu sedmý senát uzavřel, že "Nejvyšší správní soud je povinen respektovat výslovně vyjádřenou vůli zákonodárce ohledně právní formy právního aktu, stejně jako ústavně stanovené limity své kompetence."
[10] V nyní projednávané věci, ač je předmětem posouzení povaha aktu dle § 174 odst. 2 správního řádu, je klíčová otázka obdobná. Není dle našeho názoru důvodu nahlížet na věc odlišnou optikou (viz bod [35] rozhodnutí rozšířeného senátu), stanoví-li zákon výslovně formu správního aktu, který je výsledkem přezkumného řízení.
[11] Podle § 174 odst. 2 správního řádu lze soulad opatření obecné povahy s právními předpisy posoudit v přezkumném řízení, které lze zahájit usnesením vydaným do tří let od účinnosti opatření obecné povahy, účinky rozhodnutí v přezkumném řízení nastávají ode dne jeho právní moci.
[12] Pro řízení podle části šesté (§ 174 odst. 1) správního řádu platí obdobně ustanovení části první a přiměřeně ustanovení části druhé správního řádu.
[13] V § 171 správního řádu jako obecného předpisu zavazuje zákonodárce správní orgány k postupu podle části šesté tam, kde jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy. V § 174 odst. 2 správního řádu upravuje dozorčí prostředek, jímž je přezkumné řízení, a stanoví v souladu s obecnou úpravou přezkumného řízení i právní formu výsledného aktu - rozhodnutí. Tím spíše tedy, jestliže zákonodárce určil formu aktu jako rozhodnutí, ač současně v dotčené šesté části správního řádu obecně upravil postup pro vydávání opatření obecné povahy, nelze shledat, že by šlo o nejednoznačné či neurčité vymezení formy aktu a je vyloučen vliv případné pozdější změny právní úpravy.
[14] Rozšířený senát by měl respektovat takto jednoznačně vyjádřenou vůli zákonodárce, který stanovil orgánu, kterého nadal pravomocí přezkoumat i zrušit opatření obecné povahy, závazný postup a určil formu výsledného aktu.
[15] Krajský úřad dle § 67 odst. 1 písm. a) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), resp. dle § 192 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 rozhoduje při přezkoumávání územních plánů obcí v přenesené působnosti. Vykonávat svou pravomoc může jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod), a to tím spíše, že jeho akt zasahuje do výsostného práva obce na samosprávu, které je zaručeno článkem 8 Ústavy. Podle čl. 101 odst. 4 Ústavy může stát zasahovat do činnosti územně samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. Nejde tak toliko o zachování bezrozpornosti právního řádu při výkladu pojmu "rozhodnutí" obsaženého v obecném právním procesním předpisu, ale o meze a způsob výkonu pravomoci státní správy nad akty vydávanými orgány samosprávy stanovené zákonem.
[16] Právní povaha aktu vydávaného v přezkumném řízení, tak jako i přezkumné řízení samo, je jiným postupem než postup předcházející vydání opatření obecné povahy. Předmětem přezkumu je opatření obecné povahy, kterým obec závazně stanovila pravidla pro budoucí uspořádání a využití území. Výsledkem přezkumného řízení (obsahově) není opatření obecné povahy, krajský úřad nemá pravomoc regulovat území obce (nemůže změnit v přezkumném řízení územní plán; § 54 odst. 6 stavebního zákona z roku 2006). V případě zrušení územního plánu rozhodnutím v přezkumném řízení je to, co rozšířený senát dovozuje v bodech [35] a [36], tj. deregulace území, pouze zákonným důsledkem (§ 55 stavebního zákona z roku 2006). Tento důsledek s sebou však přináší i zrušující rozsudek soudu, tedy výsledek řízení dle § 101a a násl. s. ř. s., a také není z tohoto důvodu rozsudek soudu, jako výsledek soudního přezkumu, považován za opatření obecné povahy.
[17] Výsledkem přezkumného řízení může být jak zrušení územního plánu, tak i zastavení přezkumného řízení. Podle § 94 odst. 4 správního řádu "[j]estliže po zahájení přezkumného řízení správní orgán dojde k závěru, že ačkoli rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právním předpisem, byla by újma, která by jeho zrušením nebo změnou vznikla některému účastníkovi, který nabyl práva z rozhodnutí v dobré víře, ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla jinému účastníkovi nebo veřejnému zájmu, řízení zastaví". V takovém případě není usnesení o zastavení řízení pouhým procesním rozhodnutím, neboť správní orgán posuzuje i hmotněprávní důvody. Potom i toto rozhodnutí by muselo být opatřením obecné povahy se všemi důsledky (i soudního přezkumu), byť názor většiny v rozhodnutí výslovně označuje jako opatření obecné povahy pouze akt, kterým se územní plán ruší. Je zcela zjevné, že v případě usnesení o zastavení přezkumného řízení k žádné regulaci území nedochází.
[18] Závěr, zda je výsledkem přezkumného řízení "rozhodnutí" či "opatření obecné povahy" nese s sebou i další hmotněprávní a procesní důsledky. Lze-li přezkumné řízení zahájit do tří let od účinnosti opatření obecné povahy (stejně jako se lze v téže lhůtě domáhat ochrany veřejných subjektivních práv návrhem u soudu podle § 101a s. ř. s.), pak závěr, že i správní akt - výsledek přezkumného řízení (a to jakýkoliv) - je rovněž opatřením obecné povahy, znamená, že i proti němu lze podat do tří let návrh k soudu. Otázka právní jistoty všech zúčastněných, nejen obce, tj. minimalizace zásahu co do doby, kdy bude zřejmé, že změna může nastat jen opět "změnou" tohoto opatření vydanou obcí (která v mezidobí může, popř. dle požadavků stavebního zákona z roku 2006 musí dle § 54 odst. 4 a odst. 5 a § 55 tohoto zákona nastat), se tak nepřípustně prodlužuje, a popírá tak lhůtu tří let, kterou zákonodárce stanovil jak pro možnou obranu před soudem v soudním řádu správním, tak pro zahájení řízení z moci úřední dle § 174 odst. 2 správního řádu a kterou shledal "únosnou" vzhledem k povaze aktu, jakým opatření obecné povahy je.
[19] Přezkumné řízení dle § 174 odst. 2 správního řádu, a v tom se shodujeme s většinou, je dozorčím prostředkem. Předmětem přezkumu je opatření obecné povahy, tj. smíšený akt, který je v daném případě výsledkem postupu dle § 52 stavebního zákona z roku 2006. Tato fáze procesu pořizování územního plánu je nazvána "řízení o územním plánu", dotčené osoby nevystupují v tomto "řízení" v procesním postavení "účastníků", jak tomu je ve standardním správním řízení, jehož výsledkem je rozhodnutí o právech a povinnostech, jsou jim ale v tomto "řízení" přiznána procesní práva. Okruh dotčených osob - adresátů opatření obecné povahy - je určen nikoli konkrétně, ale druhově. Proto pro postup podle části šesté (§ 174 odst. 1) správního řádu platí obdobně ustanovení části první a přiměřeně ustanovení části druhé téhož zákona.
[20] Podle § 2 odst. 3 (část první) správního řádu mezi základní zásady činnosti správních orgánů patří šetřit práva nabytá v dobré víře, jakož i oprávněné zájmy osob, jichž se činnost správního orgánu v jednotlivém případě dotýká (dále jen "dotčené osoby"). Dotčené osoby jsou "stranou", jestliže se činnost správního orgánu jejich práv či zájmů dotýká. Nelze-li obdobně ohledně účastníků přezkumného řízení aplikovat § 95 odst. 4 správního řádu (protože původní řízení nebylo vedeno ve smyslu § 9 správního řádu), lze přiměřeně ve smyslu uvedené definice "osob, jichž se činnost správního orgánu v jednotlivém případě dotýká", považovat za "účastníky" dotčené osoby dle části druhé, § 27 odst. 1 písm. b) a odst. 2 správního řádu, tzn. za "účastníky" přezkumného řízení zahajovaného z moci úřední lze považovat "dotčené osoby, jimž má rozhodnutí založit, změnit nebo zrušit právo nebo povinnost", popř. další "dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech".
[21] Účastníkem přezkumného řízení bude obec, jejíž právo na samosprávu může být rozhodnutím v přezkumném řízení dotčeno (obdobně, jako je účastníkem v případě uplatnění jiných dozorčích prostředků dle § 123 obecního zřízení, § 106 zákona o hlavním městě Praze).
[22] Pro účastenství dalších dotčených osob je rozhodné, zda mohou být rozhodnutím vydaným v přezkumném řízení, tzn. zrušením územního plánu nebo jeho části, popř. zastavením řízení, přímo dotčeny na právech nebo povinnostech. Těmi mohou být vlastníci pozemků a staveb dotčení schváleným řešením regulace území (dotčení např. určením jejich pozemků jako ploch pro veřejně prospěšné stavby, mezující sousedi těchto ploch), oprávněný investor a zástupce veřejnosti, kteří podali námitky v "řízení" o územním plánu (§ 52 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, § 172 odst. 5 správního řádu). O jejich námitkách bylo opatřením obecné povahy rozhodnuto, toto rozhodnutí je součástí vydaného a již účinného opatření a není pochyb, že mohou být dotčeni z titulu hmotného práva (popř. oprávněného zájmu) nebo procesního práva, bylo-li jejich námitkám vyhověno, i zrušením již účinného opatření obecné povahy v přezkumném řízení. Okruh těchto osob jako účastníků navazujícího přezkumného řízení je určitelný z rozhodnutí o námitkách.
[23] Zrušením účinného územního plánu (zastavením řízení) mohou být dotčeni nesporně z tohoto okruhu osob i ti, kteří s navrhovaným řešením regulace území souhlasili (proto ani námitky nepodali). Ani těm není upřeno právo být účastníkem přezkumného řízení. Jejich situace, pokud jde o uplatnění práv v tomto řízení, je srovnatelná s postavením účastníků v řízení o umístění liniové stavby, v němž jsou účastníci vymezeni v rozhodnutí o zahájení řízení uvedením parcelních čísel pozemků. V případě přezkoumání územního plánu postačí v usnesení o zahájení řízení určení, že jde o vlastníky pozemků a staveb, popř. oprávněné investory v katastrálním území obce, kterého (kterých) se toto opatření obecné povahy týká.
[24] Připomínky dalších osob (pokud nevyužily možnost zvolit si zástupce veřejnosti, a získat tak "kvalifikované" postavení v "řízení o územním plánu"; k tomu srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 29.3.2016, čj. 4 As 217/2015-182) byly toliko podkladem pro vydání opatření obecné povahy a správní orgán se s nimi byl povinen vypořádat (§ 172 odst. 4 správního řádu). Stejně tak budou tyto připomínky podkladem i v následném přezkumném řízení. Ten, kdo připomínky podal, je účastníkem řízení; ten kdo je nepodal, nedisponuje ani procesním právem na jejich vypořádání, nicméně se postavení účastníka může v přezkumném řízení domáhat a bude jím, dokud se neprokáže opak (§ 28 správního řádu).
[25] Závěru, že "správní akt, kterým se v přezkumném řízení provedeném dle § 174 odst. 2 správního řádu ruší územní plán obce, je třeba pokládat za opatření obecné povahy", nesvědčí nutně ani procesní uchopení způsobu "oznamování" usnesení o zahájení přezkumného řízení a výsledku přezkumného řízení (§ 172 odst. 1, § 173 odst. 1 správního řádu). Bez ohledu na to, zda samotné oznámení o zahájení či výsledek přezkumného řízení je rozhodnutím nebo opatřením obecné povahy, bude podle většinového závěru oznámen vyvěšením na úřední desce a účinnosti nabude patnáctým dnem po vyvěšení (viz body [48] a [54] rozsudku v této věci). Stejným způsobem, postupem podle § 25 a § 26 správního řádu, bude veřejnou vyhláškou oznámeno i rozhodnutí všem účastníkům přezkumného řízení či jakýkoli úkon či akt, který mu předcházel. Do právní sféry adresátů se tak dostává stejným, zákonem předepsaným způsobem, aby se k němu mohli vyjádřit. Oproti většinovému názoru se nadto domníváme, že jde o "doručení" rozhodnutí veřejnou vyhláškou (k tomu blíže odkazujeme i na závěry disentu k usnesení rozšířeného senátu ze dne 6.3.2012, čj. 9 Ao 7/2011-489, č. 2606/2012 Sb. NSS). Pro doručování (jeden ze způsobů oznamování) písemností v řízení o vydání opatření obecné povahy, tak i pro správní řízení (včetně přezkumného řízení), tzn. i pro doručování rozhodnutí veřejnou vyhláškou, platí totéž. Konečně srovnatelný postup, řízení s velkým počtem účastníků (§ 144 odst. 2 až odst. 4 správního řádu) předpokládá, že výzvu podle § 36 odst. 3 správního řádu pro účastníky podle § 27 odst. 2 téhož zákona lze nahradit zveřejněním výrokové části rozhodnutí a odůvodnění rozhodnutí s uvedením, v jaké lhůtě, kde a jakým způsobem lze proti konceptu podávat námitky a navrhovat doplnění řízení. O zahájení řízení se i v tomto případě uvědomuje veřejnou vyhláškou; řízení je zahájeno uplynutím lhůty stanovené ve veřejné vyhlášce; lhůta nesmí být kratší než 15 dnů ode dne vyvěšení veřejné vyhlášky na úřední desce. Nadstandardně pak toto řízení umožňuje dokonce ustanovit opatrovníka osobám, jejichž zájmy si neodporují.
[26] V návaznosti na procesní důsledky uvedené v bodu [18] tohoto odlišného stanoviska máme za to, že ten, kdo je zrušením opatření obecné povahy v přezkumném řízení dotčen v právech (resp. je zasažena jeho právní sféra), se obrátí na soud, aby mu poskytl ochranu, bezprostředně (nebude otálet téměř tři roky). Účinky rozhodnutí v přezkumném řízení podle § 174 odst. 2 správního řádu nastávají ode dne právní moci. Dle § 101d odst. 4 s. ř. s. "[p]ráva a povinnosti z právních vztahů vzniklých [jen] před zrušením opatření obecné povahy nebo jeho části zůstávají nedotčena". I proto lze lhůtu tří let stanovenou zákonem k zahájení obou postupů, jimiž lze opatření obecné povahy přezkoumat a popř. i zrušit, považovat za důvodně zákonodárcem určenou jako nejzazší.
[27] Rozšířený senát (usnesení shora čj. 4 As 217/2015-182) dospěl k závěru, že nelze přiznat odkladný účinek návrhu na zrušení opatření obecné povahy v řízení před krajským soudem; lze rozhodnout jen o předběžném opatření. Je-li výsledkem přezkumného řízení rovněž opatření obecné povahy, odkladný účinek lze přiznat až kasační stížnosti. V mezidobí však obec může znovu vydat územní plán, vázána výsledkem přezkumného řízení. Budou pak vedle sebe dva územní plány obce, pakliže původní, zrušený krajským soudem, po zrušení rozsudku krajského soudu Nejvyšším správním soudem, obživne? Tyto aspekty většinové rozhodnutí nikterak nereflektuje.
[28] S přihlédnutím k výše uvedenému máme za to, že výsledkem přezkumného řízení dle § 174 odst. 2 správního řádu je rozhodnutí, které lze napadnout žalobou dle § 65 s. ř. s. | decision_1297.txt |
333 | k § 3 odst. 1 písm. c) a § 12 odst. 1 zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění zákonů č. 145/2000 Sb., č. 301/2009 Sb. a č. 303/2013 Sb.100)
I. Zveřejnění ceníku služeb penzionu na webových stránkách, na které odkazuje jídelní lístek v restauraci náležící k penzionu, nelze považovat za jiné vhodné zpřístupnění informace o ceně ubytovacích služeb ve smyslu § 12 odst. 1 zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění účinném do 27.12.2015. Informace o ceně ubytovací služby musí být přinejmenším viditelně přítomna v provozovně, v níž je služba nabízena, aniž by spotřebitel nejprve musel projevit o službu zájem nebo učinit jiný srovnatelný úkon.
II. Povinnost správně účtovat ve smyslu § 3 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně spotřebitele nezahrnuje toliko papírově správné provedení součtu celkové ceny. Smyslem citovaného ustanovení je zajistit, aby spotřebitel nebyl při placení ošizen, tedy aby nezaplatil více, než byl podle ceníku povinen. Účtováním se zde proto rozumí nejen proces kalkulace konečné ceny, nýbrž také proces placení této ceny, zahrnující také vydání (vrácení) správné částky na hotovost přijatou od spotřebitele.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10.3.2016, čj. 7 As 15/2016-23)
Prejudikatura: č. 530/2005 Sb. NSS a č. 1856/2009 Sb. NSS.
Věc: Společnost s ručením omezeným RVES BUBLAVA proti Ústřednímu inspektorátu České obchodní inspekce o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně.
Rozhodnutím ředitele Plzeňského a Karlovarského inspektorátu České obchodní inspekce se sídlem v Plzni ze dne 27.6.2014 byla žalobkyni uložena úhrnná pokuta za dva správní delikty. První správní delikt dle § 24 odst. 7 písm. a) zákona o ochraně spotřebitele ve znění účinném do 27.12.2015 spočíval v porušení § 3 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně spotřebitele, kterého se žalobkyně měla dopustit tím, že dne 11.2.2014 v provozovně "Penzion-restaurace" nesprávně vyúčtovala kontrolní konzumaci v hodnotě 105 Kč, když spotřebiteli na přijatou platbu v hotovosti ve výši 205 Kč nevrátila zpět 100 Kč. Druhý správní delikt dle § 24 odst. 7 písm. j) zákona o ochraně spotřebitele spočíval v porušení § 12 odst. 1 zákona o ochraně spotřebitele, kterého se měla žalobkyně dopustit tím, že téhož dne v téže provozovně neinformovala spotřebitele v souladu s cenovými předpisy o ceně nabízených ubytovacích služeb, neboť spotřebiteli tuto informaci v provozovně žádným způsobem nezpřístupnila.
Rozhodnutím žalovaného ze dne 8.8.2014 bylo rozhodnutí I. stupně částečně změněno (pokuta snížena na 20 000 Kč) a ve zbytku potvrzeno.
Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Plzni. Krajský soud žalobu rozsudkem ze dne 18.12.2015, čj. 30 A 119/2014-33, zamítl. Krajský soud dospěl k závěru, že Česká obchodní inspekce je oprávněna simulovat veškeré možné situace, ve kterých se spotřebitel může ocitnout. Je zcela reálně možná situace, že si host v restauraci objedná jídlo a následně přistoupí k další dodatečné objednávce. Tento postup není kapciózní a není způsobilý zprostit žalobkyni objektivní odpovědnosti za správní delikt. K povinnostem prodávajícího náleží povinnost vrátit spotřebiteli na přijatou hotovost správnou částku na podkladě vyúčtování. I když k navrácení zbývající částky nestanoví žádnou lhůtu, nelze tvrdit, že vrácení této částky je vázáno na projev úmyslu spotřebitele z restaurace odejít nebo upozornit na vzniklou nesrovnalost. Zásadě poctivosti prodeje se příčí jednání žalobkyně, která bez vysvětlení otálela s vrácením částky 100 Kč přibližně 10 minut a tuto částku navrátila až v okamžiku, kdy se inspektoři prokázali služebními průkazy a poskytli žalobkyni informaci o prováděné kontrole. Jde o správní delikt právnické osoby, nikoliv jednotlivě jednající fyzické osoby. Nemůže proto obstát tvrzení, že při posuzování skutkové podstaty tohoto správního deliktu platí zásada in dubio pro reo, která u tohoto typu objektivní odpovědnosti nemá místo.
Ustanovení § 12 odst. 1 zákona o ochraně spotřebitele vykládá krajský soud tak, že povinnost prodávajícího informovat spotřebitele o ceně výrobků nebo služeb je splněna jen tehdy, pokud jsou informace spotřebiteli přístupné okamžitě a bez toho, že by byl nucen činit jakýkoliv úkon směřující ke zjištění ceny. Cílem cenové informace je informovat spotřebitele o ceně již v okamžiku, kdy zvažuje možnost uzavření kupní smlouvy. Ceník ubytovacích služeb nebyl v provozovně k dispozici a byl dostupný na internetových stránkách, na které odkazoval jídelní lístek. Tento způsob je svou povahou doplňkový, avšak nezajišťuje jiné vhodné zpřístupnění informace o ceně, jak žádá § 12 odst. 1 zákona o ochraně spotřebitele. Pokud § 13 tohoto zákona upravuje podmínky označování zboží cenami, dopadá ve smyslu legislativní zkratky v § 1 odst. 1 téhož zákona rovněž na oblast poskytování služeb.
Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Stěžovatelka namítla, že nezpochybňuje svoji objektivní odpovědnost, avšak zásada in dubio pro reo se má aplikovat na skutkové okolnosti správního deliktu. Při zjišťování skutkových okolností případu, tedy toho, zda byla právnické osobě přičitatelným jednáním jejích zaměstnanců naplněna skutková podstata správního deliktu, se tato zásada aplikuje. Dějové - faktické jednání naplňující znaky skutkové podstaty musí být prokázáno nad rozumnou pochybnost, a pokud tomu tak není, je třeba přijmout závěr, že jednání nebylo spácháno. Napadený rozsudek je dále nepřezkoumatelný. Žalovaný se se skutkovou argumentací stěžovatelky náležitě nevypořádal. Stejně tak se nevypořádal s právní argumentací týkající se absence zákonné lhůty pro vrácení hotovosti na inkasovanou platbu. Nebyl tedy žádný důvod, aby inspektoři nejprve požádali o účet za polévky a po jeho vystavení si doobjednali Becherovku. Kontrolní nákup měl být proveden najednou a postup inspektorů byl kapciózní. Číšník se nemohl věnovat pouze inspektorům, ale měl na starosti i ostatní hosty. Inspektoři v době, kdy platili, měli na stole nedojedené polévky a evidentně se neměli k odchodu. Byli vysvlečeni a nenaznačovali, že by měli v úmyslu odejít. Namísto aby upozornili na nesrovnalost nebo začali odcházet, prokázali se průkazy a vznesli obvinění z ošizení. To, že číšník neměl v úmyslu vrátit 100 Kč, je pouhou dedukcí inspektorů. Je iluzorní, že by číšník měl v úmyslu ošidit dva střízlivé hosty o 50% útraty. Lhůta pro vrácení peněz není právními předpisy stanovena. Pokud inspektoři neučinili faktický úkon, v jehož důsledku by došlo k ukončení této lhůty, pak nelze činit závěr o tom, že došlo k zaviněnému nevrácení hotovosti. Pokud zjevně souhlasili, že inkasovaná platba nebude vypořádána ihned na místě, pak souhlasili se vznikem předem časově neohraničené lhůty, po kterou bylo možné provést vratku platby. Tuto lhůtu pak neukončili. Účtováno bylo v souladu se zákonem, tedy co do stanovení ceny za objednávky. Opak nebyl namítán. Správní orgány však dovozují, že povinnost správně účtovat zahrnuje i povinnost správně vrátit. Nebylo však ani vráceno méně.
Podle stěžovatelky vykládá krajský soud povinnost dle § 12 odst. 1 zákona o ochraně spotřebitele nepřiměřeně rozšiřujícím způsobem. Ceník ubytování je a byl umístěn na www stránkách stěžovatelky, na které mimo jiné odkazoval jídelní lístek. V současné době elektronicky poskytovaných informací je tento postup nutno považovat za jiné vhodné zpřístupnění informace o ceně. Informovanost spotřebitele o ceně služby byla zajištěna již v okamžiku, kdy spotřebitel zvažuje uzavření kupní smlouvy. Ubytování v penzionu nelze srovnávat např. s nákupem pečiva v samoobsluze. V rámci ubytování zákazník zvažuje možnost uzavření smlouvy v celém průběhu projevování zájmu o ubytování, kdy chce ubytovací prostory buď vidět fyzicky, nebo se na ně podívá na internetu, následně sdělí počet nocí a nechá si spočítat cenu. Kdyby měli inspektoři skutečný zájem zjistit cenu ubytování, mohli se jednoduše zeptat. Obdrželi by nezávaznou kalkulaci, nebo by jim personál vytisknul z www stránek stranu s cenami. Je nutno mimo jiné posuzovat i společenskou nebezpečnost jednání, resp. materiální stránku. Není zřejmé, jakým reálným způsobem mohlo dojít k poškození potenciálních zájmů spotřebitelů - zájemců o ubytování. S touto argumentací se krajský soud nevypořádal.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(...) Nejvyšší správní soud se neztotožňuje ani s námitkou, že krajský soud interpretoval § 12 odst. 1 zákona o ochraně spotřebitele rozšiřujícím způsobem. Podle stěžovatelky je informování o cenách ubytovacích služeb na www stránkách nutno považovat za jiné vhodné zpřístupnění informace o ceně služeb.
Zákon staví jiné vhodné zpřístupnění informace o ceně výrobku či služby naroveň přímému označení výrobku cenou. Musí se tedy jednat o informaci ekvivalentní. Z toho důvodu musí být podle názoru Nejvyššího správního soudu informace zásadně zpřístupněna bezprostředně (nikoliv odkazem na zdroje, které nejsou v provozovně fyzicky přítomny), viditelně a bez nutnosti interakce spotřebitele s obsluhou prodejce či poskytovatele služeb. Informace o ceně ubytovací služby tedy musí být přinejmenším viditelně přítomna v provozovně, v níž je služba nabízena, aniž by spotřebitel nejprve musel projevit o službu zájem nebo učinit jiný srovnatelný úkon. Za jiné vhodné zpřístupnění informace o ceně ubytovacích služeb lze proto považovat například vyvěšení ceníku služeb na viditelném místě provozovny či ponechání katalogu služeb s cenami volně k dispozici na vhodném místě.
Zveřejnění ceníku služeb penzionu na www stránkách, na které odkazuje jídelní lístek v restauraci náležící k penzionu, nelze považovat za jiné vhodné zpřístupnění informace o ceně ubytovacích služeb. Tento způsob zpřístupnění informace klade nepřiměřené nároky na specifické technické vybavení spotřebitele. Přes rychlý technický vývoj posledních desetiletí rozhodně nelze spravedlivě žádat, aby měl každý spotřebitel při sobě zařízení umožňující okamžitý přístup na www stránky poskytovatele služeb. Navíc takový postup předpokládá, že spotřebitel bude aktivně pátrat po tom, kde by mohl informaci nalézt, což už je samo o sobě v rozporu s § 12 odst. 1 zákona o ochraně spotřebitele. Ani možnost dotazu na obsluhu, která by cenu sdělila či vytiskla ceník z www stránek, proto nelze považovat za souladný s citovaným ustanovením. Nejvyšší správní soud se tudíž shoduje s krajským soudem, že se jedná sice o vhodnou doplňkovou informaci o cenách služeb, nikoliv však o splnění zákonné povinnosti.
Nelze souhlasit ani s názorem stěžovatelky, že ubytovací služby jsou natolik specifické, že by v jejich případě mělo postačovat zpřístupnění informace o ceně na www stránkách. Nejvyšší správní soud nemůže a priori vyloučit, že by v konkrétním případě zásadní specifika určitého zboží či služeb mohla vést k závěru, že informace o ceně například nemusí být zpřístupněna zcela bezprostředně, bez nutnosti interakce s obsluhou a podobně. V daném případě však specifika ubytovacích služeb nijak nevylučují standardní informování o ceně. Ačkoliv stěžovatelka zmiňuje některé zvláštnosti (zejména v souvislosti s obvyklým postupem spotřebitele při objednávání služeb), jedná se o rozdíly, které nevysvětlují, proč by stěžovatelka nemohla ve své provozovně umístit ceník služeb. I v případě ubytovacích služeb plní § 12 odst. 1 zákona o ochraně spotřebitele svou funkci, a to předem informovat spotřebitele pro případ, že bude chtít projevit zájem o služby. Není důvod, proč by zrovna u ubytovacích služeb (na rozdíl od jiných služeb či výrobků) měl spotřebitel nejprve navenek projevit zájem a teprve poté se měl dozvědět cenu služeb. Jakkoliv podle stěžovatelky takto spotřebitelé běžně postupují, neznamená to, že tak nutně postupovat musí a že je snad takový postup žádoucí.
Ve vztahu ke správnímu deliktu dle § 24 odst. 7 písm. a) zákona o ochraně spotřebitele stěžovatelka předně namítá, že měla být aplikována zásada in dubio pro reo (v pochybnostech ve prospěch obviněného), konkrétně ve vztahu k přičitatelnosti jednání jejího zaměstnance.
Podle § 24 odst. 7 písm. a) zákona o ochraně spotřebitele "[p]rodávající se dopustí správního deliktu tím, že nesplní povinnost poctivého prodeje výrobků nebo poskytování služeb podle § 3". Podle § 3 odst. 1 písm. c) tohoto zákona pak platí, že "[p]rodávající je povinen prodávat výrobky a poskytovat služby za ceny sjednané v souladu s cenovými předpisy a ceny při prodeji výrobků nebo poskytování služeb správně účtovat; při konečném účtování prodávaných výrobků a poskytovaných služeb v hotovosti se celková částka zaokrouhluje vždy k nejbližší platné nominální hodnotě zákonných peněz v oběhu".
Nejprve Nejvyšší správní soud poznamenává, že stěžovatelka ve skutečnosti zpochybňuje toliko zavinění jejího zaměstnance, nikoliv to, že by jí nebylo jeho jednání přičitatelné. Neuvádí totiž žádný relevantní argument ve prospěch takového tvrzení, například že by se nejednalo vůbec o jejího zaměstnance. Poukazuje neustále na nedostatek zavinění zaměstnance, nicméně tato skutečnost nemůže mít za následek nepřičitatelnost jeho jednání jeho zaměstnavateli. Námitky stěžovatelky směřující k uplatnění zásady in dubio pro reo se tedy fakticky týkají toliko zavinění jejího zaměstnance.
Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s tvrzením krajského soudu, že se tato zásada v případě objektivní odpovědnosti za správní delikt vůbec neuplatní. Uvedená zásada se obecně ve správním trestání použije (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 1. 2005, čj. 6 As 36/2003-115, č. 530/2005 Sb. NSS, nebo ze dne 22.1.2009, čj. 1 As 96/2008-115, č. 1856/2009 Sb. NSS). Na tom nemůže nic změnit zákonem stanovená forma zavinění či absence tohoto znaku skutkové podstaty v případě konkrétního správního deliktu. Zavinění je pouze jedním z obvyklých znaků skutkové podstaty. Není-li zákonem požadován, neznamená to, že by se zásada in dubio pro reo neměla uplatnit ve vztahu ke skutkovým zjištěním týkajícím se dalších znaků skutkové podstaty, přitěžujících a polehčujících okolností či jiných právně relevantních skutečností.
Krajský soud chtěl patrně vyjádřit spíše závěr, že v případě objektivní odpovědnosti není nutno zkoumat zavinění, a proto není namístě uplatnění zásady in dubio pro reo ve vztahu ke skutečnostem týkajícím se zavinění. S takovýmto závěrem by bylo možné ovšem souhlasit pouze částečně. Z hlediska viny uvedený závěr bezesporu platí, neboť zavinění není znakem skutkové podstaty posuzovaného správního deliktu. Z hlediska viny je tedy lhostejné, zda zaměstnanec jednal úmyslně, nedbalostně či zcela bez zavinění. Z hlediska sankce se ovšem již může jednat o právně významnou skutečnost. Zjištění úmyslu zaměstnance by bylo přitěžující okolností a bezesporu by vedlo k uložení mnohem citelnější sankce (žalovaný uložil sankci ve výši 20 000 Kč, což představuje pouhých 0,5% horní hranice zákonné sazby). Jelikož správní orgány jednání zaměstnance stěžovatelky vůbec nevyhodnotily jako úmyslné, neposuzovaly tuto skutečnost jako přitěžující okolnost. Zjevně tedy ve vztahu k této okolnosti aplikovaly zásadu in dubio pro reo a ve prospěch stěžovatelky nepřistoupily k uložení vyšší sankce z důvodu úmyslného jednání zaměstnance stěžovatelky.
Ačkoliv krajský soud dospěl k nesprávnému závěru, že zásada in dubio pro reo se v případě objektivní odpovědnosti za správní delikt neuplatní, nemá tato nesprávnost žádný vliv na zákonnost jeho rozsudku. K porušení uvedené zásady ve vztahu k hodnocení zavinění zaměstnance stěžovatelky totiž zjevně nedošlo.
V této souvislosti je nutno odmítnout také další tvrzení stěžovatelky, že úmysl číšníka nevrátit inspektorům částku 100 Kč je pouhou jejich dedukcí. Stěžovatelka totiž opět přehlíží, že správní orgány neposuzovaly jednání číšníka jako úmyslné, závěr o jeho úmyslu vůbec nevyslovily a žádné skutečnosti z případného úmyslu nedovozovaly.
Totéž platí pro tvrzení stěžovatelky, že číšník měl na starosti řadu dalších hostů a inspektoři se neměli k odchodu. Stěžovatelka se tímto totiž opět snaží vyvinit svého zaměstnance - tj. poukázat na to, že nejednal úmyslně (potažmo zaviněně). I v tomto případě je proto nutno v prvé řadě zopakovat, že zavinění číšníka nebylo v daném případě z hlediska viny ani trestu podstatné. Ani případné nezaviněné jednání číšníka nevyviňuje stěžovatelku ze spáchání správního deliktu. Spíše na okraj lze proto dodat, že je věcí stěžovatelky, jak si zajistí chod restaurace. Pokud má snad za to, že jednání jejího zaměstnance bylo nepřímo zaviněno jeho přílišným pracovním zatížením, jedná se primárně o selhání stěžovatelky.
Nelze souhlasit ani s námitkou, že postup inspektorů byl kapciózní. Ze správního spisu je nutno považovat za prokázaný následující skutkový děj. Inspektoři si objednali polévky a chléb. Poté, co číšník přinesl inspektorům účet, doobjednali si dále Becherovku. Číšník proto ihned vyúčtoval celkovou útratu ve výši 105 Kč, přičemž na zaplacenou částku 205 Kč nevydal 100 Kč ani po přinesení objednané Becherovky, ani po dalších zhruba deseti minutách, nýbrž až poté, co se inspektoři prokázali služebními průkazy a upozornili na porušení zákona.
Výše popsané jednání inspektorů nelze považovat za jakkoliv kapciózní, tj. lstivé či klamavé. Nejednalo se o žádnou mimořádnou situaci, která by se zcela míjela s realitou a byla zjevně nepřirozeně vyvolána inspektory s cílem číšníka zmást a uvést jej do situace, na kterou nebude schopen adekvátně reagovat. Naopak šlo o poměrně běžný stav, který nemůže číšníka nijak vykolejit, natož snad dokonce oklamat. Nejvyšší správní soud proto v jednání inspektorů při kontrole nespatřuje žádné pochybení.
Stěžovatelka dále namítá, že účtováno bylo v souladu se zákonem, čímž nepřímo namítá nesprávný výklad zákona ze strany krajského soudu, podle něhož do povinnosti správně účtovat spadá také povinnost vrátit spotřebiteli na přijatou hotovost správnou finanční částku. Ani tato námitka není důvodná.
S výkladem § 3 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně spotřebitele, který provedl krajský soud, se Nejvyšší správní soud ztotožňuje. Povinnost správně účtovat zjevně nezahrnuje toliko papírově správné provedení součtu celkové ceny. Smyslem citovaného ustanovení je zajistit, aby spotřebitel nebyl při placení ošizen, tedy aby nezaplatil více, než byl podle ceníku povinen. Účtováním se zde proto zjevně rozumí nejen proces kalkulace konečné ceny, nýbrž také proces placení této ceny, zahrnující také vydání správné částky na hotovost přijatou od spotřebitele. Nevydání správné částky na přijatou hotovost je proto porušením citovaného ustanovení, tj. správním deliktem dle § 24 odst. 7 písm. a) zákona o ochraně spotřebitele.
Nakonec považuje Nejvyšší správní soud za nedůvodnou také námitku, že zákon nestanoví lhůtu pro vrácení peněz, a proto musí spotřebitel učinit nejprve úkon k ukončení lhůty. Z argumentace stěžovatelky vyplývá, že povinnost správně účtovat je vázána na neurčitou lhůtu, jejíž ukončení je závislé na aktivním úkonu spotřebitele. Nebyl-li takový úkon proveden, nedošlo podle stěžovatelky k porušení § 3 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně spotřebitele.
Zákon o ochraně spotřebitele skutečně v citovaném ustanovení nestanoví žádnou lhůtu ke splnění povinnosti správně účtovat. Tato mezera v zákoně je ovšem pouze zdánlivá, neboť smysl § 3 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně spotřebitele podle názoru Nejvyššího správního soudu nenabízí žádnou jinou přijatelnou interpretaci než takovou, že při účtování musí prodávající vrátit správnou částku na přijatou hotovost bez zbytečného odkladu, tj. prakticky ihned, jakmile je to možné. Cíl zákona o ochraně spotřebitele jako celku je vyjádřen již v jeho názvu - je jím zjevně ochrana spotřebitele. Jeho § 3 odst. 1 písm. c) je proto nutno interpretovat tak, aby spotřebiteli byla poskytnuta maximální ochrana proti nesprávnému účtování ze strany prodávajícího, včetně případného nevrácení správné částky na přijatou hotovost. Je pochopitelně nutno respektovat společenskou realitu, takže nelze vždy bezpodmínečně žádat, aby číšník vrátil správnou částku okamžitě na místě. Nemá-li například požadovanou hotovost u sebe, je pochopitelné, že ji musí nejprve vyzvednout na pokladně, u jiného zaměstnance a podobně. Vrácení částky na přijatou platbu ovšem musí být automatismem, nikoliv zdlouhavým procesem vyžadujícím další aktivní jednání spotřebitele. Není žádný důvod pro to, aby prodávající s vrácením částky otálel delší dobu (za kterou Nejvyšší správní soud deset minut zcela jistě považuje) nebo aby snad čekal na výslovné požádání o vrácení částky. Byť tedy byla v projednávané věci správná částka po upozornění ze strany inspektorů vrácena, je nutno několikaminutové otálení (bez ohledu na zavinění číšníka) považovat za porušení povinnosti správně účtovat.
100) Ustanovení § 12 odst. 1 bylo s účinností od 28.12.2015 změněno zákonem č. 378/2015 Sb. | decision_1298.txt |
334 | k § 46a odst. 1 písm. c) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění zákona č. 379/2007 Sb. a č. 103/2013 Sb.100)
Samotná skutečnost, že žadatel o mezinárodní ochranu nerespektoval pravomocné a vykonatelné rozhodnutí o správním vyhoštění, nepostačuje k závěru o tom, že tento žadatel představuje nebezpečí pro veřejný pořádek ve smyslu § 46a odst. 1 písm. c) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10.3.2016, čj. 5 Azs 2/2016-30)
Prejudikatura: č. 2420/2011 Sb. NSS, č. 2936/2013 Sb. NSS a č. 2950/2014 Sb. NSS; rozsudek Soudního dvora ze dne 30.5.2013, Arslan (C-534/11).
Věc: Mykhailo B. (Ukrajina) proti Ministerstvu vnitra o zajištění ve věci mezinárodní ochrany, o kasační stížnosti žalobce.
Rozhodnutím Policie ČR, Krajského ředitelství policie hl. m. Prahy, ze dne 8.7.2013 bylo žalobci uloženo správní vyhoštění dle § 119 odst. 1 písm. e) bodu 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky (dále jen "zákon o pobytu cizinců"), a stanovena doba, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území členských států Evropské unie v délce jednoho roku. Dle odůvodnění tohoto rozhodnutí pobýval žalobce na území České republiky bez platného povolení k pobytu od 22.2.2013 do 8.7.2013 (dne 20.10.2012 podal žádost o prodloužení platnosti povolení k pobytu a následně opakovanou žádost, přičemž obě tato řízení byla zastavena a žalobce podal třetí žádost dne 8.8.2012). Žalobce podal proti rozhodnutí o správním vyhoštění ze dne 8.7.2013 odvolání, které bylo zamítnuto a rozhodnutí o správním vyhoštění potvrzeno, a poté žalobu k Městskému soudu v Praze, jenž ji zamítl. Ke kasační stížnosti žalobce byl ovšem rozsudek Městského soudu v Praze Nejvyšším správním soudem zrušen. Poté Městský soud v Praze zrušil rozhodnutí odvolacího orgánu, který však odvolání žalobce dne 26.2.2015 opětovně zamítl a potvrdil rozhodnutí o správním vyhoštění. I toto rozhodnutí žalobce napadl žalobou, kterou Městský soud v Praze zamítl rozsudkem ze dne 5.6.2015, čj. 2 A 24/2015-32, a o kasační stížnosti žalobce proti tomuto rozsudku městského soudu v době řízení před krajským soudem rozhodnuto nebylo. Rozhodnutím Policie ČR, Krajského ředitelství policie hl. m. Prahy, ze dne 28.10.2015 byl žalobce zajištěn dle § 124 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců za účelem správního vyhoštění. Dne 4.11.2015 pak žalobce podal žádost o udělení mezinárodní ochrany.
Dále krajský soud uvedl, že za situace, kdy bylo odvolání žalobce proti rozhodnutí o uložení správního vyhoštění odvolacím orgánem opětovně zamítnuto a zamítnuta byla i jeho žaloba rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 5.6.2015, čj. 2 A 24/2015-32, bylo rozhodnutí o správním vyhoštění ze dne 8.7.2013 pravomocné a vykonatelné, avšak žalobce jej nerespektoval. Nelegální pobyt je dle názoru krajského soudu nepochybně narušením veřejného pořádku, avšak sám o sobě nemůže být považován za závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. V daném případě však bylo žalobci již za nelegální pobyt uloženo správní vyhoštění rozhodnutím, které doposud nerespektoval. Žalobce se tak odmítl podřídit rozhodnutí správního orgánu, v čemž je nutno spatřovat ono narušení veřejného pořádku ve smyslu § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu. Dle krajského soudu přitom Nejvyšší správní soud vyslovil v tomto směru v rozsudku ze dne 30. 9. 2015, čj. 1 Azs 193/2015-29, názor, podle něhož veřejný pořádek lze ztotožnit s dodržováním právních norem či dalších pravidel společenského chování, s jejichž respektováním většina společnosti souhlasí a souhlasí i s tím, aby jejich porušení bylo sankcionováno. Jestliže se tedy žalobce zdržoval nadále na území České republiky v době, kdy rozhodnutí o správním vyhoštění bylo pravomocné a vykonatelné, jednal v rozporu s vůlí správního orgánu, a tím veřejný pořádek narušil. Krajský soud dovodil, že setrvání cizince na území České republiky poté, co se stalo vykonatelným rozhodnutí o jeho správním vyhoštění, je nepochybně závažnějším jednáním, než když se zdržuje na území České republiky po skončení platnosti povolení k pobytu. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27.11.2014, čj. 7 Azs 193/2014-44, přitom v případech, kdy má intenzita porušování právního řádu trestněprávní dimenzi, je mimo pochybnost, že cizinec představuje nebezpečí pro veřejný pořádek. Krajský soud k tomu dodal, že nerespektování rozhodnutí o uložení správního vyhoštění je úmyslným jednáním vykazujícím znaky skutkové podstaty trestného činu maření výkonu úředního rozhodnutí dle § 337 trestního zákoníku. Jestliže pak žalobce v doplnění žaloby odkazoval na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5.2.2014, čj. 1 Azs 21/2013-50, pak názor v něm vyslovený byl překonán již zmiňovaným rozhodnutím téhož senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30.9.2015, čj. 1 Azs 193/2015-29, neboť judikatura Nejvyššího správního soudu se v tomto směru vyvíjí a krajský soud opřel svůj názor o judikaturu aktuální.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Uvedl, že krajský soud nesprávně posoudil stěžejní žalobní námitku spočívající v tom, že jeho jednání nepředstavovalo narušení veřejného přádku. Stěžovatel již v žalobě podrobně popsal, že po nabytí právní moci a vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění pobýval na území České republiky v důsledku mylného přesvědčení o odkladném účinku kasační stížnosti proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5.6.2015, čj. 2 A 24/2015-32, kterým tento soud opětovně zamítl jeho žalobu proti rozhodnutí správního orgánu II. stupně o odvolání proti rozhodnutí o správním vyhoštění. O odkladném účinku jej nesprávně informoval jeho zmocněnec, jenž nebyl advokátem. S ohledem na takto podanou informaci a průběh dřívějších řízení před správními soudy důvěřoval stěžovatel tomu, že se na zdejším území nachází legálně; pokud by měl správné informace, jistě by o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti požádal. Na stěžovatele tudíž nelze nahlížet tak, že vědomě nerespektoval vykonatelné rozhodnutí o správním vyhoštění.
Stěžovatel také popřel, že by naplnil skutkovou podstatu trestného činu dle § 337 trestního zákoníku z roku 2009, jak dovozuje krajský soud, a že by v jeho případě došlo k narušení veřejného pořádku, resp. že by on sám představoval nebezpečí pro veřejný pořádek. Odkázal zejména na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26.7.2011, čj. 3 As 4/2010-151, č. 2420/2011 Sb. NSS, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5.2.2014, čj. 1 Azs 21/2013-50.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že krajský soud věc posoudil správně, a zároveň odkázal na obsah správního spisu a své vyjádření k podané žalobě. Upozornil také na to, že stěžovateli nebyla rozhodnutím žalovaného ze dne 11.12.2015 udělena mezinárodní ochrana a žaloba proti tomuto rozhodnutí je projednávána Krajským soudem v Ostravě pod sp. zn. 63 Az 9/2015.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Ostravě a rozhodnutí žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Rozhodnou otázku, zda bylo v případě stěžovatele zajištění dle § 46a odst. 1 písm. c) a odst. 2 zákona o azylu zákonné, posoudil Nejvyšší správní soud takto.
Jak již bylo řečeno, z obsahu správního spisu vyplývá, že rozhodnutím správního orgánu I. stupně ze dne 28.10.2015 byl stěžovatel zajištěn podle § 124 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců za účelem správního vyhoštění. Doba jeho zajištění byla stanovena na 30 dnů ode dne omezení osobní svobody.
Následně stěžovatel dne 4.11.2015 požádal o mezinárodní ochranu a žalovaný nyní napadeným rozhodnutím ze dne 5.11.2015 uložil stěžovateli povinnost setrvat v Zařízení pro zajištění cizinců Vyšní Lhoty podle § 46a odst. 1 písm. c) a odst. 2 zákona o azylu až do vycestování, maximálně však do 22.2.2016.
K tzv. "přezajištění" cizince podle zákona o azylu ve znění účinném od 1.5.2013 do 17.12.2015 docházelo za situace, kdy cizinec zajištěný podle zákona o pobytu cizinců podal v době zajištění žádost o udělení mezinárodní ochrany, a byl-li dán některý z důvodů předvídaných v § 46a odst. 1 písm. a), b) nebo c) zákona o azylu. V dané věci žalovaný dovodil, že je důvodné se domnívat, že by stěžovatel mohl představovat nebezpečí pro veřejný pořádek. Proto mu uložil povinnost setrvat v zařízení pro zajištění cizinců podle § 46a odst. 1 písm. c) a odst. 2 zákona o azylu. K omezení osobní svobody stěžovatele tak došlo v režimu zákona o azylu, zatímco zajištění v režimu zákona o pobytu cizinců bylo dle § 127 odst. 1 písm. f) tohoto zákona ukončeno.
Otázkou výkladu § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu ve znění účinném od 1.5.2013 do 17.12.2015 se podrobně zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17.9.2013, čj. 5 Azs 13/2013-30, č. 2950/2014 Sb. NSS, přičemž v souladu s usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26.7.2011, čj. 3 As 4/2010-151, č. 2420/2011 Sb. NSS, jež se věnovalo výkladu pojmu závažné narušení veřejného pořádku v kontextu zákona o pobytu cizinců [zejména § 119 odst. 2 písm. b) tohoto zákona], a v souladu s judikaturou Soudního dvora EU k dané otázce, přijaté v oblasti volného pohybu osob v rámci Evropské unie a imigračního a azylového práva EU a citované v obou těchto rozhodnutích Nejvyššího správního soudu, dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že "za nebezpečí pro veřejný pořádek ve smyslu § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu je třeba považovat pouze hrozbu takového jednání, které bude představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti, přičemž je nutno zohlednit individuální okolnosti života cizince a přihlédnout k jeho celkové životní situaci" (viz rovněž rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16.12.2013, čj. 5 Azs 17/2013-22, ze dne 8.4.2015, čj. 5 Azs 57/2015-18, a ze dne 12.2.2016, čj. 5 Azs 16/2016-32).
Ze závěrů citovaných rozhodnutí Nejvyššího správního soudu vycházel zdejší soud i při posuzování námitek uplatněných v předmětné kasační stížnosti, byť žalobou napadené rozhodnutí spadá již do období po 20.7.2015, kdy uplynula lhůta pro transpozici směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (dále jen "nová přijímací směrnice"), a zároveň do období před 18.12.2015, kdy nabyla účinnosti novela zákona o azylu provedená zákonem č. 314/2015 Sb., neboť uvedený závěr vyplývající z citované judikatury zůstává nedotčen i poté, kdy se nová přijímací směrnice stala pro ČR závaznou [jak již bylo uvedeno v citovaném rozsudku ze dne 17.9.2013, čj. 5 Azs 13/2013-30, č. 2950/2014 Sb. NSS, "čl. 8 odst. 3 písm. e) nové přijímací směrnice přebírá [předmětný] důvod zajištění žadatele o mezinárodní ochranu v jeho obecné formulaci, ,vyžaduje-li to ochrana národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku'", a tedy výklad tohoto ustanovení je třeba i nadále dovozovat z dosavadní judikatury Soudního dvora EU, případně na ni navazující vnitrostátní judikatury, vztahující se k tomuto obecnému pojmu unijního práva].
V případě stěžovatele je nesporné, že již v minulosti mu bylo uloženo správní vyhoštění, a to rozhodnutím správního orgánu I. stupně ze dne 8.7.2013, přičemž odvolání proti tomuto rozhodnutí bylo zamítnuto rozhodnutím správního orgánu II. stupně ze dne 26.2.2015 a správní rozhodnutí prvního stupně bylo potvrzeno. Žalobu stěžovatele proti tomuto rozhodnutí zamítl Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 5.6.2015, čj. 2 A 24/2015-32 (kasační stížnost ve věci mezitím zamítl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 17.2.2016, čj. 8 Azs 120/2015-85).
Nejvyšší správní soud ovšem v mnoha rozhodnutích, např. v rozsudcích ze dne 16.12.2013, čj. 5 Azs 17/2013-22, ze dne 5. 2. 2014, čj. 1 Azs 21/2013-50, a ze dne 16.4.2015, čj. 7 Azs 71/2015-31, vyjádřil názor, že samotný nelegální pobyt cizince, byť ve spojení s nerespektováním rozhodnutí o správním vyhoštění, nepostačuje pro závěr, že cizinec představuje nebezpečí pro veřejný pořádek. Konkrétně ve zmíněném rozsudku ze dne 5.2.2014, čj. 1 Azs 21/2013-50, zdejší soud konstatoval, že "samotná skutečnost nelegálního pobytu a nepodrobení se rozhodnutí o správním vyhoštění, resp. v obecné rovině nedodržování předpisů upravujících pobyt cizinců na území České republiky, v souladu s výše citovanou judikaturou nemůže představovat skutečné, aktuální a závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti".
Z rozhodnutí žalovaného i z rozsudku krajského soudu ovšem vyplývá, že stěžovatel má představovat nebezpečí pro veřejný pořádek právě s ohledem na svůj nelegální pobyt na území České republiky, resp. z důvodu nerespektování rozhodnutí o správním vyhoštění. Tento závěr je, jak vyplývá z výše uvedeného, nesprávný. Jak žalovaný, tak i krajský soud tudíž pochybili, pokud dospěli k závěru, že nelegální pobyt stěžovatele na území České republiky a nerespektování rozhodnutí o jeho správním vyhoštění představuje nebezpečí pro veřejný pořádek.
Je sice skutečností, že Nejvyšší správní soud ve své judikatuře již konstatoval, že v případech, kdy intenzita porušování právního řádu má trestněprávní dimenzi, představuje cizinec nebezpečí pro veřejný pořádek (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16.1.2014, čj. 2 Azs 10/2013-62, ze dne 19.2.2014, čj. 3 Azs 25/2013-39, a ze dne 21.5.2014, čj. 6 Azs 33/2014-45), ve všech těchto případech se však vždy jednalo o trestné činy, pro které byl cizinec pravomocně odsouzen. V případě stěžovatele však ze správního spisu nevyplývá, že by byl odsouzen v trestním řízení, nebo že by proti němu vůbec bylo trestní řízení zahájeno (naopak lze ze správního spisu dovodit, že příslušný státní zástupce nedal souhlas se zadržením stěžovatele ani s vedením zkráceného přípravného řízení).
Je možné říci, že i při posuzování, zda cizinec, resp. žadatel o mezinárodní ochranu, který byl pravomocně odsouzen za trestný čin, představuje nebezpečí pro veřejný pořádek, je třeba zvažovat individuální okolnosti daného případu. Pochybení krajského soudu ovšem vyplývá i z jeho závěru, že stěžovatel nerespektováním rozhodnutí o správním vyhoštění naplnil znaky skutkové podstaty trestného činu dle § 337 trestního zákoníku z roku 2009. Toto tvrzení je v rozporu s principem presumpce neviny dle čl. 40 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a zároveň je v rozporu i s § 52 odst. 2 s. ř. s., dle něhož si soud ve správním soudnictví nemůže bez dalšího sám učinit úsudek o tom, že byl spáchán trestný čin a kdo jej spáchal. V této souvislosti je možné upozornit např. na aktuální nález Ústavního soudu ze dne 27.1.2016, sp. zn. I. ÚS 1965/15, dle něhož "[p]řestože čl. 40 odst. 2 Listiny hovoří o osobě, proti níž ,je vedeno trestní řízení', musí stát ctít presumpci neviny i předtím, než vůči dotčenému jednotlivci takové řízení zahájí. Jinými slovy, stát nemůže s nikým jednat jako s osobou vinnou z trestného činu, pokud o vině pravomocně nerozhodl soud. Pokud se totiž nevina presumuje po zahájení trestního řízení, kdy již zpravidla byly zjištěny skutečnosti nasvědčující tomu, že byl spáchán trestný čin, tím spíše je třeba nevinu presumovat tehdy, dokud žádné takové skutečnosti předepsaným způsobem zjištěny nebyly. Navíc je třeba vykládat čl. 40 odst. 2 Listiny ve světle čl. 40 odst. 1 Listiny, podle něhož ,[j]en soud rozhoduje o vině a trestu za trestné činy'. Tento soud samozřejmě musí respektovat záruky stanovené v hlavě páté Listiny, proto o vině může rozhodnout jen zákonný soudce dle čl. 38 odst. 1 Listiny. [...] Obecné soudy jsou povinny ve svém rozhodování vycházet z toho, že státní orgány, zejména pak soudy, jsou povinny respektovat presumpci neviny ve všech řízeních, tedy i v jiném řízení než v tom, v němž je příslušný trestný čin projednáván. I v těchto řízeních se musejí zdržet prohlášení, z nichž vyplývá, že považují určitou osobu za vinnou trestným činem, ačkoliv o vině této osoby nebylo žádným soudem pravomocně rozhodnuto. Postup, který neodpovídá tomuto pravidlu, je neústavní pro rozpor s čl. 40 odst. 2 Listiny (presumpce neviny)."
Pokud se při formulování svých závěrů krajský soud výslovně opřel o rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30.9.2015, čj. 1 Azs 193/2015-29, pak je třeba uvést, že ani tento postup nebyl prost pochybení. Jak již bylo řečeno, ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu, opírající se o usnesení rozšířeného senátu ze dne 26.7.2011, čj. 3 As 4/2010-151, vychází z toho, že samotná skutečnost nelegálního pobytu a nepodrobení se rozhodnutí o správním vyhoštění nepředstavuje skutečné, aktuální a závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti, tedy ani veřejného pořádku. V případě rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30.9.2015, čj. 1 Azs 193/2015-29, sice Nejvyšší správní soud zmínil, že daný žadatel o mezinárodní ochranu představoval nebezpečí pro veřejný pořádek i s ohledem na nerespektování rozhodnutí o správním vyhoštění, od nyní projednávaného případu se ovšem uvedená věc podstatně lišila tím, že bylo zjištěno, že žadatel "opakovaně maří výkon jak správního vyhoštění, tak i vyhoštění soudního, uděleného mu v rámci trestního řízení", přičemž žadatel "úmyslně nerespektoval, jinými slovy mařil, vůli správních orgánů a ani přijatelným způsobem nevysvětlil, proč tak učinil". V nyní posuzované věci se ovšem nejednalo o opakované maření správního, a tím méně pak soudního vyhoštění, nebyla pravomocně vyslovena vina stěžovatele v trestním řízení, a stěžovatel nadto tvrdil, že jeho nezákonný pobyt na území ČR nebyl úmyslný, přičemž uváděl důvody, proč se domníval, že na území ČR pobývá legálně, a toto jeho vysvětlení alespoň prima facie působilo logicky a soudržně.
Co se týká krajským soudem uváděného vývoje judikatury Nejvyššího správního soudu směřujícího údajně k tomu, že samotné porušení pobytového režimu či nerespektování rozhodnutí o správním vyhoštění by mělo znamenat, že cizinec, resp. žadatel o mezinárodní ochranu, představuje nebezpečí pro veřejný pořádek, je třeba konstatovat, že takový tvrzený vývoj judikatury by znamenal popření a odklonění se od názorů přijatých v ustálené judikatuře zdejšího soudu vycházející z již zmiňovaného rozhodnutí rozšířeného senátu a tam citované judikatury Soudního dvora EU. Takový "vývoj" rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu by si vyžadoval přinejmenším uplatnění postupu dle § 17 odst. 1 s. ř. s., tedy opětovné postoupení dané otázky k rozhodnutí rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu. Pokud tedy závěry vyslovené v rozsudku ze dne 30.9.2015, čj. 1 Azs 193/2015-29, nemají být interpretovány jako exces z rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu (a takové rozhodnutí by pak jen stěží mohlo být oporou pro závěry krajského soudu v nyní posuzované věci), je třeba vycházet z toho, že skutečný smysl tohoto rozsudku je jiný a krajský soud pouze přehlédl konkrétní skutkové a právní okolnosti tehdy řešeného případu, jimiž se lišil od případu nynějšího stěžovatele.
Obecně je pak možné k věci poznamenat, že § 46a odst. 1 písm. c) byl do zákona o azylu doplněn zákonem č. 379/2007 Sb. s účinností od 21.12.2007. Původně toto ustanovení umožňovalo zajistit žadatele o udělení mezinárodní ochrany pouze tehdy, existoval-li důvodný předpoklad, že by mohl představovat nebezpečí pro bezpečnost státu. Následně bylo ovšem toto ustanovení s účinností od 1.5.2013 změněno zákonem č. 103/2013 Sb. tak, že Ministerstvo vnitra bylo oprávněno rozhodnout o povinnosti žadatele o udělení mezinárodní ochrany setrvat v přijímacím středisku nebo nově i v zařízení pro zajištění cizinců i v případě, že bylo důvodné se domnívat, že by mohl představovat nebezpečí pro veřejný pořádek. K tomu přistoupil i tehdejší odstavec 2 citovaného ustanovení, podle něhož v případě cizince, který byl zajištěn podle zákona o pobytu cizinců a který učinil prohlášení o mezinárodní ochraně v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců, rozhodlo Ministerstvo vnitra podle odstavce 1, a to do 5 dnů ode dne učinění prohlášení o mezinárodní ochraně cizincem. Jak vyplývá z důvodové zprávy k zákonu č. 103/2013 Sb., novelizace § 46a zákona o azylu představovala reakci zákonodárce na předběžnou otázku položenou zdejším soudem Soudnímu dvoru EU ve věci Arslan, C-534/11, jež se týkala podmínek pro zajištění příslušníka třetí země neoprávněně pobývajícího na území členského státu EU za situace, kdy podal žádost o mezinárodní ochranu (blíže viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 22.9.2011, čj. 1 As 90/2011-59). Z hlediska Nejvyššího správního soudu dlužno dodat, že se jednalo o reakci poněkud ukvapenou, neboť zákonodárce nevyčkal na rozhodnutí Soudního dvora o dané předběžné otázce ani na následný rozsudek Nejvyššího správního soudu, který konkretizoval závěry Soudního dvora, pokud jde o další postup správních orgánů v obdobných případech. Na základě rozsudku Soudního dvora ze dne 30.5.2013 ve věci Arslan totiž Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31.7.2013, čj. 1 As 90/2011-124, č. 2936/2013 Sb. NSS, potvrdil, že "[p]okud cizinec zajištěný za účelem správního vyhoštění podle § 124 zákona [o pobytu cizinců] požádá o udělení mezinárodní ochrany, avšak tato žádost je podána pouze s cílem pozdržet nebo zmařit výkon rozhodnutí o správním vyhoštění a pokračování zajištění je objektivně nutné", může být cizinec i nadále zajištěn na základě nového rozhodnutí policie o zajištění podle § 124 uvedeného zákona, pokud důvody k zajištění daného cizince dle původního rozhodnutí o zajištění (případně rozhodnutí o prodloužení zajištění) nadále trvají.
Novela provedená zákonem č. 103/2013 Sb. se tedy nejeví ve světle následných závěrů Soudního dvora EU a navazujícího rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jako nezbytně nutná k naplnění účelu, který sledovala, tedy k dalšímu omezení osobní svobody již zajištěných cizinců, kteří podali žádost o mezinárodní ochranu pouze z toho důvodu, aby se vyhnuli správnímu vyhoštění, resp. zajištění v režimu zákona o pobytu cizinců za daným účelem. Namísto vydávání (v odůvodněných případech) nových rozhodnutí policie o zajištění podle zákona o pobytu cizinců však došlo v praxi právě k nadužívání § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu ve spojení s § 46a odst. 2 tohoto zákona, a tedy i k jejich účelovému rozšiřujícímu výkladu tak, aby dopadaly i na osoby, které zjevně nejsou nebezpečím pro veřejný pořádek v tom smyslu, že by představovaly "skutečné, aktuální a závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti". Náprava byla v tomto smyslu sjednána až další novelizací zákona o azylu, provedenou s účinností od 18.12.2015 zákonem č. 314/2015 Sb. Účelem této novely měla být i transpozice mj. nové přijímací směrnice, která již rovněž (a mnohem lépe) reagovala na věc Arslan (členské státy měly přitom povinnost tuto směrnici transponovat do svého právního řádu do 20.7.2015 - v ČR tedy došlo k opoždění této transpozice o bezmála pět měsíců). Po vzoru čl. 8 odst. 3 písm. d) nové přijímací směrnice tak byl do zákona o azylu doplněn skutečný důvod pro zajištění cizinců, resp. žadatelů o mezinárodní ochranu v uvedených případech, má-li zajištění po podání žádosti o mezinárodní ochranu pokračovat právě v režimu zákona o azylu. Podle § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu ve znění účinném od 18.12.2015 tedy "[m]inisterstvo může v případě nutnosti rozhodnout o zajištění žadatele o udělení mezinárodní ochrany v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců, nelze-li účinně uplatnit zvláštní opatření, jestliže byla žádost o udělení mezinárodní ochrany podána v zařízení pro zajištění cizinců a existují oprávněné důvody se domnívat, že žádost o udělení mezinárodní ochrany byla podána pouze s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění, vydání nebo předání podle evropského zatýkacího rozkazu k trestnímu stíhání nebo k výkonu trestu odnětí svobody do ciziny, nebo je pozdržet, ačkoliv mohl požádat o udělení mezinárodní ochrany dříve".
Článek 8 odst. 2 nové přijímací směrnice ovšem, stejně jako nyní i § 46a odst. 1 ve spojení s § 47 zákona o azylu, dále vyžaduje, aby před rozhodnutím o zajištění konkrétního žadatele o udělení mezinárodní ochrany (ať již z jakéhokoliv taxativně vymezeného důvodu) byly nejprve posouzeny možné alternativy k zajištění (mírnější donucovací opatření). Ty jsou do § 47 zákona o azylu nově vpraveny jako tzv. zvláštní opatření (povinnost zdržovat se v pobytovém středisku určeném ministerstvem nebo osobně se hlásit ministerstvu v době ministerstvem stanovené). Takové posouzení ovšem v daném případě provedeno nebylo a ani, vzhledem ke zmiňované opožděné transpozici nové přijímací směrnice, v době vydání žalobou napadeného rozhodnutí provedeno být nemohlo. Důsledky takové situace pro zajištění žadatele o mezinárodní ochranu se však Nejvyšší správní soud v daném případě nezabýval, neboť stěžovatel takovou námitku v žalobě ani v kasační stížnosti neuplatnil; navíc by takové hodnocení bylo nadbytečné za situace, kdy rozhodnutí o zajištění v tomto případě každopádně nemůže obstát. (...)
100) S účinností od 18.12.2015 změněn zákonem č. 314/2015. | decision_1299.txt |
335 | k § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“)
k § 3 odst. 1 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu
Správní orgán může zahájit řízení o správním vyhoštění cizince z důvodu jeho neoprávněného pobytu podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, i poté, co tento cizinec požádal o udělení mezinárodní ochrany podle § 3 odst. 1 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 10. 2023, čj. 5 Azs 50/2021-33)1)
Prejudikatura: č. 2586/2012 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 13. 11. 1990, Marleasing (C-106/89), ze dne 28. 4. 2011, El Dridi (C-61/11 PPU), ze dne 6. 12. 2011, Achughbabian (C-329/11), ze dne 30. 5. 2013, Arslan (C-534/11), ze dne 15. 2. 2016, N. (C-601/15 PPU) a ze dne 19. 6. 2018, Gnandi (C-181/16).
Věc: D. L. H proti Ministerstvu vnitra o správní vyhoštění, o kasační stížnosti žalobce.
Pátý senát postoupil tuto věc rozšířenému senátu k zodpovězení otázky, zda lze postupovat podle zákona o pobytu cizinců na území, ve znění účinném do 30. 6. 2023, a zahájit řízení o správním vyhoštění cizince z důvodu jeho neoprávněného pobytu na území podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 tohoto zákona i poté, co tento cizinec požádal o udělení mezinárodní ochrany. Rozšířený senát dospěl k závěru, že je tento postup možný.
Žalobce se dne 24. 2. 2020 dostavil do Přijímacího střediska Zastávka u Brna, kde písemně podal žádost o udělení mezinárodní ochrany podle § 3 odst. 1 zákona o azylu. Předložil platný cestovní pas, jehož kontrolou bylo zjištěno, že v něm má vylepeno vízum vydané německými orgány. Vízum bylo platné od 18. 9. 2018 do 16. 12. 2018, přičemž podle razítka v pase žalobce vstoupil do Německa dne 26. 9. 2018. Na území České republiky měl přicestovat osobním vozem z Německa na konci roku 2019. Protože pobýval na území bez platného oprávnění k pobytu, ač k tomu nebyl oprávněn, bylo s ním dne 28. 2. 2020 zahájeno správní řízení ve věci správního vyhoštění.
Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie (správní orgán I. stupně), dne 19. 8. 2020 rozhodla o správním vyhoštění žalobce podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona o pobytu cizinců a stanovila dobu 2 let, po kterou mu nelze umožnit vstup na území členských států. Správní orgán I. stupně stanovil lhůtu k dobrovolnému vycestování z území „do 30 dnů po nabytí právní moci rozhodnutí o vyhoštění z území členských států Evropské unie nebo od okamžiku, kdy cizinec pozbude postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany a toto rozhodnutí bude pravomocné“. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 16. 11. 2020 zamítl.
Žalobce se proti rozhodnutí žalovaného bránil žalobou, kterou Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 10. 2. 2021, čj. 41 A 80/2020-48, rovněž zamítl. Žalobce mimo jiné namítal, že řízení o správním vyhoštění bylo zahájeno nezákonně, neboť v dané době pobýval oprávněně na území České republiky jako žadatel o mezinárodní ochranu. Krajský soud k této námitce uvedl, že zákon o pobytu cizinců podmiňuje v § 119 správní vyhoštění tím, že jde o cizince, který na území pobývá přechodně. Pro účely správního vyhoštění se za přechodný pobyt na území považuje mj. setrvání nebo strpění na území podle zvláštního zákona (§ 118 odst. 5 zákona o pobytu cizinců). Tímto zákonem je zákon o azylu. Podle § 3d odst. 1 zákona o azylu je žadatel o mezinárodní ochranu oprávněn setrvat na území. Z těchto ustanovení tak podle krajského soudu vyplývá, že se neuplatní negativní působnost zákona o pobytu cizinců podle § 2 písm. a), neboť tento zákon předvídá paralelní vedení řízení o správním vyhoštění a řízení ve věci mezinárodní ochrany. Dostaví-li se proto do přijímacího střediska s cílem podat žádost o mezinárodní ochranu cizinec, jehož pobyt je v danou chvíli neoprávněný, může s ním být zahájeno řízení o správním vyhoštění. Pobyt cizince během azylového řízení není neoprávněný. Předcházel-li však neoprávněný pobyt podání žádosti o mezinárodní ochranu, zákon o pobytu cizinců ani zákon o azylu nebrání zahájení řízení o správním vyhoštění s cizincem, který je žadatelem o mezinárodní ochranu. Žalobce nesplňoval podmínky pro uplatnění čl. 31 Úmluvy o právním postavení uprchlíků (č. 208/1993 Sb.), jehož cílem je zabránit smluvním státům v ukládání sankcí za neoprávněný vstup nebo pobyt uprchlíka, který na jejich území hledá ochranu (§ 119a odst. 1 zákona o pobytu cizinců).
Žalobce (stěžovatel) proti rozsudku krajského soudu podal kasační stížnost, v níž namítal, že řízení o jeho správním vyhoštění bylo zahájeno až v době, kdy byl jeho pobyt na území dočasně zlegalizován podáním žádosti o udělení mezinárodní ochrany. K zahájení řízení proto nedošlo ve chvíli, kdy byl jeho pobyt na území neoprávněný. Nebyl proto naplněn důvod k zahájení řízení o správním vyhoštění podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona o pobytu cizinců. Stěžovatel nepopíral, že rozhodnutí o správním vyhoštění může být vydáno až v době, kdy je cizinec již žadatelem o mezinárodní ochranu. To však přichází v úvahu pouze za předpokladu, že toto řízení zahájeno dříve nebo nejpozději ve stejný okamžik jako řízení o udělení mezinárodní ochrany. Stěžovatel nezpochybňoval, že na území České republiky pobýval od 17. 2. 2020 nelegálně. V době zahájení správního řízení však již pobýval na území oprávněně jako žadatel o mezinárodní ochranu. Ustanovení § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona o pobytu cizinců neumožňuje zahájit řízení o správním vyhoštění cizince, který v minulosti pobýval na území bez platného oprávnění k pobytu. Žadatel o azyl má právo setrvat na území členského státu, který je příslušný k posouzení jeho žádosti, a to přinejmenším do doby, než bude jeho žádost zamítnuta v prvním stupni. Nemůže proto být během této doby považován za osobu neoprávněně pobývající v tomto státě (rozsudek Soudního dvora ze dne 30. 5. 2013, Arslan, C-534/11).
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na odůvodnění svého rozhodnutí a napadeného rozsudku, v němž krajský soud vysvětlil, proč zákon o pobytu cizinců nevylučuje souběžné vedení řízení o správním vyhoštění a řízení o udělení mezinárodní ochrany, aniž by bylo podstatné, kdy bylo první z těchto řízení zahájeno.
Pátý senát Nejvyššího správního soudu, kterému byla tato věc přidělena, se při jejím rozhodnutí hodlal odchýlit od rozsudku devátého senátu ze dne 18. 11. 2021, čj. 9 Azs 190/2021-28. Nesouhlasil totiž s právním názorem devátého senátu, podle kterého nelze zahájit řízení o správním vyhoštění podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona o pobytu cizinců, pokud cizinec požádal o mezinárodní ochranu.
Devátý senát ve zmíněném rozsudku posuzoval skutkově podobnou situaci, v níž se cizinec sám dostavil do zařízení pro zajištění cizinců a požádal o mezinárodní ochranu. Následně s ním však bylo zahájeno řízení o správním vyhoštění a bylo vydáno rozhodnutí podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona o pobytu cizinců. Tento postup považoval devátý senát za nezákonný. Požádal-li totiž cizinec o mezinárodní ochranu, nemohl se na něho zákon o pobytu cizinců podle § 2 písm. a) tohoto zákona vůbec vztahovat. Nemohlo proto být ani zahájeno řízení o správním vyhoštění. Cizinec se stal žadatelem o mezinárodní ochranu a toto postavení mu svědčilo i v okamžiku zahájení řízení o správním vyhoštění.
Pátý senát souhlasil s tím, že učinil-li cizinec jasný a srozumitelný projev vůle, že hledá v České republice ochranu před pronásledováním nebo před hrozící vážnou újmou, je třeba od tohoto okamžiku na něj hledět jako na žadatele o mezinárodní ochranu [§ 2 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 3 odst. 1 zákona o azylu]. Toto postavení cizince jako žadatele o mezinárodní ochranu je v mnoha ohledech podstatné, nicméně z hlediska možného zahájení řízení o správním vyhoštění s ním zákon nespojuje důsledky, které dovodil devátý senát.
Devátý senát vycházel pouze z § 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců, podle kterého se tento zákon nevztahuje mj. na cizince, který je žadatelem o udělení mezinárodní ochrany. To platí však v případě, nestanoví-li tento zákon nebo zvláštní právní předpis jinak. Zákon o pobytu cizinců předvídá souběh řízení o správním vyhoštění a řízení o udělení mezinárodní ochrany. Možnost současného vedení obou řízení vyplývá zejména z § 119 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, podle něhož policie vydá rozhodnutí o správním vyhoštění cizince, který pobývá na území přechodně. Pro účely správního vyhoštění se podle § 118 odst. 5 téhož zákona považuje za přechodný pobyt i oprávnění setrvat na území České republiky v případě žadatele o mezinárodní ochranu (§ 3d odst. 1 zákona o azylu). Zákon o pobytu cizinců tak umožňuje použít ustanovení o správním vyhoštění také na žadatele o mezinárodní ochranu, kterému policie vydá rozhodnutí o správním vyhoštění, aniž zde hraje roli jakákoliv časová souslednost. Nehraje tedy roli, zda řízení o správním vyhoštění bylo zahájeno před tím, než cizinec požádal o mezinárodní ochranu, nebo naopak.
Právě na tomto časovém odlišení však byl vystavěn rozsudek devátého senátu. Zákon o pobytu cizinců vychází z toho, že rozhodnutí o správním vyhoštění se vydá i cizinci žádajícímu o mezinárodní ochranu, ledaže by se jednalo o případ podle § 119a odst. 1 tohoto zákona. Jde o ustanovení, které odráží čl. 31 Úmluvy o právním postavení uprchlíků. Ochranu uprchlíků před tím, aby nebyli vydáním rozhodnutí o správním vyhoštění trestáni za svůj nelegální příchod nebo pobyt na území České republiky, považoval pátý senát za důležitou a současně dostatečnou (rozsudky NSS ze dne 1. 8. 2013, čj. 6 As 28/2013-38, a ze dne 20. 12. 2017, čj. 10 Azs 213/2017-47). Pokud se však konkrétní skutkové okolnosti případu pod tuto ochranu nevejdou, nedává smysl jakkoliv rozlišovat mezi tím, co bylo časově dříve, tj. zda zahájení řízení o správním vyhoštění, nebo podání žádosti o mezinárodní ochranu. Na tomto východisku však stojí rozsudek devátého senátu, podle kterého by prakticky každý nelegálně pobývající cizinec na území mohl velmi snadno odklonit vydání rozhodnutí o správním vyhoštění tím, že předtím požádá o udělení mezinárodní ochrany.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že správní orgán může zahájit řízení o správním vyhoštění cizince z důvodu jeho neoprávněného pobytu podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona o pobytu cizinců i poté, co tento cizinec požádal o udělení mezinárodní ochrany podle § 3 odst. 1 zákona o azylu. Věc vrátil k projednání a rozhodnutí pátému senátu.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.1 Pravomoc rozšířeného senátu
[15] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc ve věci rozhodovat, neboť pouze v tom případě by se mohl zabývat předloženou otázkou a podstatou právního názoru vyloženého pátým senátem v předkládacím usnesení. Podle § 17 odst. 1 věty první s. ř. s. platí, že dospěje-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána, pokud rozšířený senát shledá skutečný rozpor v dosavadní judikatuře týkající se právního názoru potřebného k rozhodnutí o kasační stížnosti nebo pokud se postupující senát hodlá odchýlit od názoru vysloveného v jiném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.
[16] Z obsahu usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu vyplývá, že názor pátého senátu ohledně možnosti zahájit řízení o správním vyhoštění cizince z důvodu jeho neoprávněného pobytu na území podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 tohoto zákona poté, co tento cizinec požádal o udělení mezinárodní ochrany, je odlišný od právního názoru devátého senátu vyjádřeného v rozsudku čj. 9 Azs 190/2021-28, od kterého se chce pátý senát odchýlit. Rozšířený senát dále zjistil, že k obdobnému právnímu názoru jako devátý senát dospěl i čtvrtý senát v rozsudku ze dne 18. 5. 2020, čj. 4 Azs 420/2019-47. Současně není sporné, že nyní předložená otázka je významná pro řešení posuzovaného případu. Pravomoc rozšířeného senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s. je proto dána.
III.2 Právní názor rozšířeného senátu
[17] Podle § 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců platí, že tento zákon se nevztahuje na cizince, který je žadatelem o udělení mezinárodní ochrany, cizincem, který je strpěn na území, azylantem nebo osobou požívající doplňkové ochrany, nestanoví-li tento zákon nebo zvláštní právní předpis jinak.
[18] Podle § 118 odst. 5 věty první zákona o pobytu cizinců platilo, že pro účely správního vyhoštění se za přechodný pobyt na území považuje i neoprávněné zdržování se cizince na území nebo zdržování se cizince v tranzitním prostoru mezinárodního letiště, setrvání nebo strpění na území podle zvláštního zákona nebo pobyt do právní moci rozhodnutí ministerstva o udělení oprávnění k pobytu za účelem poskytnutí dočasné ochrany na území nebo soudu o žalobě ve věci dočasné ochrany.
[19] Podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona o pobytu cizinců platilo, že policie vydá rozhodnutí o správním vyhoštění cizince, který pobývá na území přechodně, s dobou, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území členských států Evropské unie, a zařadí cizince do informačního systému smluvních států až na 5 let, pobývá-li cizinec na území bez platného oprávnění k pobytu, ač k tomu není oprávněn.
[20] Podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 1. 7. 2023 platí, že policie vydá rozhodnutí o správním vyhoštění cizince, který pobývá na území přechodně, s dobou, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území členských států Evropské unie, Islandské republiky, Lichtenštejnského knížectví, Norského království a Švýcarské konfederace, a zařadí cizince do informačního systému smluvních států až na 5 let, pobývá-li cizinec na území nebo na území členských států Evropské unie, Islandské republiky, Lichtenštejnského knížectví, Norského království a Švýcarské konfederace, bez platného oprávnění k pobytu, ač k tomu není oprávněn.
[21] Ze shora uvedené citace je zřejmé, že novelizací s účinností od 1. 7. 2023 (zákon č. 173/2023 Sb.) došlo k rozšíření okruhu míst, na která nelze cizinci umožnit vstup, o území Islandu, Lichtenštejnska, Norska a Švýcarska. Důvodem pro správní vyhoštění je pak nově i to, pobývá-li cizinec na území těchto států nebo na území členských státu Evropské unie bez platného oprávnění k pobytu, ač k tomu není oprávněn. Neoprávněný pobyt tak již není vázán pouze na území České republiky. Tato změna však nemá žádný vliv na nyní řešenou otázku. Je totiž nerozhodné, zda cizinec pobýval neoprávněně na území České republiky, jiného členského státu Evropské unie nebo na území některého z výše uvedených dalších států. Podstatné je totiž pouze to, zda i v takovém případě je možné zahájit řízení o správním vyhoštění, jestliže cizinec předtím požádal o udělení mezinárodní ochrany. Změna se dotkla rovněž výše citovaného § 118 odst. 5 věty první zákona o pobytu cizinců, podle kterého se s účinností od 1. 7. 2023 za přechodný pobyt na území pro účely správního vyhoštění považuje i setrvání na základě výjezdního příkazu. Ani tato změna však nemá žádný vliv na nyní řešenou otázku.
[22] Podle § 2 odst. 1 písm. b) věty první zákona o azylu platí, že pro účely tohoto zákona se rozumí žadatelem o udělení mezinárodní ochrany cizinec, který podal v České republice žádost o udělení mezinárodní ochrany, o níž dosud nebylo pravomocně rozhodnuto. Postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany má dále cizinec po dobu běhu lhůty pro podání žaloby podle § 32 a po dobu soudního řízení o žalobě proti rozhodnutí ministerstva podle soudního řádu správního, má-li tato žaloba odkladný účinek nebo do vydání usnesení krajského soudu o nepřiznání odkladného účinku, pokud o něj cizinec požádal. Postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany má dále cizinec, který požádal o udělení mezinárodní ochrany v jiném státě, který je vázán přímo použitelným předpisem Evropské unie, a Česká republika jej převzala na své území za účelem posouzení jeho žádosti o udělení mezinárodní ochrany.
[23] Podle § 3 odst. 1 zákona o azylu platí, že žádostí o udělení mezinárodní ochrany je projev vůle cizince, z něhož je zřejmé, že hledá v České republice ochranu před pronásledováním nebo před hrozící vážnou újmou.
[24] Podle § 3d odst. 1 věty první před středníkem zákona o azylu platí, že žadatel o udělení mezinárodní ochrany je oprávněn setrvat na území.
[25] Z výše citovaného § 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců vyplývá, že do osobní působnosti tohoto zákona většinou nespadají mj. cizinci, kteří jsou žadateli o udělení mezinárodní ochrany. Podle § 2 odst. 1 písm. b) zákona o azylu má cizinec postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany od podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany (§ 3 odst. 1 zákona o azylu) až do doby, než je o ní pravomocně rozhodnuto, nebo případně i poté, v souvislosti s přezkumem rozhodnutí o žádosti o mezinárodní ochranu v soudním řízení správním. Po tuto dobu se na žadatele o mezinárodní ochranu vztahuje zákon o azylu a zároveň je zpravidla vyňat z osobní působnosti zákona o pobytu cizinců. Ustanovení § 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců tak odráží zvláštní postavení žadatelů o mezinárodní ochranu. Zákon o azylu jim totiž zajišťuje vyšší stupeň ochrany (rozsudek NSS ze dne 15. 9. 2006, čj. 2 Ans 7/2005-61).
[26] Vyloučení žadatelů o mezinárodní ochranu z osobní působnosti zákona o pobytu cizinců však neplatí bezvýjimečně. Jak podotkl pátý senát § 2 písm. a) tohoto zákona ostatně sám výslovně počítá s tím, že se uplatní jen tehdy, nestanoví-li tento zákon nebo zvláštní právní předpis jinak. Zákon o pobytu cizinců nebo jiný právní předpis mohou pro určité případy stanovit, že se zákon o pobytu cizinců vztahuje i na žadatele o mezinárodní ochranu.
[27] Tak tomu je též v případě rozhodnutí o správním vyhoštění cizince, který pobývá na území bez platného oprávnění k pobytu, ač k tomu není oprávněn podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona o pobytu cizinců. Přestože to zákon o pobytu cizinců nestanoví výslovně, lze to z něj výkladem konkrétních ustanovení v jejich vzájemné kombinaci dovodit. Jak totiž vyplývá z návětí § 119 odst. 1 tohoto zákona, policie vydá rozhodnutí o správním vyhoštění cizince, který pobývá na území přechodně. Z § 118 odst. 5 věty první zákona o pobytu cizinců pak vyplývá, že pro účely správního vyhoštění se za přechodný pobyt na území považuje i setrvání nebo strpění na území podle zvláštního zákona. Žadatel o udělení mezinárodní ochrany je oprávněn setrvat na území podle § 3d odst. 1 zákona o azylu. Protože je setrvání na území považováno pro účely správního vyhoštění za přechodný pobyt, lze rozhodnout o vyhoštění žadatele o udělení mezinárodní ochrany, jsou-li pro to splněny podmínky podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona o pobytu cizinců, tedy pobývá-li žadatel o udělení mezinárodní ochrany na území bez platného oprávnění k pobytu, ač k tomu není oprávněn. Neuplatní se proto v tomto případě výjimka z osobní působnosti zákona o pobytu cizinců podle § 2 písm. a) tohoto zákona.
[28] Rovněž z některých dalších ustanovení zákona o pobytu cizinců vyplývá, že řízení o správním vyhoštění lze vést souběžně s řízením o udělení mezinárodní ochrany. Například § 119a odst. 1 zákona o pobytu cizinců stanoví, že nelze rozhodnout o správním vyhoštění žadatele o udělení mezinárodní ochrany z důvodů podle § 119 odst. 1 písm. b) bodů 6 a 7, jestliže cizinec přichází přímo ze státu, kde mu hrozí pronásledování nebo vážná újma. Zároveň zákon o pobytu cizinců v § 120a odst. 7 a 8 (resp. odst. 6 a 7 s účinností od 1. 7. 2023) upravuje zánik platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění, byl-li cizinci udělen azyl nebo doplňková ochrana. To zjevně platí jak pro situace, kdy je o správním vyhoštění rozhodnuto poté, co cizinec požádal o udělení mezinárodní ochrany, tak pro situace, kdy o ni cizinec požádal až v době, kdy je rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné. V obou těchto situacích totiž není rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné (resp. není možné pokračovat v nuceném vyhoštění) až do právní moci rozhodnutí o žádosti o udělení mezinárodní ochrany podle § 119 odst. 7 zákona o pobytu cizinců (bod [32] níže). Je-li však cizinci udělen azyl nebo doplňková ochrana, pak ze zákona dojde k zániku platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění, a to bez ohledu na to, v jaké fázi řízení o správním vyhoštění cizinec požádal o udělení mezinárodní ochrany. Je proto zjevné, že zákon o pobytu cizinců předpokládá, že lze řízení o správním vyhoštění a o udělení mezinárodní ochrany podle zákona o azylu vést souběžně. Na tom nemění nic to, že podle § 120a odst. 6 zákona o pobytu cizinců cizinec, jehož vycestování nebylo možné, mohl neprodleně po vydání rozhodnutí o správním vyhoštění požádat o udělení mezinárodní ochrany, a to nejpozději do dvou měsíců ode dne právní moci rozhodnutí o správním vyhoštění, jinak toto oprávnění zaniklo. Citované ustanovení se totiž vztahovalo pouze na ty žádosti o udělení mezinárodní ochrany, které byly podány až po vydání rozhodnutí o správním vyhoštění. Nevylučovalo proto, aby bylo řízení o správním vyhoštění vedeno souběžně s řízením o udělení mezinárodní ochrany, jestliže cizinec požádal o udělení mezinárodní ochrany před tím, než bylo rozhodnuto o jeho správním vyhoštění. Pro úplnost lze poznamenat, že § 120a odst. 6 zákona o pobytu cizinců byl s účinností od 1. 7. 2023 zrušen. Dle důvodové zprávy z důvodu, že šlo v praxi o nepoužívané omezení, které nemělo reálný přínos a bylo zbytečně tvrdé.
[29] Tento postup je i v souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“). Jak totiž vyplývá z bodů 2 a 4 odůvodnění návratové směrnice, jejím hlavním cílem je vypracování účinné politiky pro vyhošťování a dobrovolný návrat neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí při plném respektování základních práv a důstojnosti těchto osob (rozsudek Soudního dvora ze dne 28. 4. 2011, El Dridi, C-61/11 PPU, bod 31). Podle čl. 6 odst. 1 návratové směrnice členské státy vydají rozhodnutí o navrácení každému státnímu příslušníkovi třetí země, který pobývá neoprávněně na jejich území. Soudní dvůr k tomu v rozsudku ze dne 15. 2. 2016, N., C-601/15 PPU, v bodech 75 a 76 uvedl, že „pokud jde o informaci předkládajícího soudu, že podle jeho vlastní judikatury podání žádosti o azyl osobou, v jejímž případě probíhá řízení o navracení, vede k tomu, že ze zákona pozbývá platnosti jakékoliv rozhodnutí o navrácení, které bylo přijato dříve v rámci tohoto řízení, je nutné zdůraznit, že užitečný účinek směrnice 2008/115 každopádně vyžaduje, aby řízení zahájené na základě této směrnice, v rámci něhož bylo přijato rozhodnutí o navrácení, případně spojené se zákazem vstupu, mohlo dále pokračovat od stadia, v němž bylo přerušeno z důvodu podání žádosti o mezinárodní ochranu, pokud tato žádost byla zamítnuta v prvním stupni. Členské státy jsou totiž povinny neohrožovat dosažení cíle sledovaného posledně uvedenou směrnicí, tedy zavedení účinné politiky pro vyhošťování a dobrovolný návrat neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (v tomto smyslu viz rozsudek El Dridi, C-61/11 PPU, bod 59). V tomto ohledu jak z povinnosti loajality členských států zakotvené v čl. 4 odst. 3 SEU a připomenuté v bodě 56 rozsudku El Dridi (C-61/11 PPU), tak z požadavků na účinnost uvedených zejména v bodě 4 odůvodnění směrnice 2008/115 vyplývá, že povinnost, kterou článek 8 této směrnice ukládá členským státům, tj. povinnost provést v případech uvedených v odstavci 1 tohoto článku vyhoštění, musí být splněna v co nejkratší době (v tomto smyslu viz rozsudek Achughbabian, C-329/11, body 43 a 45). Tato povinnost by nebyla dodržena, pokud by vyhoštění bylo zdrženo tím, že po zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu v prvním stupni by v takovém řízení, jaké je popsáno v předchozím bodě, nemuselo být pokračováno od stadia, v němž bylo přerušeno, nýbrž by bylo vedeno od začátku.“
[30] Soudní dvůr tak klade požadavek na účinné vyhošťování neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí. Podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany nemá za následek pozbytí platnosti dříve přijatého rozhodnutí o navrácení. Naopak je-li žádost o udělení mezinárodní ochrany zamítnuta, řízení o navrácení musí minimálně pokračovat od stádia, v němž bylo přerušeno z důvodu podání žádosti. Soudní dvůr tak předpokládá koexistenci řízení o navrácení a řízení o udělení mezinárodní ochrany, byť by případný souběh těchto řízení mohl vést k přerušení řízení o navrácení.
[31] K účinkům rozhodnutí o navrácení však nemůže logicky dojít dříve, než je rozhodnuto o žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Podle čl. 9 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (dále jen „procedurální směrnice“), včetně poznámky pod čarou, totiž platí, že žadatelé mohou v členském státě setrvat výlučně za účelem řízení do doby, než rozhodující orgán vydá rozhodnutí v řízení v prvním stupni podle kapitoly III2). Toto právo setrvat nezakládá nárok na povolení k pobytu. Právo setrvat na území tak brání tomu, aby žadatel o udělení mezinárodní ochrany mohl být vyhoštěn před tím, než je rozhodnuto o jeho žádosti o udělení mezinárodní ochrany (rozsudek Soudního dvora ze dne 19. 6. 2018, Gnandi, C-181/16).
[32] Požadavku procedurální směrnice odpovídá právní úprava obsažená v § 119 odst. 7 zákona o pobytu cizinců. Podle tohoto ustanovení rozhodnutí o správním vyhoštění cizince, který požádal Českou republiku o mezinárodní ochranu, je vykonatelné až po právní moci rozhodnutí, jímž se a) mezinárodní ochrana neuděluje, b) žádost o udělení mezinárodní ochrany zamítá jako nedůvodná, c) řízení o udělení mezinárodní ochrany zastavuje, nebo d) azyl nebo doplňková ochrana odnímá, a jestliže marně uplynula lhůta pro podání žaloby proti rozhodnutí Ministerstva vnitra ve věci mezinárodní ochrany nebo jestliže podle zákona o azylu podání žaloby proti rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany nemá odkladný účinek. Rozhodnutí není vykonatelné, přizná-li soud na žádost cizince jeho žalobě odkladný účinek. Přestože podle zákona o pobytu cizinců nedochází po podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany k procesnímu přerušení řízení o správním vyhoštění, s ohledem na § 119 odst. 7 zákona o pobytu cizinců nemůže být do rozhodnutí o žádosti o udělení mezinárodní ochrany vykonáno rozhodnutí o správním vyhoštění cizince. Je tedy naplněn čl. 9 odst. 1 procedurální směrnice v tom, že žadatel o udělení mezinárodní ochrany nemůže být vyhoštěn před tím, než je rozhodnuto o jeho žádosti. Zvláštní postavení žadatelů o mezinárodní ochranu je proto zohledněno i při souběžném vedení řízení o správním vyhoštění a řízení o udělení mezinárodní ochrany. Zároveň Česká republika tímto zajišťuje v souladu s požadavky návratové směrnice účinné vyhošťování neoprávněně pobývajících cizinců, neboť krátce po skončení pro žadatele neúspěšného řízení o udělení mezinárodní ochrany může přistoupit k výkonu rozhodnutí o správním vyhoštění.
[33] Je však nezbytné pamatovat na to, že rozhodne-li správní orgán o správním vyhoštění před tím, než je rozhodnuto o žádosti o udělení mezinárodní ochrany, pak je podle Soudního dvora podstatné, „aby všechny právní účinky tohoto rozhodnutí byly pozastaveny, a tedy zejména aby lhůta pro dobrovolné opuštění území stanovená v článku 7 směrnice 2008/115 nezačala plynout, dokud je dotyčnému povoleno setrvat v dotyčném členském státě. Navíc během této lhůty nemůže být dotyčný zajištěn za účelem vyhoštění na základě článku 15 této směrnice.“ (bod 62 rozsudku ve věci Gnandi). Je proto třeba se zabývat i otázkou, zda v důsledku § 119 odst. 7 zákona o pobytu cizinců dochází ke stavení běhu lhůty k dobrovolnému vycestování stanovené podle § 118 odst. 3 tohoto zákona. Pokud by tomu tak nebylo, musel by rozšířený senát zvážit, zda nelze účinků požadovaných rozsudkem ve věci Gnandi dosáhnout jen tak, že řízení o správním vyhoštění nebude možné s žadatelem o udělení mezinárodní ochrany vůbec vést.
[34] Podle čl. 7 odst. 1 návratové směrnice se v rozhodnutí o navrácení poskytuje přiměřená lhůta k dobrovolnému opuštění území v délce od sedmi do třiceti dnů. Podle § 118 odst. 1 ve spojení § 118 odst. 3 zákona o pobytu cizinců se při správním vyhoštění stanoví doba k vycestování z území v rozmezí sedmi až třiceti dnů. Rozšířený senát již v usnesení ze dne 24. 1. 2012, čj. 1 As 106/2010-83, č. 2586/2012 Sb. NSS, dospěl k závěru, že čl. 7 návratové směrnice „stanoví minimální a maximální délku lhůty k dobrovolnému opuštění území, která má být určena v tzv. rozhodnutí o navrácení cizince, jakož i případy, kdy je možné tuto lhůtu prodloužit nebo naopak zkrátit i mimo rámec stanoveného rozmezí; ovšem počátek běhu této lhůty toto ustanovení také přímo nevymezuje“ (bod 23). Ani zákon o pobytu cizinců nestanoví, od jakého okamžiku běží lhůta k dobrovolnému vycestování. Je proto na správním orgánu, aby ve výrokové části rozhodnutí o správním vyhoštění stanovil počátek lhůty, v níž je cizinec povinen vycestovat z území (bod 29 tamtéž). Může proto stanovit počátek běhu lhůty rovněž až od okamžiku, kdy je pravomocně rozhodnuto o žádosti o udělení mezinárodní ochrany vyhošťovaného cizince v souladu s § 119 odst. 7 zákona o pobytu cizinců (tak ostatně učinil správní orgán I. stupně ve věci nyní řešené). Nevyužije-li však správní orgán této pravomoci a neurčí počátek běhu lhůty k dobrovolnému vycestování, pak „nelze než vycházet z toho, že tato doba se počítá, tak jako nastávají i ostatní právní účinky rozhodnutí o správním vyhoštění, u nichž zákon nebo rozhodnutí samotné nestanoví jinak, již od dne právní moci tohoto rozhodnutí“ (bod 30 tamtéž).
[35] Byl-li by však počátek běhu lhůty k dobrovolnému vycestování dán právní mocí rozhodnutí o správním vyhoštění, je z následujících důvodů potřeba odklad vykonatelnosti podle § 119 odst. 7 zákona o pobytu cizinců vyložit s ohledem na závěry rozsudku ve věci Gnandi šířeji tak, že po dobu řízení o žádosti o udělení mezinárodní ochrany neběží ani lhůta k dobrovolnému vycestování.
[36] Institut poskytnutí přiměřené lhůty k dobrovolnému opuštění území byl do zákona o pobytu cizinců transponován z návratové směrnice. Žadatel o udělení mezinárodní ochrany má zároveň po dobu řízení o žádosti právo setrvat na území podle § 3d odst. 1 zákona o pobytu cizinců ve spojení s čl. 9 odst. 1 procedurální směrnice (viz body [30] a [34] výše). Je proto namístě vyložit § 119 odst. 7 zákona o pobytu cizinců eurokonformně, tj. v souladu se smyslem a účelem procedurální a návratové směrnice (rozsudek Soudního dvora ze dne 13. 11. 1990, Marleasing, C-106/89, bod 8). Pouze v případě, kdy je zahájením řízení o žádosti o udělení mezinárodní ochrany odložena nejen vynutitelnost správního vyhoštění, ale i výrok o stanovení lhůty k dobrovolnému vycestování, je plně respektováno právo žadatele o udělení mezinárodní ochrany setrvat na území. Není totiž fakticky nucen, aby vycestoval z území jen z toho důvodu, aby se na něj vztahovaly určité výhody plynoucí z dobrovolného vycestování [například § 123a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců]. Pokud mu není mezinárodní ochrana udělena, není negativně zasaženo do jeho právní sféry po skončení řízení o žádosti o udělení mezinárodní ochrany [například tím, že by byl zajištěn podle § 124 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců]. Tím, že neběží lhůta k dobrovolnému vycestování po dobu řízení o žádosti o udělení mezinárodní ochrany, totiž nemůže nastat situace, že by po skončení tohoto řízení již lhůta uplynula, a cizinec tak byl ihned považován za cizince, který nevycestoval z území dobrovolně v době stanovené v rozhodnutí o správním vyhoštění. Ustanovení § 119 odst. 7 zákona o pobytu cizinců je proto třeba vykládat eurokonformně tak, že zahájením řízení o žádosti o udělení mezinárodní ochrany se odkládají rovněž i účinky výroku o stanovení lhůty k dobrovolnému vycestování (bod [33] výše), i pokud tak správní orgán neučinil výslovně ve výroku. Pouze tak bude dostatečně reflektován požadavek Soudního dvora, aby lhůta pro dobrovolné vycestování nezačala plynout, dokud je cizinci povoleno setrvat v členském státě (bod 62 rozsudku ve věci Gnandi).
[37] Zákon o pobytu cizinců zároveň v § 119a odst. 1 odráží závazek České republiky nestíhat pro nezákonný vstup nebo přítomnost takové uprchlíky, kteří přicházejí přímo z území, kde jejich život nebo svoboda byly ohroženy, a kteří vstoupí nebo jsou přítomni na území České republiky bez povolení, za předpokladu, že se sami přihlásí bez prodlení úřadům a prokáží dobrý důvod pro svůj nezákonný vstup nebo přítomnost podle čl. 31 odst. 1 Úmluvy o právním postavení uprchlíků (k tomu viz bod 22 rozsudku čj. 6 As 28/2013-38), jak poukázal pátý senát v předkládacím usnesení. Nelze proto rozhodnout o správním vyhoštění žadatele o udělení mezinárodní ochrany, který splňuje podmínky podle § 119a odst. 1 zákona o pobytu cizinců. I to představuje ochranu žadatelů o udělení mezinárodní ochrany, na které jinak dopadá zákon o azylu [§ 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců].
[38] Ostatně výše uvedené devátý senát nijak nezpochybnil. Sám totiž poukázal na to, že správní orgán může rozhodnout o správním vyhoštění cizince, který až v průběhu řízení o správním vyhoštění požádal o mezinárodní ochranu (viz body 16 a 18 rozsudku čj. 9 Azs 190/2021-28).
[39] Devátý senát byl však toho názoru, že v situaci, kdy cizinec nejprve požádá o mezinárodní ochranu, nelze zahájit řízení o správním vyhoštění, neboť se cizinec již ocitá ve zvláštním postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany a má mu být poskytován vyšší standard ochrany. V opačném případě by bylo postupováno v rozporu se smyslem § 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Stal-li se totiž cizinec žadatelem o mezinárodní ochranu, tak mu toto postavení svědčilo i v okamžiku, kdy bylo zahájeno řízení o správním vyhoštění. K shodnému závěru dospěl i čtvrtý senát v rozsudku čj. 4 Azs 420/2019-47, ve kterém v bodě 11 uvedl, že „správní orgány příslušné k výkonu rozhodnutí o správním vyhoštění tak musí respektovat probíhající řízení o mezinárodní ochraně, přičemž na řízení o mezinárodní ochraně dále pamatuje § 120a odst. 7 zákona o pobytu cizinců, podle něhož platnost rozhodnutí o správním vyhoštění zaniká, pokud byl cizinci udělen azyl. Předmětná ustanovení zákona o pobytu cizinců tak vymezují situaci, kdy již správní orgán vydal rozhodnutí o správním vyhoštění cizince, avšak dosud nebylo ukončeno řízení o žádosti téhož cizince o mezinárodní ochranu. Na uvedeném pak nic nemění § 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců, jelikož toto ustanovení vymezuje situace, kdy cizinec o mezinárodní ochranu požádá před zahájením řízení podle zákona o pobytu cizinců.“ Přestože v této věci byl cizinec vyhoštěn z důvodu podle § 119 odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona o pobytu cizinců, čtvrtý senát svůj závěr uvedl obecně, a tedy i zjevně k důvodu podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 tohoto zákona.
[40] Devátý i čtvrtý senát jsou tak toho názoru, že samotné postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany brání s ohledem na § 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců tomu, aby správní orgán zahájil řízení o správním vyhoštění podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 tohoto zákona. Rozšířený senát s tímto právním názorem nesouhlasí.
[41] Jak totiž uvedl pátý senát, pro zahájení řízení o správním vyhoštění podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona o pobytu cizinců není rozhodné, zda správní orgán nejprve zahájil řízení o správním vyhoštění, nebo zda cizinec nejprve požádal o udělení mezinárodní ochrany. Naopak klíčové je, jak správně uvedl krajský soud v napadeném rozsudku, to, zda důvod pro správní vyhoštění, tj. pobývání na území bez platného oprávnění k pobytu, nastal před samotným podáním žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Jak totiž vyplývá z rozsudku ve věci Gnandi, na pobyt cizince po podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany nelze nahlížet jako na neoprávněný. Soudní dvůr v bodě 40 zmíněného rozsudku uvedl, že „podle čl. 7 odst. 1 směrnice 2005/85 [ten odpovídá čl. 9 odst. 1 procedurální směrnice, která nahradila směrnici Rady 2005/85/ES o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka] může žadatel o mezinárodní ochranu v členském státě setrvat výlučně za účelem řízení do vydání rozhodnutí v řízení v prvním stupni, kterým se zamítá žádost o mezinárodní ochranu. Toto právo setrvat sice nezakládá podle výslovné dikce tohoto ustanovení nárok na povolení k pobytu, avšak zejména z bodu 9 odůvodnění směrnice 2008/115 vyplývá, že uvedené právo setrvat brání tomu, aby pobyt žadatele o mezinárodní ochranu byl považován za ‚neoprávněný‘ ve smyslu této směrnice během období od podání jeho žádosti o mezinárodní ochranu až do vydání rozhodnutí v řízení v prvním stupni o této žádosti.“ (shodně bod 48, rozsudku ve věci Arslan).
[42] Neoprávněný pobyt na území se tak musí vztahovat k době před podáním žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Na druhou stranu však právo žadatele o mezinárodní ochranu setrvat na území nezakládá plnohodnotné oprávnění k pobytu. Tímto pohledem je třeba také vykládat § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona o pobytu cizinců, který používá přítomný čas: pobývá-li cizinec na území bez platného oprávnění k pobytu, ač k tomu není oprávněn. Podáním žádosti o mezinárodní ochranu proto nedojde k tomu, že by ve smyslu tohoto ustanovení mělo být na žadatele o mezinárodní ochranu nově nahlíženo tak, že již platné oprávnění k pobytu má, a proto se na něj uvedené ustanovení nevztahuje. Opačný výklad, zastávaný stěžovatelem, by byl v rozporu se závěry rozsudku Soudního dvora ve věci N. uvedenými shora v bodech [29] a [30]. Jestliže by bylo možné vyhostit pouze cizince, který aktuálně v době rozhodování o správním vyhoštění pobývá na území neoprávněně, porušila by Česká republiky svůj závazek účinně navracet cizince v souladu s cílem návratové směrnice. Řízení o správním vyhoštění by se totiž odložilo až do doby po rozhodnutí o žádosti o udělení mezinárodní ochrany. To by zjevně vedlo k prodloužení neoprávněného pobytu cizince na území, přestože byl dán důvod pro jeho vyhoštění před podáním žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Zároveň by nebylo nikdy možné rozhodnout o správním vyhoštění žadatele o udělení mezinárodní ochrany, ačkoliv pobýval před podáním žádosti o udělení mezinárodní ochrany na území neoprávněně. Ostatně ani devátý a čtvrtý senát nezpochybňovaly to, že cizince lze postihnout za dřívější neoprávněný pobyt, není-li již v postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany. Ustanovení § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona o pobytu cizinců je proto třeba vykládat tak, že se vztahuje i na neoprávněný pobyt před podáním žádosti o udělení mezinárodní ochrany, neboť ani podáním žádosti o udělení mezinárodní ochrany cizinec nezískává plnohodnotné oprávnění k pobytu ve smyslu § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona o pobytu cizinců. Tento výklad je v souladu s cílem návratové směrnice. Ochrana postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany je pak zajištěna jinými prostředky (viz body [32] až [37] výše).
[43] Pobýval-li cizinec neoprávněně na území před podáním žádosti o udělení mezinárodní ochrany, pak je nerozhodné, zda řízení o správním vyhoštění podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona o pobytu cizinců bylo zahájeno před podáním žádosti o udělení mezinárodní ochrany, současně s podáním žádosti, nebo až poté, co cizinec požádal o udělení mezinárodní ochrany. V každém z těchto případů se totiž bude neoprávněný pobyt na území vždy vztahovat k době před podáním žádosti o udělení mezinárodní ochrany, tedy k době, kdy cizinci nesvědčilo postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany. Na druhou stranu, pokud žádosti o mezinárodní ochranu nepředcházel neoprávněný pobyt, není možné na tuto situaci § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona o pobytu cizinců použít. Jeho smyslem totiž zjevně je postihnout pouze takové formy pobytu na území, které jsou protiprávní. Od okamžiku podání žádosti o mezinárodní ochranu však může cizinec legálně setrvat na území (čl. 9 odst. 1 procedurální směrnice a § 3d odst. 1 zákona o pobytu cizinců), byť, jak bylo uvedeno shora, nejde o plnohodnotné oprávnění k pobytu.
[44] Výše uvedený právní názor rozšířeného senátu není v rozporu se smyslem a účelem § 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Po dobu řízení o správním vyhoštění se totiž práva a povinnosti cizince, který požádal o udělení mezinárodní ochrany před tím, než bylo zahájeno řízení o správním vyhoštění, nadále řídí ve všech podstatných ohledech zákonem o azylu v souladu s § 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Tím, že je zahájeno řízení o správním vyhoštění, cizinec neztrácí nic na svém postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany. Naopak, jak bylo uvedeno v bodech [32] až [37] výše, zákon o pobytu cizinců právní postavení žadatele o mezinárodní ochranu zohledňuje a nijak nesnižuje status jeho ochrany. Ustanovení § 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců proto nebrání tomu, aby správní orgán zahájil řízení o správním vyhoštění cizince podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona o pobytu cizinců i v případě, požádá-li cizinec před zahájením tohoto řízení o udělení mezinárodní ochrany. Rozšířený senát souhlasí s pátým senátem, že v opačném případě by každý cizinec, který nemá oprávnění k pobytu na území, mohl jednoduše oddálit vydání rozhodnutí o správním vyhoštění jen tím, že požádá o udělení mezinárodní ochrany. To by bylo v rozporu s cílem návratové směrnice (viz body [29] a [30] výše). Zároveň by tím bylo bezdůvodně rozlišováno mezi cizinci jen na základě toho, zda správní orgán stihl zahájit řízení o správním vyhoštění před podáním žádosti o udělení mezinárodní ochrany. To by vedlo ke zjevně nerozumnému výsledku.
[45] Rozšířený senát k tomu dodává, že podle § 118 odst. 6 věty druhé zákona o pobytu cizinců s účinností od 1. 7. 2023 policie může zahájit a dokončit řízení o správním vyhoštění, jde-li o důvody související s neoprávněným vstupem nebo pobytem na území, které nastaly před podáním žádosti o udělení mezinárodní ochrany, i pokud byla žádost o udělení mezinárodní ochrany podle zákona o azylu podána před zahájením řízení o správním vyhoštění. Zákonodárce tak nově výslovně stanovil, že řízení o správním vyhoštění, které souvisí s neoprávněným vstupem nebo pobytem na území, lze zahájit a dokončit i tehdy, byla-li žádost o udělení mezinárodní ochrany podána před zahájením řízení o správním vyhoštění. Tato otázka by proto neměla činit v budoucnu výkladové problémy.
1) Po přijetí usnesení rozšířeného senátu vydal Soudní dvůr rozsudek ze dne 9. 11. 2023, CD, C-257/22, ve kterém dospěl k závěru, že směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany, brání vydání rozhodnutí o navrácení na základě čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/115/ES vůči státnímu příslušníkovi třetí země poté, co podal žádost o mezinárodní ochranu, avšak před tím, než bylo o této žádosti rozhodnuto v prvním stupni, a to bez ohledu na dobu pobytu, které se týká uvedené rozhodnutí o navrácení. Rozšířený senát se v usnesení zabýval i oběma uvedenými směrnicemi a dosavadní judikaturou Soudního dvora, pokud jde o vztah mezi řízením o mezinárodní ochraně a řízením o navracení. Rozsudek ve věci C-257/22 však přináší nový pohled na vztahy mezi těmito směrnicemi a českou vnitrostátní úpravou. Rozšířený senát neměl důvod vyčkávat na rozhodnutí o položené předběžné otázky, neboť ta se týkala zcela odlišné problematiky. Je tak na další rozhodovací praxi navazující na rozsudek ve věci C-257/22, aby posoudila, zda a případně v jakém rozsahu jsou závěry rozšířeného senátu slučitelné s tímto rozsudkem Soudního dvora.
2) Řízení o posouzení žádosti o mezinárodní ochranu podle čl. 31 a násl. procedurální směrnice. | decision_13.txt |
336 | k § 4 odst. 1 písm. a) a § 65 soudního řádu správního
k § 8 odst. 1 písm. a) zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství
I. Jmenování a odvolávání nejvyššího státního zástupce vládou je výkonem veřejné správy [§ 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a správní soudy mají pravomoc tento postup přezkoumávat.
II. Jmenování nejvyššího státního zástupce je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s.
III. Nejvyšším státním zástupcem může být jmenována pouze osoba, která vykonává funkci státního zástupce [§ 8 odst. 1 písm. a) zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství].
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2022, čj. 6 As 68/2022-70)
Prejudikatura: č. 720/2005 Sb. NSS, č. 905/2006 Sb. NSS, č. 1043/2007 Sb. NSS, č. 1717/2008 Sb. NSS, č. 1981/2010 Sb. NSS, č. 2484/2012 Sb. NSS, č. 2703/2012 Sb. NSS, č. 2941/2014 Sb. NSS, č. 3579/2017 Sb. NSS, č. 3840/2019 Sb. NSS, č. 3931/2019 Sb. NSS, č. 4040/2020 Sb. NSS, č. 4061/2020 Sb. NSS, č. 4062/2020 Sb. NSS a č. 4178/2021 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 159/2006 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 53/06), č. 139/2007 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 87/06) a č. 147/2019 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 2398/18).
Věc: V. V. proti vládě o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobou podanou k Městskému soudu v Praze se žalobce domáhal ochrany před nezákonným zásahem spočívajícím v tom, že žalovaná (vláda) dne 12. 7. 2021 jmenovala do funkce nejvyššího státního zástupce JUDr. Igora Stříže mimo otevřené výběrové řízení na základě veřejného vyjádření ministryně spravedlnosti, že důležitými kritérii pro výběr nejvyššího státního zástupce jsou 1) vyšší věk, 2) bezpečnostní prověrka, 3) vykonávání funkce státního zástupce a 4) zachování kontinuity s bývalým vedením Nejvyššího státního zastupitelství. Tato kritéria žalobce považoval za diskriminační. Upřesnil, že nebrojí proti formální neexistenci výběrového řízení na funkci nejvyššího státního zástupce, ale proti tomu, že materiálně nemá možnost ucházet se o volné místo nejvyššího státního zástupce v otevřeném, transparentním, důvěryhodném a nediskriminačním řízení.
Městský soud žalobu rozsudkem ze dne 6. 2. 2022, čj. 8 A 98/2021-76, zamítl. Konstatoval, že projednávaná věc se týkala práva žalobce na přístup k veřejné funkci za rovných podmínek. Žalobci však nesvědčí veřejné subjektivní právo být jmenován státním zástupcem, tím méně pak nejvyšším státním zástupcem. Zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, neukládá konání výběrového řízení na obsazení funkce nejvyššího státního zástupce. Žalobci tedy nesvědčí ani veřejné subjektivní právo účastnit se takového výběrového řízení. Kritéria pro výběr nejvyššího státního zástupce nebyla oficiálně stanovena, ministryně spravedlnosti pouze uváděla vlastní hlediska, která brala v úvahu při výběru kandidáta a která nelze považovat za diskriminační, neboť jde o standardní kvalifikační předpoklady pro výkon vrcholné funkce ve státní službě. V samotném jmenování JUDr. Igora Stříže pak městský soud neshledal známky svévole.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Namítl jeho nepřezkoumatelnost. Podrobně zopakoval své žalobní námitky, že byl nepřípustně diskriminován v možnosti ucházet se o funkci nejvyššího státního zástupce. S těmito námitkami se městský soud nijak nevypořádal, nevyložil, proč neaplikoval zásadu přenesení důkazního břemene v řízeních týkajících se diskriminace a nevyzval vládu, aby prokázala, že stěžovatel nebyl diskriminován z důvodu věku a světového názoru. Městský soud rovněž nereagoval na námitky, že nebylo prokázáno, že JUDr. Igor Stříž má aktualizované lustrační osvědčení, a splňuje tak podmínku pro jmenování státním zástupcem, a že vláda byla ve střetu zájmů z důvodu trestního stíhání tehdejšího předsedy vlády Ing. Andreje Babiše.
Stěžovatel též zpochybnil názor městského soudu, že se na jmenování nejvyššího státního zástupce neaplikuje zákaz diskriminace, zásada rovného zacházení, férovosti a otevřeného řízení. Tato veřejná subjektivní práva stěžovatele vláda i městský soud popřely. Stěžovatel odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2018, čj. 6 As 199/2018-71, č. 3840/2019 Sb. NSS, ze kterého vyplývá, že v řízení o jmenování státního zástupce je zakázána svévole a libovůle. Vláda, respektive ministryně spravedlnosti, přitom libovolně vyhlásila diskriminační kritéria pro jmenování nejvyšším státním zástupcem a jednala ve prospěch JUDr. Igora Stříže. Stěžovatel netvrdil, že má veřejné subjektivní právo být jmenován státním zástupcem, avšak trval na tom, že má právo zúčastnit se za rovných a transparentních podmínek řízení o jmenování státním zástupcem, včetně funkce nejvyššího státního zástupce. Pokud by vláda neužila diskriminační kritéria, mohl se stěžovatel ucházet o funkci nejvyššího státního zástupce.
Vláda ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázala na svá vyjádření v řízení před městským soudem. Nepovažovala za potřebné se k věci znovu komplexně vyjadřovat, neboť stěžovatel jen opakoval dříve uplatněné námitky a vyjadřoval nesouhlas s tím, jak je vypořádal městský soud.
Nejvyšší správní soud v průběhu řízení vyzval JUDr. Igora Stříže, aby ve stanovené lhůtě sdělil, zda bude uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení, a vyzval jej i účastníky řízení, aby se vyjádřili k otázce, zda může být nejvyšším státním zástupcem jmenován někdo, kdo v okamžiku jmenování nevykonává funkci státního zástupce.
JUDr. Igor Stříž odmítl uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení, byť označil kasační stížnost za nedůvodnou. K otázce vymezené Nejvyšším správním soudem odkázal na odborné stanovisko Unie státních zástupců, které zároveň přiložil ke svému podání. Vzhledem k jeho procesnímu stanovisku však k jeho podání Nejvyšší správní soud dále nijak nepřihlížel.
Žalovaná upozornila, že zákon o státním zastupitelství nestanoví žádné minimální požadavky na osobu nejvyššího státního zástupce. Ustanovení, které upravuje jeho jmenování, však nelze vykládat izolovaně od ostatních částí zákona a dovozovat z něj, že nejvyšším státním zástupcem může být jmenován kdokoli. Z § 3 odst. 1 zákona o státním zastupitelství, podle něhož věci svěřené do působnosti státního zastupitelství vykonávají státní zástupci, vyplývá, že nejvyšší státní zástupce musí být státním zástupcem. Nelze nevidět provázanost základních zásad činnosti státního zastupitelství, povinností státního zástupce a na to navazující skutkové podstaty kárného provinění. Pokud by nejvyšší státní zástupce nebyl státním zástupcem, nemohla by se na něj tato ustanovení vztahovat. Žalovaná dále upozornila na skutečnost, že zánik funkce vedoucího státního zástupce nemá vliv na funkci státního zástupce. Zároveň zdůraznila, že jmenováním do funkce vedoucího státního zástupce nevzniká funkce státního zástupce. Zákon tedy nepředpokládá, že by nejvyšším státním zástupcem mohla být jmenována osoba, která není státním zástupcem. Výklad, že by zákon na osobu nejvyššího státního zástupce nekladl žádné požadavky (např. právnické vzdělání), považovala žalovaná za neudržitelný.
Žalovaná dále podotkla, že uvedené neznamená, že by nejvyšší státní zástupce musel mít určitou délku praxe jako státní zástupce. Je možné osobu jmenovat státním zástupcem a poté nejvyšším státním zástupcem. K takové situaci došlo v případě Mgr. Marie Benešové, která v roce 1996 rezignovala na funkci státní zástupkyně a nadále vykonávala advokátní praxi. Na konci roku 1998 ji ministr spravedlnosti znovu jmenoval státní zástupkyní, a teprve poté ji vláda jmenovala do funkce nejvyšší státní zástupkyně.
Stěžovatel ve svém vyjádření uvedl, že v zákoně o státním zastupitelství není stanoveno, že by vláda mohla nejvyšším státním zástupcem jmenovat pouze osobu z řad státních zástupců. Právní úpravu lze vyložit tak, že jmenováním nejvyšším státním zástupcem se kandidát stává i státním zástupcem. Relevantní je, zda se stěžovatel mohl reálně ucházet o funkci nejvyššího státního zástupce a následně ji vykonávat. Zejména však má právo podat žalobu jako actio popularis, a upozornit tak na nezákonný postup veřejné moci.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a žalobu odmítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.1 Pravomoc správních soudů k přezkumu rozhodnutí o jmenování nejvyššího státního zástupce
[16] Nejprve Nejvyšší správní soud posuzoval, zda mají správní soudy vůbec pravomoc rozhodnout o žalobě týkající se procesu jmenování nejvyššího státního zástupce. Městský soud se tímto aspektem případu výslovně nezabýval, ačkoli vláda ve vyjádření k žalobě namítala její nepřípustnost s argumentem, že jmenování nejvyššího státního zástupce je její čistě politické rozhodnutí.
[17] Z rozsudku městského soudu vyplývá, že svou pravomoc dovodil z toho, že jádrem sporu je veřejné subjektivní právo stěžovatele na přístup k veřejné funkci ve smyslu čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Městský soud však nevzal v úvahu, že § 2 s. ř. s., který správním soudům ukládá poskytovat ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob, není jediné ustanovení upravující pravomoc správních soudů. Neméně důležitý je § 4 s. ř. s. (zařazený do rubriky označené Pravomoc soudů), podle něhož soudy ve správním soudnictví rozhodují o a) žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických v oblasti veřejné správy (dále jen „správní orgán“), b) ochraně proti nečinnosti správního orgánu, c) ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu, d) kompetenčních žalobách. Z citovaného ustanovení je zřejmé, že správní soudy mohou poskytovat ochranu veřejným subjektivním právům pouze tam, kde do nich správní orgány zasahují rozhodováním (v širším slova smyslu) v oblasti veřejné správy. Vláda přitom namítala, že jmenování nejvyššího státního zástupce nemá charakter správního rozhodnutí, což v kontextu její další argumentace nelze chápat jinak, než že tvrdila, že nejde o výkon veřejné správy.
[18] Opomenutí některého z argumentů žalovaného správního orgánu sice nezakládá nepřezkoumatelnost soudního rozhodnutí (rozsudek NSS ze dne 12. 11. 2009, čj. 1 As 64/2009-153, bod 26), otázka pravomoci soudu k přezkumu jmenování nejvyššího státního zástupce je však významná, dosud nezodpovězená a nikoli triviální, a proto je nutné se jí podrobněji zabývat; ostatně Nejvyšší správní soud se otázkou soudní pravomoci, jejíž nedostatek by způsobil zmatečnost řízení před městským soudem, musí zabývat z úřední povinnosti i v případě, že kasační stížnost takovou námitku neobsahuje [viz § 109 odst. 4 ve spojení s § 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].
[19] Nejvyšší správní soud připomíná, že „[j]ednotná a ustálená definice veřejné správy neexistuje s ohledem na nemožnost komplexně postihnout tak složitý jev, jakým je správa“ (rozsudek NSS ze dne 30. 3. 2011, čj. 1 As 102/2010-80, č. 2484/2012 Sb. NSS, bod 29). Existuje však početná judikatura ke konkrétním formám činnosti orgánů veřejné moci. A právě některé z těchto případů mohou sloužit jako východisko pro ten nyní projednávaný.
[20] Nejvyšší správní soud již před mnoha lety dovodil pravomoc správních soudů přezkoumávat postup prezidenta republiky při jmenování soudců (rozsudek ze dne 27. 4. 2006, čj. 4 Aps 3/2005-35, č. 905/2006 Sb. NSS) s tím, že jde o rozhodování v oblasti veřejné správy, neboť vrchnostenské rozhodování o jmenování kandidátů do funkcí soudců bude vždy posuzováno jako činnost, která má zákonný rámec a děje se ve veřejném zájmu (rozsudek ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, č. 1717/2008 Sb. NSS). Především s odkazem na tuto judikaturu Nejvyšší správní soud v již zmiňovaném rozsudku čj. 6 As 199/2018-71 připustil i přezkum procesu jmenování státních zástupců (ačkoli pravomocí správních soudů se tehdy výslovně nezabýval, mlčky ji předpokládal).
[21] Nejpodstatnější jsou však rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2009, čj. 9 As 94/2008-77, č. 1981/2010 Sb. NSS, ze dne 27. 10. 2009, čj. 9 As 2/2009-59, ze dne 12. 11. 2009, čj. 1 As 9/2009-86, a ze dne 12. 6. 2012, čj. 1 As 51/2012-242, č. 2703/2012 Sb. NSS, z nichž vyplývá, že odvolání z funkce vedoucího státního zástupce je výkonem veřejné správy a podléhá přezkumu ve správním soudnictví. Nejvyšší správní soud mimo jiné vyzdvihl veřejný zájem na řádném výkonu řídících a organizačních pravomocí vedoucího státního zástupce, do nichž má být zasahováno pouze z předvídatelných zákonem stanovených důvodů, bez možnosti nahodilosti a svévole. Zásah do obsazení funkce vedoucích státních zástupců může být motivován pouze ochranou veřejného zájmu na řádném chodu státního zastupitelství jako veřejnoprávní instituce. Rozhodování o vedení jednotlivých složek státního zastupitelství je tedy výkonem veřejné správy.
[22] Nejvyšší správní soud považuje za logické, že mají-li správní soudy pravomoc přezkoumávat odvolání z funkce vedoucího státního zástupce, nelze z jejich dosahu vyjímat spory související se vznikem této funkce (k nutnosti soudního přezkumu výběru kandidátů na veřejnou funkci srov. již citovaný rozsudek NSS čj. 6 As 199/2018-71), neboť důvody ve prospěch závěru o pravomoci správních soudů shrnuté v předchozích odstavcích se plně uplatní, i pokud jde o jmenování do funkce vedoucího státního zástupce.
[23] Ani jeden z citovaných případů se sice netýkal nejvyššího státního zástupce, z § 8 odst. 1 zákona o státním zastupitelství je však zřejmé, že nejvyšší státní zástupce je – stejně jako vrchní, krajští a okresní státní zástupci – vedoucím státním zástupcem. S výjimkou některých dalších kompetencí, daných do značné míry jeho rolí „hlavy“ soustavy státního zastupitelství, zákon jeho postavení od ostatních vedoucích státních zástupců nijak neodlišuje (ostatně ani kompetence vrchních, krajských a okresních státních zástupců nejsou vymezeny zcela totožně – ve vztahu ke státní správě státních zastupitelství viz § 13f až § 13h zákona o státním zastupitelství). Nejvyššího státního zástupce sice jmenuje a odvolává vláda na rozdíl od ostatních vedoucích státních zástupců, které jmenuje a odvolává ministr spravedlnosti (§ 9 oproti § 10 zákona o státním zastupitelství), to však samo o sobě nestačí pro závěr, že by obsazení funkce nejvyššího státního zástupce, na rozdíl od funkcí vrchních, krajských či okresních státních zástupců, nepodléhalo ochraně ve správním soudnictví. Vztah státu k osobám vykonávajícím funkci vedoucího státního zástupce (nebo osobám, které o výkon této funkce usilují) je totiž stále stejný, mění se pouze orgán (úd), jehož prostřednictvím stát vůči těmto osobám jedná, přičemž toto jednání má stále povahu výkonu veřejné správy.
[24] K závěru, že by správní soudy neměly pravomoc posuzovat odvolání (a jmenování) nejvyššího státního zástupce, nemůže vést ani nález Ústavního soudu ze dne 12. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 53/06, č. 159/2006 Sb. ÚS, jímž vyhověl ústavní stížnosti Ivy Brožové proti rozhodnutí tehdejšího prezidenta republiky Václava Klause, kterým ji odvolal z funkce předsedkyně Nejvyššího soudu. Z citovaného nálezu totiž nevyplývá, že by se Iva Brožová nemohla proti rozhodnutí o svém odvolání z funkce předsedkyně Nejvyššího soudu bránit před správními soudy; ostatně sama tehdy vedle ústavní stížnosti podala také žalobu k Městskému soudu v Praze. Ústavní soud s ohledem na význam sporu o obsazení ústavní funkce předsedy Nejvyššího soudu mezi předsedkyní Nejvyššího soudu a prezidentem republiky dovodil, že ústavní stížnost svým významem přesahovala vlastní zájmy stěžovatelky [§ 75 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu], pročež netrval na vyčerpání jiných prostředků ochrany, které tak implicitně připustil, byť otázku pravomoci správních soudů rozhodnout o takové věci označil za problém podústavního práva [§ 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Jiný prostředek ochrany než správní žaloba k Městskému soudu v Praze (v jehož obvodu sídlí prezident republiky) ani nepřicházel v úvahu. Krom toho Městský soud v Praze již v jednom případě odvolání předsedkyně (nižšího) soudu z funkce přezkoumal (rozsudek ze dne 24. 6. 2005, čj. 5 Ca 37/2005-42, zmiňovaný ve výše citovaném rozsudku NSS čj. 1 As 9/2009-86).
[25] Obsazení funkce předsedy soudu (rozhodnutí o jmenování do funkce předsedy soudu i rozhodnutí o odvolání z funkce předsedy soudu) je tedy také přezkoumatelné soudy ve správním soudnictví. I rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 26. 3. 2020, čj. Nad 8/2019-65, č. 4062/2020 Sb. NSS, poznamenal, že by správní soudy mohly přezkoumávat zákonnost jmenování předsedy soudu (bod 47; nutno však podotknout, že tuto zmínku učinil bez hlubšího rozboru této otázky, zřejmě proto, že to nepovažoval za sporné).
[26] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že správní soudy mají pravomoc přezkoumávat proces jmenování (a odvolávání) nejvyššího státního zástupce.
III.2 Žalobní typ – žaloba proti rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s.
[27] Podle § 82 s. ř. s. se může ochrany před nezákonným zásahem domáhat každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo. Jedním z definičních znaků zásahu ve smyslu citovaného usnesení tedy je, že nejde o rozhodnutí podle § 65 s. ř. s. (z četné judikatury věnující se rozdílům mezi zásahy a rozhodnutími viz např. rozsudky NSS ze dne 17. 10. 2013, čj. 6 Ans 1/2013-66, č. 2941/2014 Sb. NSS, ze dne 20. 2. 2018, čj. 9 As 336/2017-18, a ze dne 7. 5. 2020, čj. 6 Afs 129/2019-55, č. 4061/2020 Sb. NSS, či usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 18. 4. 2017, čj. 6 Afs 270/2015-48, č. 3579/2017 Sb. NSS, a ze dne 17. 9. 2019, čj. 1 As 436/2017-43, č. 3931/2019 Sb. NSS). Zásahová žaloba je vůči žalobě podle § 65 a násl. s. ř. s. subsidiární (rozsudek ze dne 4. 8. 2005, čj. 2 Aps 3/2004-42, č. 720/2005 Sb. NSS) a směřuje-li proti rozhodnutí, je nepřípustná (§ 85 s. ř. s.).
[28] Stěžovatel napadl jmenování nejvyššího státního zástupce jako nezákonný zásah, tento úkon však má formu rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. Tato skutečnost jednoznačně vyplývá z dosavadní judikatury: ve věci, která skončila výše citovaným rozsudkem Nejvyššího správního soudu čj. 4 Ans 9/2007-197, se žalobce bránil proti nečinnosti prezidenta republiky při jmenování soudce žalobou podle § 79 a násl. s. ř. s., jíž se lze domáhat pouze vydání rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. (rozsudek NSS ze dne 26. 2. 2004, čj. 1 Ans 1/2003-50; nečinností žaloba může směřovat i k vydání osvědčení, to však v projednávané věci nepřipadá v úvahu). Jmenování soudce je tedy rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., stejně jako odvolání vedoucího státního zástupce (srov. například výše citovaný rozsudek NSS čj. 1 As 51/2012-242), přičemž Nejvyšší správní soud nevidí žádný důvod nahlížet na jmenování (nejvyššího) státního zástupce odlišně.
[29] Je tedy zřejmé, že stěžovatel zvolil nesprávný žalobní typ. V takové situaci mají soudy povinnost žalobce na tuto skutečnost upozornit a umožnit mu úpravu žaloby (rozsudek NSS ze dne 28. 2. 2018, čj. 6 As 357/2017-26, rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 9. 6. 2020, čj. 1 Afs 22/2020-34, č. 4040/2020 Sb. NSS, nález ÚS ze dne 14. 8. 2019, sp. zn. II. ÚS 2398/18, č. 147/2019 Sb. ÚS).
[30] Nejvyšší správní soud nicméně dospěl k závěru, že žaloba by nemohla být věcně projednána ani za předpokladu, že by žalobní typ odpovídal formě napadeného úkonu, a proto není namístě věc městskému soudu vracet, aby stěžovateli umožnil změnu žaloby. Stěžovatel totiž, jak vyplyne z následujících odstavců, postrádá aktivní procesní legitimaci ke zpochybnění jmenování nejvyššího státního zástupce.
III.3 Osoba oprávněná podat žalobu proti rozhodnutí o jmenování nejvyššího státního zástupce
[31] Aktivní procesní legitimace k podání žaloby proti rozhodnutí i žaloby na ochranu před nezákonným zásahem se odvíjí od tvrzení, že byl žalobce napadeným úkonem zkrácen na svých právech. Musí však jít o tvrzení alespoň plausibilní. Je-li zjevné a nepochybné, že žalobce nemůže být nositelem práva, do něhož dle žalobního tvrzení správní orgán zasáhl, je namístě žalobu bez věcného projednávání odmítnout jako návrh podaný osobou zjevně neoprávněnou podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. (rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2005, čj. 4 As 50/2004-59, č. 1043/2007 Sb. NSS).
[32] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že funkce vedoucího (a tedy i nejvyššího) státního zástupce je veřejnou funkcí ve smyslu čl. 21 odst. 4 Listiny, a že tedy občanům svědčí ústavou zaručené základní právo na přístup k této funkci za rovných podmínek. Ostatně k témuž závěru dospěl i městský soud. Ustanovení čl. 21 odst. 4 Listiny přitom zjevně předpokládá, že přístup k veřejným funkcím bude vázán na splnění nějakých dalších podmínek, které musí být stanoveny zákonem (čl. 4 odst. 2 Listiny). Přístup k většině veřejných funkcí je přirozeně podmíněn nejrůznějšími kvalifikačními kritérii stanovenými zákonem, podle toho, o jakou funkci se jedná a jaká poslání má nositel funkce plnit a jaké činnosti má vykonávat. Současně platí, že stanovené zákonné podmínky musí být na všechny uplatňovány stejně (to je onen přístup k funkci za rovných podmínek, jak jej má na mysli citovaný čl. 21 odst. 4 Listiny). A protože jde o ústavou zaručené základní právo, podle čl. 36 odst. 2 věty druhé Listiny zde musí být prostředek soudní ochrany pro případ, že by měl někdo nerovný nebo řekněme s literární aluzí rovnější přístup k veřejné funkci než jiní, tj. že by nesplňoval zákonem stanovené podmínky nebo byl nezákonně upřednostněn na úkor těch, kteří takové podmínky splňovali a kteří tak ztratili šanci veřejnou funkci získat.
[33] V tomto ohledu městský soud i účastníci řízení pominuli stěžejní otázku, a sice zda může být nejvyšším státním zástupcem jmenována osoba stojící vně soustavy státního zastupitelství, tedy osoba, která v okamžiku jmenování nevykonává funkci státního zástupce. Pokud by nejvyšším státním zástupcem mohl být jmenován jen ten, kdo v okamžiku jmenování vykonává funkci státního zástupce, nemohl by být stěžovatel, který tuto funkci nevykonává, nezákonně zkrácen na svých právech procesem výběru nejvyššího státního zástupce jednoduše proto, že nesplňuje kvalifikační kritérium pro přístup k této funkci, což mu brání ucházet se o ni s vidinou potenciálního úspěchu (podobně by se nemohl ochrany před nezákonným zásahem souvisejícím se jmenováním řadového státního zástupce domáhat někdo, kdo například nemá právní vzdělání nebo není bezúhonný).
[34] Jinými slovy stěžovatel by v takovém případě postrádal aktivní procesní legitimaci zpochybňovat zákonnost jmenování nejvyššího státního zástupce. Je přitom třeba odmítnout stěžovatelův názor, že by mohl „podat žalobu ve věci a upozornit tak na nezákonný postup veřejné moci jako actio popularis, ve veřejném zájmu, když není jiného orgánu, který by tak učinil“. Úkolem správních soudů je poskytovat ochranu veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob (§ 2 s. ř. s.). Jak Nejvyšší správní soud opakovaně uvedl, soudní řád správní (až na výslovné výjimky v řízení o žalobě proti rozhodnutí – § 66 s. ř. s.) nepřipouští „veřejnou žalobu“ k ochraně práv jiných osob než žalobce nebo k ochraně veřejného zájmu (např. rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 26. 3. 2021, čj. 6 As 108/2019-39, č. 4178/2021 Sb. NSS, bod 82, či rozsudek NSS ze dne 4. 4. 2022, čj. 6 As 251/2021-54, bod 13).
[35] Jmenování nejvyššího státního zástupce se věnuje jediné zákonné ustanovení, které na předestřenou otázku samo o sobě přímo odpověď nedává: podle § 9 odst. 1 zákona o státním zastupitelství jmenuje nejvyššího státního zástupce vláda na návrh ministra spravedlnosti. Jak však správně upozorňovala žalovaná, toto ustanovení nelze vykládat izolovaně od ostatních ustanovení zákona.
[36] Zákon o státním zastupitelství předpokládá, že věci svěřené do působnosti státního zastupitelství vykonávají pouze státní zástupci (§ 3 odst. 1; výjimkou jsou úkony, na kterých se mohou podílet vyšší úředníci státního zastupitelství, asistenti státních zástupců a právní čekatelé – srov. § 3 odst. 2). Zároveň nejvyššího státního zástupce označuje za vedoucího státního zástupce stojícího v čele Nejvyššího státního zastupitelství [§ 8 odst. 1 písm. a)]. Již z toho lze dovodit, že nejvyšší státní zástupce musí být zároveň státním zástupcem. Nutno též poukázat na § 11 odst. 3 zákona o státním zastupitelství, z něhož vyplývá, že funkce vedoucího (tedy i nejvyššího) státního zástupce je na funkci státního zástupce nezávislá (vzdání se funkce vedoucího státního zástupce anebo odvolání z této funkce nemá za následek zánik funkce státního zástupce).
[37] Žalovaná též správně upozorňovala na skutečnost, že pokud by nejvyšší státní zástupce nebyl státním zástupcem, nedosáhl by na něj § 27 zákona o státním zastupitelství upravující kárnou odpovědnost státních zástupců, který na rozdíl od zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), nerozlišuje mezi kárnou odpovědností řadových a vedoucích státních zástupců (srov. § 87 odst. 2 zákona o soudech a soudcích vymezující zvláštní skutkovou podstatu kárného provinění soudních funkcionářů).
[38] Z citovaných ustanovení zákona o státním zastupitelství tak nelze učinit jiný závěr, než že nejvyšší státní zástupce musí být zároveň státním zástupcem. K témuž závěru dospívá i odborná literatura – viz např. Pavlík, J. § 9. In: Lata, J.; Pavlík, J.; Zezulová, J. Zákon o státním zastupitelství. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2020: „Byť to není v zákoně výslovně stanoveno, jmenovat jako nejvyššího státního zástupce lze jen osobu, která je státním zástupcem. To samozřejmě znamená, že zákonu bude podle stávající právní úpravy učiněno za dost, i pokud by se osoba stala státním zástupcem a bezprostředně poté by byla jmenována i nejvyšším státním zástupcem.“ Jmenování nejvyššího státního zástupce pouze z řad státních zástupců též odpovídá výběru předsedů soudů, které lze jmenovat pouze z řad soudců (§ 102 až § 105 zákona o soudech a soudcích).
[39] K opačnému závěru nemůže vést ani legislativní vývoj zákona o státním zastupitelství. Ustanovení § 9 odst. 1 tohoto zákona, podle něhož jmenuje nejvyššího státního zástupce vláda na návrh ministra spravedlnosti, se nezměnilo od 1. 3. 2002, kdy nabyl účinnosti zákon č. 14/2002 Sb. (předtím bylo obdobné ustanovení obsaženo v § 22 zákona o státním zastupitelství). Vládní návrh uvedeného zákona počítal s tím, že po citovaném § 9 odst. 1 bude následovat odstavec 2 ve znění: Nejvyšším státním zástupcem může být jmenován státní zástupce, který ke dni jmenování vykonával funkci státního zástupce nejméně po dobu sedmi let a se jmenováním souhlasí (sněmovní tisk č. 879/0, 3. volební období, www.psp.cz). Toto ustanovení bylo vypuštěno v průběhu projednávání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně, přičemž, jak vyplývá z vyjádření poslance Marka Bendy, důvodem byla podmínka předchozího sedmiletého výkonu funkce státního zástupce (srov. stenoprotokol z obecné rozpravy k návrhu zákona, která proběhla dne 24. 10. 2001 na 39. schůzi Poslanecké sněmovny, dostupný na www.psp.cz). Nic tedy nesvědčí o tom, že by úmyslem zákonodárce bylo umožnit jmenovat do funkce nejvyššího státního zástupce i osobu, která v okamžik jmenování nevykonává funkci státního zástupce.
[40] Nejvyšší správní soud zároveň odmítá výklad, že by jmenování do funkce nejvyššího státního zástupce implicitně obsahovalo i jmenování do funkce „řadového“ státního zástupce, který naznačil stěžovatel. Pravomoc jmenovat státní zástupce má pouze ministr spravedlnosti (na návrh nejvyššího státního zástupce, § 18 odst. 2 zákona o státním zastupitelství) a vláda jej v tomto ohledu nemůže „suplovat“. Obdobně Ústavní soud v nálezu ze dne 12. 9. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 87/06, č. 139/2007 Sb. ÚS, bod 35, shledal, že pravomoc prezidenta republiky jmenovat předsedu a místopředsedu Nejvyššího soudu v sobě nezahrnuje pravomoc přidělit soudce k Nejvyššímu soudu, která náleží ministru spravedlnosti (se souhlasem předsedy Nejvyššího soudu).
[41] Nejvyšší správní soud přisvědčuje i argumentu žalované, že při výkladu, podle nějž nejvyšší státní zástupce nemusí být v okamžik jmenování státním zástupcem, by nebylo zřejmé, zda zákon vůbec na osobu státního zástupce klade nějaká kvalifikační kritéria (podmínky, které musí splnit uchazeč o funkci státního zástupce, zákon vymezuje až v části šesté, která se jmenováním nejvyššího státního zástupce systematicky nijak nesouvisí) – hypoteticky by se tak nejvyšším státním zástupcem mohla stát osoba bez právního vzdělání či osoba nikoli bezúhonná. Takový výklad je třeba odmítnout coby absurdní a nežádoucí.
[42] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že ze zákona o státním zastupitelství jednoznačně vyplývá, že nejvyšším státním zástupcem může být jmenována pouze osoba, která vykonává funkci státního zástupce.
[43] Stěžovatel označil výběr nejvyššího státního zástupce pouze z řad státních zástupců za diskriminační, aniž tuto námitku dále rozvedl. Nejvyšší správní soud k tomu jen stručně podotýká, že o zakázanou diskriminaci jít nemůže, neboť stěžovatel (obecně řečeno osoba, která není státním zástupcem) není při výběru nejvyššího státního zástupce ve stejném ani srovnatelném postavení jako státní zástupci. Z výše provedeného rozboru zákona o státním zastupitelství je zřejmé, že nejvyšší státní zástupce musí být „zároveň“ i státním zástupcem, neboť pouze státní zástupci mohou vykonávat působnost svěřenou státnímu zastupitelství. Jelikož nelze dovodit, že by v sobě jmenování nejvyššího státního zástupce zahrnovalo i jmenování do funkce státního zástupce (neboť kompetence ke každému jmenování je svěřena jinému orgánu veřejné moci – srov. výše bod [40]), musí být osoba jmenovaná do funkce nejvyššího státního zástupce v okamžik jmenování státním zástupcem. Tuto konstrukci, která se opírá o zákon, nelze považovat za svévolnou ani nerozumnou, je naopak logické, že funkci hlavy státního zastupitelství zastává osoba „ze soustavy“.
[44] Nejvyšší správní soud uzavírá, že pouze osoba, která bezprostředně splňuje zákonné kvalifikační předpoklady pro jmenování do funkce nejvyššího státního zástupce, v daném případě tedy především osoba, která je státním zástupcem, může (za splnění dalších procesních podmínek) napadat žalobou podle § 65 odst. 1 s. ř. s. rozhodnutí o jmenování jiné osoby do funkce nejvyššího státního zástupce například z důvodu protiústavní svévole, diskriminace či jiných závažných vad, pro které jí samé bylo znemožněno se o funkci nejvyššího státního zástupce v daný okamžik ucházet. Jelikož stěžovatel tento předpoklad zjevně nesplňuje (což ani on sám nezpochybňuje), je osobou zjevně neoprávněnou k podání takové žaloby. (…)
IV. Závěr a náklady řízení
[49] Výše provedené úvahy lze shrnout tak, že městský soud neměl žalobu vůbec věcně projednat, neboť stěžovatel byl osobou zjevně neoprávněnou k jejímu podání [§ 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. Nejvyšší správní soud proto zrušil rozsudek městského soudu a zároveň sám odmítl žalobu, neboť již v řízení před městským soudem byly pro takový postup důvody (§ 110 odst. 1 věta první za středníkem s. ř. s.). | decision_130.txt |
337 | k § 2 odst. 4 a 5 písm. a) a b) zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění zákona č. 261/2007 Sb.100)
Důvody pro poskytnutí mimořádné okamžité pomoci na úhradu nezbytných nebo odůvodněných nákladů jsou vymezeny v § 2 odst. 4 a odst. 5 písm. a) a b) zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi. Výdaje na krytí základních potřeb po odnětí příspěvku na péči nelze pod tato ustanovení podřadit.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13.7.2016, čj. 6 Ads 22/2016-17)
Věc: Jiří Š. proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o dávku mimořádné okamžité pomoci na úhradu nezbytného jednorázového výdaje, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobci byl vyplácen příspěvek na péči podle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, přičemž žadatelem (oprávněnou osobou) byl syn žalobce, žalobce je, jakožto rodič, zákonným zástupcem syna Jiřího Š. Příspěvek na péči byl vyplácen ode dne 1.1.2012 ve výši 5 000 Kč. Žádost o mimořádnou okamžitou pomoc žalobce podal dne 3.1.2014 s tím, že mu byl neoprávněně odejmut příspěvek na péči ve výši 5 000 Kč měsíčně. Rozhodnutím Úřadu práce České republiky - krajské pobočky v Brně (dále jen "úřad práce") ze dne 19.2.2014 mu nebyla přiznána dávka mimořádné okamžité pomoci na úhradu nezbytného jednorázového výdaje, neboť důvody žalobcem uváděné, tj. porušení zákona úřadem práce, neboť mu byl protiprávně odebrán příspěvek na péči, "nebyly shledány relevantními". Podle tohoto rozhodnutí nebylo odejmutím příspěvku na péči nikterak dotčeno životní minimum žadatele, neboť příspěvek na péči i s navýšením dle § 12 zákona o sociálních službách není rozhodným příjmem pro stanovení výše a nároku na dávku pomoci v hmotné nouzi - příspěvek na živobytí, jehož je žadatel dlouhodobým příjemcem.
Proti rozhodnutí úřadu práce podal žalobce odvolání, které žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 2.5.2014.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce ke Krajskému soudu v Brně žalobu, která byla rozsudkem ze dne 30.12.2015, čj. 22 A 73/2014-35, zamítnuta. Krajský soud uvedl, že účel poskytnutí dávky, o kterou žalobce žádal, na jeho situaci nedopadá. Žalobce argumentoval tím, že se dostal do svízelné sociální a finanční situace, když mu v měsících prosinci 2013 a v lednu 2014 nebyl vyplacen příspěvek na péči o jeho syna, který mu byl předtím pravidelně vyplácen v částce 5 000 Kč měsíčně (teprve v únoru 2014 mu byla provedena zpětná výplata této dávky), a neměl tak prostředky k zajištění základních životních potřeb syna a zajištění řádné péče o něj. Žádost o mimořádnou okamžitou pomoc podanou dne 3.1.2014 tedy žalobce uplatnil v době nepřiznání příspěvku na péči. Krajský soud konstatoval, že uváděná žalobní argumentace byla správně zhodnocena tak, že nezakládá důvod pro vznik nároku na dávku mimořádné okamžité pomoci na úhradu nezbytného jednorázového výdaje, neboť účel poskytnutí této dávky není založen na principu zajištění životního optima jednotlivce, nýbrž na poskytnutí nezbytně nutné finanční pomoci pro překonání určité jednorázové tíživé sociální situace. Z tohoto důvodu nelze žalobci přisvědčit v tom, že by správní orgány měly zohlednit nevyplacení příspěvku na péči v měsíci prosinci 2013 a lednu 2014, neboť životní minimum jmenovaného nebylo odejmutím příspěvku na péči nikterak dotčeno. Příspěvek na péči i s navýšením dle § 12 zákona o sociálních službách není rozhodným příjmem pro stanovení výše a nároku na dávku pomoci v hmotné nouzi.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Podle stěžovatele je předmětná dávka poskytována pro "překonání určité tíživé životní situace" a stěžovatel se nevyplacením příspěvku na péči za měsíce prosinec 2013 a leden 2014 ocitl v situaci, kdy neměl ani prostředky k zajištění základních životních potřeb svého syna a zajištění řádné péče o něj. Stěžovatel dále připustil, že na předmětnou dávku neexistuje právní nárok, a je tedy fakultativní. Proto ale musí orgán pomoci v hmotné nouzi zohlednit a vzít v úvahu konkrétní podmínky a momentální životní situaci žadatele, jeho majetkové a sociální poměry, a po náležité správní úvaze a posouzení všech okolností případu rozhodnout, zda dávku poskytne, či nikoliv. Své rozhodnutí pak musí náležitě a důvěryhodně odůvodnit tak, aby z něj bylo jasné, na základě jakých podkladů rozhodl a jaké důkazy ve věci provedl, aby bylo z této části rozhodnutí zřejmé, že vychází z náležitě zjištěného skutečného stavu věci. Obsahem rozhodnutí pak musí být dle zákona především rozbor a zhodnocení podkladů rozhodnutí a uvedení, jakými úvahami se správní orgán při jejich hodnocení řídil. Uvedené podmínky orgány obou stupňů nesplnily, rozhodnutí je tak dle stěžovatele nepřezkoumatelné.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ
(...) Nejvyšší správní soud považuje dále za nutné předestřít rozhodnou právní úpravu.
Podle § 36 odst. 1 písm. b) zákona o pomoci v hmotné nouzi má nárok na mimořádnou okamžitou pomoc "osoba uvedená v § 2 odst. 4 a 5, pokud je považována za osobu v hmotné nouzi".
Za osobu v hmotné nouzi může orgán pomoci v hmotné nouzi podle § 2 odst. 4 citovaného zákona považovat "osobu, kterou postihne vážná mimořádná událost a její celkové sociální a majetkové poměry jsou takové, že jí neumožňují překonat nepříznivou situaci vlastními silami; vážnou mimořádnou událostí se rozumí zejména živelní pohroma (například povodeň, vichřice a vyšší stupně větrné pohromy, zemětřesení), požár nebo jiná destruktivní událost, ekologická nebo průmyslová havárie".
Podle § 2 odst. 5 zákona o pomoci v hmotné nouzi může orgán pomoci v hmotné nouzi považovat za osobu v hmotné nouzi též "osobu, která nemá vzhledem k příjmům a celkovým sociálním a majetkovým poměrům dostatečné prostředky
a) k úhradě nezbytného jednorázového výdaje, spojeného zejména se zaplacením správního poplatku při prokázané ztrátě osobních dokladů, při vydání duplikátu rodného listu nebo dokladů potřebných k přijetí do zaměstnání, s úhradou jízdného v případě ztráty peněžních prostředků, a v případě nezbytné potřeby s úhradou noclehu, nebo
b) na úhradu nákladů spojených s pořízením nebo opravou nezbytných základních předmětů dlouhodobé potřeby a na základní vybavení domácnosti a odůvodněných nákladů souvisejících se vzděláním nebo zájmovou činností nezaopatřeného dítěte".
Stěžovatel v žádosti o mimořádnou okamžitou pomoc na úhradu nezbytného jednorázového výdaje uvedl, že porušením zákona úřadem práce jim byl protiprávně odebrán příspěvek na péči a nemají ani na základní potřeby. Předpokládanou výši jednorázového výdaje vyčíslil stěžovatel na 5 000 Kč. V daném případě se tedy stěžovatel dovolával okamžité pomoci k úhradě blíže nespecifikovaného jednorázového výdaje, který považoval zřejmě za nezbytný a na který neměl vzhledem k dané situaci při nevyplacení příspěvku na péči dostatečné prostředky. Účel hypotetického jednorázového výdaje stěžovatel spojil s potřebou prostředků na krytí "základních potřeb".
Důvody pro poskytnutí mimořádné okamžité pomoci na úhradu nezbytných nebo odůvodněných nákladů jsou, jak výše uvedeno, vymezeny v § 2 odst. 4 a odst. 5 písm. a) a b) zákona o pomoci v hmotné nouzi. Výdaje na krytí "základních potřeb" však nelze pod tato ustanovení podřadit, neboť nepředstavují jednorázový výdaj spojený ani se živelní pohromou, ani se zaplacením správního poplatku při prokázané ztrátě osobních dokladů, při vydání duplikátu rodného listu nebo dokladů potřebných k přijetí do zaměstnání, s úhradou jízdného v případě ztráty peněžních prostředků, a v případě nezbytné potřeby s úhradou noclehu, nebo úhradu nákladů spojených s pořízením nebo opravou nezbytných základních předmětů dlouhodobé potřeby a na základní vybavení domácnosti a odůvodněných nákladů souvisejících se vzděláním nebo zájmovou činností nezaopatřeného dítěte, jak se uvádí v citovaných zákonných ustanoveních.
O žádný takto zákonem vymezený či obdobný nezbytný výdaj se totiž v případě stěžovatele nejednalo, a nebylo jej proto možné pokládat za osobu nacházející se v hmotné nouzi ve smyslu citovaných ustanovení.
Nejvyšší správní soud dodává, že si je vzhledem k obsahu správního a soudního spisu vědom toho, že se stěžovatel v dané době mohl nacházet v nepříliš dobré sociální situaci a že mu mohlo činit jisté obtíže hradit náklady na výdaje, které mu vznikaly ve spojení s výkonem péče jako pečující osobě. Jak však již bylo zdůvodněno výše, zákon o pomoci v hmotné nouzi neumožňuje stěžovateli z důvodu, který v posuzované věci uvedl, mimořádnou okamžitou pomoc přiznat. Ta totiž není určena pro úhradu nákladů na uspokojení základních potřeb. Nepřiznáním mimořádné okamžité pomoci přitom nedošlo ani k porušení ústavně zaručeného práva stěžovatele na pomoc v hmotné nouzi. Bez zřetele přitom není ani skutečnost, že nevyplacený příspěvek na péči o syna za měsíc prosinec 2013 a leden 2014 byl stěžovateli nakonec následně vyplacen v měsíci únoru 2014, a to tzv. zpětně.
Ze všech uvedených důvodů tedy podle názoru Nejvyššího správního soudu orgány pomoci v hmotné nouzi ani krajský soud nepochybily, když dospěly k závěru, že v dané věci nebyly splněny zákonné podmínky pro přiznání mimořádné okamžité pomoci stěžovateli. Nejvyšší správní soud tak nesouhlasí s tím, že by uvedené orgány ve svých rozhodnutích nesprávně posoudily rozhodující právní otázku, a stejně tak nesouhlasí ani s tím, že by daná rozhodnutí byla nepřezkoumatelná. Z předmětných rozhodnutí podle Nejvyššího správního soudu naprosto zřetelně a také dostatečně vyplývá, z jakých skutečností při posouzení žádosti stěžovatele o mimořádnou okamžitou pomoc dané orgány vycházely, a stejně tak jakými úvahami se při jejich hodnocení řídily.
100) S účinností od 1.1.2012 byl § 2 odst. 5 změněn zákonem č. 366/2011 Sb. | decision_1300.txt |
338 | k § 33 odst. 2 písm. c) správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
Aby se v konkrétním správním řízení mohlo jednat o zastoupení ve smyslu § 33 odst. 2 písm. c) správního řádu (tj. o zastoupení na základě tzv. prezidiální plné moci), je nutno naplnit zákonem stanovené vyšší formální požadavky kladené na plnou moc tohoto typu. Zmocnění tak musí být uděleno pro neurčitý počet řízení zahájených v určené době v budoucnu, nebo bez omezení, avšak vždy ve vztahu k určitému předmětu (k určité věci nebo činnosti konkrétní osoby), podpis na plné moci musí být úředně ověřen a plná moc musí být do zahájení řízení uložena u věcně příslušného správního orgánu (popř. udělena do protokolu). Nejsou-li uvedené podmínky naplněny, o plnou moc prezidiálního typu se nejedná.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. 6. 2016, čj. 30 A 63/2015-44)
Věc: Společnost s ručením omezeným AgriStar – agrochemicals proti Ministerstvu zemědělství o uložení pokuty.
Dne 23. 10. 2013 zahájil Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský (správní orgán I. stupně) podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, u žalobkyně kontrolu. Oznámení o tom doručil žalobkyni a advokátu JUDr. Pavlu Brachovi. Dne 6. 10. 2014 vydal správní orgán I. stupně oznámení o zahájení správního řízení, které doručil dne 9. 10. 2014 pouze jmenovanému advokátovi.
Žalobkyně reagovala na oznámení o zahájení správního řízení vyjádřením ze dne 16. 10. 2014, ve kterém argumentovala, že oznámení o zahájení řízení bylo doručeno toliko JUDr. Pavlu Brachovi, kterého však žalobkyně zplnomocnila k zastupování ve správním řízení až dne 10. 10. 2014. Žalobkyni přitom nebylo oznámení o zahájení řízení doručeno vůbec. Žalobkyně se tudíž domnívala, že nedošlo k zahájení správního řízení, neboť k doručení oznámení došlo v rozporu s § 46 odst. 1 správního řádu.
Správní orgán I. stupně následně vydal rozhodnutí ze dne 16. 12. 2014, kterým žalobkyni uložil pokutu ve výši 50 000 Kč za správní delikt podle § 79g odst. 1 písm. n) zákona č. 326/2004 Sb., o rostlinolékařské péči, pro nedodržení čl. 28 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1107/2009 o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh a o zrušení směrnic Rady 79/117/EHS a 91/414/EHS, kterého se měla žalobkyně dopustit tím, že uvedla na trh nepovolený přípravek.
Žalobkyně se proti tomuto rozhodnutí bránila odvoláním, které žalovaný rozhodnutím ze dne 9. 4. 2015 zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. V odůvodnění ve shodě se závěry správního orgánu I. stupně uvedl, že z předloženého spisového materiálu vyplynulo, že dne 29. 10. 2013 byl při nahlížení do správního spisu sepsán za účasti jednatele žalobkyně protokol, v němž je zachyceno výslovné prohlášení tohoto jednatele, že „generální plná moc ze dne 10. 12. 2012 udělená JUDr. Pavlu Brachovi pro další komunikaci s úřadem nadále trvá“. Žalovaný dovodil, že plná moc pro tohoto advokáta ze dne 10. 12. 2012 splňuje náležitosti plné moci udělené dle § 33 odst. 2 písm. c) správního řádu, neboť už před začátkem samotného správního řízení byla tato úředně ověřená plná moc uložena u správního orgánu, jak je zřejmé z uvedeného protokolu. Žalovaný se neztotožnil ani s námitkou žalobkyně ohledně uplynutí prekluzivní lhůty k zahájení správního řízení. Žalovaný posoudil běh této lhůty v návaznosti na § 40 odst. 1 písm. b) správního řádu, dle kterého konec lhůty nastane toho dne, který se svým označením shoduje se dnem, v němž nastala skutečnost, která má za následek počátek plynutí běhu lhůty. Vzhledem k tomu, že o porušení zákona se správní orgán dozvěděl dne 9. 10. 2013, započala subjektivní prekluzivní lhůta k zahájení řízení běžet dne 9. 10. 2013. Poslední den této lhůty tedy nastal dne 9. 10. 2014, kdy také došlo k zahájení řízení o správním deliktu.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Brně.
Žalobkyně namítala, že správní orgán I. stupně vydal rozhodnutí ve správním řízení, které nebylo zahájeno správně. Žalobkyně přitom poukázala na znění § 46 odst. 1 správního řádu. Dle jejího názoru z uvedeného ustanovení jednoznačně vyplývá, že oznámení o zahájení správního řízení je nezbytné doručit účastníku řízení. V daném případě přitom správní orgán I. stupně vyňal z jiného správního spisu či z kontrolního spisu plnou moc ve prospěch advokáta JUDr. Pavla Bracha, z níž vyplývá zastoupení generální povahy, a fyzicky ji založil do správního spisu předmětného správního řízení. Od této chvíle pak žalovaný považoval za zřejmé, že žalobkyně je zastoupena na základě plné moci i pro účely předmětného správního řízení. S tímto postupem však žalobkyně nesouhlasila a uvedla, že její právní zástupce nikdy nebyl zmocněncem ve smyslu § 33 odst. 2 písm. c) správního řádu. Dle § 46 odst. 1 správního řádu je nezbytné oznámení o zahájení správního řízení doručit účastníku řízení, a nikoli zástupci, nemá-li správní orgán postaveno najisto, že jej advokát v tom kterém řízení zastupuje. To však nemá na počátku správního řízení nikdy, pokud účastník řízení není zastoupen dle § 33 odst. 2 písm. c) správního řádu; to se však v tomto případě nestalo. Dále žalobkyně uvedla, že pro dané řízení neustanovila ani opatrovníka pro doručování. Správní orgán I. stupně měl proto oznámení o zahájení správního řízení poslat k rukám samotné žalobkyně. To však neučinil, a tedy k doručení oznámení o zahájení správního řízení dle žalobkyně došlo až dnem 10. 10. 2014, kdy JUDr. Pavel Brach předal oznámení o zahájení řízení žalobci.
Dle žalobkyně pak správní orgány nikdy nezjišťovaly, zda byla předmětná plná moc u správního orgánu I. stupně uložena ve smyslu § 33 odst. 2 písm. c) správního řádu. V této souvislosti žalobkyně namítala, že její zástupce nikdy nebyl a nadále není žalobkyní zmocněn ve smyslu citovaného ustanovení, nikdy žalobkyni nezastupoval v rozsahu „neurčitého počtu řízení s určitým předmětem“ a takové zmocnění ani jeden z nich správnímu orgánu neoznamoval oficiální cestou s konkrétní žádostí o uložení takové plné moci. Na tomto závěru pak nic nemění ani skutečnost, že v daném případě byla vydána generální plná moc. Ta totiž neznamená nic jiného, než že ji lze použít ve vztahu k třetím osobám jen tehdy, stanoví-li tak konkrétní dohoda o plné moci. Proto fakt, že správní orgán I. stupně doslova vytáhl z jiného správního spisu plnou moc, nadto vedeného v rámci kontrolní činnosti, a nikoli činnosti správně rozhodovací, nemůže znamenat, že tato osoba je zástupcem účastníka v dalším správním řízení, není-li deklarován jasný projev vůle, dle kterého je zástupce účastníka řízení oprávněn přijímat veškerou korespondenci v tom kterém správním řízení, a to včetně oznámení jeho zahájení. Pokud tedy správní orgány dopředu ani nezjistily stanovisko zástupce žalobkyně k tomu, zda tvrzení žalobkyně učiněné dne 29. 10. 2013 do protokolu o nahlížení do spisu dopadalo i na předmětné správní řízení, nemohlo dojít k řádnému oznámení zahájení správního řízení, neboť toto nebylo ve smyslu § 46 odst. 1 správního řádu doručeno přímo k rukám žalobkyně, ale pouze jejímu advokátovi.
Žalobkyně rovněž připomněla, že v daném případě došlo k zániku její odpovědnosti za porušení zákona o rostlinolékařské péči, neboť nebylo zahájeno ve lhůtě dle § 79i odst. 4 zákona o rostlinolékařské péči.
Žalovaný ve svém vyjádření odkázal zejména na odůvodnění napadeného rozhodnutí a rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Žalovaný odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2007, čj. 2 As 74/2006-134, z něhož vyplývá, že „[p]ředložil-li účastník v některém z předcházejících správních řízení správnímu orgánu tzv. generální plnou moc udělenou zástupci, v dalším samostatném správním řízení na ni musí alespoň upozornit“, není však povinen ji znovu předkládat. Dle žalovaného přitom v projednávaném případě správní orgán I. stupně o generální plné moci, jejíž existenci a platnost potvrdila žalobkyně již před zahájením správního řízení, věděl, a proto od počátku doručoval písemnosti právnímu zástupci žalobkyně. Pokud žalobkyně chtěla zprostit zvoleného zástupce zastupování, musela by takový projev vůle správnímu orgánu dát jasně najevo, což vyplývá též z rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě ze dne 26. 3. 2014, čj. 58 A 52/2011-40.
Žalobkyně v reakci na vyjádření žalovaného uvedla, že žalovaným citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 74/2006-134 na nyní projednávanou věc vůbec nedopadá. Navíc odkazem na toto rozhodnutí žalovaný popřel celé své odůvodnění napadeného rozhodnutí. Z tohoto rozhodnutí dle žalobkyně vyplynulo, že plnou moc založenou v jednom správním spisu nelze použít v jiném správním řízení, pokud na to žalobkyně výslovně správní orgán neupozorní. Správní orgán I. stupně se pokusil za každou cenu zahájit správní řízení, aniž by jakkoli zjišťoval, zda avizovaný zástupce skutečně zástupcem žalobkyně byl.
Proti tomu žalovaný namítl, že žalobkyně vůbec nezpochybnila, že zvolený právní zástupce jednal v jejím zájmu ani že by písemnosti doručované právnímu zástupci nedorazily do sféry její působnosti. Naopak se nechala týmž advokátem zastupovat i nadále, z čehož je zjevné, že tato námitka měla čistě formální povahu a nebyla spojena s žádnou reálnou újmou na procesních právech žalobkyně.
Krajský soud v Brně rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
VI.
Posouzení věci krajským soudem
(...) Na úvod krajský soud připomíná, že v projednávané věci není mezi účastníky řízení spor ohledně otázek týkajících se samotného spáchání správního deliktu, ale pozornost je věnována otázkám procesního charakteru, a to konkrétně účinnému zahájení správního řízení ze strany správního orgánu I. stupně a dále s tím související otázce zániku odpovědnosti žalobkyně v důsledku uplynutí jednoroční subjektivní prekluzivní lhůty pro zahájení řízení o správním deliktu. (...)
Dle § 46 odst. 1 správního řádu je řízení z moci úřední „zahájeno dnem, kdy správní orgán oznámil zahájení řízení účastníkovi uvedenému v § 27 odst. 1 doručením oznámení nebo ústním prohlášením, a není-li správnímu orgánu tento účastník znám, pak kterémukoliv jinému účastníkovi. Oznámení musí obsahovat označení správního orgánu, předmět řízení, jméno, příjmení, funkci nebo služební číslo a podpis oprávněné úřední osoby.“
Zastoupení na základě zmocnění (plné moci) správní řád upravuje v § 33. Podle odstavce 1 tohoto ustanovení platí, že účastník si v řízení může zvolit zmocněnce. „Zmocnění k zastoupení se prokazuje písemnou plnou mocí. Plnou moc lze udělit i ústně do protokolu. V téže věci může mít účastník současně pouze jednoho zmocněnce.“
Ustanovení § 33 odst. 2 správního řádu dále upravuje čtyři základní typy zmocnění z hlediska rozsahu, v jakém plná moc opravňuje zmocněnce, aby za zmocnitele ve správním řízení jednal. Zmocnění tak může být uděleno
„a) k určitému úkonu, skupině úkonů nebo pro určitou část řízení,
b) pro celé řízení,
c) pro neurčitý počet řízení s určitým předmětem, která budou zahájena v určené době nebo bez omezení v budoucnu; podpis na plné moci musí být v tomto případě vždy úředně ověřena a plná moc musí být do zahájení řízení uložena u věcně příslušného správního orgánu, popřípadě udělena do protokolu, nebo
d) v jiném rozsahu na základě zvláštního zákona“.
V duchu tradičního pojmosloví se tak pod písmenem a) skrývá prostá plná moc, pod písmenem b) procesní plná moc a pod písmenem c) tzv. plná moc prezidiální. Dle § 34 odst. 2 správního řádu pak platí, že „[s] výjimkou případů, kdy má zastoupený něco v řízení osobně vykonat, doručují se písemnosti pouze zástupci“.
Jak již bylo uvedeno výše, v posuzované věci žalovaný v napadeném rozhodnutí uzavřel, že plná moc ze dne 10. 12. 2012, založená ve správním spisu, je plnou mocí ve smyslu § 33 odst. 2 písm. c) správního řádu, neboť už před začátkem samotného správního řízení byla tato úředně ověřená plná moc uložena u správního orgánu, jak je zřejmé z protokolu ze dne 29. 10. 2013.
Z odůvodnění napadeného rozhodnutí ovšem není vůbec patrné, jaké důvody vedly žalovaného k vyslovení tohoto závěru, jakými úvahami byl v této souvislosti veden a o které konkrétní důkazy (mimo protokol ze dne 29. 10. 2013) žalovaný tyto své závěry opírá. Žalovaný tak bez jakýchkoli úvah a hodnocení, která by mohla být podrobena soudnímu přezkumu, přistoupil přímo k vyslovení závěru, že předmětná plná moc je plnou mocí ve smyslu § 33 odst. 2 písm. c) správního řádu. Zcela přitom pominul požadavky kladené citovaným ustanovením zákona na plnou moc tohoto typu, nezabýval se jejich naplněním, ale pouze konstatoval, že předmětná plná moc tyto požadavky splňuje. Z odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí tak vůbec nevyplývá, z čeho konkrétně a o jakou část správního spisu žalovaný opírá svá zjištění, že by žalobkyně u správního orgánu uložila plnou moc splňující požadavky stanovené § 33 odst. 2 písm. c) správního řádu, tj. že by z této plné moci bylo patrné, že byla advokátu JUDr. Pavlu Brachovi udělena pro neurčitý počet řízení s určitým předmětem a že podpis žalobkyně na této plné moci byl též úředně ověřen. V této části je proto nutno odůvodnění napadeného rozhodnutí považovat za zcela nedostatečné, až za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Poukazuje-li pak žalovaný v této souvislosti na obsah protokolu ze dne 29. 10. 2013, pak je nutno konstatovat, že ani z vyjádření jednatele žalobkyně citovaného výše není možno jakkoli dovodit, že by se v případě plné moci ze dne 10. 12. 2012 mělo jednat o zastoupení na základě § 33 odst. 2 písm. c) správního řádu. Jmenovaný do protokolu v průběhu kontroly (s ohledem na skutečnost, že se sám dostavil k nahlížení do spisu) toliko správnímu orgánu potvrdil, že zastoupení JUDr. Pavlem Brachem a plná moc nadále trvá pro další komunikaci s úřadem. Nelze tedy ani dovodit, že by snad plná moc prezidiálního typu měla být tímto prohlášením udělena žalobkyní do protokolu.
Případné pak nejsou v této souvislosti ani poukazy žalovaného na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 74/2006-134, obsažené ve vyjádření k podané žalobě, neboť jak žalobkyně správně poukázala ve své replice, toto rozhodnutí a závěry v něm obsažené vůbec nedopadají na daný případ a řeší odlišné skutkové okolnosti. Konkrétně použití tzv. generální plné moci předložené v jednom správním řízení v dalším samostatném správním řízení, a to pouze při splnění podmínky, že na ni účastník řízení správní orgán upozorní. O takový případ se ovšem v posuzované věci vůbec nejednalo.
Nad rámec výše uvedeného pak krajský soud (i s ohledem na obsah v žalobě uplatněných námitek) pokládá na nutné vyjádřit se k charakteru plné moci ze dne 10. 12. 2012. Krajský soud v této souvislosti opětovně připomíná požadavky kladené správním řádem na plnou moc ve smyslu § 33 odst. 2 písm. c) tohoto zákona. Prezidiální plná moc má pro správní proces explicitní úpravu a její použití je uvedeným ustanovením výrazně omezeno. Pro plnou moc ve smyslu § 33 odst. 2 písm. c) stanoví správní řád vyšší formální požadavky. Takové zmocnění může být uděleno pro neurčitý počet řízení, která se však vždy musí vztahovat k určitému předmětu řízení, to znamená k určité věci nebo činnosti konkrétní osoby. Tato skutečnost přitom musí být z obsahu plné moci jasně patrná. Podpis na prezidiální plné moci pak musí být úředně ověřen a plná moc musí být uložena u věcně a místně příslušného správního orgánu do zahájení správního řízení. Žádnému z těchto zákonných požadavků však plná moc ze dne 10. 12. 2012 nevyhovuje, neboť nemá ani přesně definovaný předmět řízení, ani formální náležitosti správním řádem předpokládané, ani nebyla zákonem předpokládaným způsobem uložena u věcně a místně příslušného správního orgánu, resp. z obsahu správního spisu není patrné, že by žalobkyně či jím zplnomocněný zástupce projevili jakoukoli vůli předmětnou plnou moc takto u správního orgánu uložit. Předmětná plná moc je svým obsahem obecnou generální plnou mocí, která vyjadřuje vůli žalobkyně (shodně jako např. v řízení soudním) nechat se zastupovat v plné moci uvedeným zplnomocněným zástupcem. Krajský soud se tedy ztotožnil s uplatněnými žalobními námitkami, dle kterých žalovaný postupoval chybně, pokud plnou moc v nyní souzené věci posoudil jako plnou moc ve smyslu § 33 odst. 2 písm. c) správního řádu, ačkoliv k tomu vůbec nebyly splněny zákonné podmínky a aniž by těmto závěrům skýtal oporu obsah předloženého správního spisu. (...) | decision_1301.txt |
339 | k § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
Pro posouzení toho, zda byla ve smyslu § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu zachována lhůta k podání odvolání, je v případě podání odvolání prostřednictvím držitele poštovní licence za pomoci elektronické služby DopisOnline rozhodující okamžik žádosti o poštovní službu, který byl držitelem poštovní licence podateli potvrzen jako den podání doporučené zásilky na poštovní stvrzence. Akceptace elektronické objednávky služeb pošty ze strany držitele poštovní licence totiž bez dalšího implikuje podání zásilky do poštovní sítě k přepravě, a tedy uzavření poštovní smlouvy.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočky v Liberci, ze dne 14. 7. 2016, čj. 60 A 4/2016-109)
Prejudikatura: č. 791/2006 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 153/1997 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 325/96) a č. 202/2006 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 110/06).
Věc: Petr S. proti Krajskému úřadu Libereckého kraje o řízení o přestupku.
Magistrát města Jablonec nad Nisou, správní odbor, oddělení přestupků (správní orgán I. stupně), vydal dne 30. 9. 2015 rozhodnutí, kterým byl žalobce shledán vinným z přestupku podle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 3 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu).
Odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí žalovaný zamítl jako opožděné. Dle žalovaného bylo rozhodnutí orgánu I. stupně doručeno žalobci prostřednictvím datové schránky jeho zmocněnce dne 2. 10. 2015. Od tohoto dne počala běžet 15denní lhůta pro odvolání, která skončila dne 19. 10. 2015. Ve lhůtě nebylo správnímu orgánu I. stupně odvolání doručeno, žádné odvolání adresované tomuto správnímu orgánu nebylo podáno ani k poštovní přepravě, proto rozhodnutí orgánu I. stupně nabylo dne 20. 10. 2015 právní moci. Žalovaný konstatoval, že odvolání proti rozhodnutí orgánu I. stupně bylo k poštovní přepravě podáno až dne 20. 10. 2015 a správnímu orgánu I. stupně bylo doručeno dne 22. 10. 2015, tedy opožděně.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu ke Krajskému soudu v Ústí nad Labem, pobočce v Liberci. Žalobce nesouhlasil se závěrem o opožděnosti odvolání, neboť odvolání k poštovní přepravě podal dne 19. 10. 2015, tedy včas, v souladu s § 40 odst. 1 písm. c) správního řádu. Držiteli poštovní licence odvolání předal dne 19. 10. 2015. K podpoře svého tvrzení navrhoval provést důkaz podacím lístkem vyhotoveným společností Česká pošta, s. p., v němž je jako datum podání uveden den 19. 10. 2015. Žalobce uvedl, že dle aplikace pošty Track & Trace dostupné na internetových stránkách pošty byla zásilka podána dne 20. 10. 2015, tento údaj však podle žalobce není relevantní. Žalobce nemůže ovlivnit případnou chybu držitele poštovní licence ani okamžik, kdy je předaná zásilka zpracována. Podle žalobce je podstatné, že zásilku držiteli poštovní licence předal dne 19. 10. 2015 a týž den mu držitel poštovní licence potvrdil jako datum podání zásilky. Z uvedených důvodů bylo odvolání podáno v zákonné lhůtě a napadené rozhodnutí žalovaného je nezákonné.
V písemném vyjádření k žalobě žalovaný uvedl, že k podacímu lístku se nemůže vyjádřit, neboť jej nemá k dispozici. Z dostupných informací zjištěných z vlastní zásilky, kterou bylo správnímu orgánu I. stupně odvolání doručeno, lze učinit závěry, které byly uvedeny v napadeném rozhodnutí. Na razítku na obálce je jako datum podání uvedena číslice začínající 2. Dle čísla zásilky bylo možné na internetových stránkách České pošty zjistit, že zásilka s odvoláním byla podána dne 20. 10. 2015, tedy opožděně. Doklad o tomto zjištění je součástí spisové dokumentace. Dne 19. 10. 2015 žalobce podal pouze elektronický dokument, ze kterého je následně službou Postservis vytvořena poštovní zásilka, která byla předána k poštovní přepravě. Dne 19. 10. 2015 tedy žalobce držiteli poštovní licence nepodal poštovní zásilku adresovanou správnímu orgánu I. stupně, ale učinil pouze elektronické podání, ze kterého byla vytvořena poštovní zásilka až následně, a tato byla předána k doručení. Den elektronického podání žalobce vůči držiteli poštovní licence nelze považovat za den podání poštovní zásilky ve smyslu § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu. Z běžně dostupných informací z internetové stránky lze zjistit, že základem služeb Postservis je elektronické podání zásilek, tisk dokumentů, jejich vkládání do obálek a průběžné předávání hotových zásilek do poštovní přepravy. Poštovní zásilka je podána až v den, který je uveden v informačním systému pošty pro sledování zásilek. V den, kdy žalobce učinil elektronické podání držiteli poštovní licence, nepodal žádnou poštovní zásilku, ale elektronický dokument, ze kterého byla následně vytvořena poštovní zásilka.
Krajský soud v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(...) K projednání žaloby nařídil krajský soud ústní jednání. Při něm oba účastníci řízení setrvali na svých stanoviscích. Krajský soud podle § 77 s. ř. s. provedl dokazování podacím lístkem předloženým žalobcem k podání zásilky, dále vyžádaným vyjádřením České pošty ze dne 21. 6. 2016 k předloženému podacímu lístku a podání předmětné zásilky a také výpisem podpůrného programu služby DopisOnline HP provoz, který pošta ke svému vyjádření připojila. Krajský soud dále provedl dokazování Obchodními podmínkami pro poskytování služby Dopis Online, zejména čl. 1–5 a 9, a také částí Poštovních podmínek České pošty, s. p., Základní poštovní služby, platných od 1. 10. 2015, které si pro účely posouzení věci vyžádal u regionální pošty v Liberci. Z nich pak konkrétně citoval články 6 a 8, které se týkají uzavření smlouvy o poskytnutí poštovní služby a uzavření smlouvy, jestliže podnik podání stvrzuje, a článek 13, který se vztahuje k doporučené zásilce.
Po provedeném dokazování žalobce vyjádřil přesvědčení, že provedené důkazy podporují jeho argumentaci. Rozhodné je, že den 19. 10. 2015 mu byl poštou potvrzen jako den podání zásilky obsahující odvolání. V tento den se zásilka ocitla v systému pošty, nikoli jiného subjektu, přičemž pošta byla povinna jako jediný držitel úplné poštovní licence podání doručit. I když smluvní podmínky hovoří o zpracování zásilky po 16:00 hod., je možné, že zásilka je do přepravy podána dříve. Podle žalobce není rozhodné, kdy pošta soubor vytiskne a předá do sítě k přepravě. Žalobce jako účastník řízení legitimně očekával, že den na podacím lístku je dnem podání, a očekával, že podání bude řádně doručeno. Žalobce na soud apeloval, že je třeba zohlednit moderní formy možnosti podání, které Ing. J. vystupující jako zmocněnec ve více případech využívá. Tento postup šetří i náklady na činnost pošty a přináší oběma stranám ulehčení. I správní řád preferuje elektronické podání, a proto by judikatura soudů měla zohlednit tyto moderní možnosti podání. Žalobce se dovolával principu vstřícnosti a spolupráce správního orgánu vůči účastníkům řízení, a proto by měla být elektronická forma podání akceptována. Dodal, že argumentoval-li by správní orgán tím, že za využití webového rozhraní nelze spolehlivě identifikovat odesílatele podání, taková skutečnost není závadou. Pokud by měl správní orgán o podání pochybnosti, mohl by je odstranit obvyklou výzvou k odstranění vad podání, včetně absence podpisu.
Na předestřenou argumentaci žalovaný reagoval tak, že rozhodnutí bylo vydáno v souladu se zákonem, když správní orgán mohl vycházet pouze ze skutečností, které měl k dispozici. K dispozici přitom měl podané odvolání žalobce, nečitelné razítko pošty začínající číslicí 2, a proto si správní orgán vyhotovil záznam o sledování zásilky, ze kterého vyplynulo datum podání 20. 10. 2015. Bylo tedy legitimně rozhodnuto o tom, že odvolání bylo podáno dne 20. 10. 2015, tedy opožděně. Není správné správnímu orgánu podsouvat, že by si měl zjišťovat další skutečnosti. Toto by šlo zcela nad možnosti jeho činnosti, proto je třeba trvat na tom, že za dané situace správní orgán nepochybil. Dále žalovaný zdůraznil, že účastník řízení může podání podat elektronicky, potom je takové podání podáno dnem, kdy je doručeno do datové schránky. U zmíněného hybridního způsobu podání, který žalobce využil, musí vzít i odvolatel v potaz obchodní podmínky, kterým se musí přizpůsobit. Musí počítat s tím, že později učiněné podání bude zpracováno později. Z obchodních podmínek lze dovodit, že dne 19. 10. 2015 odvolatel objednal poslání zásilky, ale tu mohla pošta přijmout až 20. 10. 2015. Nelze dospět k závěru, že podání bylo učiněno už dne 19. 10. 2015, neboť pošta také musí ověřit, zda je podání kompletní a zda je např. zaslaná listina konvertibilní.
Po provedeném ústním jednání dospěl soud k následujícím závěrům.
Předmětem soudního přezkumu je rozhodnutí žalovaného jako odvolacího orgánu, jímž bylo zamítnuto jako opožděné žalobcovo odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Při přezkumu takového svou povahou procesního rozhodnutí soud pouze zkoumá, zda byly splněny podmínky pro zamítnutí odvolání jako opožděného podle § 92 odst. 1 správního řádu.
Lhůta k podání odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně je dle § 83 odst. 1 správního řádu 15denní a začíná běžet ode dne oznámení rozhodnutí, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak. Podle § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu je odvolací lhůta zachována, „je-li posledního dne lhůty učiněno podání u věcně a místně příslušného správního orgánu anebo je-li v tento den podána poštovní zásilka adresovaná tomuto správnímu orgánu, která obsahuje podání, držiteli poštovní licence nebo zvláštní poštovní licence anebo osobě, která má obdobné postavení v jiném státě“.
V souzeném případu není mezi účastníky řízení sporu o tom, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně bylo žalobci doručeno prostřednictvím jeho zmocněnce Ing. M. J. do datové schránky dne 2. 10. 2015. Od tohoto dne počala běžet 15denní lhůta pro podání odvolání, poslední den lhůty připadl na pondělí 19. 10. 2015. Odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně žalobce podal prostřednictvím svého zmocněnce Ing. J. písemně, odvolání bylo správnímu orgánu I. stupně doručeno v písemné podobě jako doporučená zásilka dne 22. 10. 2015. Dle informace z internetových stránek České pošty o sledování zásilek (Track & Trace), pořízené správním orgánem I. stupně dne 22. 10. 2015 a založené do správního spisu, byl jako datum podání zásilky uveden den 20. 10. 2015. Podací razítko pošty otištěné na obálce zásilky, ve které bylo odvolání žalobce doručeno, není zcela čitelné, ovšem vyplývá z něj alespoň, že datum uvedené uprostřed začíná číslicí 2, jak uváděl žalovaný. Z podacího lístku předloženého žalobcem ve spojení s vyjádřením České pošty ze dne 21. 6. 2016 a výpisu podpůrného programu služby DopisOnline má krajský soud za prokázané, že žalobce odvolání podal České poště jako doporučenou zásilku prostřednictvím elektronického systému služby DopisOnline na serveru www.postservis.cz, a to dne 19. 10. 2015 v 18:56 hod. Jako datum podání zásilky bylo žalobci potvrzeno datum 19. 10. 2015. Vlastní zásilka byla vyrobena a předána do poštovního provozu dne 20. 10. 2015.
Podstatou sporu je výklad § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu a v něm užitého termínu „lhůta je zachována“, je-li „v tento den podána poštovní zásilka adresovaná tomuto správnímu orgánu, která obsahuje podání, držiteli poštovní licence“ a otázka, který den je třeba považovat za den podání poštovní zásilky při využití elektronického systému služby DopisOnline na serveru www.postservis.cz držitele poštovní licence Česká pošta.
Při zodpovězení shora nastolené otázky a výkladu § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu soud vycházel ze závěrů Ústavního soudu prezentovaných v nálezu ze dne 1. 11. 2006, sp. zn. IV. ÚS 110/06, č. 202/2006 Sb. ÚS. V tomto nálezu se Ústavní soud vyslovil k výkladu slovního spojení „lhůta je zachována, je-li [...] podání odevzdáno orgánu, který má povinnost je doručit“ ve smyslu § 57 odst. 3 o. s. ř. a posuzoval okamžik odevzdání zásilky České poště jako držiteli poštovní licence. Ústavní soud vyslovil, že je třeba při výkladu daného slovního spojení postupovat nikoli formálně, že je namístě vzít v potaz moment uzavření poštovní služby neformálním úkonem podáním – s tím, že den podání je třeba posoudit v intencích schválených poštovních podmínek a že tento den je osvědčován držitelem poštovní licence na podací stvrzence (k tomu srov. i nález Ústavního soudu ze dne 8. 12. 1997, sp. zn. IV. ÚS 325/96, č. 153/1997 Sb. ÚS). Ústavní soud přitom vycházel z dosavadní judikatury Nejvyššího soudu týkající se odevzdání zásilky poště a charakteru údajů v podacím lístku (srov. např. rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 27. 9. 1994, sp. zn. 50 Cm 13/94, podle něhož: „Pro posouzení toho, zda byla odvolací lhůta zachována, je v případě podání odvolání pomocí pošty rozhodující okamžik odevzdání tohoto podání poště, a není tedy např. rozhodující to, kdy pošta začne přepravu zásilky skutečně provádět. Okamžik odevzdání zásilky poště vyplývá např. z potvrzení pošty na podacím lístku, jde-li o doporučenou zásilku, nebo z potvrzení pošty v knize odeslané pošty apod. Datum uvedené poštou na obálce zásilky se obvykle shoduje s okamžikem odevzdání zásilky poště, ale není vyloučeno, že je zde uvedeno datum pozdější, zpravidla následující den po převzetí zásilky, kdy je zásilka expedována z podací pošty. Pro posouzení zachování odvolací lhůty není proto datum uvedené na obálce určující.“). Přestože se vyslovené závěry týkají zachování lhůty k podání dovolání, resp. odvolání podle relevantních ustanovení občanského soudního řádu, jsou podle přesvědčení soudu použitelné i na projednávanou věc. Instituty zachování zákonem stanovené lhůty, v níž je účastník řízení povinen učinit určitý procesní úkon, v návaznosti na podání zásilky obsahující podání účastníka řízení držiteli poštovní licence, totiž musí být vykládány v zájmu zachování jednoty právního řádu shodně, ať jsou zakotveny pro účely soudního, či správního řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2006, čj. 2 Afs 81/2004-54, č. 791/2006 Sb. NSS).
V návaznosti na právě uvedené soud konstatuje, že rámec právní úpravy doručování podání správním orgánům (stejně jako soudům) vytváří zákon č. 29/2000 Sb., o poštovních službách, a z něj vycházející poštovní podmínky (§ 6 zákona o poštovních službách).
Vlastní pravidla podávání a doručování poštovních zásilek [mezi jinými i doporučených ve smyslu 3 odst. 1 písm. d) zákona o poštovních službách] jsou upravena v poštovních podmínkách, jejichž vyhlášením nabízí osoba poskytující poštovní služby – provozovatel podle § 2 písm. c) zákona o poštovních službách – každému uzavření poštovní smlouvy podle těchto poštovních podmínek. Je třeba zdůraznit, že provozovatel je podle § 4 odst. 1 a 2 zákona o poštovních službách povinen uzavřít poštovní smlouvu s každým, kdo mu její uzavření v mezích poštovních podmínek a způsobem v nich stanoveným navrhne, tento postup musí poštovní podmínky obsahovat, přičemž dle § 33 odst. 1 písm. b) zákona o poštovních službách je jeho povinností nabízet poštovní služby podle poštovních podmínek. Uzavřením poštovní smlouvy vznikají provozovateli povinnosti stanovené zákonem o poštovních službách a poštovními podmínkami, popř. stanovené dalšími ujednáními mezi odesílatelem a provozovatelem. Mezi tyto povinnosti dle § 5 odst. 1 zákona o poštovních službách patří povinnost provozovatele dodat poštovní zásilku příjemci.
Podle článku 6 poštovních podmínek České pošty platných od 1. 10. 2015 je smlouva o poskytnutí poštovní služby uzavřena poštovním podáním. Podle čl. 8 odst. 1 poštovních podmínek se za den podání (pro případ uzavření poštovní smlouvy, jestliže je podání podnikem – provozovatelem – stvrzeno) považuje den, v němž byl podnik o poštovní službu požádán. O poskytnutí poštovní služby lze v době k tomu určené žádat způsobem a v místě stanoveném v čl. 6 odst. 4 poštovních podmínek. V souladu s čl. 6 odst. 1 poštovních podmínek je smlouva o poskytnutí poštovní služby uzavřena poštovním podáním, tedy převzetím poštovní zásilky dle § 2 písm. m) zákona o poštovních službách. Podání provozovatel podle čl. 8 odst. 2 poštovních podmínek stvrzuje na podací stvrzence, která má stanovenou formu. Na podací stvrzence pošta podle čl. 8 odst. 3 písm. d) poštovních podmínek stvrzuje den podání. Dokladem o dni podání zásilky je tedy podací stvrzenka, na které držitel poštovní licence odesílateli stvrzuje den podání zásilky. Lze dodat, že podací stvrzenka je dokladem, který je oprávněná osoba – odesílatel – povinna předložit i při dalších úkonech, které s přepravou zásilky souvisejí. Oproti povinnému osvědčení dne podání zásilky na podací stvrzence dle čl. 8 odst. 3 písm. d) poštovních podmínek, je ve smyslu čl. 8 odst. 7 poštovních podmínek údaj o dni, kdy k podání došlo, obsažený v razítku na poštovní zásilce fakultativní.
Ze shora uvedeného tedy vyplývá, že dnem podání zásilky je den, v němž byl provozovatel – držitel poštovní licence – o poštovní službu požádán a dokladem o dni podání zásilky je zásadně podací stvrzenka. Z těchto postulátů ostatně vychází shora citovaná judikatura.
Článek 6 odst. 4 poštovních podmínek výslovně nepočítá s elektronicky podanou žádostí o poskytnutí poštovní služby. Nicméně prostřednictvím služby DopisOnline poskytované na serveru www.postservis.cz Česká pošta jako držitel poštovní licence nad rámec uvedeného článku umožnil oprávněným osobám – svým zákazníkům – objednat podání zásilek elektronicky. Vztah mezi zákazníkem a Česku poštou při poskytování této služby upravují již zmíněné obchodní podmínky, k nimž je třeba v projednávaném případu také přihlédnout, neboť se rovněž vztahují k uzavření smlouvy s Českou poštou.
Podle článku 2.3 obchodních podmínek umožňuje služba DopisOnline zákazníkovi objednat zpracování (tisk a kompletace – balení a potisk obálky) a podání uvedených poštovních zásilek (mj. doporučených do určité hmotnosti) do poštovní sítě. Objednávka se činí prostřednictvím elektronického formuláře po registraci zákazníka, za pomoci zaslání datového souboru (článek 3 obchodních podmínek). Podle článku 4.2 je smlouva mezi zákazníkem a poštou, uzavřena okamžikem, kdy pošta akceptuje řádně vyplněnou a potvrzenou elektronickou objednávku odeslanou přes https://online.postservis.cz. Podáním zásilky do poštovní přepravy je uzavřena poštovní smlouva podle zákona o poštovních smlouvách, jejíž obsah určují poštovní podmínky platné v den podání zásilky. Podle článku 5 obchodních podmínek je povinností pošty tisknout a kompletovat dokumenty dle objednávky a zásilky zpracovat a předat k poštovní přepravě, a to zásilky přijaté do 16:00 hod. týž den. Podle článku 9.1 obchodních podmínek se smluvní vztah mezi zákazníkem a poštou řídí do okamžiku poštovního podání občanským zákoníkem z roku 2012 a končí poštovním podáním elektronicky objednané zásilky. Od okamžiku podání ve smyslu poštovních podmínek se vztah mezi zákazníkem a poštou řídí zákonem o poštovních službách a poštovními podmínkami.
Protože lze službu DopisOnline k elektronickému objednání zpracování a podání zásilky využít nepřetržitě, ovšem týž den je Česká pošta povinna zpracovat a k poštovní přepravě do poštovní sítě předat jen zásilky přijaté do 16:00 hod., dochází u zásilek přijatých po uvedeném čase k tomu, že okamžik objednání poskytovaných služeb (včetně poštovních dle zákona o poštovních službách) a okamžik uzavření poštovní smlouvy [podáním poštovní zásilky, tedy zásilky vytištěné a kompletované zásilky ve smyslu § 2 písm. a), m) zákona o poštovních službách] do poštovní přepravy se neshodují.
Za takové situace je však třeba přihlédnout k tomu, že poštovní služby musí být Českou poštou jako držitelem poštovní licence zásadně poskytovány podle zákona o poštovních službách za podmínek stanovených poštovními podmínkami. Podle nich platí, jak již bylo rozvedeno shora, že za den podání, který také držitel poštovní licence oprávněné osobě potvrzuje stanovenou formou – podací stvrzenkou, se považuje den, v němž byla pošta o poštovní službu požádána.
Žalobce prokazatelně o poskytnutí poštovních služeb, konkrétně o doporučené dodání zásilky obsahující jeho odvolání adresované správnímu orgánu I. stupně, držitele poštovní licence požádal již dne 19. 10. 2015. Tento den mu byl držitelem poštovní licence v souladu s poštovními podmínkami osvědčen na podacím lístku jako den podání zásilky. Den 20. 10. 2015, který byl jako den podání označen na razítku, jímž byla zásilka opatřena, stejně jako den, který byl jako den podání uveden v elektronickém systému pošty Track & Trace, jenž umožňuje sledování přepravy zásilky, není podstatný. Pro posouzení toho, zda byla ve smyslu § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu zachována lhůta k podání odvolání, je v případě podání odvolání prostřednictvím držitele poštovní licence za pomoci elektronické služby Dopis Online rozhodující okamžik žádosti o poštovní službu, který byl držitelem poštovní licence podateli potvrzen jako den podání doporučené zásilky na poštovní stvrzence. Akceptace elektronické objednávky služeb pošty ze strany držitele poštovní licence totiž bez dalšího implikuje podání zásilky do poštovní sítě k přepravě, a tedy uzavření poštovní smlouvy.
Z uvedeného tedy krajský soud dovozuje, že v zákonné odvolací lhůtě žalobce podal zásilku adresovanou správnímu orgánu I. stupně, která obsahovala jeho odvolání, držiteli poštovní licence ve smyslu § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu. Lhůta k podání odvolání byla zachována. Žalovaný rozhodl o podaném odvolání v rozporu se zákonem, pokud jej podle § 92 odst. 1 správního řádu zamítnul jako opožděné.
Obiter dictum si krajský soud dovolí poznamenat, že by bylo více než vhodné, aby Česká pošta jako držitel poštovní licence v systému, kterým veřejně dálkovým přístupem (na http://www.postaonline.cz/trackandtrace/) subjektu, který zná podací číslo doručované zásilky, umožňuje sledovat průběh doručování zásilky, a to nejen její dodání, ale i podání, jako den podání zásilky uváděla den, který jako den podání v souladu s poštovními podmínkami osvědčí stanoveným způsobem jejímu odesílateli. | decision_1302.txt |
340 | k § 51 a násl. správního řádu (č. 500/2004 Sb.) ve znění zákona č. 413/2005 Sb.
Pokud je dokazovanou skutečností neuvedení určité obsahové informace na internetové stránce, případně grafická nebo vizuální podoba stránky, tak listina vzniklá jejím vytištěním, které mohlo určité části stránky potenciálně obsahující předmětné informace nezachytit, není sama o sobě ke zjištění věrného obsahu stránky dostatečná.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2016, čj. 1 As 80/2016-30)
Prejudikatura: č. 1841/2009 Sb. NSS a č. 2312/2011 Sb. NSS.
Věc: Společnost s ručením omezeným CARWEST proti České obchodní inspekci o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalované.
Žalobkyně podniká v oblasti zprostředkování spotřebitelských úvěrů. Česká obchodní inspekce, Inspektorát Plzeňský a Karlovarský, rozhodnutím ze dne 27. 1. 2014 žalobkyni uložila pokutu ve výši 50 000 Kč, neboť dle názoru inspektorátu žalobkyně porušila povinnosti uvedené v § 4 zákona č. 145/2010 Sb., o spotřebitelském úvěru, čímž naplnila skutkovou podstatu správního deliktu uvedenou v § 20 odst. 1 písm. a) téhož zákona. K porušení těchto povinností mělo dojít tím, že nabídka vázaného spotřebitelského úvěru prostřednictvím reklamy na internetových stránkách www.carwest.cz/splatky-leasing neobsahovala jasným, výstižným a zřetelným způsobem formou reprezentativního příkladu informace uvedené v příloze č. 1 písm. b), c), d), e), f) a g) k zákonu o spotřebitelském úvěru, tj.:
1) výpůjční úrokovou sazbu, a to spolu s údaji o veškerých poplatcích, které jsou součástí celkových nákladů spotřebitelského úvěru pro spotřebitele,
2) celkovou výši spotřebitelského úvěru,
3) výši jednotlivých splátek a celkovou částku splatnou spotřebitelem a
4) dobu trvání spotřebitelského úvěru (tento údaj nebyl uveden konkrétně; uvedeno pouze „délka splácení obvykle 6–72 měsíců“).
Žalobkyně proti rozhodnutí inspektorátu podala odvolání. Žalovaná rozhodnutím ze dne 8. 1. 2015 dle § 90 odst. 5 správního řádu rozhodnutí inspektorátu částečně změnila (v části pro nynější soudní přezkum irelevantní) a ve zbytku jej potvrdila.
Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalované žalobu u Krajského soudu v Plzni. Krajský soud žalobu považoval za důvodnou a napadené rozhodnutí žalované zrušil rozhodnutím ze dne 29. 2. 2016, čj. 30 A 14/2015-59. Krajský soud žalované vytkl nedostatečné zjištění skutkového stavu. Jediným podkladem pro napadené rozhodnutí byla tištěná podoba internetových stránek. Tato podoba však neodpovídá faktickému stavu internetových stránek tak, jak se spotřebiteli v prohlížeči zobrazuje. Vytištěná internetová stránka není totéž, jako snímek obrazovky zachycující stránku pomocí funkce „printscreen“. Při tisku stránky dochází k deformaci obsahu a nepřesnému zobrazování. Toto své tvrzení krajský soud doprovodil ukázkou snímku obrazovky („screenshotu“) a ukázkou podoby vytištěné internetové stránky žalobkyně ze dne 22. 8. 2013 (dle soudu nejstarší dokumentovatelné podoby stránky zjistitelné z archivu internetových stránek; relevantní kontrola byla provedena dne 15. 4. 2013). Navíc tištěná internetová stránka nevylučuje, že některé z částí textu a grafiky ze zobrazované internetové stránky nejsou interaktivní, a neumožňují tak otevřít cestu k dalším informacím.
Žalovaná (stěžovatelka) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Co do nesprávně zjištěného skutkového stavu uvedla, že ani krajským soudem preferovaný způsob zachycení obsahu internetové stránky za pomoci funkce „printscreen“ není samospásný. Ani ten totiž nezaručuje, že se snímkem nebude dále manipulováno. Naopak vzniklý obraz lze dále pomocí různých programů upravovat. Relevantních cest, jak získat důkaz o obsahu internetové stránky, je tedy více. Vždy je nutné hodnotit důkazy ve spojení s dalšími skutečnostmi vyplývajícími z průběhu kontroly. Ze sledu událostí je navíc zjevné, že povinné informace na internetových stránkách skutečně chyběly. Pracovníci inspektorátu provedli u žalobkyně kontrolu, při které sepsali protokol. V něm popsali vzhled předmětné internetové stránky a její zákonné nedostatky spočívající v absenci povinných údajů. Takto zachycený skutkový stav podložili výtiskem internetové stránky, ze které je jasné, kdy a kde se stránka na internetu nacházela. Kontrolní protokol bez jakýchkoliv výhrad zaměstnanec žalobkyně podepsal. Ani následně žalobkyně po doručení protokolu proti jeho obsahu nijak neprotestovala. Odpor proti příkazu podala z jiných důvodů, zachycený obsah internetových stránek v něm nezpochybňovala. Teprve v odvolání žalobkyně přišla se spekulací, že zachycený obsah mohl vzniknout v programu Word bez jejího vědomí. Žalobkyně neuvedla, v čem konkrétně manipulace měla spočívat ani které informace měly být zasaženy. Na to žalovaná reagovala zcela adekvátně, jestliže vysvětlila způsob získání důkazního prostředku, z čehož následně dovodila, že má za nepravděpodobné, že mohl být manipulován.
Žalovaná připustila, že některé prvky internetové stránky a grafika se při vytištění skutečně určitým způsobem deformují. Žalobkyně však netvrdila, že by se chybějící informace nacházely v implementovaných prvcích či v interaktivní části textu či grafiky, které mohly být při vytištění eliminovány. Vytištění internetové stránky proto nemohlo mít ve světle ostatních skutečností za následek nedostatečně zjištěný skutkový stav, pro který by bylo nutné napadené rozhodnutí zrušit. Že způsob zachycení internetové stránky jejich obsah nijak relevantně nepozměnil je zřejmé i z porovnání snímku obrazovky a vytištěné internetové stránky ve stavu ke dni 22. 8. 2013 provedeného krajským soudem. Snímek obrazovky ukazuje, že na stránkách povinné údaje stále chybí a ani tam není žádný odkaz vedoucí k takovým informacím.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
(...)
III.B Hodnocení důkazů žalovanou
(...) [29] Nejvyšší správní soud se ve své rozhodovací činnosti již k postupu zachycení obsahu internetových stránek vyjádřil tak, že „obsah jedné a té samé internetové stránky vzhledem k povaze internetu může být – a obvykle též je – proměnlivý v čase (srov. rozsudek NSS ze dne 15. 4. 2009, čj. 1 As 30/2009-70, ve věci Adam Berčík proti Úřadu městského obvodu Ústí nad Labem – město, bod [28]). [...] Pokud tedy správní orgán nezachytí stav internetové stránky, kterou vzal v potaz pro své rozhodování, ať již tiskem, nebo uložením na elektronický nosič dat, znemožní tak v podstatě správnímu soudu úkol vycházet při přezkumu rozhodnutí ze skutkového stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Není totiž žádná záruka, že informace na určité internetové stránce budou v okamžik soudního přezkumu odpovídat informacím, které na určité internetové stránce byly v okamžik správního rozhodnutí“ (rozsudek ze dne 12. 4. 2011, čj. 1 As 33/2011-58, č. 2312/2011 Sb. NSS, bod [27]; zvýraznění doplněno). Rozhodnutí hovoří o tisku, přitom není zřejmé, zda má na mysli tisk snímku obrazovky, nebo postačí tisk internetové stránky.
[30] V rozhodnutí ze dne 20. 5. 2015, čj. 4 As 58/2015-31, se zase Nejvyšší správní soud vyjádřil k možnosti dokazování obsahem internetové encyklopedie Wikipedia. Uvedl, že „správní orgány nejsou § 51 odst. 1 správního řádu zásadně omezeny ve výběru důkazních prostředků. ‚Hodnocením důkazů je myšlenková činnost, kterou je provedeným důkazům přisuzována hodnota závažnosti (důležitosti) pro rozhodnutí, hodnota zákonnosti a posléze hodnota pravdivosti (věrohodnosti)‘ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 6. 2007, čj. 7 Afs 128/2006-67). Ačkoli důkaz provedený příspěvkem z otevřené internetové encyklopedie může být méně věrohodný, což správní orgán posoudí v každém jednotlivém případě v rámci zásady volného hodnocení důkazů (§ 50 odst. 4 správního řádu), rozhodně [není] a priori nepřípustný.“
[31] Cest k prokázání obsahu internetové stránky je tedy více. Snímek obrazovky i pouze vytištěná stránka jsou přípustnými způsoby. V tomto ohledu se však názor krajského soudu s názorem žalované neliší. Jádro neshody tkví v hodnocení důkazu. Krajský soud zpochybňuje věrohodnost a dostatečnost zachycení reálného obsahu internetových stránek. V tomto s ním vzhledem k okolnostem tohoto případu Nejvyšší správní soud souhlasí.
[32] Věrohodný způsob zachycení obsahu internetových stránek závisí na tom, jakou část obsahu stránek je třeba dokázat. Například pokud je třeba dokázat tvrzení uvedené v textu publikovaném na internetových stránkách, postačí vytištění části stránky s textem bez grafických prvků. Z judikatury Nejvyššího správního soudu je v takových situacích patrné, že právě tímto způsobem soud činí skutková zjištění vyplývající z obsahu internetových stránek (srov. rozsudek ze dne 4. 3. 2009, čj. Pst 1/2008-66, č. 1841/2009 Sb. NSS, bod [35]). Pokud ovšem nepůjde pouze o text, ale i jím doprovázené grafické prvky (např. obrázky zboží, ilustrace atp.), zachycení obsahu stránky musí být provedeno tak, aby relevantní grafické prvky nebyly deformovány či eliminovány.
[33] Způsob zachycení obsahu internetových stránek předurčuje rovněž to, zda je předmětem dokazování otázka, zda konkrétní informace s konkrétním obsahem na stránkách publikována byla (např. zda byl na internetu publikován dehonestující článek), anebo je předmětem dokazování absence určité informace na internetové stránce (např. právě neuvedení povinných náležitostí reklamy). Zatímco v prvním případě by vytištění internetové stránky dokumentující pouze existenci prokazované skutečnosti dostačovalo, ve druhém případě je třeba zachytit podobu internetové stránky komplexněji. Je třeba zdokumentovat všechny prvky internetové stránky, které by reálně byly schopné nést určité sdělení, které na stránkách má absentovat.
[34] Dříve než soud uvedená východiska dokazování obsahu internetových stránek aplikuje na projednávanou kauzu, pro ilustraci uvádí snímek obrazovky zobrazující úvodní internetovou stránku www.nssoud.cz a zachycení totožné internetové stránky jejím vytištěním (stav stránky ke dni 22. 8. 2016):
[35] Žalovaná žalobkyni potrestala za to, že jasným, výstižným a zřetelným způsobem v reklamě na internetových stránkách neuvedla určité informace o nabízeném spotřebitelském úvěru. Takováto informace se typicky sděluje pomocí textu, nikoliv pomocí grafických částí internetové stránky. Samotná reklama na spotřebitelský úvěr, obsahující některé podmínky spotřebitelského úvěru, byla na stránkách uvedena právě formou prostého textu. Jeví se tedy zcela nepravděpodobné, že by jiné podmínky byly uvedeny v grafické části na některém z obrázků na internetové stránce.
[36] Z výše uvedeného ilustrativního srovnání stránek Nejvyššího správního soudu je nicméně zřejmé, že zachycením internetové stránky tiskem se mohou vytratit nejenom určité grafické prvky, ale i prvky obsahující plnohodnotný text a veškeré odkazy směrující uživatele na další informace. Přitom právě v těchto částech se zákonem požadované informace o úvěru mohly jasně, výstižně a zřetelně nacházet.
[37] Správní orgány nedostály své povinnosti zjistit skutkový stav věci tak, aby o něm nebyly důvodné pochybnosti. Pochybnosti přetrvávají. Je tomu tak hlavně díky způsobu zachycení obsahu internetové stránky, ze kterého nelze jednoznačně dovodit, že požadované informace na internetové stránce uvedeny nebyly. V dalším řízení musí správní orgány zachytit obsah veškerých částí internetových stránek, ve kterých mohly být informace naplňující požadavky zákona uvedeny. Alternativně mohou správní orgány doplnit dokazování v tom smyslu, že prvky internetové stránky, které byly vytištěním stránky eliminovány, požadované informace neobsahovaly. (...) | decision_1303.txt |
341 | k § 41 odst. 6 a § 150 odst. 3 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) ve znění účinném do 28. 7. 2016
k § 65 odst. 1 soudního řádu správního ve znění účinném do 30. 4. 2015
k § 87 odst. 4 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění účinném do 30. 9. 2016
Usnesení, jímž správní orgán rozhoduje o žádosti o prominutí zmeškání úkonu podle § 41 odst. 6 správního řádu, je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., pokud je zmeškaným úkonem odpor proti příkazu podle § 150 odst. 3 správního řádu (podle § 87 odst. 4 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2016, čj. 3 As 248/2015-22)
Věc: Ing. Martin K. proti Krajskému úřadu Libereckého kraje o prominutí zmeškání úkonu, o kasační stížnosti žalobce.
Příkazem Magistrátu města Liberec ze dne 29. 1. 2015 byl žalobce uznán vinným z přestupků podle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 1 a písm. k) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, a podle § 53 odst. 2 zákona o přestupcích, jichž se měl jako řidič dopustit tím, že za jízdy držel telefonní přístroj v ruce, a dále tím, že užil k jízdě vozidlo, které bylo z důvodu neplatné technické kontroly technicky nezpůsobilé k provozu na pozemní komunikaci. Za tyto přestupky mu byla uložena pokuta v souhrnné výši 2 000 Kč. Příkaz byl žalobci doručen dne 12. 2. 2015.
Přípisem ze dne 18. 3. 2015 upozornil žalobce uvedený úřad na skutečnost, že dne 20. 2. 2015 po předchozím ústním upozornění příslušné pracovnice podal prostřednictvím České pošty proti příkazu písemně odpor. Dle jeho názoru musel být tento odpor správnímu orgánu doručen ještě před vyznačením právní moci příkazu. Pro případ, že zásilka do té doby nebyla doručena, oznámil žalobce, že tímto podává odpor znovu spolu se žádostí o navrácení v předešlý stav a prominutí zmeškání úkonu podle § 41 správního řádu. Ve výše uvedených okolnostech pak spatřoval vážné důvody ve smyslu citovaného ustanovení zákona.
Správní orgány obou stupňů tyto skutečnosti za vážné důvody nepovažovaly a měly rovněž za to, že žalobce uplatnil svoji žádost po uplynutí subjektivní lhůty uvedené v § 41 odst. 2 správního řádu, proto Magistrát města Liberec rozhodnutím ze dne 26. 3. 2015 a následně Krajský úřad Libereckého kraje rozhodnutím ze dne 14. 5. 2015 žalobcovu žádost rozhodnutím ze dne 26. 3. 2015 zamítly.
Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Krajského soudu Ústí nad Labem, pobočky v Liberci, který ji rozhodnutím ze dne 22. 10. 2015, čj. 60 A 9/2015-29, zamítl. Žalobce (stěžovatel) proto podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu uplatněných stížnostních bodů a po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná. Dříve než mohl přistoupit k meritornímu posouzení případu, musel ovšem ještě Nejvyšší správní soud uvážit, zda v řízení před krajským soudem byly splněny podmínky, za nichž může soud jednat ve věci. Spornou totiž byla otázka, zda rozhodnutí o žádosti o prominutí zmeškání úkonu podle § 41 odst. 6 správního řádu je vůbec rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., či nikoliv, tedy zda se jedná o úkon, kterým se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva či povinnosti fyzických nebo právnických osob. Krajský soud se této otázce explicitně nevěnoval, ač v kontextu projednávané věci šlo o otázku zásadní, proto potřebné úvahy k této otázce doplňuje Nejvyšší správní soud.
K věci je nutno úvodem předeslat, že za rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., která podléhají soudnímu přezkumu, jsou považována vždy rozhodnutí vydaná podle § 67 odst. 1 správního řádu, z usnesení pak ta o zastavení řízení podle § 66 správního řádu a o odložení věci podle § 43 správního řádu. Z ostatních usnesení podléhají soudnímu přezkumu ještě usnesení o námitce podjatosti podle § 14 správního řádu, o účastenství v řízení podle § 28 odst. 1 správního řádu a o prominutí zmeškání lhůty podle § 41 odst. 6 správního řádu, už ale pouze v rámci § 75 odst. 2 s. ř. s., tedy při přezkumu navazujících rozhodnutí, pro něž byla uvedená usnesení podkladem. Ostatní usnesení, jež pro svoji povahu nemají dopad do práv účastníků, soudně přezkoumat nelze. Uvedený rozsah soudního přezkumu koresponduje rozsahu přezkumu správního, tak jak je vymezen v § 94 odst. 3 správního řádu.
S ohledem na výše uvedené lze uzavřít, že rozhodnutí o prominutí zmeškání lhůty podle § 41 odst. 6 správního řádu není v obecné rovině rozhodnutím s atributy podle § 65 odst. 1 s. ř. s., a nepodléhá tedy samostatně soudnímu přezkoumání. V dané věci je však třeba vzít v úvahu i specifické okolnosti projednávaného případu. Je zřejmé, že pokud by účastník řízení podával žádost např. o prominutí zmeškání úkonu odvolání, bylo by zamítnutí žádosti spojeno i se zamítnutím souběžně podaného odvolání pro opožděnost podle § 92 správního řádu, takže by bylo možné podat správní žalobu proti tomuto rozhodnutí a v ní namítat nezákonnost podkladového usnesení o zamítnutí žádosti o prominutí zmeškání úkonu. Zde se ovšem žádost o prominutí zmeškání úkonu vztahovala k odporu, o němž správní orgán následně nerozhoduje, ale již samotným podáním odporu se vydaný příkaz ruší (viz § 150 odst. 3 správního řádu, případně § 87 odst. 4 zákona o přestupcích). Rozhodnutí o žádosti o prominutí zmeškání úkonu tak má v takovém případě přímý dopad do hmotných práv účastníka, neboť v závislosti na výsledku rozhodnutí o žádosti buď existuje pravomocný příkaz o uložení sankce, nebo v důsledku podaného odporu ještě není o uložení povinnosti rozhodnuto. Jedině v tomto specifickém a výjimečném případě lze tedy usnesení o žádosti o prominutí zmeškání úkonu podle § 41 odst. 6 správního řádu považovat za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., kdy následné rozhodnutí o odvolání je přímo přezkoumatelné v řízení o žalobě. (...) | decision_1304.txt |
342 | k § 2 písm. n) a o) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu)
I. Při vymezení skutku nedovoleného stání podle zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, není potřeba, aby správní orgány zjišťovaly přesný časový interval, po který bylo vozidlo nedovoleně uvedeno do klidu, postačí zjištění o konkrétní době (určené např. hodinou a minutou), ve které již uvedení vozidla do klidu překročilo dobu dovolenou pro zastavení.
II. Z dikce § 2 písm. o) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, nepřímo plyne povinnost řidiče zajistit (např. svou přítomností u vozidla) neodkladné odstavení zastaveného vozidla, vyžaduje-li to dopravní situace. Pokud toto řidič nezajistí a vozidlo ponechá v klidu, jedná se již o vozidlo stojící podle § 2 písm. n) téhož zákona.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 8. 6. 2016, čj. 20 A 2/2015-19)
Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 12/2004 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 546/03).
Věc: Ivan K. proti Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje o uložení pokuty.
Žalobce byl uznán vinným z přestupků podle § 125c odst. 1 písm. k) zákona o silničním provozu, kterých se měl dopustit tím, že dne 24. 10. 2014 v 8:20 hodin v Moravské Ostravě, na ulici Bráfova, jako řidič motorového vozidla tovární značky Honda Civic parkoval v působnosti dopravního značení IP25a „zóna s dopravním omezením“ – „zákazu stání, mimo místa určená k parkování“. Tímto jednáním porušil § 4 písm. c) zákona o silničním provozu v návaznosti na § 12 odst. 1 písm. gg) vyhlášky č. 30/2001 Sb., kterou se provádějí pravidla a úprava provozu na pozemních komunikacích. Správní orgán I. stupně, Magistrát města Ostravy, odbor dopravně správních činností, rozhodl o vině žalobce dne 14. 5. 2015 a za uvedené jednání mu uložil podle § 125 odst. 4 písm. f) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, sankci, a to pokutu ve výši 1 500 Kč. Správní orgán vycházel ze spisové dokumentace obsahující oznámení přestupku, úředního záznamu Policie ČR ze dne 24. 10. 2014, evidenční karty řidiče, fotodokumentace vozidla Honda neoprávněně stojícího na ulici Bráfova, ze svědecké výpovědi Ing. Vladimíra B. a z výpovědi žalobce. Žalobce před správním orgánem uvedl, že s přestupkem nesouhlasí, jelikož před policistou z místa odjel, na uvedeném místě stál pouze na dobu nezbytně nutnou po dobu zanesení pneumatik do domu. Žalobce dále uvedl, že na něj zvonil policista a řekl, ať si vozidlo přeparkuje, přičemž uvedl, že tyto skutečnosti může potvrdit jeho syn a manželka. Svědek Ing. Vladimír B. (zasahující policista) uvedl, že se žalobcem nehovořil, pouze vozidlo nafotil, a po 10 až 15 minutách obešel blok, aby se přesvědčil, zda vozidlo neodjelo a zda ho případně nemá vyškrtnout ze seznamu špatně parkujících vozidel, který si za tím účelem sepsal.
Proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně podal žalobce odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 11. 8. 2015 zamítl. Žalovaný uvedl, že neshledal v postupu správního orgánu I. stupně žádné procesní vady, které by mohly mít vliv na zákonnost rozhodnutí, a přestupek byl obviněnému prokázán bez důvodných pochybností, přičemž se též vyjádřil k materiální stránce a zavinění přestupku. Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného u Krajského soudu v Ostravě žalobu, ve které formuloval několik žalobních námitek, mimo jiné: (i) první žalobní námitka byla založena na skutečnosti, že žalobce v daném místě s vozidlem nestál, nýbrž pouze zastavil, když vykládal z vozidla pneumatiky, a to v čase cca od 8:05 do 8:25, nikoli od 8:20 do 9:05, přičemž pneumatiky odnášel do nejbližšího zabezpečeného prostoru – žalobce nesouhlasil s názorem správních orgánů, že měl vyložit náklad na chodník a auto přeparkovat, přičemž mohl náklad zabezpečit další osobou; (ii) druhá námitka směřovala do otázky naplnění materiální stránky přestupku; (iii) třetí námitka směřovala proti neprovedení výslechu svědků, které žalobce navrhoval; (iv) dále žalobce namítal dlouhou dobu od údajného přestupku do zahájení řízení o přestupku, která měla za následek to, že údajně již neexistuje kamerový záznam, který by prokázal dobu a místo odstavení vozidla z ulice Bráfova na ulici 30. dubna; (v) poslední námitka směřovala proti tomu, že správní orgán I. stupně uvedl za přestupek stání delší než tři minuty, přičemž žalovaný vykládal ustanovení zákona o silničním provozu jinak a účelově. U jednání před soudem pak žalobce rozvinul svou úvahu o podstatě „zastavení“ vozidla tak, že je nemyslitelné, aby pouze náklad vyložil na chodník a zanechal jej tam nezabezpečený, protože je povinen svůj majetek chránit proti odcizení.
Krajský soud v Ostravě žalobu zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Právní posouzení věci samé
(...) [15] První námitce žalobce, která směřuje proti posouzení zjištěného skutkového stavu jakožto stání vozidla, krajský soud nepřisvědčil. S touto námitkou přímo souvisí též námitka třetí a čtvrtá, neboť tyto směřují proti nedostatečným skutkovým zjištěním správních orgánů, pročež budou krajským soudem tyto námitky vypořádávány společně. V rámci správního řízení byly zjištěny dvě různé verze průběhu skutkového děje, verze zasahujícího policisty a verze žalobce, přičemž se obě liší především v době, po kterou vozidlo žalobce „parkovalo“ na předmětném místě, přičemž policista při výslechu neuvedl konkrétní dobu, nicméně odkázal na úřední záznam, který vyhotovil, a kde je uvedena doba stání od 8:20 do 9:05. Oproti tomuto žalobce uváděl při své výpovědi čas 8:05 až 8:25. Správní orgán I. stupně se při svém rozhodování přiklonil k verzi policisty, nadto je potřeba uvést, že žalovaný dále tyto úvahy rozvádí, když v napadeném rozhodnutí dospívá k závěru o spáchání přestupku i při připuštění pravdivosti tvrzení žalobce. Krajský soud v těchto úvahách dává za pravdu žalovanému, neboť pokud žalobce vypověděl (a též shodně tvrdí v podané žalobě), že v daném místě zastavil za účelem vyložení nákladu (litých kol a pneumatik), který následně odnášel do nejbližšího zabezpečeného prostoru a zároveň nebyl u vozidla, když naň musel policista zvonit (což policista popírá), aby žalobce upozornil na nevhodné parkování, pak i tento popis skutkového děje odpovídá naplnění přestupku, pro který byl žalobce správním orgánem I. stupně uznán vinným, jak bude podrobně odůvodněno níže. Vzhledem k tomuto závěru nebylo povinností správních orgánů provádět další žalobcem navržené dokazování, a to ať už se jedná o svědecké výpovědi jeho syna a manželky, nebo navržený kamerový záznam; ze shodných důvodů též krajský soud zamítl provedení těchto důkazů v řízení před soudem.
[16] Zásadní otázku pro vyřešení první námitky je potřeba hledat ve vymezení pojmů zastavení a stání podle § 2 písm. n) a o) zákona o silničním provozu, neboť pokud by žalobce v daném místě „pouze“ zastavil, přestupku by se nedopustil. Shora citované ustanovení zákona o silničním provozu definuje pojem stání pomocí časového určení doby uvedení vozidla do klidu delší než doba zastavení, přičemž doba zastavení je v předmětné věci určena jako doba nezbytně nutná k neprodlenému složení nákladu. Je tedy nezbytné odpovědět na otázku, zda žalobce překročil dobu nezbytně nutnou k neprodlenému složení nákladu, či nikoli.
[17] Oba pojmy, resp. související zákazy jsou společně propojeny, neboť mají totožný objekt, tj. chrání zájem společnosti na plynulosti a bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích, komfortu parkování vozidel a pohybu chodců v dopravně exponovaných částech měst, zajištění dostupnosti budov atd. Při rozhodování o konkrétní regulaci zákazu stání je potřeba vycházet ze shora popsaných zájmů, přitom nesmí docházet ke zbytečnému či šikanóznímu omezování možnosti parkování, neboť maximum ochrany, tj. např. úplný zákaz zastavení mimo zvlášť zbudovaná parkoviště, by vedlo k naprostému vyprázdnění smyslu provozu na pozemních komunikacích, který slouží nejen společnosti jako celku, ale též každému jednotlivci. V tomto směru je potřeba hledat vyváženost mezi omezením, které jistě sleduje „bohulibý“ účel, a zásahem do práv jednotlivce [srov. čl. 2 odst. 3 a odst. 4 Ústavy a obdobně čl. 2 odst. 3 a čl. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“)]. Není samoúčelné připomenout též názor Ústavního soudu vyjádřený v nálezu ze dne 28. 1. 2004, sp. zn. I. ÚS 546/03, č. 12/2004 Sb. ÚS: „Autonomie vůle a svobodného individuálního jednání je na úrovni ústavní garantována čl. 2 odst. 3 Listiny [...]. To jest, čl. 2 odst. 3 Listiny je třeba chápat ve dvojím smyslu. Ve své první dimenzi představuje strukturální princip, podle něhož lze státní moc vůči jednotlivci a jeho autonomní sféře (včetně autonomních projevů volních) uplatňovat pouze v případech, kdy jednání jednotlivce porušuje výslovně formulovaný zákaz upravený zákonem. Také takový zákaz však musí reflektovat toliko požadavek spočívající v zabránění jednotlivci v zásazích do práv třetích osob a v prosazení veřejného zájmu, je-li legitimní a proporcionální takovému omezení autonomního jednání jednotlivce. Takový princip je pak třeba chápat jako esenciální náležitost každého demokratického právního státu [...]. Podobný obsah má také čl. 2 odst. 4 Ústavy. Ve své druhé dimenzi pak působí čl. 2 odst. 3 Listiny jako subjektivní právo jednotlivce na to, aby veřejná moc respektovala autonomní projevy jeho osobnosti, včetně projevů volních, které mají odraz v jeho konkrétním jednání, pokud takové jednání není zákonem výslovně zakázáno.“
[18] Omezení možnosti „zaparkování“ vozidla (přesněji jeho uvedení do klidu), pro konkrétní místo na vozovce, je možno obecně rozdělit do dvou kategorií: (i) úplné omezení, tj. zákaz zastavení; (ii) a částečné, tj. zákaz stání. Dané konkrétní místo tedy musí splňovat určitý stupeň kvalifikovaného požadavku na jeho regulaci daný objektem, jenž má omezení (zákaz) chránit. Proč není na daném místě možno vozidlo „zaparkovat jaksi trvale“, ale toliko jej uvést do klidu na dobu nezbytně nutnou k neprodlenému nastoupení nebo vystoupení přepravovaných osob anebo k neprodlenému naložení nebo složení nákladu? Odpověď je nabíledni, neboť na daném místě existuje zájem společnosti, aby vozidlo, jež je uvedeno do klidu, mohlo být z tohoto klidu též neprodleně (bezprostředně, okamžitě) uvedeno do pohybu a místo opustilo, a to pokud by reálně mělo dojít k porušení nebo ohrožení zájmu společnosti, ke kterému by „překážením“ vozidla došlo – krajský soud je toho názoru, že pouze takovýto výklad může obstát požadavkům uvedeným v bodu [17] tohoto rozsudku. A contrario je tedy nesprávný závěr, že pouhá délka časového úseku, po který bylo vozidlo uvedeno do klidu, odlišuje stání od zastavení, byť určení tohoto časového úseku může být v některých případech směrodatné – nikoli však v souzené věci, proto správní orgány nepochybily, pokud se časovým intervalem nezabývaly dopodrobna a neprováděly navrhované důkazy, neboť tyto byly již nadbytečné a na závěru o spáchání přestupku by nic neměnily. Správní orgány proto též správně časově popsaly skutek jako nedovolené stání v konkrétním čase 8:20, což je čas, o kterém bylo spolehlivě zjištěno, že v tento okamžik žalobce vozidlem stál nedovoleně, přičemž se jedná o čas shodný pro obě možné verze průběhu skutkového děje.
[19] Je potřeba se hlouběji zabývat tím, proč bylo vozidlo uvedeno do klidu. Žalobce uvádí, že tak učinil proto, aby složil náklad, přičemž sám připustil, že jej odnášel na nejbližší zabezpečené místo a u vozidla se v určité chvíli nenacházel, když naň podle jeho slov musel policista zvonit, aby ho upozornil na špatné parkování – a právě v tento moment se ze zastaveného vozidla stalo vozidlo stojící, neboť žalobce „nezabezpečil“ neprodlenou (tj. okamžitou) možnost odstavení vozidla pro případ, že by jeho vozidlo překáželo konkrétnímu zájmu společnosti (např. potřeby zaparkovaní sanitky, hasičského vozu, dopravní obsluhy, zásahu policie nebo prosté omezení ostatních účastníků silničního provozu).
[20] Pokud žalobce uvádí, že požadavek správních orgánů, aby náklad vyložil na ulici, ponechal jej nezabezpečený a auto přeparkoval, je naprosto nereálný, neboť žalobce je přesvědčen, že má povinnost svůj majetek zabezpečit, pak krajský soud konstatuje, že se žalobce mýlí. Argumentace žalobce je v jádru správná, nicméně je potřeba vždy vyhodnocovat každou konkrétní situaci samostatně. Zastaví-li někdo vozidlo za účelem složení nákladu, musí tak učinit s ohledem na dopravní situaci. I při zastavení je potřeba postupovat tak, aby došlo pokud možno k co nejmenšímu zásahu do provozu na pozemní komunikaci, zvláště tam, kde je stání zakázáno, jako v případě projednávané věci. Jak shora vysvětleno, žalobce byl oprávněn svůj majetek, jenž z vozidla vykládal, zabezpečovat pouze takovým způsobem, který mu fakticky umožňoval být připravený kdykoli zastavené vozidlo okamžitě uvést do pohybu – mohl kupříkladu použít další osobu k zabezpečení vyloženého nákladu po dobu, než přeparkuje, nebo by tato osoba mohla být připravena v případě nutnosti s vozidlem odjet. Zjednodušeně řečeno, řidič je primárně povinen zabezpečit provozní situaci, tj. aby jeho vozidlo nepřekáželo dopravě nebo aby bylo případně přemístěno, až poté může vykládat svůj náklad z vozidla – pokud tedy řidič nezajistí možnost okamžitého přemístění vozidla a odnáší si svůj náklad pryč od vozidla, dopouští se dopravního přestupku, je-li v daném místě stání zakázáno. (...)
[26] Krajský soud se neztotožnil ani s poslední žalobní námitkou označenou jako bod (v). Předně je potřeba uvést, že správní orgány svou klíčovou argumentaci neopřely o překročení tříminutového limitu pro zastavení vozidla, byť tuto skutečnost správní orgán I. prvního stupně nesprávně v odůvodnění uvádí, a to na s. 4 na konci prvního odstavce, ale o zcela jiné důvody, které krajský soud podrobně rozepsal v předchozí části tohoto rozsudku, pročež se touto námitkou zabýval pouze okrajově.
[27] Krajský soud dává žalobci za pravdu, že namítaná argumentace je v projednávané věci zcela nepřiléhavá, když by mohla být relevantní pouze u přestupku spáchaného nedovoleným zastavením nebo stáním na vyhrazeném parkovišti [srov. s § 27 odst. 1 písm. o) zákona o silničním provozu], což není předmětem dnes souzeného sporu. Nicméně nevhodnou argumentaci použil pouze správní orgán I. stupně, a to pouze na jednom místě, aniž by tato jakkoli ovlivnila správnost rozhodnutí správních orgánů jako celku. | decision_1305.txt |
343 | k § 266 trestního řádu ve znění účinném do 8. 4. 2015
k § 4 odst. 1 soudního řádu správního
Činnost odboru dohledu Ministerstva spravedlnosti a ministra spravedlnosti v rámci posuzování podnětů k podání stížnosti pro porušení zákona dle § 266 trestního řádu nespadá pod přezkumnou pravomoc soudů ve správním soudnictví dle § 4 odst. 1 s. ř. s., neboť uvedené entity nejednají jako „správní orgány“.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 8. 2016, čj. 2 As 117/2016-24)
Prejudikatura: č. 1717/2008 Sb. NSS a č. 1831/2009 Sb. NSS; usnesení Ústavního soudu č. 11/1998 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 365/97).
Věc: Pavel P. proti Ministerstvu spravedlnosti o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce podal dne 24. 1. 2015 u Vrchního státního zastupitelství v Praze podnět, kterým se domáhal podání stížnosti pro porušení zákona ve své trestní věci. Vrchní státní zastupitelství postoupilo podnět žalovanému dne 10. 3. 2015. Přípisem ze dne 8. 4. 2015 ředitel odboru justičního dohledu (dále jen „odbor dohledu“) z pověření ministra spravedlnosti sdělil žalobci, že po přezkoumání spisového materiálnu ministr spravedlnosti neshledal důvody k podání stížnosti pro porušení zákona ve smyslu § 266 odst. 1 a odst. 2 trestního řádu a že podnět žalobce odložil.
Žalobce podal u Městského soudu v Praze z důvodu nezákonného zásahu ze strany žalovaného žalobu, kterou městský soud odmítl usnesením ze dne 30. 3. 2016, čj. 9 A 132/2015-141.
Městský soud odůvodnil své usnesení tím, že ve správním soudnictví lze, nestanoví-li zákon jinak, přezkoumat pouze ty aktivity orgánů, které patří do působnosti rozhodování ve veřejné správě a zasahují do veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob. V projednávaném případě však dle městského soudu nebyly naplněny dva ze tří prvků zákonné definice rozsahu přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví (§ 4 ve spojení s § 2 s. ř. s.). Městský soud uvedl, že bezprostřední ochrana práv fyzických a právnických osob je zaručena nikoli možností podávat podněty k podání stížnosti pro porušení zákona podle § 266 odst. 1 trestního řádu, ale právními instituty zakotvenými v příslušných procesních předpisech (zde v trestním řádu). Ministr spravedlnosti tedy při rozhodování, zda podá stížnost pro porušení zákona, nerozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Městský soud dále uvedl, že ve správním soudnictví lze přezkoumat pouze takové aktivity orgánů veřejné moci, které patří do působnosti veřejné správy. Rozhodování žalovaného, resp. ministra spravedlnosti o podání stížnosti pro porušení zákona podle § 266 odst. 1 trestního řádu však dle městského soudu takovou činností není. Městský soud konstatoval, že soudy ve správním soudnictví nejsou oprávněny zasahovat do postupů státního zástupce či jiného orgánu činného v trestním řízení, potažmo rozhodovat o zákonnosti či správnosti těchto postupů. A ačkoliv žalovaný není orgánem činným v trestním řízení, městský soud uvedl, že za postup v trestním řízení bylo třeba považovat postup, jehož účelem je náležité zjištění trestných činů a spravedlivé potrestání jejich pachatelů. Stížnost pro porušení zákona představuje mimořádný opravný prostředek v trestních věcech. Pokud se tedy žalobce domáhal „řádného“ přezkoumání svého podnětu k podání stížnosti pro porušení zákona, domáhal se tak, aby žalovaný v jeho trestní věci postupoval určitým způsobem. Správní soud by tedy při věcném posuzování žaloby musel přezkoumávat, zda žalovaný v souvislosti s trestním řízením postupoval správně, a v takovém případě by nepochybně ingeroval do trestního řízení. V rámci hodnocení správnosti postupu žalovaného by totiž posuzoval trestněprávní otázky, tj. např. zda byly dány podmínky pro podání stížnosti pro porušení zákona, resp. jaké (trestněprávní) aspekty žalobcovy věci měl vzít žalovaný v úvahu při vyřizování podnětu k podání stížnosti pro porušení zákona. Městský soud proto uzavřel, že žalovaný, resp. ministr spravedlnosti v rámci svého oprávnění podat stížnost pro porušení zákona podle § 266 odst. 1 trestního řádu nejedná jako správní orgán ve smyslu legislativní zkratky uvedené v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a nemohl se tak dopustit ani nezákonného zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s.
Proti rozhodnutí městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, ve které namítal, že nezákonný zásah ze strany žalovaného měl spočívat v tvrzeném nepřezkoumání jeho trestního spisu a souvisejícího podnětu k podání stížnosti pro porušení zákona ve smyslu § 266 odst. 1 a odst. 2 trestního řádu, o čemž byl stěžovatel vyrozuměn prostřednictvím přípisu žalovaného ze dne 8. 4. 2014. Stěžovatel namítal, že nebrojil proti tomu, že ministr spravedlnosti nevyužil svého mimořádného a fakultativního práva podat stížnost pro porušení zákona, ale proti tomu, že došlo v rámci žalovaného k nezákonnému zásahu, jehož sekundárním následkem byla skutečnost, že ministr spravedlnosti zmíněnou stížnost ve prospěch stěžovatele nepodal. Stěžovatel měl za to, na rozdíl od městského soudu, že činnost žalovaného v rámci jeho oddělení trestního přezkumu odboru dohledu lze považovat za činnost přezkoumatelnou ve správním soudnictví. Tuto činnost nelze považovat za činnost orgánů činných v trestním řízení, nýbrž za dohledovou činnost vykonávanou mimo rámec trestního řízení.
Dále měl stěžovatel za to, že legislativní zkratku „správní orgán“ nelze vykládat restriktivně. Žalovaný je nepochybně orgánem moci výkonné, tudíž i na činnost jeho odboru dohledu se beze zbytku vztahuje striktní požadavek uplatňování státní moci jen v případech stanovených zákonem a v jeho mezích [čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), resp. čl. 2 odst. 3 Ústavy]. Odbor dohledu žalovaného realizuje oprávnění svěřené mu zákonem, které musí zůstat v zákonných mezích, a není oprávněn sám svévolně rozhodovat, které podněty přezkoumá, a které nikoliv (pak by popíral smysl a účel mimořádného a fakultativního práva ministra spravedlnosti podat stížnost pro porušení zákona). Pokud žalovaný (odbor dohledu) provede nezákonným způsobem výše naznačený zásah, tak ministr nemůže realizovat své výsostné právo, čímž zákonitě musí dojít ke zkrácení stěžovatele na jeho veřejných subjektivních právech, neboť je zbaven možnosti obrátit se na ministra spravedlnosti. Žalovaný tak v případě širšího chápání legislativní zkratky „správní orgán“ rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Právo na spravedlivý proces v sobě implikuje právo každého na zajištění tzv. rovnosti zbraní. Zmíněnou rovnost zbraní je z pohledu efektivního práva na spravedlivý proces nutno chápat i v tom smyslu, že obviněnému jednotlivci bude zabezpečena rovnost přístupu k možnosti využít všech prostředků ve smyslu trestního řádu, tedy např. i právo ministra spravedlnosti podat stížnost pro porušení zákona ve smyslu § 266 odst. 1 a odst. 2 trestního řádu.
Stěžovatel souhlasil, že uvedené právo ministra je mimořádné a fakultativní. Neměla by mu být však upírána možnost, aby ministr spravedlnosti měl vůbec možnost seznámit se se závěry odboru dohledu žalovaného, a tudíž měl možnost využít svého práva. Porušení svého práva tak stěžovatel spatřoval v tom, že mu byla v důsledku nezákonného zásahu žalovaného upřena možnost dovolat se svým podnětem přezkumu ze strany žalovaného a s tím související úvahy ministra spravedlnosti o tom, zda svého mimořádného práva využije, či nikoliv, čímž došlo k zásahu do jeho právní sféry a bylo zasaženo jeho veřejné subjektivní právo.
Stěžovatel zdůraznil, že nemůže existovat činnost žalovaného, která se vymyká oblasti veřejné správy a s tím související kontrole soudů. I činnost odborů žalovaného může přivodit újmu na veřejných právech stěžovatele. Žalovanému bylo fakticky svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy, neboť je to právě uvedený odbor, který svou správní činností v podobě stanovisek umožňuje realizovat mimořádný opravný prostředek dle trestního řádu. Činnost odboru nelze bez dalšího vyjmout z efektivní kontroly soudy. Pak by se právo ministra spravedlnosti mohlo uplatnit pouze v případě vybrané skupiny podnětů, u nichž by uvedený odbor rozhodl řádný přezkum vykonat, avšak ve stěžovatelem tvrzeném případě by osoba podávající podnět byla této možnosti zbavena zcela, a tedy v důsledku takového nezákonného zásahu by došlo k narušení rovnosti zbraní v rámci trestního řízení, byť by se tak stalo ve sféře správní činnosti žalovaného, a tedy v oblasti veřejné správy. Optikou napadeného rozhodnutí by tak odboru dohledu nehrozil řádný postih v podobě ingerence soudů, ale jednalo by se o jakýsi exces státní moci v rámci žalovaného, který by postrádal jakoukoliv kontrolu ze strany správního soudnictví. Odbor dohledu by de facto rozhodoval o tom, zda ministr spravedlnosti své mimořádné a fakultativní právo využije, či nikoliv.
Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěrem městského soudu o odmítnutí žaloby. Zdůraznil, že rozhodnutí o podání stížnosti pro porušení zákona je ve výlučné kompetenci ministra spravedlnosti dle § 266 a násl. trestního řádu. Podněty sice šetří oddělení trestního přezkumu spadající pod odbor dohledu způsobem stanoveným v interní normativní směrnici, konkrétně v rozhodnutí ministryně spravedlnosti ze dne 13. 7. 2009, č. 22/2009, o vyřizování podnětů k podání stížnosti pro porušení zákona (dále jen „rozhodnutí ministryně spravedlnosti o vyřizování podnětů“), ministr spravedlnosti však není při svém rozhodování, zda stížnost podat či ne, vázán stanoviskem zaujatým tímto odborem. Je na ministrovi, jak nastaví procesy vedoucí k naplnění jeho výlučného práva a jak se nakonec ohledně podání stížnosti pro porušení zákona v jednotlivých případech rozhodne. Dále žalovaný uvedl, že stěžovatel jako podatel podnětu ke stížnosti pro porušení zákona neměl žádné subjektivní právo, do kterého by bylo možno postupem odboru dohledu v rámci šetření jeho podnětu zasáhnout; na základě výlučného práva ministra spravedlnosti totiž zcela jistě nelze dovodit vznik práv jakýchkoliv jiných, od něho odlišných, osob.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...) [14] Podle § 4 odst. 1 s. ř. s. „[s]oudy ve správním soudnictví rozhodují o
a) žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy, (dále jen ‚správní orgán‘),
b) ochraně proti nečinnosti správního orgánu,
c) ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu,
d) kompetenčních žalobách.“ (...)
[18] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že v projednávané věci je přezkoumáváno usnesení o odmítnutí žaloby z důvodu, že věc nespadá do pravomoci soudů ve správním soudnictví, neboť žalovaný, resp. ministr spravedlnosti při vyřizování podnětu k podání stížnosti pro porušení zákona dle § 266 trestního řádu není správním orgánem ve smyslu legislativní zkratky uvedené v § 4 odst. 1 s. ř. s. Napadené usnesení může být proto přezkoumáváno v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu pouze z hlediska námitek týkajících se zákonnosti tohoto usnesení podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., a tedy toho, zda je činnost žalovaného, resp. ministra spravedlnosti při vyřizování podnětu k podání stížnosti pro porušení zákona dle § 266 trestního řádu přezkoumatelná soudy ve správním soudnictví, konkrétně zda žalovaný, resp. ministr spravedlnosti je správním orgánem ve smyslu shora citovaného ustanovení, či ne.
[19] Co se týče rozsahu přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví, ten „vymezuje na zákonné úrovni soudní řád správní, konkrétně § 4 ve spojení s § 2 s. ř. s. Ustanovení § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zavádí legislativní zkratku ‚správní orgán‘. Tím se rozumí orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Tato legislativní zkratka se vztahuje nejen na pravomoc správních soudů podle tohoto písmene zmíněného ustanovení, nýbrž i na pravomoci podle dalších písmen, tj. b), c) a d), tedy také na nečinnost ‚správního orgánu‘ či jemu přičitatelný nezákonný zásah. Zákonná definice obsahuje tři prvky: za prvé, jedná se o orgán moci výkonné či jiný z typu orgánů v definici uvedených. Za druhé, tento orgán rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Za třetí, toto rozhodování se děje v oblasti veřejné správy.“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, č. 1717/2008 Sb. NSS). V případě stěžovatele je namítán nezákonný zásah ze strany žalovaného, resp. ministra spravedlnosti (§ 82 a násl. s. ř. s.), a tak i tento musí splňovat prvky zákonné definice „správního orgánu“ v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[20] Stěžovatel především namítá, že nebrojil proti nezákonnému zásahu ministra spravedlnosti, ale odboru dohledu žalovaného, který pod legislativní zkratku správní orgán ve smyslu § 4 odst. 1 s. ř. s. spadá. Uvádí, že odbor dohledu nejedná jako orgán činný v trestním řízení, nýbrž jako správní orgán v rámci své dohledové činnosti vykonávané mimo rámec trestního řízení.
[21] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že podstatou daného případu je otázka vyřízení podnětu k podání stížnosti pro porušení zákona podle § 266 odst. 1 trestního řádu. V první řadě je nutno poukázat na to, že stížnost pro porušení zákona „je jedním z mimořádných opravných prostředků v trestním řízení“ (usnesení Ústavního soudu ze dne 9. 12. 2003, sp. zn. I. ÚS 354/03).
[22] Dále, co se týče pravomoci rozhodovat o podání či nepodání stížnosti, ta je svěřena ministrovi spravedlnosti, a to bez jakýchkoliv omezujících zákonných podmínek, jak vyplývá z § 266 trestního řádu, a svědčí toliko a výlučně jemu. Podnět k podání stížnosti pro porušení zákona podle § 266 trestního řádu je pouze informací o určitém případu vhodném k podání této stížnosti. Je pak věcí subjektu oprávněného k podání stížnosti pro porušení zákona, jakou formou oznámí stěžovateli, jak věc z hlediska podnětu ke stížnosti pro porušení zákona posoudil. Stejně tak je plně v pravomoci ministra spravedlnosti, zda podnět k podání stížnosti přijme, nebo nepřijme. Přijetí takovéhoto podnětu není právně vynutitelné (srov. nález Ústavního soudu ze dne 19. 7. 2016, sp. zn. III. ÚS 1073/15).
[23] Nejvyšší správní soud tak konstatuje, že pokud ministr spravedlnosti v rámci své výlučné pravomoci podávat stížnosti pro porušení zákona, udělené mu v trestním řízení, určí, že podněty k těmto stížnostem bude zpracovávat odbor dohledu, jedná tak v mezích § 266 trestního řádu a i tuto činnost odboru dohledu je nutno považovat za činnost v rámci trestního řízení.
[24] K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že odbor dohledu má za úkol přezkoumat podnět a navrhnout další postup z hlediska zákonnosti, ale i účelnosti případného podání stížnosti, včetně důvodů judikatorních. Odbor dohledu má přezkoumávat zákonnost celého napadeného rozhodnutí i všech rozhodnutí na něj obsahově navazujících, jakož i zákonnost řízení, které těmto rozhodnutím předcházelo (článek 1 a článek 2 rozhodnutí ministryně spravedlnosti o vyřizování podnětů). O případném odložení podnětu pak dle čl. 6 odst. 2 rozhodnutí ministryně spravedlnosti o vyřizování podnětů rozhoduje ministr (svým podpisem na seznamu věcí, v nichž byl aprobován návrh na odložení). Nejvyšší správní soud má za to, stejně jako městský soud, že i z výše uvedeného plyne, že činnost odboru dohledu žalovaného i ministra spravedlnosti při posuzování podnětu k podání stížnosti pro porušení zákona je nutno považovat za postup, jehož účelem je náležité zjištění trestných činů a spravedlivé potrestání jejich pachatelů (§ 1 odst. 1 trestního řádu), tedy činností v trestním řízení, a ne v oblasti veřejné správy.
[25] V nedávné době na názoru, že ve správním soudnictví nelze přezkoumávat jednání orgánů činných v trestním řízení, setrval Nejvyšší správní soud v poněkud jiných skutkových souvislostech i v rozsudku ze dne 21. 7. 2016, čj. 10 As 11/2016-153.
[26] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že činnost odboru dohledu žalovaného a ministra spravedlnosti v rámci posuzování podnětů k podání stížnosti pro porušení zákona dle § 266 trestního řádu nespadá pod přezkumnou pravomoc soudů ve správním soudnictví dle § 4 odst. 1 s. ř. s., neboť nejednají jako v tomto ustanovení uvedené „správní orgány“.
[27] Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že shora citovaná správní a ústavní judikatura byla zpochybněna v bodu [21] usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 12. 2015, sp. zn. I. ÚS 2355/15. V této věci se Ústavní soud zabýval ústavní stížností obviněného a jeho obhájkyně, kteří namítali, že policie a vězeňská služba spolu s orgány státního zastupitelství zabránily obhájkyni a jejímu koncipientovi v rámci probíhajícího trestního stíhání v návštěvě vazebně stíhaného obviněného ve věznici. Ústavní soud zde poznamenal: „Nad rámec shora uvedených důvodů pro odmítnutí ústavní stížnosti Ústavní soud uvádí, že je také otázkou, zda se proti stěžovateli definovanému zásahu orgánu veřejné moci nedalo brojit např. žalobou podanou dle § 82 [s. ř. s.], dle něhož ‚[k]aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný‘ (tzv. zásahová žaloba), jinými slovy zda stěžovatelé vůbec vyčerpali všechny opravné prostředky dle § 75 odst. 1 zákona [č. 182/1993 Sb.,] o Ústavním soudu.“ Uvedený právní názor Ústavního soudu se pravděpodobně blíží výkladu zastávanému stěžovatelem, a sice že „správním orgánem“ ve smyslu § 82 s. ř. s. a rozhodováním v oblasti veřejné správy je nutno rozumět i jednání ministra spravedlnosti podle § 266 trestního řádu, jakož i jednání kohokoli v rámci žalovaného, jehož ministr pověřil přípravou podkladů ke svému rozhodnutí. Do působnosti správního soudnictví by podle tohoto výkladu spadala soudní kontrola každého jednání orgánu, který není soudem a jehož jednání není podrobeno samostatné soudní kontrole jiným než správním soudem (typicky jednání policejního orgánu nebo státního zástupce v rámci trestního řízení ve smyslu § 12 odst. 10 trestního řádu, jež by nepodléhalo samostatné soudní kontrole trestním soudem). Je nepochybné, že i pro takový výklad existují dobré důvody. Argumentem by bylo, že nelze odepřít soudní kontrolu určitého jednání orgánu veřejné moci, který není soudem (typicky již zmíněného policejního orgánu či státního zástupce), jež je zaměřeno vůči jednotlivci a přímo zasahuje do jeho práv, jen proto, že se děje v rámci specifického typu řízení (trestního řízení). Vymezení, zda daný orgán nesoudní povahy jedná v rámci trestního řízení, anebo v rámci jiného procesního postupu nebo jakkoli jinak, je totiž arbitrárním rozhodnutím zákonodárce, kterým by nemělo být možno měnit ústavně zaručený rozsah soudní ochrany práv jednotlivce plynoucí zejména z čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) a čl. 36 odst. 1 a odst. 2 Listiny.
[28] I pokud by se uvedený právní názor Ústavního soudu prosadil, takže důvod, pro který městský soud žalobu odmítl, by musel být považován za nezákonný, existoval by v nyní projednávané věci jiný důvod pro její odmítnutí. Stížnost pro porušení zákona lze považovat za zmocnění k volnému uvážení ministra spravedlnosti jako privilegovaného navrhovatele k podání, anebo naopak nepodání mimořádného opravného prostředku. Svou povahou se řízení ve věci stížnosti pro porušení zákona blíží dozorčímu prostředku v „klasickém“ správním či daňovém řízení, jakým je přezkumné řízení (§ 94 a násl. správního řádu, podobně § 121 a násl. zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, či § 55b zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků*)). Podstatnou odlišností ovšem je, že zatímco prostor k volnému uvážení o tom, zda přezkumné řízení zahájí, má ve správním či daňovém řízení samotný správní orgán, jenž rozhoduje, u stížnosti pro porušení zákona je toto volné uvážení svěřeno navrhovateli, který může „toliko“ zahájení řízení ve věci dozorčího prostředku iniciovat, přičemž ve věci samé rozhodne soud. Nicméně povaha volného a ničím nelimitovaného uvážení daných orgánů je ve všech případech podobná. Z dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu přitom vyplývá, že jelikož uplatnění dozorčího prostředku je zcela na uvážení příslušného orgánu, nemůže být ten, v jehož zájmu by mohl být daný dozorčí prostředek uplatněn, dotčen na svých právech tím, že uplatněn není. Soudní přezkum nezahájení přezkumného řízení je proto správní judikaturou, jež vychází i z judikatury Ústavního soudu, vyloučen podle § 46 odst. 1 písm. d), § 68 písm. e) a § 70 písm. a) s. ř. s. (viz například rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2008, čj. 7 As 55/2007-71, č. 1831/2009 Sb. NSS, ze dne 26. 3. 2008, čj. 7 Afs 6/2008-33, či ze dne 22. 5. 2008, čj. 9 Ans 1/2008-135).
[29] K námitce stěžovatele, že by postupem žalovaného mohlo být zasaženo do jeho veřejného subjektivního práva obrátit se na ministra spravedlnosti se svým podnětem, Nejvyšší správní soud tedy s odkazem na výše uvedenou judikaturu uvádí, že žádné takové právo stěžovateli nesvědčí. Je oprávněním pouze ministra spravedlnosti v rámci trestního řízení, zda stížnost podá, či ne, a tedy i jak upraví proces zpracování podnětů. Postup žalovaného ani ministra spravedlnosti nemohl zasáhnout ani do práva stěžovatele na spravedlivý proces, jak naznačuje. Jak již uvedl Ústavní soud, „[s]tížností pro porušení zákona (ať již je, či není podána) nemohou být dotčena ústavně zaručená práva jedince, neboť jde nikoliv o rozhodnutí, ale toliko o procesní prostředek, umožňující podle uvážení ministra spravedlnosti v mimořádných případech soudní přezkum (pravomocného rozhodnutí) mimo obvyklé instanční pořadí. Pokud zmíněná práva mohou být porušena, může se tak stát jen buď v původním rozhodnutí, nebo v rozhodnutí, jímž obecný soud rozhodne o podané stížnosti pro porušení zákona. Neobstojí proto vývody, podle nichž úvaha ministra spravedlnosti, zda podanému podnětu k podání stížnosti pro porušení zákona vyhoví, či nikoli, porušuje čl. 36 odst. 1, čl. 38 odst. 2 a čl. 40 odst. 3 Listiny“ (usnesení Ústavního soudu ze dne 9. 12. 2003, sp. zn. I. ÚS 354/03, obdobně usnesení Ústavního soudu ze dne 12. 2. 1998, sp. zn. III. ÚS 365/97, č. 11/1998 Sb. ÚS). | decision_1306.txt |
344 | k § 101a odst. 1 větě druhé a § 101b odst. 1 soudního řádu správního ve znění zákonů č. 127/2005 Sb. a 303/2011 Sb.
Soudní řád správní rozlišuje dva typy návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Prvním typem návrhu je návrh na soudní přezkum opatření obecné povahy, který může podat každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy zkrácen, a to ve lhůtě stanovené v § 101b odst. 1 s. ř. s. Druhým typem je návrh na incidenční přezkum opatření obecné povahy dle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s., který je oprávněn podat jen ten, kdo je současně oprávněn podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito; tento návrh je třeba podat společně se žalobou proti rozhodnutí, nečinnosti nebo zásahu, tj. ve lhůtě pro společně podávanou žalobu, a to bez ohledu na lhůtu uvedenou v § 101b odst. 1 s. ř. s.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 9. 2016, čj. 5 As 194/2014-36)
Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 130/2012 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 34/10).
Věc: Jozef H. proti Krajskému úřadu Zlínského kraje, za účasti 1) městys Buchlovice, 2) Davida Z. a 3) Jitky Z., o dodatečné povolení stavby, o kasační stížnosti žalobce.
Úřad městyse Buchlovice (dále jen „stavební úřad“) rozhodnutím ze dne 12. 10. 2012 zamítl žádost žalobce o dodatečné povolení stavby „konstrukce 6 ks – voliéry pro chov exotického ptactva“ v katastrálním území Buchlovice. K odvolání žalobce žalovaný svým rozhodnutím ze dne 4. 3. 2013 částečně změnil rozhodnutí stavebního úřadu tak, že změnil název „usnesení“ na „rozhodnutí“ a dále z výroku rozhodnutí stavebního úřadu vypustil § 90 stavebního zákona z roku 2006; ve zbytku rozhodnutí stavebního úřadu potvrdil. Důvodem zamítnutí žádosti žalobce byl rozpor stavby s územním plánem městyse Buchlovice z roku 2006 (dále jen „územní plán“). Posuzovaná stavba leží na pozemcích v ploše Bc, kterou územní plán vymezuje jako plochu pro bydlení – individuální bydlení čisté. Jde o plochy nízkopodlažní zástavby s dominující funkcí individuálního bydlení v rodinných domech bez možnosti chovu drobného zvířectva. Dle regulativů územního plánu jsou na těchto plochách přípustné stavby pro individuální bydlení v rodinných domech s užitkovými zahradami, stavby pro dopravu v klidu (tj. stavby pro garážování, parkování a ostatní odstavné zpevněné plochy) a stavby nezbytné technické vybavenosti zajišťující obsluhu území. Podmíněně přípustné jsou na těchto plochách stavby individuální rekreace v rekreačních chalupách. Všechny ostatní urbanistické funkce, činnosti a zařízení, které nejsou uvedeny jako funkce, činnosti nebo zařízení přípustné nebo podmíněně přípustné, jsou pro plochy Bc dle regulativů územního plánu nepřípustné. Žalovaný uvedl, že pro posouzení souladu stavby s územním plánem je rozhodující doba, kdy je o stavbě vedeno správní řízení, resp. kdy je o ní rozhodováno.
Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou, v níž namítal mimo jiné nezákonnost regulativu uvedeného v územním plánu, kterým se na ploše zahrnující jeho pozemky zakázal chov drobného zvířectva. Krajský soud v Brně žalobu zamítl rozsudkem ze dne 14. 11. 2014, čj. 62 A 29/2013-85. Zdůraznil, že v zásadě proti každému úkonu veřejné správy zasahujícímu do sféry práv a povinností jednotlivce se tento jednotlivec může domáhat soudní ochrany, na druhou stranu mu zákon nedává na výběr, jakými právními prostředky proti určitému aktu brojit. Určujícím kritériem pro podání žaloby je povaha napadeného úkonu. Tento názor podle krajského soudu koresponduje rovněž se závěrem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, který v usnesení ze dne 17. 9. 2013, čj. 1 Aos 2/2013-116, č. 2943/2014 Sb. NSS, dovodil, že regulativy, které jsou materiálně opatřením obecné povahy, lze napadnout pouze návrhem na zrušení opatření obecné povahy podle § 101a a násl. s. ř. s. Krajský soud se proto nezabýval otázkou zákonnosti územního plánu městyse Buchlovice a v něm stanovených regulativů, konkrétně regulativu omezujícího chov drobného zvířectva v lokalitě vymezené jako plocha bydlení – čisté bydlení individuální.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Namítl, že krajský soud dospěl k nesprávnému právnímu závěru, že v daném řízení mu nepřísluší přezkoumávat územní plán jako opatření obecné povahy. Zdůraznil, že se žalobou nedomáhal zrušení územního plánu, ale napadal rozhodnutí žalovaného. Krajský soud měl ovšem dle názoru stěžovatele v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného zákonnost územního plánu přezkoumat v části, která sloužila jako podklad pro zamítnutí jeho žádosti. Stěžovatel se dovolával rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2012, čj. 7 As 144/2012-53, ve věci Bioplynová stanice Hvožďany, ze kterého dovodil, že i v nyní projednávané věci je třeba posoudit, zda regulace územním plánem již neporušuje zásady proporcionality a minimalizace zásahů do ústavních práv, a nedochází tak k nepřiměřenému a nezákonnému zásahu do práv stěžovatele. Především je nutné posoudit, zda je proporcionální regulativ pro „Plochy k bydlení – individuální bydlení čisté (Bc)“ spočívající v zákazu „všech ostatních urbanistických funkcí, činností a zařízení, které nejsou uvedeny jako funkce, činnosti nebo zařízení přípustné nebo podmíněně přípustné“. Při posouzení jeho žaloby je nutné aplikovat zásady posuzování proporcionality zásahu regulace obsažené v územním plánu do vlastnických práv vyslovené v usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS.
Stěžovatel dále poukázal na to, že nemožnost aplikace části územního plánu se týká také části charakteristiky „Plochy bydlení – individuální bydlení čisté (Bc)“, která zní „bez možnosti chovu drobného zvířectva“. Chov papoušků není chovem drobného zvířectva dle územního plánu, jelikož ten jej vymezuje jako „maloprodukční chovatelskou činnost drobných hospodářských zvířat (např. slepice, králíci apod.) pro účely samozásobení, pokud se tak neděje podnikatelským způsobem“. Papoušci nejsou hospodářská zvířata a nechovají se ani pro účely samozásobení. V této části by tedy chov papoušků neměl být v rozporu s územním plánem. Nesmyslnost regulace územním plánem je dokumentována i skutečným stavem, neboť obyvatelé obce regulaci nedodržují (běžně v zóně čistého bydlení chovají např. slepice) a příslušné orgány porušování regulativů pro zónu čistého bydlení tolerují.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že podle územního plánu jsou pozemky stěžovatele součástí plochy Bc – plochy pro bydlení – individuální bydlení čisté. Regulativy územního plánu pro plochu Bc stavbu stěžovatele nepřipouštějí. Pokud jde o charakteristiku termínu „chov drobného zvířectva“ uvedenou v kasační stížnosti, stěžovatel neuvedl, v které části územního plánu se tato charakteristika nachází, nicméně tato charakteristika obsahuje jen příkladmý výčet zvířat. Ze samotného názvu plochy bydlení Bc – individuální bydlení čisté lze dovodit charakter této plochy jako plochy pro bydlení klidné a ničím nerušené, tedy ani chovem drobného zvířectva. Je zřejmé, že chov exotického ptactva do této plochy svým charakterem (vysoká hlučnost jednotlivých ptáků umocněná jejich množstvím v chovu) jistě nepatří. Krajský soud se v napadeném rozsudku s touto otázkou vypořádal. Aplikací těchto regulativů nedošlo k porušení zásady proporcionality ani k nepřiměřenému zásahu do ústavně zaručených práv.
Osoby zúčastněné na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřily.
Pátý senát Nejvyššího správního soudu v rámci předběžného posouzení věci nesouhlasil s názorem vysloveným v dřívějším rozsudku sedmého senátu ve věci Bioplynová stanice Hvožďany, neboť sedmý senát vycházel z premisy, že na územní plán, jakožto opatření obecné povahy, je v daném ohledu třeba hledět jako na podzákonný právní předpis, ačkoli legální definice opatření obecné povahy (srov. § 171 správního řádu) ani konstantní judikatura Nejvyššího správního soudu takové pojetí opatření obecné povahy nesdílí. Sedmý senát pominul § 75 odst. 2 s. ř. s., který sice umožňuje přezkoumávat podkladové akty správního rozhodnutí, avšak za podmínky, že soudní řád správní neumožňuje žalobci napadnout takový úkon samostatnou žalobou, resp. návrhem ve správním soudnictví. Řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části takovým návrhem nepochybně je. V konečném důsledku dochází aplikací názoru sedmého senátu též k obcházení lhůty pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části zakotvené v § 101b odst. 1 s. ř. s. Předkládající senát ovšem nesouhlasil se závěrem krajského soudu, že tuto spornou otázku rozšířený senát rozhodl v citovaném usnesení čj. 1 Aos 2/2013-116, neboť rozšířený senát se jí v označeném usnesení vůbec nezabýval.
Předkládající senát tedy dospěl odchylně od rozsudku ve věci Bioplynová stanice Hvožďany k názoru, že žalobce se nemůže v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. (v projednávané věci o žalobě proti rozhodnutí o žádosti o dodatečné povolení stavby) domáhat přezkumu zákonnosti opatření obecné povahy – v tomto případě územního plánu. Proto věc postoupil rozšířenému senátu.
Účastníci se k usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu nevyjádřili.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že soudní řád správní rozlišuje dva typy návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Prvním typem návrhu je návrh na soudní přezkum opatření obecné povahy, který může podat každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy zkrácen, a to ve lhůtě stanovené v § 101b odst. 1 s. ř. s. Druhým typem je návrh na incidenční přezkum opatření obecné povahy dle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s., který je oprávněn podat jen ten, kdo je současně oprávněn podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito; tento návrh je třeba podat společně se žalobou proti rozhodnutí, nečinnosti nebo zásahu, tj. ve lhůtě pro společně podávanou žalobu, a to bez ohledu na lhůtu uvedenou v § 101b odst. 1 s. ř. s. Rozšířený senát věc vrátil k projednání a rozhodnutí pátému senátu.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
III.1 Pravomoc rozšířeného senátu
(...) [11] Předkládající senát se hodlá odchýlit od právního názoru Nejvyšším správním soudem již vyjádřeného v rozsudku ve věci Bioplynová stanice Hvožďany. Podle tohoto rozsudku „[s]oud je proto pro tyto účely oprávněn posoudit zákonnost té části územního plánu, která je podkladem rozhodnutí, a v případě, že by ji shledal nezákonnou, ji neaplikovat. V tomto ohledu je nutno na územní plán hledět jako na podzákonný právní předpis, neboť při své aplikaci na konkrétní případ účastníka řízení má jako regulace vztahující se na neurčitý okruh subjektů pro tyto účely povahu podzákonného právního předpisu (čl. 95 odst. 1 Ústavy), nikoli tzv. jiného úkonu správního orgánu ve smyslu § 75 odst. 2 věty druhé s. ř. s. Zvolená regulace ochrany ovzduší obce či dalších chráněných hodnot nebo zájmů územním plánem a její uplatňování totiž musí být v souladu se zásadou subsidiarity a minimalizace zásahu do právní sféry jednotlivce (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2011, čj. 7 Ao 2/2011-127, [č. 2497/2012 Sb. NSS]). Tato zásada však může být podle okolností oslabena jak intenzitou chráněného zájmu, tak zásadou předběžné opatrnosti při umisťování staveb v území, a to i s ohledem na případnou mimořádnou obtížnost při odstraňování případných negativních dopadů již realizované stavby na její okolí.“ Tento názor Nejvyšší správní soud zopakoval v rozsudcích ze dne 13. 2. 2014, čj. 7 As 75/2013-53, ze dne 6. 3. 2013, čj. 1 As 155/2012-141, a ze dne 4. 2. 2016, čj. 7 As 231/2015-33.
[12] Předkládající senát se naopak domnívá, že se žalobce v řízení o žalobě podle § 65 s. ř. s. nemůže domáhat přezkoumání zákonnosti opatření obecné povahy, které bylo napadeným rozhodnutím aplikováno, pokud již uplynula lhůta pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy dle § 101b odst. 1 s. ř. s. Pravomoc rozšířeného senátu rozhodnout ve věci je proto dána.
III.2 Posouzení věci
[13] Díl 7 hlavy druhé soudního řádu správního, který s účinností zákona č. 127/2005 Sb. od 1. 5. 2005 uzákonil možnost soudního přezkumu opatření obecné povahy, původně neomezoval možnost podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části žádnou lhůtou. Takovouto úpravu Ústavní soud shledal ústavně konformní v nálezu ze dne 24. 7. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 34/10, č. 130/2012 Sb. ÚS. Naopak Ústavní soud se dosud nevyjadřoval k otázce, zda lhůta pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy zakotvená nyní v § 101b odst. 1 s. ř. s. zavedená s účinností od 1. 1. 2012 zákonem č. 303/2011 Sb. představuje lhůtu nepřekročitelnou, resp. zda by takové řešení obstálo v testu ústavnosti.
[14] Proto se rozšířený senát zabýval otázkou, zda je z hlediska ústavního akceptovatelné, že by se objektivně nezákonné opatření obecné povahy, které nadále zasahuje podstatným způsobem do práv a povinností relativně širokého okruhu adresátů, uplynutím lhůty tří let od účinnosti opatření obecné povahy stalo nepřekročitelnou překážkou pro účinnou ochranu ústavních a zákonných práv jednotlivců.
[15] Je totiž zřejmé, že jakkoli opatření obecné povahy není právním předpisem (§ 171 správního řádu), jeho účinky se fakticky právnímu předpisu do značné míry přibližují. Některá opatření obecné povahy, typicky právě územní plány, totiž obsahují regulatorní úpravu týkající se konkrétního předmětu (zde nemovitostí na území obce), jejíž účinky působí neomezeně do budoucna (na dobu neurčitou), často pro období značně dlouhé. Jsou adresovány širokému okruhu obecně vymezených adresátů, který se v průběhu plynutí času může významně měnit. Územní plány jsou pořizovány typicky pro období až dvaceti let, přičemž často jejich faktická doba platnosti takovou dobu životnosti dalece přesahuje (např. stávající územní plán města Brna je z roku 1994). Ačkoli stavební zákon z roku 2006 předpokládá pravidelné vyhodnocování a změny územního plánu, jedná se o změny dílčí a podstatná část regulace obsažené v územním plánu přetrvává i nadále. Regulativy obsažené v územním plánu (popř. v jiném opatření obecné povahy) přitom mohou velmi intenzivním způsobem zasahovat zejména do vlastnických práv vlastníků nemovitostí, a to i po uplynutí tříleté lhůty pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy. V mnoha případech navíc mohou důvody nezákonnosti určité části opatření obecné povahy vyjít najevo až po uplynutí této lhůty, právě v souvislosti s individuálním správním aktem, kterým je regulace obsažená v opatření obecné povahy v konkrétním případě aplikována.
[16] V případě přijetí závěru, že lhůta uvedená v § 101b odst. 1 s. ř. s. je lhůtou bezvýjimečně omezující jakýkoli soudní přezkum opatření obecné povahy, by se stal soudní přezkum individuálních aktů vydaných po uplynutí tří let na základě případně objektivně nezákonného, či dokonce protiústavního opatření obecné povahy pouhou formalitou. Ačkoli by soud shledal nezákonnost takového rozhodnutí vydaného na základě nezákonného opatření obecné povahy, nemohl by právům žalobce poskytnout účinnou ochranu.
[17] Takový závěr by byl ve svém důsledku v rozporu s článkem 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) v těch případech, kdy by se individuální rozhodnutí vydaná na základě opatření obecné povahy týkala občanských práv a závazků, popř. trestních obvinění, jak je definovala judikatura Evropského soudu pro lidská práva, ale i s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
[18] Tento závěr by neobstál ani v konfrontaci s výkladovým principem a fortiori. Práva žalobců porušená individuálním rozhodnutím správního orgánu aplikujícím protiústavní zákonný předpis mohou být ochráněna v soudním řízení prostřednictvím předložení návrhu na zrušení takového zákonného ustanovení Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, a v případě individuálních rozhodnutí aplikujících podzákonný předpis, který je v rozporu se zákonem (mezinárodní smlouvou nebo ústavním pořádkem), žalobci může být poskytnuta ochrana dokonce přímo správním soudem mechanismem dle čl. 95 odst. 1 Ústavy. V obou případech jednotlivec, jehož práva byla aplikací takových vadných předpisů porušena, může iniciovat řízení o jejich zrušení zároveň s podáním ústavní stížnosti proti takovým aktům, kterými byly tyto vadné předpisy aplikovány (srov. § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu). Naproti tomu proti nezákonnosti regulace vyplývající z opatření obecné povahy po uplynutí tří let od jeho účinnosti by se jednotlivec již nikdy nemohl domoci soudní ochrany. Pokud se dotčený jednotlivec může domoci přezkoumání ústavnosti zákona či zákonnosti podzákonného předpisu v rámci žaloby proti rozhodnutí, které takový právní předpis aplikuje, tím spíše musí mít možnost domoci se účinné soudní ochrany i v případě aplikování regulace vyplývající z opatření obecné povahy.
[19] Správní soud nemůže za současné právní úpravy v řízení o žalobě proti rozhodnutí, kterým bylo opatření obecné povahy aplikováno, posoudit zákonnost opatření obecné povahy podle čl. 95 odst. 1 Ústavy způsobem, jakým poskytnutí takové logicky nezbytné soudní ochrany dovodil sedmý senát v rozsudku ve věci Bioplynová stanice Hvožďany. Pro analogickou aplikaci čl. 95 odst. 1 Ústavy totiž není dán žádný důvod. Použití analogie obecně předpokládá existenci pravé mezery v zákoně, tj. takovou situaci, kdy neexistence určitého výslovně stanoveného pravidla je v rozporu s ústavním pořádkem či obecnými právními principy. Takovou mezeru by mohla představovat nemožnost dosáhnout soudního přezkumu, resp. nápravy nezákonnosti opatření obecné povahy v souvislosti s jeho aplikací individuálním správním aktem. Rozšířený senát má ovšem za to, že současné znění soudního řádu správního umožňuje takovou možnost nápravy, resp. „incidenčního“ soudního přezkumu opatření obecné povahy po uplynutí obecné tříleté lhůty pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Žádná mezera v zákoně tudíž neexistuje, jak je vysvětleno dále.
[20] Soudní řád správní v dílu 7 hlavy II, který je věnován řízení o zrušení opatření obecné povahy, rozlišuje dva typy návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Prvním typem návrhu je návrh na „abstraktní“ kontrolu, kterým se může domáhat zrušení opatření obecné povahy každý, kdo tvrdí, že byl opatřením obecné povahy zkrácen na svých právech. Druhým typem návrhu je pak návrh na „incidenční“ kontrolu zákonnosti opatření obecné povahy podle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s., podle nějž „[p]okud je [navrhovatel] podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo opatření [zákon nesprávně uvádí „opatřením“, pozn. rozšířeného senátu] obecné povahy užito, podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým návrhem“.
[21] Soudní řád správní zároveň upravuje pro každý z obou uvedených typů návrhu na zrušení opatření obecné povahy samostatnou lhůtu pro jejich podání. Pro návrh „abstraktní“ se použije bezesporu tříletá lhůta od účinnosti opatření obecné povahy stanovená v § 101b odst. 1 s. ř. s. Pro návrh „incidenční“ pak platí dle § 101a odst. 1 věty druhé na konci s. ř. s. pravidlo, že návrh na zrušení opatření obecné povahy je možno podat jen společně se žalobou proti individuálnímu správnímu aktu, ve kterém bylo opatření obecné povahy použito, tzn. pro takovýto návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části platí lhůta pro podání žaloby směřující proti aplikujícímu individuálnímu správnímu aktu.
[22] Rozšířený senát si je vědom toho, že tento výklad § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. se může zdát poněkud překvapivým, neboť doposud nebyl použit v žádném z rozhodnutí tohoto soudu a nemá ani oporu v žádném z publikovaných komentářů k soudnímu řádu správnímu (srov. Potěšil, L. a kol. Soudní řád správní. Komentář. 1. vyd. Praha: Leges, 2014; Jemelka, L. a kol. Soudní řád správní. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013; Blažek, T., Jirásek, J.; Molek, P.; Pospíšil, P.; Sochorová, V.; Šebek, P. Soudní řád správní – online komentář. 3. aktualizace. Praha: C. H. Beck, 2016], resp. ani v důvodové zprávě k zákonu č. 303/2011 Sb., kterým byl novelizován soudní řád správní. Na druhou stranu však zároveň jiný adekvátní výklad tohoto ustanovení nabídnut nebyl. Je třeba zavrhnout možnost, že by § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. neměl žádný normativní obsah. Zároveň je nutno odmítnout i takový výklad, který by adresáta individuálního správního aktu, jímž bylo opatření obecné povahy aplikováno, vyloučil z obecného oprávnění osob dotčených na právech opatřením obecné povahy podat v tříleté lhůtě dle § 101b odst. 1 s. ř. s. („abstraktní“) návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Bylo by opravdu nelogické dovozovat, že adresát individuálního správního aktu aplikujícího opatření obecné povahy by měl mít horší možnost (a kratší lhůtu) pro dosažení soudního přezkumu zákonnosti opatření obecné povahy než jiné, méně intenzivně dotčené osoby.
[23] Jediným přiměřeným způsobem výkladu § 101a odst. 1 a 101b odst. 1 s. ř. s. je tak výklad výše rozšířeným senátem předestřený, tj. rozlišující dva samostatné typy návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části, přičemž oba tyto typy návrhů mají odlišný okruh osob aktivně procesně legitimovaných k podání návrhu a rovněž samostatné lhůty k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Tento výklad je ostatně v souladu s teleologickou metodou interpretace právních předpisů, neboť účelem procesních předpisů je nepochybně provést na úrovni zákona ústavně zaručené právo na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, resp. poskytnout jednotlivci schůdnou cestu, jak dosáhnout účinné ochrany jeho práv soudem.
[24] Vyloučení možnosti soudního přezkumu zákonnosti aplikovaného opatření obecné povahy po uplynutí tříleté lhůty by nepochybně v souladu s tímto smyslem a účelem právní úpravy nebylo. Taková interpretace by byla zároveň v rozporu s argumentací systematickou, pokud by bylo dovozováno, že regulace obsažená v podzákonných předpisech, či dokonce v zákonech by v soudním řízení o žalobě proti jí aplikujícímu individuálnímu správnímu aktu byla možná, zatímco případně nezákonná regulace obsažená v opatření obecné povahy by byla již nedotknutelná a nepřezkoumatelná.
[25] Že takový souběh konkrétní a abstraktní kontroly regulace není nijak neobvyklý, lze zjistit i ze srovnání s německou právní úpravou, která právě ve vztahu k územním plánům (v Německu ovšem považovaným za podzákonné právní předpisy) umožňuje jak jejich abstraktní kontrolu vrchními zemskými soudy na základě návrhu podaného ve lhůtě jednoho roku od jejich vyhlášení, tak zároveň i incidenční kontrolu v rámci žaloby proti rozhodnutím územní plány aplikujícím, a to i po uplynutí lhůty pro podání návrhu na abstraktní kontrolu (srov. usnesení Spolkového správního soudu ze dne 10. 10. 2006, č. 4 BN 29/06, nebo ze dne 8. 4. 2003, č. 4 B 23.03, k dispozici na www.bverwg.de).
[26] Rozšířený senát si je vědom i toho, že lhůta pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy byla zákonodárcem s účinností od 1. 1. 2012 zavedena v zájmu ochrany dobré víry dotčených osob v zákonnost opatření obecné povahy a stability poměrů v území, přičemž stanovení takové lhůty se Nejvyšší správní soud sám domáhal např. v rámci návrhu na zrušení dílu 7 hlavy druhé soudního řádu správního, o němž rozhodl Ústavní soud výše citovaným nálezem sp. zn. Pl. ÚS 34/10. Stanovení obecné lhůty pro podání návrhu na abstraktní kontrolu je jistě ústavně zcela konformní a žádoucí. Výklad přijatý rozšířeným senátem, který uznává zvláštní lhůtu pro podání incidenčního návrhu na zrušení opatření obecné povahy, ovšem není s výše uvedeným v rozporu. Okruh osob oprávněných k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. je totiž velmi omezený, což zabraňuje nadužívání tohoto institutu a obcházení lhůty k podání návrhu na abstraktní kontrolu dle § 101b odst. 1 s. ř. s. i častým zásahům do starší územně plánovací dokumentace ze strany správních soudů. Tento výklad je tak zároveň v souladu se zásadou proporcionality a zdrženlivosti při výkonu soudní moci.
[27] Vzhledem k právě podanému výkladu § 101a odst. 1 a § 101b odst. 1 s. ř. s. přijatému rozšířeným senátem je třeba překonat názor sedmého senátu vyslovený v rozsudku ve věci Bioplynová stanice Hvožďany, tj. že v rámci žaloby proti rozhodnutí aplikujícímu opatření obecné povahy má soud postupem podle čl. 95 odst. 1 Ústavy posoudit zákonnost aplikovaného opatření obecné povahy. Zároveň je nutno odmítnout i názor předkládajícího senátu, že po uplynutí tříleté lhůty stanovené v § 101b odst. 1 s. ř. s. již není možné zákonnost opatření obecné povahy nijak posoudit či přezkoumat ani v souvislosti s žalobou proti rozhodnutí, kterým je opatření obecné povahy aplikováno.
[28] Rozšířený senát dodává, že návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části podaný podle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. musí být podán společně se žalobou proti rozhodnutí, kterým bylo opatření obecné povahy aplikováno (tj. ať už v rámci jediného podání soudu, nebo i ve dvou podáních současně u soudu učiněných). Pokud žalobce takový návrh výslovně sice neučiní, ale v rámci žalobních bodů nezákonnost aplikovaného opatření obecné povahy tvrdí, pak je namístě navrhovatele vyzvat dle § 37 odst. 5 s. ř. s. k odstranění vad jeho podání spočívajícím v nejasnosti, zda zamýšlí podat žalobu proti individuálnímu aktu aplikujícímu opatření obecné povahy společně s návrhem na zrušení opatření obecné povahy, nebo jeho části dle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. Rozšířený senát na tomto místě připomíná mnohokrát judikovanou zásadu, že následná změna soudní judikatury nemůže vést k odepření práva na soudní ochranu účastníkovi, který v důvěře v tehdy platnou judikaturu zvolil určitý procesní postup (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne ze dne 28. 7. 2009, čj. 2 As 34/2009-65, a ze dne 29. 12. 2011, čj. 7 Afs 14/2010-104).
[29] I v případě žaloby podané samostatně proti rozhodnutí správního orgánu, kterým bylo opatření obecné povahy aplikováno, je však soud oprávněn posoudit námitky týkající se výkladu opatření obecné povahy, přičemž je třeba zvolit takový výklad opatření obecné povahy, který je v souladu s právním řádem, ústavním pořádkem, resp. s hodnotovým rámcem demokratického řádu lidských práv a základních svobod.
III.3 Shrnutí
[30] Rozšířený senát proto na základě výše uvedených úvah uzavřel, že soudní řád správní rozlišuje dva typy návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Prvním typem návrhu je návrh na soudní přezkum opatření obecné povahy, který může podat každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy zkrácen, a to ve lhůtě stanovené v § 101b odst. 1 s. ř. s. Druhým typem je návrh na incidenční přezkum opatření obecné povahy dle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s., který je oprávněn podat jen ten, kdo je současně oprávněn podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito; tento návrh je třeba podat společně se žalobou proti rozhodnutí, nečinnosti nebo zásahu, tj. ve lhůtě pro společně podávanou žalobu, a to bez ohledu na lhůtu uvedenou v § 101b odst. 1 s. ř. s. | decision_1307.txt |
345 | k § 115 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu
Správce daně v odvolacím řízení pověří k provádění úkonů uložených odvolacím orgánem podle § 115 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, jiné úřední osoby než ty, které byly činné v prvním stupni.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 1. 8. 2016, čj. 15 Af 8/2014-62)
Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 79/2007 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 493/06).
Věc: Akciová společnost Severočeská stavební proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z příjmů.
Protokolem o ústním jednání ze dne 15. 3. 2010 byla u žalobce zahájena daňová kontrola daně z příjmů právnických osob za zdaňovací období roku 2007 až 2008. Dne 30. 5. 2012 vydal Finanční úřad v Ústí nad Labem (dále jen „správce daně“) dodatečný platební výměr na daň z příjmů právnických osob za zdaňovací období od 1. 1. 2007 do 31. 12. 2007 ve výši 6 662 880 Kč a penále ve výši 20 % z částky doměřené daně, tj. ve výši 1 333 576 Kč. Daňový subjekt musí prokázat výdaje vynaložené na dosažení, zajištění a udržení zdanitelných příjmů. Žalobce nebyl schopen spolehlivě prokázat, že tyto výdaje skutečně vynaložil v souvislosti se získáváním zdanitelných příjmů a v daném zdaňovacím období, neboť ve vedeném řízení neprokázal předloženými důkazními prostředky provedení prací deklarovanými dodavateli. Správce daně proto tyto náklady neuznal a o tuto částku žalobci zvýšil základ daně.
Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí odvolání, o kterém žalovaný rozhodl tak, že v části týkající se bankovního spojení dodatečný platební výměr změnil a ve zbytku ho potvrdil.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce u Krajského soudu v Ústí nad Labem žalobu, ve které namítal, že žalovaný v této věci provedl dokazování, které je nedostatečné, neboť nereflektoval skutečnosti, které z dokazování vyplynuly. Žalobce mimo jiné v žalobě uvedl, že již v průběhu odvolacího řízení namítal, že v rámci odvolacího řízení nemohou provádět úkony osoby, které se podílely na řízení v prvním stupni. Námitka vyloučení těchto osob byla žalovaným zamítnuta s poukazem na skutečnost, že odvolací orgán může správci daně uložit, aby v potřebném rozsahu doplnil dokazování. Pojem správce daně je však dle žalobce odlišný od pojmu úřední osoba. Má-li v rámci odvolacího řízení provádět výslech správce daně, musí tak dle žalobce činit úřední osoba, která se nepodílela na rozhodování v prvním stupni. Jedině tak je zajištěn princip apelační a kasační v rámci daňového řízení.
Žalovaný se k podané žalobě vyjádřil v tom smyslu, že jako odvolací orgán postupoval v řízení v souladu s § 115 odst. 1 daňového řádu, neboť prováděl dokazování k doplnění podkladů pro rozhodnutí, odstraňoval vady řízení a ve vydaném rozhodnutí vyhodnotil jednotlivé neprokázané fakturace konkrétních dodavatelů v návaznosti na důkazní prostředky předložené k jednotlivým zakázkám. Žalobcem vznesená námitka podjatosti nebyla způsobilá vyvolat důvodnou pochybnost o podjatosti úředních osob správce daně ve smyslu § 77 odst. 1 písm. b) daňového řádu. V dané situaci úřední osoby správce daně prováděly jednotlivé úkony v rámci procesu dokazování, ale nepodílely se na hodnocení zjištěných skutečností ani nebyly jinak zapojeny do rozhodování odvolacího orgánu.
Krajský soud v Ústí nad Labem rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(...) K námitce, že úkony v odvolacím řízení prováděly stejné úřední osoby (ze spisu vyplývá, že tak činila jedna úřední osoba – Iva P.), jako tak činily v řízení před správcem daně, krajský soud uvádí následující.
Podle § 10 odst. 1 daňového řádu „[s]právcem daně je správní orgán nebo jiný státní orgán (dále jen ‚orgán veřejné moci‘) v rozsahu, v jakém mu je zákonem nebo na základě zákona svěřena působnost v oblasti správy daní“.
Podle § 12 odst. 1 a odst. 2 daňového řádu „[s]právce daně vykonává svou pravomoc prostřednictvím úředních osob. Úřední osobou je zaměstnanec, který se bezprostředně podílí na výkonu pravomoci správce daně, nebo osoba oprávněná k výkonu pravomoci správce daně zákonem nebo na základě zákona.“
Podle § 77 odst. 1 písm. b) daňového řádu „[ú]řední osoba je z řízení nebo jiného postupu při správě daní vyloučena pro podjatost, jestliže se v téže věci na řízení nebo jiném postupu podílela na jiném stupni“.
Podle § 115 odst. 1 daňového řádu „[v] rámci odvolacího řízení může odvolací orgán provádět dokazování k doplnění podkladů pro rozhodnutí nebo k odstranění vad řízení, anebo toto doplnění nebo odstranění vad uložit správci daně, který napadené rozhodnutí vydal, se stanovením přiměřené lhůty“.
Z výše uvedených ustanovení mimo jiné vyplývá, že je nutno odlišovat správce daně jako orgán veřejné moci rozhodující a jednající v oblasti správy daní a úřední osobu, která v rámci této instituce fakticky pravomoc správce daně vykonává. Každý správce daně disponuje více úředními osobami a jedná se o odlišné pojmy. Dále platí, že podáním odvolání je zahájeno odvolací řízení, které je odlišné od řízení vyměřovacího nebo doměřovacího (srov. § 134 odst. 2 daňového řádu). Odvoláním je nutné rozumět podání, prostřednictvím kterého příjemce rozhodnutí žádá správce daně vyššího stupně o přezkoumání rozhodnutí správce daně nižšího stupně. Jeho smyslem je umožnit nápravu pochybení řízení I. stupně a rozhodnutí odvolacím orgánem, čímž je realizována zásada dvojinstančnosti, tedy dvojího nezávislého posouzení věci. K naplnění tohoto účelu slouží i § 77 odst. 1 písm. b) daňového řádu zakotvující podjatost z důvodu podílu úřední osoby na téže věci v jiném stupni. Toto ustanovení upravuje případ tzv. „absolutní podjatosti“, tedy situace, kdy je pracovník správce daně vyloučen vždy za splnění uvedené podmínky, tedy účasti v daňovém řízení jako pracovník jiného stupně.
Ústavní soud k zásadě dvojinstančnosti a vyloučení úředních osob v daňovém řízení ve svém nálezu ze dne 16. 5. 2007, sp. zn. IV. ÚS 493/06, č. 79/2007 Sb. ÚS, mimo jiné uvedl: „Zakotvil-li zákonodárce jako jednu ze zásad daňového řízení dvojinstančnost tím, že mimo jiné vyloučil pracovníky odvolacího orgánu z činnosti orgánu [prvního stupně], je legitimním očekáváním daňových subjektů nestranné posouzení jejich věci odvolacím orgánem. Případné nerespektování zásady dvojinstančnosti stanovené v zákoně [č. 337/1992 Sb.,] o správě daní a poplatků, spočívající např. v tom, že odvolací orgán dá v konkrétní věci orgánu prvního stupně pokyn, jak má být rozhodnuto, vedlo by k tomu, že by odvolání nemohlo dosáhnout zákonem sledovaného účelu dvojího posouzení věci ve správním řízení, což by ve svém důsledku podkopávalo důvěru občanů ve veřejnou správu, a tím i v demokratický právní stát samotný.“
Dále byl jako případ podjatosti ve smyslu § 77 odst. 1 písm. b) daňového řádu shledán i případ, kdy úředník finančního úřadu při rozhodování ve věci v prvním stupni konzultuje svůj postup či rozhodnutí s úředníkem nadřízeného finančního ředitelství, který by měl následně rozhodovat o odvolání v dané věci (srov. rozsudek NSS ze dne 13. 1. 2016, čj. 3 Afs 53/2015-117).
Krajský soud má za to, že uvedená právní úprava ve světle judikatury správních soudů i Ústavního soudu směřuje k důslednému oddělení první a druhé instance v daňovém řízení. Je zřejmé, že záměrem zákonodárce bylo při zakotvení odvolacího řízení posouzení věci a případně i doplnění řízení odvolacím orgánem samotným, zároveň však dal odvolacímu orgánu možnost uložit doplnění dokazování, tak jako tomu bylo i v daném případě, prostřednictvím úkonů správce daně, který prostřednictvím úřední osoby Ivy P. úkony fakticky prováděl. Uložením provedení určitého úkonu správci daně a jeho provedením se však věc nevrací zpět do řízení v prvním stupni, ale zůstává v rámci řízení odvolacího. Je tedy možno konstatovat, že úřední osoby správce daně v uvedeném případě provádí úkony v odvolacím řízení, tedy v téže věci v jiném stupni, než tak činily jako správce daně. Zákonodárce pak výslovně vyloučil úřední osoby z podílu na téže věci na řízení nebo jiném postupu na jiném stupni. Pokud žalovaný uvedl, že zásada dvojinstančnosti nebyla porušena, neboť úřední osoby správce daně pouze prováděly jednotlivé úkony v rámci procesu dokazování, ale nepodílely se na hodnocení zjištěných skutečností ani nebyly jinak zapojeny do rozhodování odvolacího orgánu, pojímá vyloučení úředních osob podle § 77 odst. 1 písm. b) daňového řádu příliš úzce, neboť se vyloučení neomezuje jen na podíl na rozhodování, ale na veškeré úkony v odvolacím řízení. Uvedený zdánlivý rozpor mezi § 77 odst. 1 písm. b) a § 115 odst. 1 daňového řádu lze interpretovat tak, že správce daně v odvolacím řízení pověří k provádění úkonů uložených odvolacím orgánem správci daně jiné úřední osoby než ty, které byly činné v prvním stupni (obdobně i Lichnovský, O.; Ondrýsek, R. a kolektiv. Daňový řád. Komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 160). V uvedeném případě tak však správce daně nepostupoval a odvolací orgán jeho procesní postup aproboval, čímž zatížil svůj postup procesní vadou. Krajský soud nicméně v daném případě musí v intencích § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. zvážit, zda se jedná o natolik intenzivní vadu, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé. V daném případě krajský soud zvážil, že žalobce sám neuvedl, v čem mělo být postupem úřední osoby negativně ovlivněno řízení či rozhodování odvolacího orgánu. Žalobce svou námitku postavil toliko na obecném tvrzení nepřípustnosti postupu, avšak konkrétně neuvedl možné reálné důsledky tohoto pochybení. Dále je nutno vzít v úvahu roli uvedené úřední osoby v odvolacím řízení, přičemž z ničeho nevyplývá, že by se skutečně podílela na rozhodovacím procesu nebo ovlivnila důkazní hodnotu opatřených důkazních prostředků. Krajský soud tedy musí konstatovat, že se v daném případě nejedná o takovou vadu řízení, která by zakládala závěr o tom, že by toto pochybení mělo vliv na zákonnost meritorního rozhodnutí o odvolání žalobce. (...) | decision_1308.txt |
346 | k § 6, § 7 a § 16a zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění účinném pro zdaňovací období roku 2013
Při výpočtu solidárního zvýšení daně podle § 16a zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění účinném pro zdaňovací období roku 2013 bylo možné příjmy ze závislé činnosti podle § 6 tohoto zákona snížit o ztrátu z příjmů ze samostatné výdělečné činnosti podle § 7 tohoto zákona.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 8. 2016, čj. 4 Afs 109/2016-26)
Prejudikatura: č. 1778/2009 Sb. NSS a č. 2533/2012 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 63/1997 Sb., č. 142/2007 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 643/06).
Věc: Ing. Miroslav K. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z příjmů, o kasační stížnosti žalovaného.
Finanční úřad pro Plzeňský kraj (správce daně) vydal dne 13. 6. 2014 platební výměr, kterým vyměřil žalobci daň z příjmů fyzických osob za rok 2013 a zvýšil daň uvedenou žalobcem v jeho daňovém přiznání o částku solidárního zvýšení daně ve výši 38 815 Kč.
Odvolání žalobce zamítl žalovaný rozhodnutím ze dne 12. 12. 2014, kterým zároveň platební výměr potvrdil. Krajský soud v Plzni na základě žaloby podané žalobcem rozhodnutí žalovaného rozsudkem ze dne 31. 3. 2016, čj. 57 Af 3/2015-38, zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Předmětem sporu byla otázka, zda je při výpočtu solidárního zvýšení daně podle § 16a odst. 2 zákona o daních z příjmů možné daňovou ztrátu vzniklou při výkonu samostatné činnosti považovat za dílčí základ daně podle § 7 odst. 3 zákona o daních z příjmů. Žalobce namítal, že § 7 odst. 3 zákona o daních z příjmů je zvláštním ustanovením ve vztahu ke zjištění základu daně, v němž je přípustné dosažení jak kladného, tak záporného dílčího základu daně. V době zpracování daňového přiznání k dani z příjmů fyzických osob dne 5. 3. 2014 byl navíc v aplikaci Elektronická podání pro finanční správu („EPO“) nastaven způsob stanovení základu daně pro výpočet solidárního zvýšení daně se zohledněním ztráty podle § 7 a takto zakotvený výpočet nešlo ani nijak obejít. Žalobce svůj závěr podpořil také citací důvodové zprávy k zákonu č. 267/2014 Sb., který možnost uplatnění ztráty ze samostatné činnosti proti příjmům ze závislé činnosti ve vztahu k výpočtu výše solidárního zdanění do zákona o daních z příjmů výslovně včlenil. Podle důvodové zprávy měla tato novela reflektovat původní záměr zákonodárce.
Krajský soud shledal, že při výkladu § 16a zákona o daních z příjmů ve znění účinném do 31. 12. 2014 žalovaný vycházel z právního názoru, podle něhož dílčí základ daně musí představovat číslo kladné a pojem ztráta číslo záporné. Žalovaný připustil, že § 7 odst. 3 zákona o daních z příjmů sice jednoznačně nestanoví, že dílčí základ daně musí být kladné hodnoty, ale zdůraznil, že zákonná ustanovení nelze vykládat pouze podle obsahu jejich textu metodou jazykového výkladu, ale je nezbytné tato ustanovení vykládat především podle jejich účelu a smyslu. Ustanovení § 7 odst. 3 zákona o daních z příjmů není možné vytrhávat z kontextu ostatních zákonných ustanovení, a to konkrétně § 5 odst. 1 a 3 zákona o daních z příjmů upravujícího základ daně a daňovou ztrátu. Žalobce oproti tomuto právnímu názoru, rovněž vycházeje ze znění § 7 odst. 3 zákona o daních z příjmů, tvrdil, že tímto ustanovením zákonodárce vymezil postup při výpočtu dílčího základu daně podle § 7 zohledněním příjmů snížených o vyjmenované výdaje, ale bez omezení, čímž dílčí základ daně může nabývat jak kladného, tak záporného čísla. Podle žalobce dílčím základem daně podle § 7 je kladný rozdíl příjmů a výdajů, tak i rozdíl záporný, tedy daňová ztráta.
Podle krajského soudu se v posuzovaném případě jednalo o střet dvou výkladů, které se jeví jako možné a srovnatelně přesvědčivé. S ohledem na zásady in dubio pro libertate a in dubio pro mitius se krajský soud přiklonil k výkladu zastávanému žalobcem, jelikož v případě, že daňový zákon z důvodu své nejasnosti, nesrozumitelnosti či nepřesnosti nebo mezery v zákoně, umožňuje vícero srovnatelně přesvědčivých výkladů, je nutno použít takový z nich, který je vůči daňovému subjektu mírnější. Krajský soud proto rozhodnutí žalovaného zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení, neboť rozhodnutí žalovaného trpí nezákonností v důsledku nesprávné aplikace § 16a zákona o daních z příjmů ve znění účinném do 31. 12. 2014.
Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, v níž rozporoval závěr krajského soudu, podle něhož jsou výklady zastávané stěžovatelem a žalobcem srovnatelně přesvědčivé. Podle stěžovatele je s přihlédnutím k § 5 odst. 1 a 3 zákona o daních z příjmů a § 7 odst. 3 zákona o daních z příjmů zřejmé, že pro účely výpočtu solidárního zvýšení daně nemůže být za dílčí základ daně podle § 7 zákona o daních z příjmů považována daňová ztráta.
Ustanovení § 7 odst. 3 zákona o daních z příjmů je speciálním ustanovením k § 5 odst. 1 zákona o daních z příjmů, nikoliv však v tom smyslu, že by dílčí základ daně mohl nabývat záporné hodnoty. Ustanovení § 7 odst. 3 zákona o daních z příjmů pouze upřesňuje dílčí základ daně tím, že omezuje rozsah výdajů, které je možno uplatnit k vykázaným příjmům dle § 7 odst. 1 a 2 zákona o daních z příjmů. Přestože tedy § 7 odst. 3 zákona o daních z příjmů výslovně neuvádí, že dílčí základ daně musí být kladné číslo, je nutné s přihlédnutím k § 5 odst. 1 a 3 zákona o daních z příjmů dospět k závěru, že dílčí základ daně dle § 7 zákona o daních z příjmů představuje kladnou hodnotu. Z uvedených důvodů nebylo možné za dílčí základ daně považovat účastníkem řízení vykázanou ztrátu.
Pokud jde o aplikaci EPO, jedná se dle stěžovatele pouze o pomůcku pro vyplnění daňového přiznání, která nemůže zbavit daňový subjekt odpovědnosti za vyčíslení daně podle § 135 odst. 2 daňového řádu. Skutečnost, že žalobce jakožto daňový subjekt byl schopný v aplikaci EPO vyplnit daňové přiznání tak, že údaje, které uvedl na jednotlivých řádcích daňového přiznání, mu umožnily při výpočtu solidárního zvýšení daně z příjmů fyzických osob zohlednit jeho daňovou ztrátu, nesvědčí o zákonnosti jeho postupu. Stran aplikace § 16a zákona o daních z příjmů za zdaňovací období roku 2013 zveřejnila Finanční správa České republiky na svých internetových stránkách dne 17. 2. 2014 článek, který informoval o nemožnosti kompenzace příjmů ze závislé činnosti a ztráty z podnikání a jiné samostatné výdělečné činnosti.
Stěžovatel dále uvedl, že novelizace § 16a zákona o daních z příjmů s účinností od 1. 1. 2015, která kompenzaci ztráty z podnikání umožňuje, je pro posuzovanou věc irelevantní, jelikož v rozhodné době toto pravidlo zákonná úprava neobsahovala. Na tom nic nemění ani fakt, že důvodová zpráva k zákonu č. 267/2014 Sb. uvádí, že novelizace reflektuje původní záměr zákonodárce. Zcela nová úprava nemůže být vnímána jako zpřesnění dosavadního pravidla, jelikož zákon o daních z příjmů obsahuje jednoznačnou definici pojmů „dílčí základ daně“ a „daňová ztráta“, které jsou neslučitelné s výkladem zastávaným stěžovatelem a krajským soudem. Ze všech výše uvedených důvodů tedy stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil, a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení.
Žalobce ve svém vyjádření uvedl, že stěžovatel v kasační stížnosti pouze opakuje argumenty prezentované v řízení před krajským soudem. Výklad zákona podle žalobce nemůže vést k absurdním závěrům, které dovozuje stěžovatel. Pokud by nebylo možné kompenzovat příjmy ze závislé činnosti ztrátou z podnikání a jiné samostatné výdělečné činnosti, vedlo by to k situacím, kdy by i při nulových výsledných příjmech v důsledku ztráty z podnikání byl daňový subjekt nucen uplatnit solidární zvýšení daně. Žalobce dále odkazuje na důvodovou zprávu k zákonu č. 500/2012 Sb., kterým bylo solidární zdanění do zákona o daních z příjmů zavedeno, podle níž jsou předmětem solidárního zvýšení daně „nadlimitní příjmy“ ze závislé činnosti a funkčních požitků a z podnikání a jiné samostatné výdělečné činnosti. Podle žalobce je zřejmé, že „nadlimitními příjmy“ se rozumí přesah úhrnu příjmů ze závislé činnosti a z podnikání a jiné samostatné výdělečné činnosti přes stanovenou hranici.
Žalobce odmítl také přenesení veškeré odpovědnosti za vyplnění daňového přiznání na daňový subjekt v situaci, kdy v aplikaci EPO v době vyplnění sporného daňového přiznání Finanční správa České republiky na svých internetových stránkách vybízela k použití této aplikace jako pomůcky k řádnému vyplnění daňového přiznání. Nakonec žalobce opětovně odkázal na novelizaci § 16a zákona o daních z příjmů, umožňující započtení ztráty ze samostatné činnosti proti příjmům ze závislé činnosti, která podle důvodové zprávy odráží původní záměr zákonodárce.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení kasační stížnosti
(...) [15] Pro posouzení věci byla rozhodující otázka, zda § 16a odst. 2 písm. a) zákona o daních z příjmů ve znění účinném do 31. 12. 2014 bylo možné vykládat takovým způsobem, který by umožnil daňovému subjektu při určení výše solidárního zvýšení daně snížit příjmy ze závislé činnosti podle § 6 zákona o daních z příjmů o daňovou ztrátu ze samostatné činnosti podle § 7 zákona o daních z příjmů. Stěžovatel namítá, že pojem „dílčí základ daně“ užitý v § 16a odst. 2 písm. a) s ohledem na systematiku zákona o daních z příjmů nemůže vyjadřovat zápornou hodnotu, jelikož pro tento stav používá zákon pojem „ztráta“. Z § 16a odst. 2 písm. a) zákona o daních z příjmů tedy nelze dovozovat možnost snížit pro účely stanovení výše solidárního zvýšení daně příjmy ze závislé činnosti o ztrátu vzniklou ze samostatné činnosti.
[16] Podle § 5 odst. 1 zákona o daních z příjmů je základem daně „částka, o kterou příjmy plynoucí poplatníkovi ve zdaňovacím období přesahují výdaje prokazatelně vynaložené na jejich dosažení, zajištění a udržení, pokud dále u jednotlivých příjmů podle § 6 až § 10 není stanoveno jinak“. Ustanovení § 7 odst. 3 zákona o daních z příjmů potom stanoví, že: „Základem daně (dílčím základem daně) jsou příjmy uvedené v odstavcích 1 a 2 s výjimkou uvedenou v odstavci 6. Tyto příjmy se snižují o výdaje vynaložené na jejich dosažení, zajištění a udržení s výjimkou příjmů uvedených v odstavci 1 písm. d). Pro zjištění základu daně (dílčího základu daně) se použijí ustanovení § 23 až § 33.“ Ustanovení § 7 odst. 3 zákona o daních z příjmů tedy představuje zvláštní ustanovení ve vztahu k § 5 odst. 1, které na rozdíl od obecného pravidla v § 5 odst. 1 nedefinuje příslušný základ daně jako částku, o kterou příjmy přesahují výdaje vynaložené na jejich dosažení, zajištění a udržení.
[17] Vedle základu daně však zákon o daních z příjmů definuje jako samostatný institut také daňovou ztrátu. Podle § 5 odst. 3 zákona o daních z příjmů: „Pokud podle účetnictví, daňové evidence nebo podle záznamů o příjmech a výdajích přesáhnou výdaje příjmy uvedené v § 7 a 9, je rozdíl ztrátou. O ztrátu upravenou podle § 23 (dále jen ‚daňová ztráta‘) se sníží úhrn dílčích základů daně zjištěných podle jednotlivých druhů příjmů uvedených v § 7 až § 10 s použitím ustanovení odstavce 1. Tuto daňovou ztrátu nebo její část, kterou nelze uplatnit při zdanění příjmů ve zdaňovacím období, ve kterém vznikla, lze odečíst od úhrnu dílčích základů daně zjištěných podle jednotlivých druhů příjmů uvedených v § 7 až § 10 v následujících zdaňovacích obdobích podle § 34.“ Ačkoliv lze tedy § 7 odst. 3 zákona o daních z příjmů vykládat způsobem, který nevylučuje vznik záporného dílčího základu daně, tj. situace, kdy výdaje vynaložené na dosažení příjmů ze samostatné činnosti tyto příjmy přesáhnou, zákon tento stav označuje za daňovou ztrátu.
[18] Dílčí základ daně a daňová ztráta mají přitom v systematice zákona o daních z příjmů odlišnou funkci. Ustanovení § 5 odst. 2 zákona o daních z příjmů upravuje postup zjištění základu daně v případě existence více dílčích základů, kdy základ daně je výsledkem součtu dílčích základů daně zjištěných podle jednotlivých druhů příjmů. Ustanovení § 5 odst. 3 zákona o daních z příjmů potom upravuje zvláštní pravidla postupu, při existenci ztráty v určitém druhu příjmu, podle kterých odečtení daňové ztráty od základu daně podléhá omezením. V případě příjmů ze samostatné činnosti § 7 odst. 12 zákona o daních z příjmů nadto výslovně odlišuje dílčí základ daně a daňovou ztrátu: „Pokud poplatník s příjmy podle § 7 odst. 1 písm. a) nebo b) uplatní jako účetní období hospodářský rok, je dílčím základem daně nebo daňovou ztrátou rozdíl mezi příjmy a výdaji za ukončený hospodářský rok.“ S ohledem na jazykový a systematický výklad dotčených ustanovení tedy považuje Nejvyšší správní soud za nesporné, že zákon o daních z příjmů rozlišuje pojmy „dílčí základ daně“ a „daňová ztráta“, přičemž pro pojem „dílčí základ daně“ zákon nepředpokládá zápornou hodnotu. Potud lze tedy souhlasit s argumentací stěžovatele.
[19] Při výkladu § 16a odst. 1 zákona o daních z příjmů však Nejvyšší správní soud nemohl setrvat u jazykového a systematického výkladu pojmu „dílčí základ daně“. Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, č. 63/1997 Sb., soud při výkladu zákonných ustanovení musí přihlížet mimo jiné k jejich účelu a historii jejich vzniku: „Soud přitom není absolutně vázán doslovným zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku. Je nutno se přitom vyvarovat libovůle; rozhodnutí soudu se musí zakládat na racionální argumentaci.“ Takto postupoval Nejvyšší správní soud také v posuzovaném případě. Otázka, zda lze při výpočtu solidárního zvýšení daně podle § 16a zákona o daních z příjmů započíst daňovou ztrátu ze samostatné činnosti proti ziskům ze závislé činnosti, totiž nutně směřuje k účelu a smyslu institutu solidárního zdanění.
[20] Solidární zvýšení daně bylo do zákona o daních z příjmů zavedeno zákonem č. 500/2012 Sb. s účinností od 1. 1. 2013. V důvodové zprávě k tomuto zákonu se k institutu solidárního zvýšení daně uvádí: „Pro roky 2013 až 2015 se navrhuje u poplatníků, kteří mají příjmy nad stropy sociálního pojištění, zavést solidární zvýšení daně ve výši 7 % z nadlimitního příjmu, tj. příjmů dosahovaných ze závislé činnosti a funkčních požitků a z podnikání a jiné samostatné výdělečné činnosti, pokud přesáhnou 48násobek průměrné mzdy. V daném případě se nejedná o zavedení dalšího daňového pásma pro daň z příjmů fyzických osob.“ Účelem zavedení institutu solidárního zvýšení daně bylo podle důvodové zprávy snižování strukturálního schodku státního rozpočtu České republiky stejně jako v případě dalších opatření, která byla předmětem tohoto zákona. Zákon o daních z příjmů v § 16a odst. 2 ve znění zákona č. 500/2012 Sb. formuluje tento institut tak, že solidární zvýšení daně činí 7 % z kladného rozdílu mezi „a) součtem příjmů zahrnovaných do dílčího základu daně podle § 6 a dílčího základu daně podle § 7 v příslušném zdaňovacím období a b) 48násobkem průměrné mzdy stanovené podle zákona upravujícího pojistné na sociální zabezpečení“.
[21] Důvodová zpráva k zákonu č. 500/2012 Sb. vymezuje předmět solidárního zvýšení daně jako „nadlimitní příjem“, tj. příjem přesahující určitou hranici, která je zákonem určena jako 48násobek průměrné mzdy. „Příjem“ v tomto kontextu představuje součet příjmů zahrnovaných do dílčího základu daně podle § 6 a dílčího základu daně podle § 7 v příslušném zdaňovacím období. Z citované pasáže důvodové zprávy nelze jednoznačně rozeznat úmysl zákonodárce ve vztahu k posuzované otázce. Důvodová zpráva však zde hovoří o nadlimitním příjmu jako úhrnu dále vyjmenovaných příjmů, přičemž z uvedeného neplyne žádná preference příjmu ze závislé činnosti jako příjmu směrodatného pro stanovení daně i v případě ztrát plynoucích z jiné samostatné výdělečné činnosti. Takový výklad by neúměrně zatěžoval všechny daňové subjekty, které by navzdory vysokým příjmům ze závislé činnosti kvůli ztrátám ze samostatné výdělečné činnosti nadlimitních příjmů ve skutečnosti nedosahovaly. Takový výklad by byl zároveň v rozporu s účelem solidárního zvýšení daně, kterým je zvýšení daňové povinnosti právě těch subjektů, které nadlimitních příjmů dosahují.
[22] Tento závěr podporuje také novelizace zákona o daních z příjmů zákonem č. 267/2014 Sb., která možnost snížit příjmy zahrnované do dílčího základu daně podle § 6 zákona o daních z příjmů o daňovou ztrátu ze samostatné činnosti výslovně umožnila prostřednictvím nového § 16a odst. 3, podle něhož: „Vykáže-li poplatník u příjmů ze samostatné činnosti daňovou ztrátu, lze o ni pro účely odstavce 2 písm. a) snížit příjmy zahrnované do dílčího základu daně podle § 6.“ Podle důvodové zprávy přitom byl takový postup původním záměrem zákonodárce: „Tato úprava reflektuje původní záměr, tj. solidární zvýšení daně u těch poplatníků, jejichž příjmy přesahují zákonem stanovený limit. V případech, kdy dochází ke kombinaci základu daně podle § 6 a daňové ztráty, objektivně poplatník tak vysokých příjmů nedosahuje, a to právě z důvodů nutnosti vykrytí daňové ztráty.“ S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že na základě teleologického a historického výkladu § 16a zákona o daních z příjmů ve znění účinném do 31. 12. 2014 lze toto ustanovení vykládat způsobem, který umožňuje započtení ztráty ze samostatné činnosti proti příjmům ze závislé činnosti.
[23] Pro tento závěr, a nikoli proti němu, jak se domnívá stěžovatel, svědčí i čl. II bod 15 zákona č. 267/2014 Sb., který umožňuje použít možnosti zohlednění ztráty z příjmů podle § 7 zákona o daních z příjmů i pro zdaňovací období roku 2014, tj. retroaktivně, protože tato novela nabyla účinnosti až dne 1. 1. 2015. Krajský soud správně přihlédl i ke skutečnosti mezi stranami nesporné, že žalobce při vyplnění daňového přiznání postupoval zcela v souladu s Pokyny pro vyplnění přiznání k dani z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 2013, kde se uvádí, že řádek 37 daňového přiznání (dílčí základ daně nebo ztráta z podnikání a z jiné samostatné výdělečné činnosti) může být kladné či záporné číslo a že řádek 59 (solidární zvýšení daně) představuje 7 % z kladného rozdílu mezi součtem hodnot na ř. 31 a 37 a 48násobkem průměrné mzdy, jakož i k tomu, že tento výpočet provedl žalobce s použitím systému EPO provozovanému finanční správou a jí doporučovanému pro zpracování a podání daňového přiznání. Stěžovatel sice správně uvádí, že Pokyny pro vyplnění přiznání nenahrazují zákonnou úpravu, pokud však zákon umožňuje dvojí výklad, je třeba zohlednit též dobrou víru daňových subjektů, které postupovaly v souladu s oficiálními pokyny finanční správy, resp. i pomocí jí provozovaných elektronických aplikací. Pokud se stěžovatel dovolává informace o postupu při výpočtu solidárního zvýšení daně, která měla být dle jeho tvrzení zveřejněna na webových stránkách finanční správy dne 17. 2. 2014, pak je třeba konstatovat, že stěžovatel nenavrhl provedení důkazu touto informací v řízení před krajským soudem, ačkoli tak učinit mohl. Krajský soud pak z této informace nemohl vycházet, neboť se jednalo o nedoložené tvrzení stěžovatele, které nebylo možné ověřit z obsahu správního spisu, ani se nejednalo o skutečnost mezi účastníky nespornou, respektive skutečnost obecně známou či skutečnost soudu známou z úřední činnosti, kterou není třeba před soudem prokazovat (srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 4. 2009, čj. 1 As 30/2009-70).
[24] Nejvyšší správní soud se tedy ztotožňuje se závěrem krajského soudu, podle kterého v posuzovaném případě dochází ke střetu dvou výkladů dosažených na základě použití odlišných výkladových metod. Řešením takového střetu se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 16. 10. 2008, čj. 7 Afs 54/2006-155, č. 1778/2009 Sb. NSS: „V konfliktu dvou výkladů, z nichž oba jsou možné, z určitých úhlů pohledu rozumné, a nikoli nepřesvědčivé, a přitom vedou k odlišným závěrům, nutno vzhledem k okolnosti, že se jedná o výklad norem daňového práva hmotného, zakládajících povinnost soukromé osoby poskytnout státu plnění bez protiplnění, dát z důvodu ochrany ústavních principů právní jistoty a předvídatelnosti právní regulace přednost tomu z nich, který je ve prospěch soukromé osoby, a to přesto, že se v daném případě nepochybně jedná o výklad jdoucí proti základním strukturálním principům a ekonomickým funkcím daně z přidané hodnoty a stěžovatele neodůvodněně zvýhodňující oproti jiným plátcům DPH.“
[25] Tato východiska je nutné aplikovat také v posuzovaném případě. Přestože výklad zastávaný stěžovatelem odpovídá gramatickému a systematickému výkladu předmětných ustanovení, výklad zastávaný žalobcem je vzhledem k teleologickým a historickým východiskům třeba považovat za srovnatelně přesvědčivý. Pokud lze podle výše citovaného rozsudku rozšířeného senátu dát přednost výkladu svědčícímu soukromé osobě i v případě, kdy takový výklad jde proti základním strukturálním principům a ekonomickým funkcím daně, tím spíše lze v posuzovaném případě dát přednost výkladu, který odpovídá účelu předmětného ustanovení a zároveň šetří ústavní principy právní jistoty a předvídatelnosti právní regulace.
[26] Uvedený závěr vychází také z judikatury Ústavního soudu, jelikož podle nálezu ze dne 13. 9. 2007, sp. zn. I. ÚS 643/06, č. 142/2007 Sb. ÚS: „V právním státě je třeba tvorbě právních předpisů věnovat nejvyšší péči. Přesto se však nelze vyhnout víceznačnostem, což plyne jak z povahy jazyka samotného, tak z abstraktnosti právních norem, jakož i z omezenosti lidského poznání, stejně jako z dynamické povahy sociální reality. Je-li k dispozici více výkladů veřejnoprávní normy, je třeba volit ten, který vůbec, resp. co nejméně, zasahuje do toho kterého základního práva či svobody. Tento princip in dubio pro libertate plyne přímo z ústavního pořádku (čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR nebo čl. 2 odst. 3 a čl. 4 Listiny a viz i stanovisko menšiny Pléna NSS v usnesení ze dne 29. 4. 2004, č. 215/2004 Sb. NSS). Jde o strukturální princip liberálně demokratického státu, vyjadřující prioritu jednotlivce a jeho svobody před státem.“ Tento postulát vychází z objektivně daného slabšího postavení soukromoprávního subjektu, vůči němuž orgán veřejné moci vystupuje ve vrchnostenském postavení, a lze proto na pravidla jeho chování klást přísnější omezení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2009, čj. 7 Afs 69/2007-85, č. 2533/2012 Sb. NSS).
[27] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud neshledal pochybení v postupu krajského soudu v posuzované věci. Krajský soud postupoval správně, pokud v konfliktu dvou srovnatelně přesvědčivých výkladů zákona upřednostnil výklad svědčící žalobci jakožto soukromé osobě. | decision_1309.txt |
347 | k § 34 zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a o změně některých zákonů (zákon o poštovních službách)
k části páté občanského soudního řádu
Právní vztah mezi držitelem poštovní licence a jiným poskytovatelem poštovních služeb ze smlouvy o přístupu k poštovní infrastruktuře podle § 34 zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách, je vztahem soukromého práva. Nabylo-li rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu ve sporu o úpravě vzájemných práv a povinností z tohoto vztahu právní moci, může být tatáž věc projednána na návrh v řízení podle části páté občanského soudního řádu.
(Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 7. 12. 2022, čj. Konf 4/2022-10)
Prejudikatura: č. 4251/2021 Sb. NSS.
Věc: Spor o pravomoc mezi Obvodním soudem pro Prahu 1 a Městským soudem v Praze, za účasti 1) žalobkyně První novinové společnosti a.s., 2) žalované České pošty, s.p., a 3) Českého telekomunikačního úřadu, ve věci úpravy vzájemných práv a povinností držitele poštovní licence a jiného poskytovatele poštovních služeb.
Návrhem ze dne 29. 3. 2022 se Obvodní soud pro Prahu 1 (dále jen „navrhovatel“) domáhal, aby zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, rozhodl tvrzený kompetenční spor ve věci vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 21 C 163/2020.
Žalobkyně, jakožto nástupnická společnost společnosti Mediaservis, s.r.o. (která byla účastnicí řízení před Českým telekomunikačním úřadem i Městským soudem v Praze), a žalovaná podnikají na trhu poštovních služeb. Žalovaná je držitelkou poštovní licence ve smyslu § 21 a násl. zákona o poštovních službách, což jí dává výsadní postavení na trhu poštovních služeb, jelikož je povinna poskytovat tzv. základní poštovní služby dle § 3 zákona o poštovních službách na celém území České republiky, na druhé straně pak dostává z veřejných prostředků finanční prostředky na kompenzaci tzv. nespravedlivé finanční zátěže, kterou jí tato veřejná služba může působit. Zákon o poštovních službách v § 34 odst. 5 předpokládá, že držitel poštovní licence (žalovaná) a jiný poskytovatel poštovních služeb (žalobkyně) uzavřou dobrovolně na základě konsensu písemnou smlouvu o přístupu k prvkům poštovní infastruktury držitele poštovní licence. V případě, že se tak nestane ani dva měsíce po zahájení jednání o smlouvě, má pravomoc rozhodnout o jejím obsahu na návrh některé ze stran Český telekomunikační úřad.
Žalobkyně dlouhodobě usilovala o uzavření smlouvy o přístupu k prvkům poštovní infrastruktury. Vzhledem k tomu, že ani téměř roční vyjednávání s žalovanou nevedlo k výsledku, obrátila se žalobkyně na Český telekomunikační úřad s návrhem na uzavření předmětné smlouvy. Český telekomunikační úřad vedl řízení o dvou částech, přičemž o části předmětu řízení, jež je relevantní pro řízení před Obvodním soudem pro Prahu 1, rozhodl předseda Rady Českého telekomunikačního úřadu rozhodnutím ze dne 5. 5. 2017, čj. ČTÚ-7 312/2014-606/CII.vyř., tak, že uložil žalované povinnost uzavřít se žalobkyní Dodatek č. 1 ke Smlouvě o přístupu ke zvláštním službám a prvkům poštovní infrastruktury minimálně ve zde specifikovaném rozsahu. K rozkladům obou účastníků Rada Českého telekomunikačního úřadu rozhodnutím ze dne 8. 11. 2017, čj. ČTÚ-35 513/2017-603, pouze formulačně změnila výrok I rozhodnutí předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu, ve zbytku rozklady zamítla a rozhodnutí předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu potvrdila. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně správní žalobu.
Městský soud v Praze usnesením ze dne 3. 8. 2020, čj. 6 A 11/2018-114, žalobu odmítl. Ve svém odůvodnění odkázal na právní názor obsažený v usnesení zvláštního senátu ze dne 24. 6. 2009, čj. Konf 24/2008-21, č. 1932/2009 Sb. NSS, který považoval za plně aplikovatelný i na projednávanou věc a uvedl, že žalobkyně i Česká pošta jsou podle něj soukromoprávními subjekty, které mají zákonem uloženou povinnost uzavřít spolu soukromoprávní smlouvu, na jejímž základě vznikne soukromoprávní vztah. Na tom nic nemění ani skutečnost, že smluvní subjekty nemají kontraktační volnost, neboť zákon může regulovat (typicky na ochranu slabší smluvní strany, např. spotřebitelské smlouvy) jak obsah soukromoprávní smlouvy, tak i povinnost jejího uzavření. Aby bylo právo na uzavření smlouvy možné realizovat, stanovil zákon o poštovních službách také správní orgán (Český telekomunikační úřad), který rozhoduje o sporných částech a tím smlouvu dotvoří. Ingerence správního orgánu nemůže negovat soukromoprávní základ právního vztahu. Jediným veřejným subjektivním právem obou účastníků sporu před Českým telekomunikačním úřadem je právo na vydání rozhodnutí v zákonné lhůtě, což však není předmětem žaloby. Městský soud tak žalobu odmítl a poučil žalobkyni o možnosti podat žalobu k obvodnímu (okresnímu) soudu.
Kasační stížnost Českého telekomunikačního úřadu proti usnesení městského soudu Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 5. 5. 2021, čj. 4 As 300/2020-44, odmítl s odůvodněním, že Český telekomunikační úřad, jako správní orgán, je v tomto případě osobou zjevně neoprávněnou k jejímu podání. Nevyhoví-li totiž krajský soud žalobě, „ať již z důvodů procesních či meritorních, neděje se z právního hlediska nic ve vztahu k žalovanému správnímu orgánu, a to bez ohledu na to, jak přesně takové řízení skončilo, se specifickou výjimkou spočívající v zastavení řízení z důvodu uspokojení navrhovatele.“ (bod 8). „Usnesením o odmítnutí žaloby městský soud z procesních důvodů žalobě nevyhověl, v důsledku čehož zůstalo žalobou napadené rozhodnutí nedotčeno a stěžovatel neutrpěl v řízení před městským soudem žádnou újmu. Ta by mu naopak mohla vzniknout za situace, kdy by městský soud ve shodě s kasačními námitkami učinil závěr o převažující veřejnoprávní povaze rozhodnutí rady stěžovatele o odvolání a po jeho meritorním posouzení by jej zrušil. Stěžovatel se tak v podstatě dovolává jiného výsledku žalobního řízení, který je pro něho potencionálně méně příznivý než výsledek skutečný a který mu může z právního hlediska způsobit újmu. Pro stěžovatele, jehož rada vydala žalobou napadené rozhodnutí, bylo proto za dané procesní situace objektivně nejpříznivějším výsledkem řízení před městským soudem odmítnutí žaloby s poučením žalobkyně o možnosti podání žaloby podle části páté o. s. ř. k věcně příslušnému soudu. I v tomto případném řízení vedeném před civilním soudem sice může být rozhodnutí rady stěžovatele o odvolání dotčeno, nicméně z hlediska oprávněnosti správního orgánu podat kasační stížnost je podstatné porovnání jím požadovaného výsledku řízení ve správním soudnictví s dosaženým výsledkem, který je však pro něho příznivější, s ohledem na okolnosti případu objektivně nejlepší a nezpůsobující mu žádnou újmu.“ (bod 9).
Žalobkyně následně dle poučení městského soudu podala žalobu podle části páté o. s. ř. k Obvodnímu soudu pro Prahu 1, jíž se domáhala, aby soud v souladu s § 250j o. s. ř. nahradil rozhodnutí Rady Českého telekomunikačního úřadu ze dne 8. 11. 2017 tak, že rozhodne o obsahu smlouvy zajišťující žalobkyni přístup k poštovní infrastruktuře žalované, resp. obsahu Dodatku č. 1 ke Smlouvě o přístupu ke zvláštním službám a prvkům poštovní infrastruktury dle návrhu žalobkyně obsaženého v žalobě.
Obvodní soud pro Prahu 1 v návrhu na řešení záporného kompetenčního sporu uvedl, že není k projednání žaloby věcně příslušný, přičemž se ztotožnil s právním posouzením obsaženým v rozsudku městského soudu ze dne 26. 7. 2021, čj. 14 A 87/2018-58, v němž tento soud rozhodl (jako správní soud) meritorně právě o žalobě proti rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu o obsahu smlouvy o umožnění přístupu k poštovní infrastruktuře. Městský soud měl v tomto rozsudku za to, že se „jedná o věc s převažujícím veřejnoprávním prvkem. Z právní úpravy poskytování poštovních služeb na území České republiky plyne řada povinností a omezení, která dopadají zejména na žalobkyni [Českou poštu] jakožto držitele poštovní licence a největšího tuzemského poskytovatele poštovních služeb, ale i na další poskytovatele poštovních služeb. Žalovaný [Český telekomunikační úřad] pak vykonává dohled nad dodržováním těchto povinností a omezení a za tím účelem je nadán řadou vrchnostenských oprávnění. Uvedené se promítá i do právní úpravy uzavírání smluv o přístupu k poštovní infrastruktuře, jež do značné míry omezuje svobodu volby na straně držitele poštovní licence, předně z toho důvodu, že uzavření takové smlouvy je pro držitele poštovní licence povinností, zatímco pro ostatní provozovatele je uzavření takové smlouvy nárokem. Již z uvedeného je jednoznačně zřejmá nerovnováha mezi stranami smlouvy o přístupu k poštovní infrastruktuře. Obsahem smlouvy samotné je umožnění přístupu k poštovní infrastruktuře, přičemž podmínky jsou stanoveny veřejnoprávními předpisy a při uzavírání smlouvy podle § 34 zákona o poštovních službách navrhovatel a odpůrce nemají rovné postavení (na rozdíl od vztahů občanskoprávních). Držiteli poštovní licence pak není uložena pouze povinnost smlouvu o přístupu uzavřít, ale nadto musí pro případné zájemce vypracovat a zveřejnit návrh takové smlouvy, přičemž žalovaný je dle § 34 odst. 3 zákona o poštovních službách oprávněn z moci úřední rozhodnout o změně návrhu smlouvy. Žalovaný tedy z pohledu právní úpravy nevystupuje jako orgán, který by bez dalšího rozhodl spor mezi smluvními stranami, nýbrž sám může do kontraktačního procesu, respektive jeho výsledku, zasáhnout. Rovněž cena za přístup k poštovní infrastruktuře podléhá veřejnoprávní regulaci, neboť dle § 34 odst. 8 zákona o poštovních službách musí být nákladově orientovaná, a napadené rozhodnutí tak v důsledku představuje rozhodnutí o ceně, tj. rozhodnutí ve své podstatě veřejnoprávní (k tomu přiměřeně srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2006, čj. 3 As 48/2004-82). Soud proto uzavřel, že v situaci, kdy nebylo Nejvyšším správním soudem ve věci sp. zn. 6 A 11/2018 ani obecně v rámci jeho rozhodovací činnosti rozhodnuto jinak, a kdy dle soudu napadené rozhodnutí vykazuje jasnou a zásadní převahu aspektů veřejnoprávních, je dána k projednání a rozhodnutí věci příslušnost soudů rozhodujících ve správním soudnictví.“ (bod 15).
Usnesení zvláštního senátu čj. Konf 24/2008-21, z něhož vyšel městský soud ve věci 6 A 11/2018, považoval navrhovatel za nepřiléhavé, neboť se týká situace, kdy správní orgán rozhoduje o úpravě vzájemných práv a povinností vlastníků provozně souvisejících vodovodů a kanalizací, kdy žádná ze stran nevystupuje vůči druhé ve zvláštním postavení, resp. nacházejí se v rovném postavení (nestanoví se zde povinnost jedné strany uzavřít smlouvu na žádost druhé strany) a smlouva je uzavírána v zájmu obou, přičemž správní orgán nemá právo do jejich kontraktačního procesu zasahovat. Právo na přístup k poštovní infrastruktuře však je jednostranným právem ostatních provozovatelů poštovních služeb vůči držiteli poštovní licence, který je vůči nim v nerovném postavení.
Zvláštní senát rozhodl, že příslušný vydat rozhodnutí ve věci týkající se úpravy vzájemných práv a povinností držitele poštovní licence a jiného poskytovatele poštovních služeb je soud v občanském soudním řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…) [13] Podle § 1 odst. 1 zákona o poštovních službách tento zákon zapracovává příslušné předpisy Evropské unie a upravuje podmínky pro podnikání v oblasti poštovních služeb, podmínky pro poskytování a provozování poštovních služeb, práva a povinnosti, které při této činnosti vznikají, jakož i zvláštní práva a zvláštní povinnosti těch provozovatelů poštovních služeb, kteří mají povinnost poskytovat a zajišťovat základní služby, a výkon státní správy a regulaci v oblasti poštovních služeb.
[14] Podle § 34 zákona o poštovních službách držitel poštovní licence je povinen transparentním a nediskriminačním způsobem na základě písemné smlouvy umožnit přístup ostatním provozovatelům k prvkům poštovní infrastruktury a k zvláštním službám souvisejícím s provozováním poštovní infrastruktury (dále jen „poštovní infrastruktura“). Poštovní infrastruktura zahrnuje databázi adres s informacemi o adresátech, kteří požádali o dodávání na jiné než odesílateli uvedené adrese a o jejich nových adresách, poštovní přihrádky, dodávací schrány, službu dosílky, službu vrácení odesílateli, službu dodání na adresy uvedené na poštovních zásilkách (odstavec 1). Držitel poštovní licence je povinen uveřejnit na svých internetových stránkách informace týkající se přístupu k poštovní infrastruktuře; držitel poštovní licence vždy uveřejní podmínky uzavření smlouvy a návrh smlouvy obsahující alespoň identifikační údaje držitele poštovní licence, rozsah a specifikaci přístupu k poštovní infrastruktuře včetně podmínek, technických parametrů a ceny, a to v členění podle jednotlivých prvků a služeb (odstavec 2). Úřad [ČTÚ] může z moci úřední rozhodnout o změně návrhu smlouvy podle odstavce 2, pokud tento návrh nesplňuje podmínky podle odstavců 1, 2 a 8; držitel poštovní licence je povinen změněný návrh smlouvy uveřejnit na svých internetových stránkách (odstavec 3). Držitel poštovní licence může odmítnout návrh na uzavření smlouvy podle odstavce 1, pokud by plnění z této smlouvy mohlo vést k ohrožení činností související s poskytováním a zajišťováním základních služeb, které jsou obsaženy v jeho poštovní licenci, nebo k ohrožení bezpečnosti provozu poštovní infrastruktury (odstavec 4). Nedojde-li k uzavření smlouvy podle odstavce 1 do 2 měsíců ode dne zahájení jednání o návrhu smlouvy, Úřad rozhodne spor o úpravě vzájemných práv a povinností na základě návrhu kterékoliv smluvní strany. Součástí návrhu smluvní strany na rozhodnutí sporu musí být návrh smlouvy se specifikací jeho sporných částí. Je-li předmětem sporu cena za přístup k poštovní infrastruktuře, Úřad v rámci rozhodnutí sporu stanoví tuto cenu podle odstavce 8. Lhůta pro vydání rozhodnutí o sporu činí 4 měsíce, ve zvláště složitých případech 6 měsíců. Rozhodnutí sporu uveřejní Úřad v Poštovním věstníku a způsobem umožňujícím dálkový přístup (odstavec 5).
[15] Předně je třeba konstatovat, že zákon o poštovních službách není předpisem obsahujícím výlučně jen veřejnoprávní normy. Předmětem úpravy v něm obsažené jsou totiž podmínky pro podnikání v oblasti poštovních služeb, podmínky pro poskytování a provozování poštovních služeb, práva a povinnosti, které při této činnosti vznikají, jakož i zvláštní práva a zvláštní povinnosti těch provozovatelů poštovních služeb, kteří mají povinnost poskytovat a zajišťovat základní služby, a výkon státní správy a regulace v oblasti poštovních služeb (§1 odst. 1). Jinými slovy, zákon obsahuje normy jak veřejnoprávní (vymezení základních služeb, úprava podmínek podnikání v oblasti poštovních služeb, obecných povinností provozovatelů poštovních služeb, udělení, změny, zániku a odnětí poštovní licence, povinností držitele poštovní licence včetně obsahu poštovní povinnosti, stanovení a financování čistých nákladů na provozování základních služeb, úprava podmínek sdílení zvláštních služeb a prvků poštovní infrastruktury držitele poštovní licence, regulace cen základních služeb, podmínky vydávání a užívání poštovních známek, úprava výkonu státní správy a regulace v oblasti poštovních služeb a vymezení skutkových podstat přestupků a sankcí za ně), tak i soukromoprávní povahy (ustanovení týkající se uzavření poštovní smlouvy, obsahu poštovních podmínek, úprava práv a povinností provozovatele poštovních služeb a uživatelů poštovních služeb při poskytování poštovních služeb, jakož i zvláštní úprava promlčecí doby a komplexní úprava odpovědnosti za škodu). Rozhodujícím kritériem pro rozlišení, o jaký vztah se jedná, je metoda úpravy, tedy, zda jde o úpravu vztahů postavených na rovnosti jeho stran, tj. např. vztahy mezi poskytovateli poštovních služeb a jejich zákazníky, nebo o vztahy ryze vrchnostenského charakteru, kam patří např. rozhodování ve věcech udělení, změny, zániku či odnětí licence.
[16] Důvodem vytvoření zákonem garantovaného práva provozovatelů poštovních služeb na přístup k poštovní infrastruktuře držitele poštovní licence je zájem na rozvoji konkurence. Zákon o poštovních službách tak vychází z toho, že „pošta nebude nadále úřadem, ale ‚ekonomickým subjektem – podnikem poskytujícím služby na ekonomickém základě‘. Zatímco starý zákon vymezoval zvláštní povahu pošty, nový zákon upravil zvláštní povahu služeb, které pošta poskytuje. Nový zákon též převedl poskytování poštovních služeb z předchozí úpravy veřejnoprávní do úpravy soukromoprávní. Tím formálně otevřel provozování poštovních služeb i pro provozovatele odlišné od České pošty.“ (viz rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 14. 9. 2021, čj. 8 As 70/2018-100, č. 4251/2021 Sb. NSS).
[17] „Tohoto cíle je dosahováno prostřednictvím povinnosti držitele poštovní licence umožnit ostatním provozovatelům přístup k prvkům poštovní infrastruktury a k zvláštním službám souvisejícím s provozováním poštovní infrastruktury, v rozsahu odpovídajícím rozsahu poštovní povinnosti držitele poštovní licence. Povinný rozsah přístupu k prvkům poštovní infrastruktury a k zvláštním službám souvisejícím s provozováním poštovní infrastruktury, který je držitel poštovní licence povinen na základě smlouvy o přístupu zabezpečit, je jednak vymezen výčtem prvků poštovní infrastruktury uvedeným v § 34 odst. 1 [zákona o poštovních službách], jednak je dán rozsahem jeho poštovní povinnosti. […] Držitel poštovní licence povinně umožňuje přístup k těm prvkům své poštovní infrastruktury a k zvláštním službám souvisejícím s provozováním poštovní infrastruktury, jejichž prostřednictvím zajišťuje všeobecnou dostupnost základních služeb. Držitel poštovní licence naproti tomu není povinen zajistit přístup k těm prvkům poštovní infrastruktury a k těm zvláštním službám souvisejícím s provozováním poštovní infrastruktury, které poskytuje nad rámec poštovní povinnosti (např. služby elektronického avizování zásilek, dodávání balíků s váhou nad 10 kg atd.). Zároveň samozřejmě platí, že nic nebrání smlouvou rozšířit rozsah přístupu nad zákonem stanovený povinný rámec.“ (Buzek, L. Zákon o poštovních službách. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2018, s. 323).
[18] „Povinné obsahové náležitosti návrhu na uzavření smlouvy o přístupu zahrnují identifikační údaje držitele poštovní licence, rozsah a specifikaci přístupu k poštovní infrastruktuře, včetně podmínek, technických parametrů a ceny, a to v členění podle jednotlivých prvků a služeb. Důvodová zpráva k zákonu č. 319/2015 Sb., kterým byla do zákona o poštovních službách doplněna ustanovení § 34 odst. 2 a 3 [zákona o poštovních službách] specifikuje, že smlouva musí obsahovat specifikaci jednotlivých prvků poštovní infrastruktury a služeb, k nimž bude umožněn přístup, zejména popis charakteristik jednotlivých prvků nebo služeb. Technickými parametry se podle charakteru jednotlivých prvků nebo služeb rozumí zejména umístění přístupových míst/bodů včetně vymezení možné doby přístupu a kapacity jednotlivých přístupových míst/bodů, způsob přístupu k poštovním přihrádkám a dodávacím schránkám, formát databáze adresátů, frekvence jejích aktualizací apod. Cena za přístup musí být v návrhu smlouvy stanovena pro jednotlivé prvky a služby, nelze ji tedy stanovit jako cenu úhrnnou. Cena musí splňovat požadavek nákladové orientace podle § 34 odst. 8 [zákona o poštovních službách]. Povinný obsah návrhu smlouvy z větší části vyplývá z praktických potřeb úpravy vzájemného vztahu držitele poštovní licence a přistupujícího provozovatele poštovních služeb. Rámcově bude obsah návrhu vymezen předmětem smlouvy a výše naznačeným rozsahem, v němž je držitel poštovní licence povinen umožnit přistupujícímu provozovateli přístup k poštovní infrastruktuře.“ (tamtéž, s. 329).
[19] „Konečná podoba smlouvy je vždy výsledkem jednání obou smluvních stran, přičemž pouze v případě, že dohoda není možná, resp. jednání o uzavření smlouvy se neúměrně prodlužují, zákon umožňuje stranám obrátit se s návrhem na rozhodnutí sporných otázek na ČTÚ. Pokud nedojde k uzavření smlouvy o přístupu k poštovní infrastruktuře do dvou měsíců ode dne zahájení jednání o návrhu smlouvy, může být podle § 34 odst. 5 [zákona o poštovních službách] za stanovených podmínek podán návrh na rozhodnutí sporu ČTÚ. […] Součástí návrhu na rozhodnutí sporu musí být návrh smlouvy se specifikací jeho sporných částí. Aktivně legitimován k návrhu na zahájení správního řízení je držitel poštovní licence nebo provozovatel poštovních služeb usilující o přístup k poštovní infrastruktuře. Základním procesním požadavkem na návrh na zahájení správního řízení je, aby vymezení předmětu řízení obsažené v návrhu bylo provedeno tak jednoznačně, aby na jeho základě mohl být formulován výrok, kterým budou odstraněny překážky bránící uzavření smlouvy. Obsahem výroku rozhodnutí bude povinnost držitele poštovní licence uzavřít s přistupujícím provozovatelem poštovních služeb na jeho žádost ve stanovené lhůtě smlouvu o přístupu ve znění určeném ČTÚ. Nutno nicméně podotknout, že ani pravomocné rozhodnutí nebrání stranám sporu uzavřít dohodu v odlišném znění.“ (tamtéž, s. 332).
[20] Na tomto základě dospěl zvláštní senát k závěru, že byť oblast poskytování poštovních služeb podléhá významné veřejnoprávní regulaci (srov. shora bod [15]), právní vztah mezi držitelem poštovní licence a jiným poskytovatelem poštovních služeb ohledně umožnění přístupu k poštovní infrastruktuře je postaven na rovnosti jeho účastníků, kteří mají smluvní volnost, a to dokonce i poté, co Český telekomunikační úřad k případnému návrhu jedné ze stran svým rozhodnutím obsah smlouvy stanoví. Smlouva žalobkyně a žalované o přístupu k poštovní infrastruktuře je tedy soukromoprávním aktem. Nejedná se o veřejnoprávní smlouvu dle § 159 a násl. správního řádu. Pokud Český telekomunikační úřad nedostatek dohody smluvních stran nahrazuje svým rozhodnutím podle § 34 odst. 5 zákona o poštovních službách, rozhoduje jako správní orgán o sporu nebo o jiné právní věci, která vyplývá ze soukromoprávních vztahů. Obdobně například Energetický regulační úřad rozhoduje soukromoprávní spory o uzavření smlouvy podle tohoto zákona mezi držiteli licencí nebo mezi držitelem licence a zákazníkem [§ 17 odst. 7 písm. a) zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon)] – viz k tomu například usnesení zvláštního senátu ze dne 12. 10. 2022, čj. Konf 1/2022-8, a tam citovanou judikaturu.
[21] K argumentaci navrhovatele, že právo na přístup k poštovní infrastruktuře je jednostranným právem ostatních provozovatelů poštovních služeb vůči držiteli poštovní licence, který je vůči nim v nerovném postavení, lze poznamenat, že obdobnou výhradu by bylo možno uplatnit i vůči celé řadě smluv uzavíraných adhezním způsobem (§ 1798 a násl. občanského zákoníku), typicky smlouvám spotřebitelským, zvláště je-li omezený počet subjektů (či jediný subjekt), s nimiž může slabší strana požadovanou smlouvu uzavřít. Nicméně ani adhezní způsob uzavírání smluv nemění nic na jejich soukromoprávním charakteru. V nynější věci se přitom ani nepředpokládá, že by smlouva byla uzavírána adhezním způsobem, byť držitel poštovní licence je povinen uveřejnit podmínky uzavření smlouvy a návrh smlouvy s minimálním zákonem daným obsahem, a z ničeho ani nevyplývá, že by smlouva měla být jednostranně výhodná, neboť se jedná o smlouvu úplatnou. Rovněž tak okolnost, že jedna ze smluvních stran je z rozličných důvodů fakticky silnější, nevylučuje soukromoprávní charakter takových smluv (typicky v oblasti pracovněprávní). I v rámci soukromoprávních vztahů existuje zákonná regulace smluvní volnosti, a to na ochranu slabší smluvní strany, která je ostatně jednou ze základních zásad soukromého práva [srov. § 3 odst. 2 písm. c) občanského zákoníku].
[22] O předmětné žalobě tak nemá rozhodovat soud ve správním soudnictví, ale soud v občanském soudním řízení dle části páté o. s. ř. (§ 7 odst. 1 a 2 o. s. ř.). | decision_131.txt |
348 | k § 9 odst. 3 zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti
k § 171 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
Akt podle § 9 odst. 3 zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, jímž může orgán státní správy myslivosti na žádost uživatele honitby, zejména v době hnízdění, kladení a odchovu mláďat nebo provádění lovů, nařídit přiměřené omezení nebo i zákaz vstupu do honitby nebo jejích částí, omezení jízdy koňmi a tažnými psy a omezení jiných sportovních nebo zájmových činností, je opatřením obecné povahy ve smyslu § 171 správního řádu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2016, čj. 2 As 78/2016-72)
Prejudikatura: č. 740/2006 Sb. NSS, č. 1794/2009 Sb. NSS, č. 2140/2010 Sb. NSS, č. 2321/2011 Sb. NSS a č. 2444/2011 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 198/2008 Sb. ÚS (Pl. ÚS 14/07).
Věc: a) Ing. Stanislav J. a b) Pavel D. proti Městskému úřadu Veselí nad Moravou, za účasti 1) akciové společnosti Leoš Novotný a 2) obce Radějov, o zákaz vstupu do honitby, o kasačních stížnostech odpůrce a osoby zúčastněné na řízení 1).
Rozsudkem ze dne 24. 2. 2016, čj. 65 A 2/2015–126, shledal Krajský soud v Brně opatření obecné povahy Městského úřadu Veselí nad Moravou, odboru životního prostředí a územního plánování, ze dne 3. 2. 2014, kterým se nařizuje zákaz vstupu do honitby Obora Radějov (dále jen „napadené opatření obecné povahy“), nicotným.
V odůvodnění rozsudku se krajský soud nejprve zabýval aktivní žalobní legitimací navrhovatelů. Podle § 101a odst. 1 s. ř. s. je aktivní legitimace navrhovatele založena na tvrzení o dotčení jeho subjektivních práv opatřením obecné povahy. S odkazem na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2010 Sb. NSS, krajský soud konstatoval, že aktivní procesní legitimace je dána tehdy, bude-li navrhovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. Krajský soud dále citoval rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2010, čj. 7 Ao 6/2010-44, č. 2464/2012 Sb. NSS, který se zabýval aktivní procesní legitimací v souvislosti s opatřením obecné povahy (návštěvní řád), které omezovalo vstup na určitá území Národního parku Šumava. Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku uvedl, že „[d]otčen danými opatřeními obecné povahy je tedy kdokoli, kdo by chtěl na tato území vstoupit, avšak kvůli zákazu tak nesmí učinit, ač by jinak – neboť mu svědčí svoboda pohybu po území České republiky – mohl. [...] Jestliže stěžovatel tvrdí, že opatření obecné povahy zakazující komukoli, tedy i jemu, vstup na určité území, na něž by jinak mohl vzhledem k jeho povaze (volně přístupné zejména lesní pozemky) vstoupit každý, zasahuje do jeho svobody pohybu, logicky konsekventně a myslitelně tvrdí dotčení své právní sféry. Jeho aktivní procesní legitimace v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. je tedy dána.“ V posuzované věci se jednalo o obdobnou situaci, a proto krajský soud shledal, že oba navrhovatelé jsou aktivně procesně legitimováni k podání návrhu.
Následně se krajský soud obsáhle zabýval možností prohlásit opatření obecné povahy za nicotné. Na podkladě jednoznačného zákonného odkazu v § 101b odst. 4 s. ř. s. na § 76 odst. 2 s. ř. s., který se zabývá nicotností správních rozhodnutí, a s přihlédnutím k dosavadní judikatuře a názorům odborné literatury krajský soud dovodil, že opatření obecné povahy lze prohlásit za nicotné. Následně poukázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, která soustavně dovozuje, že vydáním správního rozhodnutí správním orgánem jednajícím mimo svou pravomoc dochází k nicotnosti předmětného rozhodnutí (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2003, čj. 5 A 116/2001-46, nebo ze dne 21. 8. 2004, čj. 5 Afs 19/2004-53). Krajský soud na tomto podkladě vyhodnotil, že není důvodu postupovat odlišně při posuzování opatření obecné povahy.
V poslední části rozsudku se krajský soud zabýval pravomocí odpůrce vydat napadené opatření obecné povahy. Nejprve uvedl, že v otázkách určení, zda má být úkon správního orgánu vydán podle části šesté správního řádu, je třeba vždy posuzovat jak formální, tak materiální znaky předmětného aktu. Judikatura Nejvyššího správního soudu se dlouhodobě přiklání spíše k materiálnímu pojetí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009, čj. 2 Ao 3/2008-100, nebo usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2011, čj. 1 Ao 1/2011-49). Následně se krajský soud podrobně zabýval usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2011, čj. 8 Ao 7/2010-65. Uvedený právní názor obstál i v řízení před Ústavním soudem (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 17. 4. 2013, sp. zn. III. ÚS 1085/11).
V posuzované věci se jednalo o určení formy aktu vydávaného na podkladě § 9 odst. 3 zákona o myslivosti. Uvedené ustanovení umožňuje orgánu státní správy myslivosti na žádost uživatele honitby nařídit přiměřené omezení nebo i zákaz vstupu do honitby. Dané ustanovení však mlčí o formě tohoto aktu. Krajský soud proto odkázal na § 66 zákona o myslivosti, který stanoví, že orgány státní správy myslivosti ve vymezených případech, mezi něž se řadí i omezení nebo zákaz vstupu do honitby, vydávají rozhodnutí. Vycházeje z dané právní úpravy krajský soud uvedl, že zákon o myslivosti předepisuje jednoznačně (tj. bez možnosti jakékoliv eventuality) formu aktu vydávaného v řízení podle § 9 odst. 3 zákona o myslivosti, a proto odpůrce nemůže v posuzované věci vydat opatření obecné povahy. Krajský soud tedy uzavřel, že v nyní řešené věci měl odpůrce vydat správní rozhodnutí, a nikoliv opatření obecné povahy, neboť k tomu neměl potřebnou pravomoc. Napadané opatření obecné povahy proto prohlásil za nicotné.
Nad rámec uvedeného krajský soud pro úplnost zvážil materiální posouzení předmětného aktu, jak je aplikováno v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Dle této judikatury musí být kumulativně naplněny následující materiální znaky opatření obecné povahy: závaznost; obecní adresáti; konkrétní předmět a neexistence zákonné překážky (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS). Krajský soud uvedl, že řízení o vydání opatření obecné povahy se zahajuje vždy z moci úřední, čímž není vyloučeno, aby takto bylo postupováno na základě podnětu zvenčí. Nicméně v posuzovaném případě § 9 odst. 3 zákona o myslivosti stanoví, že přiměřené omezení nebo další zákazy lze nařídit toliko na žádost uživatele honitby. Pokud zákon o myslivosti stanoví, že se předmětná procedura může zahájit pouze na žádost uživatele honitby, je třeba postupovat v souladu s ustanoveními upravujícími správní řízení. Opatření obecné povahy totiž nelze vydat na žádost konkrétně vymezeného subjektu, neboť správní orgán musí mít určitý prostor k tomu, aby podnět zvenčí veřejné správy sám posoudil. V daném případě však prostor pro úvahu správního orgánu chybí. Předmětný akt ve smyslu § 9 odst. 3 zákona o myslivosti tak, jak je nyní zákonem upraven, není podle krajského soudu opatřením obecné povahy ani z materiálního hlediska, jelikož chybí poslední výše uvedený znak, a sice neexistence zákonné překážky.
Osoba zúčastněná na řízení 1) [stěžovatel 1)] v kasační stížnosti namítala důvody týkající se věcného přezkumu opatření obecné povahy. Měla za to, že vydání správního rozhodnutí dle § 9 odst. 3 zákona o myslivosti je v daném typu případů z povahy věci vyloučeno. Opatření orgánu státní správy myslivosti omezující nebo zakazující vstup do honitby je směřováno vůči neurčitě vymezenému okruhu adresátů. Právě z důvodu neurčitosti účastníků řízení je vyloučeno vydání správního rozhodnutí. Stěžovatel 1) proto nesouhlasí s názorem krajského soudu, že by nebyla dána pravomoc odpůrce opatření obecné povahy vydat. Krajský soud měl při rozhodování upřednostnit materiální posouzení před formálním. Stěžovatel 1) zdůraznil, že tímto směrem se ubírá i judikatura Nejvyšší správního soudu, která stanoví, že rozhodným kritériem při posuzování formy aktu ve sporných případech není existence výslovného zákonného odkazu, nýbrž obsah napadeného správního aktu (viz rozsudek Nevyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2015, čj. 7 As 249/2014-102). Stěžovatel 1) také upozornil na skutečnost, že smyslem § 66 zákona o myslivosti, ze kterého krajský soud dovozuje formu aktu, nebylo závazně stanovit příslušnou formu, ale podmínit vydání aktu v určitých případech dohodou s orgány ochrany přírody. Navíc je nutné zdůraznit, že zákon o myslivosti je účinný od roku 2002, tedy od doby, kdy ještě nebyl platný současný správní řád. Předchozí správní řád z roku 1967 institut opatření obecné povahy neznal. Je tedy pochopitelné, že zákonodárce na tuto formu správního aktu nepamatoval. Uvedené lze podpořit i zněním projednávané novely zákona o myslivosti, která pro nařízení omezení nebo zákazu vstupu do honitby již stanoví formu opatření obecné povahy. Na základě výše uvedeného stěžovatel 1) navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení.
Druhou kasační stížnost proti rozsudku krajského soudu podal odpůrce [stěžovatel 2)]. V kasační stížnosti obdobně jako stěžovatel 1) namítal, že se krajský soud ve svém rozsudku přiklonil k formálnímu pojetí opatření obecné povahy v rozporu s judikaturou Ústavního soudu. Ve své judikatuře Ústavní soud zdůrazňuje, že netoleruje obecným soudům příliš formální přístup. Dále opakovaně uvádí, že obecný soud není absolutně vázán doslovným zněním zákona, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit, pokud to vyžaduje účel zákona, historie vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním výkladu. Na podkladu materiálního pojetí se stěžovatel 2) domnívá, že měl pravomoc vydat v posuzované věci opatření obecné povahy. Stěžovatel 2), obdobně jako stěžovatel 1), poukazuje na historický vývoj zákona o myslivosti ve vztahu ke správnímu řádu, jakož i na projednávanou novelu zákona o myslivosti. Na závěr stěžovatel 2) uvádí, že vydáním individuálního správního aktu nelze dosáhnout obdobného cíle jako vydáním opatření obecné povahy. Je nemožné vymezit okruh účastníků v případě, kdy se má jednat o plošný zákaz pro všechny, a proto nelze správním rozhodnutím dosáhnout požadovaného cíle. Na základě uvedeného také stěžovatel 2) navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení.
Navrhovatelé a) a b) ve vyjádření ke kasační stížnosti rozebrali problematiku vydání správního rozhodnutí podle § 9 odst. 3 zákona o myslivosti, zejména se zaměřili na určení hranice mezi rozhodnutím vydaným v řízení s velkým počtem účastníků a opatřením obecné povahy. Na rozdíl od stěžovatelů však dospěli k názoru, že vydání správního rozhodnutí dle § 9 odst. 3 zákona o myslivosti není vyloučeno, byť připustili možné problémy při vymezení účastníků. Nicméně dodali, že i dnes po přijetí správního řádu je forma rozhodnutí podle § 9 odst. 3 zákona o myslivosti nejednotná, přičemž převažuje spíše vydávání správních rozhodnutí. K otázce materiálního pojetí navrhovatelé odkázali na nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, kdy se Ústavní soud přiklonil k materiálnímu pojetí zejména proto, aby účastníkům zajistil efektivní ochranu jejich práv, neboť se jednalo o posouzení, zdali se jedná o obecně závaznou vyhlášku, nebo opatření obecné povahy. V posuzovaném případě je situace odlišná, neboť obě možné formy aktu zajišťují dostatečnou soudní ochranu. Navrhovatelé připustili, že existuje určité napětí mezi formou a obsahem aktu, nicméně se nejedná o nakolik zásadní rozpor, který by odůvodňoval odklon od zákonem stanovené formy. Navrhovatelé dále nesouhlasili s odkazem na připravenou novelu zákona o myslivosti, protože chystaná novela nemůže sloužit jako relevantní zdroj pro interpretaci, neboť v legislativním procesu může dostát mnohých změn a nemusí být vůbec přijata. Na závěr navrhovatelé upozornili na procesní pochybení při vydávání opatření obecné povahy. Poukázali na skutečnost, že o posuzované věci bylo vedeno nejprve správní řízení, které se bez řádného ukončení transformovalo do řízení o vydání opatření obecné povahy. Vzhledem k výše uvedenému navrhovatelé navrhli zamítnutí obou kasačních stížností. Pokud tak Nejvyšší správní soud neučiní, navrhli, aby Nejvyšší správní soud sám zrušil opatření obecné povahy z důvodu uvedených procesních pochybení.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí Krajského soudu v Brně a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...) [11] Podle § 9 odst. 3 zákona o myslivosti: „Na žádost uživatele honitby může orgán státní správy myslivosti, zejména v době hnízdění, kladení a odchovu mláďat nebo provádění lovů, nařídit přiměřené omezení nebo i zákaz vstupu do honitby nebo jejích částí, omezení jízdy koňmi a tažnými psy a omezení jiných sportovních nebo zájmových činností. Uvedená opatření se nevztahují na hospodářskou činnost vlastníků, popřípadě nájemců honebních pozemků.“
[12] V § 66 zákona o myslivosti se stanoví: „Orgány státní správy myslivosti vydávají rozhodnutí, jimiž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny podle § 3 odst. 1 a 2, § 4 odst. 1 a 2, § 5 odst. 1 písm. d), § 5 odst. 2, § 7, § 9 odst. 3 a 4, § 36 odst. 1, § 39, 40, § 41 odst. 1 a § 44 odst. 2, jen po dohodě s orgány ochrany přírody, pokud zvláštní právní předpisy o ochraně přírody a krajiny nestanoví jinak.“
[13] Krajský soud napadeným rozsudkem shledal předmětné opatření obecné povahy nicotným z důvodu nedostatku pravomoci stěžovatele 2) k jeho vydání. Při svých úvahách vycházel zejména z výše uvedené právní úpravy a usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2011, čj. 8 Ao 7/2010-65, č. 2321/2011 Sb. NSS. V tomto rozhodnutí se Nejvyšší správní soud zabýval posouzením materiální povahy správního aktu a uvedl, že „[ú]vahy soudu o tom, zda napadený akt je opatřením obecné povahy, či nikoliv, jsou namístě, pokud ovšem zákonné pojmenování takového aktu zcela chybí, či pokud došlo k zásadní změně právní úpravy, přičemž chybějí výslovná přechodná ustanovení. Rozhodujícím kritériem pro posouzení, zda se jedná o opatření obecné povahy, nemůže být pouze to, zda daný akt za opatření obecné povahy výslovně označuje příslušný zákon. To však neznamená, že jakýkoli akt, který není zákonem označen za opatření obecné povahy, který kdokoli napadne jako ‚opatření obecné povahy‘, může být v tomto smyslu podroben přezkumu správního soudu. Brání tomu existence výslovné zákonné úpravy formy daného právního aktu.“ Z této úvahy Nejvyšší správní soud dovodil následující právní závěr: „Jestliže zákon (popř. ústavní zákon) výslovně stanoví formu příslušného právního aktu, a tato forma je dodržena, není tu zpravidla prostor pro jiné soudní hodnocení povahy takového aktu. Výjimečně se tak může stát za situace, kdy tato právní úprava doznala později podstatné změny […] Projeví-li zákonodárce jednoznačně vůli, aby právní akt byl vydán v určité formě, a při této vůli setrvá, nemůže soud ve správním soudnictví tuto formu zvrátit. Pokud by si obecný soud takovou pravomoc osvojil, narušil by principy dělby moci a právní jistotu. Mimo zákonodárce samého je to pouze Ústavní soud, který – aniž by svou pravomoc překročil – může zasáhnout v případě, kdy by právem stanovená forma aktu neodpovídala jeho obsahu.“ Uvedený rozsudek byl potvrzen i usnesením Ústavního soudu ze dne 17. 4. 2013, sp. zn. III. ÚS 1085/11.
[14] Výše uvedené judikaturní závěry však nevedou v nyní projednávaném případě k závěru, k němuž dospěl krajský soud. Důvod, pro který krajský soud na posuzovanou věc aplikoval usnesení Nejvyššího správního soudu čj. 8 Ao 7/2010-65, spočíval na právním názoru, že zákon o myslivosti jednoznačně stanovil formu aktu, který má být na podkladě § 9 odst. 3 zákona o myslivosti vydán. Tomuto závěru však nelze přisvědčit.
[15] Při výkladu § 9 odst. 3 ve vztahu k § 66 zákona o myslivosti je nezbytné vycházet ze dvou hledisek. Prvním hlediskem je historický vývoj právní úpravy. Jak namítali oba stěžovatelé, zákon o myslivosti vstoupil v platnost v roce 2001, účinným byl od roku 2002. Nový správní řád, který výslovně zakotvil institut opatření obecné povahy, vstoupil v platnost v roce 2005 a účinnosti nabyl v roce 2006. Posuzovaná ustanovení zákona o myslivosti nebyla do nynějška novelizována. Je tedy zřejmé, že nelze jednoznačně dovodit vůli zákonodárce stanovit v posuzované věci jen a výlučně formu správního rozhodnutí pro akt vydávaný podle § 9 odst. 3 zákona o myslivosti, neboť v době tvorby zákona nebyl v našem právním řádu institut opatření obecné povahy výslovně zakotven. Jinak řečeno, historický zákonodárce zřejmě v době, kdy zákon o myslivosti schvaloval, žádným zvláštním způsobem o formě tohoto aktu nepřemýšlel. Spokojil se zřejmě s tím, co stanovily pro dané situace obecné předpisy o správních aktech té doby, v níž byl zákon o myslivosti schválen. Pozdější právní úprava zavedla opatření obecné povahy jako novou formu správního aktu na pomezí mezi abstraktním a konkrétním správním aktem. Je zjevné a bude dále detailně vyloženo, že na situace upravené § 9 odst. 3 zákona o myslivosti je právě tato forma správního aktu s ohledem na jejich povahu a podstatu (okruh potenciálních adresátů aktu je neurčitý) velmi dobře použitelná (vedle ní by jistě bylo možno v těchto situacích vydávat i vyhlášky či jiné závazné abstraktní správní akty). Proto za účinnosti nového správního řádu, jenž institut opatření obecné povahy zná, samotné znění § 66 zákona o myslivosti nebrání tomu, aby akty podle § 9 odst. 3 tohoto zákona byly vydávány formou opatření obecné povahy.
[16] Druhé hledisko spočívá v systematice zákona o myslivosti. Krajský soud formu rozhodnutí dovozuje z dikce § 66 zákona o myslivosti. Uvedené ustanovení sice hovoří o vydávání rozhodnutí, nicméně musí být zvážen celkový kontext a systematické zařazení daného ustanovení v zákoně. Předmětný § 66 zákona o myslivosti je obsažen v části deváté nazvané Přechodná a závěrečná ustanovení. Ustanovení nese nadpis Vztah k předpisům o ochraně přírody. Jak plyne z nadpisu, jeho obsahem je úprava vztahu mezi zákonem o myslivosti a právními předpisy o ochraně přírody a krajiny. Dále je zde zakotvena spolupráce orgánů státní správy myslivosti s orgány ochrany přírody, neboť v oblastech upravených zákonem o myslivosti, mezi které je zařazeno i vydání aktu podle § 9 odst. 3 tohoto zákona, je nezbytné postupovat po dohodě s orgány ochrany přírody. Uvedené ustanovení tak má za cíl vyřešit vzájemný vztah více právních předpisů a jimi založených pravomocí různých správních orgánů (na úseku myslivosti na straně jedné a na úseku ochrany životního prostředí na straně druhé) v oblastech, kde se jejich působnost může vzájemně střetávat.
[17] Z výše uvedeného je patrné, že nelze jednoznačně dovodit formu aktu dle § 9 odst. 3 zákona o myslivosti způsobem, jakým to učinil krajský soud. Zákon o myslivosti v dotčených ustanoveních dosud nereagoval na zásadní změnu, jakou bylo přijetí správního řádu. Konstrukce § 66 zákona o myslivosti také neposkytuje dostatečný podklad pro stanovení formy, neboť z dikce ustanovení je zřejmé, že jeho smyslem nebylo stanovit formu aktu.
[18] Není-li v zákoně výslovně stanovena forma daného aktu, je nezbytné dle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu daný akt podrobit materiálnímu přezkumu a posoudit, jaké formě odpovídá (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009, čj. 2 Ao 3/2008-100, č. 1794/2009 Sb. NSS). Opatření obecné povahy je v § 171 správního řádu vymezeno negativně, a to jako úkon správního orgánu, který není právním předpisem ani rozhodnutím. Pozitivní vymezení přináší až následná judikatura. Institut opatření obecné povahy představuje „[u]rčité překlenutí dvou v činnosti veřejné správy tradičních základních forem jednostranných správních aktů: normativních (abstraktních) právních aktů na jedné straně a individuálních (konkrétních) právních aktů na straně druhé. V určitých situacích si však činnost veřejné správy vyžaduje přijímat i takové správní akty, které nejsou výlučně jen akty normativními či individuálními, ale jsou jejich určitou kombinací.“ (viz nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, č. 198/2008 Sb. ÚS). Jedná se tedy o správní akt „s konkrétně určeným předmětem (vztahuje se tedy k určité konkrétní situaci) a s obecně vymezeným okruhem adresátů“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS).
[19] Aby mohl být konkrétní akt považován za opatření obecné povahy, je nezbytné, aby byly kumulativně splněny následující znaky: závaznost, obecně vymezený okruh adresátů, konkrétní předmět a neexistence zákonné překážky (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ao 1/2005-98).
[20] Z materiálního pohledu je nezbytné, aby akt, který má být posouzen jako opatření obecné povahy, byl závazný. Nezávazný akt nemůže být opatřením obecné povahy a také nepodléhá soudnímu přezkumu, neboť soudy ve správním soudnictví podle § 2 s. ř. s. poskytují ochranu veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob (viz posouzení povahy Doporučení Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy v usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2011, čj. 1 Ao 1/2011-49, č. 2444/2011 Sb. NSS). Opatřením obecné povahy nemůže být ani tzv. vnitřní předpis, který upravuje systém vztahů nadřízenosti a podřízenosti ve veřejné správě (srov. např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 12. 2010, čj. 3 Ao 6/2010-57). Opatření obecné povahy má obecně vymezenému okruhu subjektů ukládat práva či povinnosti odlišné od těch ze zákona již vyplývajících (srov. posouzení dopravního značení v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2009, čj. 4 Ao 1/2009-58), současně má však sloužit toliko „ke konkretizaci již existujících povinností vyplývajících ze zákona, a nikoliv k ukládání nových povinností, které zákon neobsahuje“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ao 1/2005-98). V posuzovaném případě má být ve smyslu § 9 odst. 3 zákona o myslivosti stanoveno omezení nebo zákaz vstupu do honitby. Jedná se o akt, který není zaměřen na vnitřní fungování veřejné správy, přičemž závazně stanoví práva a povinnosti subjektů na základě a v mezích zákona. Jedná se proto o závazný správní akt.
[21] Dalším nezbytným znakem je obecné vymezení okruhu adresátů. „Obecnost právní normy co do subjektů neznamená, že by právní norma musela být adresována každému, že by počet jejích subjektů musel být neomezený, a neznamená ani, že by počet jejích subjektů musel být neurčitý. Nemůže však být adresována jmenovitě toliko určité osobě. Obecnost právní normy co do subjektů tedy nespočívá v počtu jejích subjektů, ale ve způsobu jejich určení, to znamená v tom, že jsou určeny jako množina subjektů, vymezená určitými obecnými znaky.“ (Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2010, čj. 4 Ao 4/2010-195, č. 2140/2010 Sb. NSS). V posuzované věci je obecnost adresátů bez větších pochyb naplněna, neboť omezení či zákaz vstupu do honitby se vztahuje na kohokoliv, kdo by zamýšlel v době omezení do honitby vstoupit, vyjma hospodářské činnosti vlastníků, popřípadě nájemců honebních pozemků.
[22] Konkrétnost předmětu právní regulace je v dosavadní judikatuře posuzována individuálně v jednotlivých případech. Příkladem může být právní úprava dopravního značení, kdy „[u]místěním dopravní značky např. na určité křižovatce dochází ke konkretizaci pravidel (práv a povinností jednotlivých účastníků provozu na pozemních komunikacích) vyplývajících z této dopravní značky na konkrétní dopravní situace, která existuje na této křižovatce“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 Ao 3/2008-100). U aktu dle § 9 odst. 3 zákona o myslivosti je i toto kritérium naplněno, neboť předmětný akt stanoví omezení či zákaz vstupu na jasně vymezené území honitby. Jedná se proto o pravidlo chování, které dopadá na jednoznačně určené území, obdobně jako v případě dopravního značení.
[23] Poslední podmínkou nezbytnou k posouzení aktu jako opatření obecné povahy je neexistence zákonné překážky. Zákonnou překážkou může být zejména stanovení formy aktu přímo právním předpisem či vyloučení aplikace správního řádu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 Ao 3/2008-100). Jak již bylo výše uvedeno, ze zákona o myslivosti nelze vyvodit, že by byla jednoznačně stanovena forma předmětného aktu. Vyloučeno není ani použití správního řádu ve smyslu § 65 zákona o myslivosti. Krajský soud ve svém rozsudku zákonnou překážku spatřuje v tom, že posuzovaný akt je možné vydat pouze na žádost uživatele honitby. Dle krajského soudu by byl touto zákonnou formulací správní orgán připraven o prostor pro úvahu, zdali akt vydat, či nikoliv. S tímto právním názorem však nelze souhlasit. Předmětný § 9 odst. 3 zákona o myslivosti jako jednu z podmínek vydání aktu stanoví podání žádosti uživatele honitby, nicméně dále pokračuje, že orgán státní správy myslivosti navrhovaný akt může vydat zejména v zájmu ochrany zvířat žijících v honitbě. Zákon nepochybně stanoví, že správní orgán daný akt může, nikoliv musí vydat. Správnímu orgánu je touto formulací zachován prostor pro jeho vlastní úvahu vycházející ze zohlednění konkrétních okolností případu, zda je s ohledem na dotčené zájmy navrhovatele v konkurenci se zásahy do práv jiných osob spojenými s případným omezením vstupu do lesa a se zohledněním dalších souvislostí, zejména veřejného zájmu na ochraně lesa, namístě navrhovaný akt vydat, resp. zda je třeba jej vydat v podobě navrhovatelem požadované. Své úvahy o vydání či nevydání navrhovaného aktu musí správní orgán samozřejmě patřičně odůvodnit, aby byly přezkoumatelné.
[24] Co se týče materiální stránky, správní akt podle § 9 odst. 3 zákona o myslivosti může být velmi dobře opatřením obecné povahy. Proto má být v této formě vydáván. Vydáním správního rozhodnutí (individuálního správního aktu) by nemohl být dostatečně naplněn smysl posuzovaného ustanovení zákona o myslivosti, neboť by správní orgán nemohl reálně vymezit účastníky řízení, protože se jedná o příliš neurčitou skupinu osob. Z tohoto důvodu pak nelze postupovat ani podle právní úpravy řízení s velkým počtem účastníků (§ 144 správního řádu), jak navrhovali navrhovatelé, neboť tato právní úprava pouze upravuje některé aspekty řízení, kde se nachází více než 30 účastníků, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak. Stále však platí, že se musí jednat o účastníky vymezené dle § 27 správního řádu. Nicméně smyslem § 9 odst. 3 zákona o myslivosti je zakázat nebo omezit vstup do honitby komukoliv, kdo by tam zamýšlel vstoupit. Jedná se proto o neurčitý a přesně nevymezitelný okruh osob, a tudíž nelze dostatečně konkrétně vymezit okruh účastníků, aby bylo možné vydat správní rozhodnutí.
[25] Na podkladě výše uvedeného je orgán státní správy myslivosti oprávněn vydat opatření obecné povahy, kterým může omezit nebo zakázat vstup do honitby či omezit jiné činnosti konané v honitbě. K vydání opatření obecné povahy může dojít poté, co uživatel honitby podá orgánu státní správy myslivosti žádost. Žádost je tedy nutnou podmínkou zahájení procedury vedoucí k případnému vydání opatření obecné povahy a v tomto směru je § 9 odst. 3 zákona o myslivosti zvláštní úpravou modifikující obecná ustanovení správního řádu o vydávání opatření obecné povahy.
[26] V žádosti by měl žadatel vymezit časový i místní rozsah opatření obecné povahy včetně důvodů, pro které by mělo být vydáno. Orgán státní správy myslivosti by měl poté postupovat v souladu s § 171 a násl. správního řádu. Návrh by měl nejprve projednat s dotčenými orgány, zejména s příslušným orgánem ochrany přírody a krajiny. Následně by měl návrh zveřejnit na své úřední desce a na úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejichž správních obvodů se má opatření obecné povahy týkat. Poté by měl postupovat v souladu s § 172 správního řádu.
[27] Z dikce zákona o myslivosti přitom plyne, že orgán státní správy myslivosti nemá povinnost žádosti uživatele honitby vyhovět, resp. mu vyhovět zcela. Pokud shledá, že jsou skutečně dány důvody pro vydání opatření obecné povahy omezujícího vstup do honitby, avšak ne v žadatelem navrhovaném věcném, časovém či jinak vymezeném rozsahu, není vázán ani rozsahem uplatněné žádosti. Opatření obecné povahy tedy může podle své úvahy, s přihlédnutím ke všem okolnostem případu, uplatněným připomínkám i vyjádření dotčených orgánů, vydat i v odlišném rozsahu, než jaký požaduje uživatel honitby. Může zejména stanovit odlišné místní vymezení honitby i odlišnou délku trvání omezení. Orgán státní správy myslivosti pro tento účel disponuje širokým prostorem pro zohlednění konkrétních okolností případu. Svůj postup je následně povinen dostatečně odůvodnit, aby mohlo být vydané opatření obecné povahy v případě podání návrhu přezkoumáno ve správním soudnictví.
[28] V případě, že správní orgán dospěje k názoru, že žadatelem navrhované opatření obecné povahy vůbec nemá být vydáno, musí tuto svoji vůli vyjádřit v rámci procedury podle § 171 a násl. správního řádu. Znamená to, že „návrh“ opatření obecné povahy ve smyslu § 172 odst. 1 věty první správního řádu v takovém případě bude obsahovat vyjádření vůle žádné opatření .,nevydat a tento projev vůle správního orgánu bude dále projednáván postupem obdobným projednání běžného opatření obecné povahy. V průběhu projednávání se totiž například může ukázat, že počáteční názor správního orgánu je třeba modifikovat a opatření obecné povahy přece jen v určitém rozsahu vydat. Žadatel podle § 9 odst. 3 zákona o myslivosti nemá právní nárok na vyhovění své žádosti, avšak má právní nárok na to, aby byla řádně projednána a její důvody řádně uváženy. Pokud jí nebude vyhověno, a tím spíše, nebude-li jí vyhověno vůbec, musí se mu dostat přezkoumatelného odůvodnění takového závěru správního orgánu. | decision_1310.txt |
349 | k § 25, § 172 odst. 1 a § 172 odst. 5 větě první správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
Návrh opatření obecné povahy musí být podle § 172 odst. 1 správního řádu zveřejněn nejméně po dobu 15 dnů; dnem zveřejnění (ve smyslu dokonání tohoto úkonu) podle § 172 odst. 5 věty první správního řádu se proto rozumí patnáctý den ode dne vyvěšení návrhu opatření obecné povahy na příslušné úřední desce (tedy způsobem stanoveným v § 25 téhož zákona). Teprve po uplynutí 15 dnů ode dne vyvěšení návrhu počíná běžet lhůta 30 dnů pro podání námitek proti návrhu opatření obecné povahy.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 8. 2016, čj. 6 As 231/2015-44)
Prejudikatura: č. 2215/2011 Sb. NSS a č. 2606/2012 Sb. NSS.
Věc: a) Jan V. a b) společnost s ručením omezeným F.I.I. proti Městskému úřadu Soběslav, za účasti obce Mažice, o návrh na zrušení opatření obecné povahy, o kasační stížnosti navrhovatelů.
Odpůrce vydal k podnětu osoby zúčastněné na řízení (dále jen „obec Mažice“) dne 5. 2. 2015 návrh opatření obecné povahy o stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích, konkrétně na pozemní komunikaci III/14718 a místní komunikaci v obci Mažice na křižovatce silnice III/14718 s místní komunikací k zemědělskému areálu v obci Mažice. Tento návrh byl vyvěšen dne 6. 2. 2015 na úřední desce odpůrce a dne 9. 2. 2015 na úřední desce obce Mažice a sejmut byl dne 23. 2. 2015 (Soběslav) a dne 2. 3. 2015 (Mažice).
Dne 16. 3. 2015 odpůrce vydal veřejnou vyhláškou opatření obecné povahy o stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích a stanovil jím místní úpravu provozu dle § 77 odst. 1 písm. c) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), na pozemní komunikaci III/14718 a místní komunikaci v obci Mažice, v místě křižovatky silnice III/14718 a místní komunikace k zemědělskému areálu v obci Mažice z důvodu zamezení rozjíždění krajů silnice III/14718 a místní komunikace velkými vozidly na dobu neurčitou osazením silnice III/14718 před křižovatku s místní komunikací k zemědělskému družstvu oboustranně dopravní značnou č. B17 s hodnotou 10 m a dodatkovou tabulkou E7b a osazením místní komunikace k zemědělskému družstvu za křižovatku se silnicí III/14718 dopravní značkou č. B17 a hodnotou 10 m a dodatkovou tabulkou E13 s textem „MIMO TRAKTORY“ (dále jen „opatření obecné povahy“ či „úprava provozu“). Zjednodušeně řečeno, byl stanoven zákaz vjezdu ze silnice III/14718 na místní komunikaci k zemědělskému družstvu a naopak vozidlům delším než 10 m. Veřejná vyhláška byla vyvěšena dne 17. 3. 2015 na úřední desce odpůrce a dne 16. 3. 2015 na úřední desce obce Mažice a sejmuta byla dne 1. 4. 2015 (Soběslav) a 13. 4. 2015 (Mažice).
Navrhovatel a) je vlastníkem areálu posklizňové úpravy zrnin na pozemku v obci Mažice (dále též „předmětná nemovitost“) a jediným společníkem navrhovatele b), který je podnikatelem, jehož předmětem podnikání je i silniční motorová doprava nákladními vozidly a nakládání s nebezpečnými odpady.
Navrhovatelé doručili dne 24. 3. 2015 odpůrci námitky proti návrhu opatření obecné povahy. Odpůrce dne 21. 4. 2015 sdělil navrhovatelům k podaným námitkám, že třicetidenní lhůta k podání námitek začala běžet dne 6. 2. 2015 a skončila dne 7. 3. 2015, proto námitky byly podány opožděně, jestliže podání bylo učiněno až dne 23. 3. 2015.
Dne 1. 6. 2015 navrhovatelé podali u Krajského soudu v Českých Budějovicích návrh (doručený dne 2. 6. 2015) na zrušení předmětné úpravy provozu coby opatření obecné povahy podle § 101a a násl. s. ř. s.
Krajský soud návrh jako nedůvodný zamítl rozsudkem ze dne 2. 9. 2015, čj. 10 A 98/2015-47. Krajský soud mimo jiné nepřisvědčil námitce, že délka lhůty pro podání námitek byla odpůrcem nesprávně posouzena. Dle § 172 odst. 1 správního řádu správní orgán doručí návrh opatření obecné povahy veřejnou vyhláškou dle § 25 správního řádu, kterou vyvěsí na své úřední desce a úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejichž správních obvodů se má opatření obecné povahy týkat. Dle § 72 odst. 5 správního řádu mohou vlastníci nemovitostí a dotčené osoby do třiceti dnů od zveřejnění tohoto návrhu podat námitky. Na základě uvedených ustanovení krajský soud dospěl k závěru, že lhůta pro podání námitek počíná běžet okamžikem vyvěšení návrhu opatření obecné povahy na úřední desce. V daném případě proto lhůta pro podání námitek skončila dne 7. 3. 2015, a námitky podané navrhovateli dne 23. 3. 2015 k poštovní přepravě byly tudíž opožděné. Dle krajského soudu nelze okamžik zveřejnění ztotožňovat s okamžikem doručení návrhu opatření obecné povahy případným adresátům, jak namítají navrhovatelé.
Navrhovatelé (stěžovatelé) napadli rozsudek krajského soudu kasační stížností, v níž mimo jiné opakovaně rozporují okamžik počátku běhu lhůty pro podání námitek proti návrhu opatření obecné povahy. Nesouhlasí s názorem soudu, že tato 30denní lhůta počíná běžet okamžikem vyvěšení návrhu opatření obecné povahy na úřední desce správního úřadu. Upozorňují, že správní řád pojem „zveřejnění“ nedefinuje, avšak § 172 odst. 1 správního řádu výslovně odkazuje na úpravu obsaženou v § 25 téhož zákona, přičemž dle odstavce 2 tohoto ustanovení se písemnost považuje za doručenou patnáctým dnem po vyvěšení. Stěžovatelé proto naopak pod pojmem „zveřejnění“ rozumí okamžik, kdy byl návrh opatření obecné povahy případným adresátům doručen (odkazují zároveň na obsah komentáře Potěšil, L. a kol. Správní řád. Komentář. Praha: C. H. Beck, 4. vyd. 2013, s. 731–732). Lhůta pro podání námitek proto skončila až dne 23. 3. 2015, námitky podané stěžovateli tudíž nebyly opožděné a odpůrce byl povinen je ve smyslu § 40 odst. 1 správního řádu vypořádat. Opačný výklad pojmu „zveřejnění“ by dle stěžovatelů vedl k nerovnosti mezi adresáty návrhu, neboť adresáti, kteří se s ním seznámili již v den jeho vyvěšení na úřední desce, by měli zákonem poskytnutou lhůtu k podání námitek 30 dnů, zatímco adresátům, kteří se o návrhu dozvěděli až poslední, patnáctý den po vyvěšení, by zbyla lhůta k podání námitek již jen 15 dnů, nikoliv 30.
Osoba zúčastněná na řízení – obec Mažice se v otázce délky lhůty pro podání námitek plně ztotožnila s hodnocením krajského soudu.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích a zrušil v plném rozsahu i opatření obecní povahy – stanovení místní úpravy provozu na silnici a místní komunikaci.
Z ODŮVODNĚNÍ:
II.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...) [38] Podle § 172 odst. 1 správního řádu platí: „Návrh opatření obecné povahy s odůvodněním správní orgán po projednání s dotčenými orgány uvedenými v § 136 doručí veřejnou vyhláškou podle § 25, kterou vyvěsí na své úřední desce a na úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejichž správních obvodů se má opatření obecné povahy týkat, a vyzve dotčené osoby, aby k návrhu opatření podávaly připomínky nebo námitky. V případě potřeby se návrh zveřejní i jiným způsobem, v místě obvyklým. Návrh opatření obecné povahy musí být zveřejněn nejméně po dobu 15 dnů.“
[39] Podle § 172 odst. 5 věty první správního řádu platí: „Vlastníci nemovitostí, jejichž práva, povinnosti nebo zájmy související s výkonem vlastnického práva mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, nebo, určí-li tak správní orgán, i jiné osoby, jejichž oprávněné zájmy mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, mohou podat proti návrhu opatření obecné povahy písemné odůvodněné námitky ke správnímu orgánu ve lhůtě 30 dnů ode dne jeho zveřejnění.“
[40] Ustanovení § 172 odst. 1 správního řádu výslovně stanoví, že je nutno doručit návrh opatření obecné povahy veřejnou vyhláškou. Požaduje tak, aby se návrh dostal do právní sféry jeho adresátů (byl jim oznámen), a to způsobem stanoveným v § 25 téhož zákona, aby na výzvu v něm učiněnou mohli reagovat. Výslovně zavazuje, aby byl návrh „zveřejněn“ po dobu 15 dnů. Jde o časový úsek, v němž je možno se s návrhem opatření seznámit, a ve smyslu § 25 správního řádu patnáctý den je dnem oznámení návrhu („doručení“). Až od následujícího dne po „zveřejnění“ návrhu tímto způsobem stanoveným zákonem je možno odvíjet počátek lhůty k podání námitek. Skutečnost, že zákonodárce v § 172 odst. 5 správního řádu stanovil, že námitky lze proti návrhu podat ve lhůtě 30 dnů ode dne jeho „zveřejnění“, akcentuje v případě návrhu opatření obecné povahy toliko skutečnost, že jde o akt mířený k neurčitému okruhu adresátů, jimž je oznamován.
[41] Nelze opomenout, že situace upravená v § 172 odst. 1 správního řádu je obdobná situaci upravené v § 173 správního řádu, o čemž jednoznačně svědčí též normativní odkaz obsažený v tomto ustanovení (viz k tomu např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 3. 2012, čj. 9 Ao 7/2011-489, č. 2606/2012 Sb. NSS, bod [37] odůvodnění).
[42] Nejvyšší správní soud tak sdílí (s výhradou užití pojmu „doručení“, které ve smyslu shora uvedeného usnesení rozšířeného senátu znamená „oznámení“) závěr poradního sboru ministra vnitra pro správní řád (Závěr č. 20 ze dne 5. 12. 2005), že dnem zveřejnění návrhu (ve smyslu dokonání tohoto úkonu) je podle § 172 odst. 1 ve spojení s § 25 správního řádu patnáctý den po vyvěšení na úřední desce správního orgánu, který jej vydal. Podle stejných pravidel je určen i den oznámení opatření obecné povahy podle ustanovení § 173 odst. 1 správního řádu.
[43] I když není uvedený výklad prezentován v odborné literatuře bezvýjimečně (Vedral, J. Správní řád, Komentář. 2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 1363), jde o výklad jdoucí ve prospěch dotčených osob, který nejde proti závěrům shora označeného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu. Pakliže nabývá opatření obecné povahy účinnosti uplynutím lhůty, po kterou je vyvěšeno na úřední desce správního orgánu, který ho vydal, obdobně i návrh opatření obecné povahy je zveřejněn až uplynutím lhůty 15 dnů, která je ze zákona dána k seznámení se s návrhem opatření obecné povahy.
[44] V obou případech tak platí, že teprve dnem uplynutí patnáctidenní lhůty, po kterou jsou návrh opatření obecné povahy, nebo i samo již vydané opatření obecné povahy vyvěšeny na úřední desce toho, kdo je vydal, započne běžet lhůta, v níž adresát má uplatnit svoje veřejné subjektivní právo; v případě zveřejněného návrhu uplatnit námitky, v případě již vydaného opatření obecné povahy vážit podání návrhu soudu dle § 101b odst. 1 s. ř. s. (popř. podání podnětu na zrušení tohoto opatření dle § 174 odst. 2 správního řádu).
[45] Opačný výklad vede nutně k závěru, že adresát oprávněný podat námitky, který se seznámí se zveřejněným návrhem opatření obecné povahy až poslední den patnáctidenní lhůty, má k podání námitek již jen patnáct, a nikoliv třicet dnů, jak stanoví § 172 odst. 5 věty první správního řádu. Zmeškání lhůty k podání námitek (stejně tak jako lhůty k podání návrhu soudu) navíc nelze prominout, nelze aplikovat § 41 správního řádu. Pro výklad ve prospěch zachování třicetidenní lhůty v plném rozsahu svědčí právě skutečnost, že jde o lhůtu k uplatnění námitek proti návrhu v procesu před schválením opatření obecné povahy, neuplatnění práva podat námitky proti návrhu oslabuje případný úspěch v následné obraně před soudem (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 1 Ao 2/2010-116, č. 2215/2011 Sb. NSS).
[46] Třicetidenní lhůta k podání námitek proti návrhu opatření obecné povahy odpovídá také povaze tohoto aktu veřejné moci, který směřuje vůči neurčitému okruhu subjektů. Jestliže ve správním řízení před vydáním individuálního správního aktu má konkrétní účastník tohoto řízení ve smyslu § 39 odst. 1 správního řádu právo na určení přiměřené lhůty k provedení úkonu správním orgánem, pokud ji nestanoví zákon, a určením lhůty nesmí být ohrožen účel řízení ani porušena rovnost účastníků a lze ji i přiměřeně prodloužit (viz též § 4 odst. 3 správního řádu), pak tím spíše v případě, kdy zmeškání lhůty prominout nelze a je stanovena zákonem, je v případě dvojího možného výkladu nutno zvolit ten, který je vůči neurčitému okruhu adresátů vstřícnější. V řízení podle části šesté platí obdobně ustanovení části první a přiměřeně ustanovení části druhé správního řádu (§ 174 odst. 1); lhůtu 30 dnů k podání námitek proti návrhu opatření obecné povahy zákonem stanovenou je i proto třeba odvíjet od uplynutí doby stanovené zákonem pro samotné zveřejnění návrhu.
[47] Nejvyšší správní soud z uvedených důvodů uzavírá, že námitka stěžovatelů je opodstatněná, neboť třicetidenní lhůta počala běžet následujícím dnem po uplynutí patnáctidenní lhůty ode dne vyvěšení návrhu, tedy dnem 21. 2. 2015, a skončila dnem 23. 3. 2015. Podali-li stěžovatelé námitky proti návrhu dne 23. 3. 2015, podali je včas a odpůrce byl povinen se s nimi vypořádat a rozhodnout o nich v meritu, nikoliv k nim nepřihlédnout. Rozhodnutí o námitkách je součástí opatření obecné povahy. Odpůrce v daném případě o námitkách nerozhodl a v opatření obecné povahy toto rozhodnutí (včetně odůvodnění) absentuje. Nesprávné posouzení včasnosti uplatněných námitek je vadou, která má za následek nezákonnost přezkoumávaného opatření obecné povahy. Odpůrce vydal napadené opatření dříve, než uplynula lhůta k podání námitek. Procesní pochybení mělo za následek nezákonnost napadeného opatření a zkrácení práv stěžovatelů, a proto představuje i důvod, pro který měl krajský soud napadené opatření zrušit. Nesprávné posouzení právní otázky krajským soudem tak má za následek i nezákonnost jeho rozsudku.
[48] Uvedený závěr je důvodem nejen pro zrušení napadeného rozsudku krajského soudu, ale i důvodem pro zrušení napadeného opatření obecné povahy. Bylo by proto nadbytečné zabývat se některými dalšími kasačními důvody stěžovatelů, které vesměs vycházejí z námitek podaných proti vydanému opatření obecné povahy a s nimiž se v prvé řadě musí následně vypořádat odpůrce. (...) | decision_1311.txt |
350 | k § 43 odst. 1 větě druhé zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 350/2012 Sb.
Při aplikaci § 43 odst. 1 věty druhé stavebního zákona z roku 2006, který umožňuje obcím řešit se souhlasem krajského úřadu v územním plánu záležitosti nadmístního významu neupravené v zásadách územního rozvoje, není důvodu činit rozdílu mezi záležitostmi nadmístního významu, jež nemají zároveň republikový význam, a záležitostmi republikového významu vymezenými v politice územního rozvoje.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2016, čj. 4 As 88/2016-35)
Prejudikatura: č. 1971/2010 Sb. NSS, č. 2009/2010 Sb. NSS a č. 2698/2012 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 76/2013 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 1669/11).
Věc: PhDr. Michael S. proti městu Znojmo, za účasti 1) spolku Obchvat a 2) Jana D., o zrušení opatření obecné povahy, o kasační stížnosti odpůrce.
Odpůrce svým zastupitelstvem schválil dne 23. 6. 2014 opatření obecné povahy č. 1/2014 – Územní plán Znojmo (dále jen „napadený územní plán“). Následně bylo opatření obecné povahy vydáno a dle úředního záznamu nabylo účinnosti dne 31. 7. 2014.
Navrhovatel podal dne 22. 10. 2015 u Krajského soudu v Brně návrh, kterým se domáhal zrušení tohoto opatření obecné povahy v částech vymezujících plochy a koridor pro přeložku silnice I/38. Krajský soud rozsudkem ze dne 9. 2. 2016, čj. 63 A 6/2015-219, tomuto návrhu zcela vyhověl. V první řadě shledal důvodnou námitku, že napadený územní plán vymezil koridor pro přeložku silnice I/38, jakožto kapacitní komunikace S8 obsažené v politice územního rozvoje, aniž by tato byla vymezena v zásadách územního rozvoje. Z principu závaznosti vyšších forem nástrojů územního plánování vůči formám nižším, jak byl formulován v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-185, č. 1971/2010 Sb. NSS, ve věci ÚP Vysoká nad Labem, vyplývá vedle závaznosti ve smyslu pozitivním i závaznost ve smyslu negativním, tj. nejsou-li nadmístní záměry vymezeny v územně plánovací dokumentaci vyššího celku než obec, nesmí obec ve svém územním plánu takový záměr vymezit. Zákonodárce novelou č. 350/2012 Sb. sice tuto zásadu poněkud oslabil tím, že v § 43 odst. 1 větě druhé stavebního zákona z roku 2006 umožnil za určitých podmínek, aby se určité záležitosti vyhrazené vyššímu nástroji územního plánování staly součástí nástroje nižšího (zde územního plánu). To je však možné pouze za splnění dvou podmínek. První je neexistence negativního stanoviska nadřízeného orgánu územního plánování, druhou podmínkou je dle krajského soudu vertikální omezení. Toto omezení vyplývá z hierarchie záležitostí územního plánování na republikové (a mezinárodní a přeshraniční), nadmístní a místní. Každé z těchto úrovní pak odpovídá konkrétní nástroj územního plánování, který ji řeší (politika územního rozvoje, zásady územního rozvoje a územní plán, potažmo regulační plán). Mezi záležitostmi nadmístního a republikového významu je třeba přísně rozlišovat, podle krajského soudu by bylo vhodnější pojmosloví stavebního zákona z roku 2006 nahradit pojmy celostátní – regionální – lokální. Ve smyslu § 43 odst. 1 věty druhé stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném od 1. 1. 2013 lze vymezit v územním plánu v případě, že to nevyloučí stanovisko krajského úřadu, záležitosti nadmístního (regionálního) významu, nikoli však záležitosti republikového (celostátního) charakteru. Tento svůj názor krajský soud podpořil i citací důvodové zprávy k zákonu č. 350/2012 Sb.
Politika územního rozvoje schválená usnesením vlády ze dne 20. 7. 2009, č. 929/2009, v článku 117 vymezuje silniční koridor S8 Havlíčkův Brod – Jihlava – Znojmo – Hatě – hranice ČR/Rakousko (Wien). Tento záměr převzaly zásady územního rozvoje Jihomoravského kraje, které byly zrušeny rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, čj. 1 Ao 7/2011-526, č. 2698/2012 Sb. NSS, ve věci ZÚR JMK s tím, že součástí koridoru S8 je silnice I/38 vedená přes území odpůrce. Odpůrce při pořizování napadeného územního plánu vycházel ze zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje. V odůvodnění napadeného územního plánu se pak opakovaně uvádí, že přeložka silnice I/38 navazuje na již vybudované části obchvatu města a respektuje dokumentaci předloženou v souvislosti s tímto záměrem ze strany Ředitelství silnic a dálnic České republiky a zároveň přebírá a zpřesňuje na území města republikový koridor silniční dopravní infrastruktury S8 vymezený politikou územního rozvoje. Krajský soud uzavřel, že takto odpůrce postupovat nemohl, neboť vymezil v napadeném územním plánu republikový koridor, aniž by byl v době vydání územního plánu zpřesněn zásadami územního rozvoje, které v této době neexistovaly, neboť byly zrušeny rozsudkem Nejvyššího správního soudu ve věci ZÚR JMK. Toto pochybení nemohlo být napraveno ani stanoviskem Krajského úřadu Jihomoravského kraje ze dne 22. 8. 2013, podle něhož je vymezení přeložky silnice I/38 v souladu s republikovým koridorem S8 dle politiky územního rozvoje, a krajský úřad nevyloučil, aby tato záležitost nadmístního významu byla vymezena v napadeném územním plánu. Krajský soud dále poukázal na to, že toto stanovisko krajského soudu ve vztahu k aplikaci § 43 odst. 1 poslední věty stavebního zákona z roku 2006 neobsahuje žádné odůvodnění. Z hlediska transparentnosti veřejné správy krajský soud považoval takový postup krajského úřadu za přinejmenším nevhodný, i s ohledem na to, že v této době probíhal proces pořizování zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje, které dle schváleného zadání měly mimo jiné zpřesnit koridor S8. Přestože odpůrce při vymezení přeložky silnice I/38 v zásadě respektoval její vymezení v dřívější územně plánovací dokumentaci (byť navrhovatel poukázal na určité dílčí odchylky), jejím označením za součást koridoru S8 dodal tomuto záměru zcela novou kvalitu. Pokud by ovšem přeložku takto neoznačil, mohla by mít na posouzení zákonnosti napadeného územního plánu zásadní vliv zásada kontinuity územně plánovací dokumentace. Krajský soud také poukázal na to, že vymezení koridoru přeložky silnice I/38 v předchozím územním plánu bylo shledáno zákonným v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 1. 2012, čj. 5 Ao 7/2011-40. Pro shledání nezákonnosti napadeného územního plánu v této části není překážkou ani skutečnost, že vymezená komunikace je již zčásti vybudována. Krajský soud rovněž odmítl argument odpůrce, že byl povinen s poukazem na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 6. 8. 2015, čj. 63 A 5/2015-116, jímž byl zamítnut návrh na zrušení územního plánu města Kuřim, i v případě absence zásad územního rozvoje respektovat platnou politiku územního rozvoje s tím, že v této věci byla situace odlišná, neboť územní plán města Kuřim nevymezil přímo republikový koridor, nýbrž pouze územní rezervu na jeho ochranu.
Proti rozsudku krajského soudu podal odpůrce (stěžovatel) kasační stížnost. V první řadě poukázal na ústavněprávní východiska soudního přezkumu územně plánovací dokumentace, jak je dovodil Ústavní soud v nálezu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, č. 76/2013 Sb. ÚS, ve věci ÚP Rokytnice nad Jizerou, tj. že státní moc, včetně soudů, v rámci kontroly zákonnosti územního plánu vydaného zastupitelstvem obce v rámci samostatné působnosti zasahuje do ústavně zaručeného práva územně samosprávných celků na samosprávu, a tato pravomoc proto musí být vykonávána v souladu se zásadou proporcionality. Krajský soud těmto požadavkům nevyhověl, neboť právo stěžovatele na samosprávu vůbec nepoměřoval s právy navrhovatele, jejichž porušení shledal. Naopak krajský soud zrušil napadený územní plán pouze s odkazem na v podstatě formální pochybení spočívající v tom, že přeložku silnice I/38 toliko v odůvodnění opatření obecné povahy ztotožnil s republikovým koridorem S8, čímž „určil novou kvalitu“ koridoru. Proto považuje stěžovatel názor krajského soudu za projev přepjatého formalismu.
Stěžovatel konkrétně napadá právní posouzení otázky, zda nezákonně vymezil koridor přeložky silnice I/38 jako kapacitní komunikaci S8 dle politiky územního rozvoje při neexistenci zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje. Krajský soud pominul princip subsidiarity a princip kontinuity v územním plánování. Výklad pojmů „nadmístní“ a „republikový“, který provedl krajský soud, opomíjí jejich vymezení v § 2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona z roku 2006. Podle stěžovatele ze stavebního zákona z roku 2006 naopak vyplývá, že pojem „republikový“ je podmnožinou pojmu „nadmístní“. Při citacích z judikatury Nejvyššího správního soudu krajský soud nevzal v úvahu, že tato byla již do značné míry překonána pozdější novelizací stavebního zákona z roku 2006. Krajský soud rovněž nevzal v úvahu teleologický výklad a rovněž opomenul související ustanovení stavebního zákona z roku 2006, konkrétně § 43 odst. 3, podle něhož územní plán zpřesňuje a rozvíjí cíle a úkoly územního plánování v souladu s politikou územního rozvoje, a § 50 odst. 7, dle něhož stanovisko krajského úřadu musí posoudit soulad návrhu územního plánu s politikou územního rozvoje. Krajský soud tuto závaznost politiky územního rozvoje pro územní plány fakticky neguje. Formalismus názoru krajského soudu vyplývá i z jeho poznámky v bodu [165], že pokud by nebyla v odůvodnění napadeného územního plánu přeložka označena za součást republikového koridoru S8, s ohledem na zásadu kontinuity územního plánování by zřejmě její vymezení obstálo.
Krajský soud se nezabýval možností minimalizace zásahu do práva stěžovatele na samosprávu tím, že by z napadeného územního plánu „odstranil“ pouze prvky způsobující navrhovatelem tvrzenou nezákonnost. V takovém případě by totiž zjistil, že textová část napadeného územního plánu neobsahuje nic, co by spojovalo přeložku silnice I/38 se sporným koridorem S8. Naopak, přeložka silnice I/38 má dalekosáhlý význam pro město Znojmo samotné, neboť převedení dopravy ze stávající trasy silnice první třídy a její přeřazení do sítě krajských silnic a s tím spojené zúžení ochranného pásma umožní rozvoj souvisejících ploch. V textové části napadeného územního plánu tedy není žádná část, kterou by bylo třeba zrušit, i v případě aprobování právního názoru krajského soudu o nezákonnosti vymezení koridoru republikového významu bez opory v zásadách územního rozvoje. Rozsudek krajského soudu tedy de facto míří výhradně proti zmínkám o koridoru S8 v odůvodnění napadeného územního plánu, přičemž procesní předpisy nepřipouštějí možnost napadnout pouze odůvodnění správního aktu. Stěžovatel dále uvádí, kde se v napadeném opatření obecné povahy nachází zmínky o koridoru S8, aby demonstroval, že se jedná výlučně o odůvodnění. Odůvodnění napadeného územního plánu přitom obsahuje dostatečné důvody pro vymezení přeložky silnice i při odhlédnutí od zmínek o koridoru S8. Co se týče prostorového uspořádání křižovatek, z napadeného územního plánu vyplývá, že jejich vymezení vychází z jejich předpokládaného řešení vyplývajícího z technických podkladů, ovšem neznemožňuje jiné řešení, které bude odpovídajícím způsobem řešit dopravní vztahy v území.
Stěžovatel uzavřel, že pokud napadený územní plán řešil převedení silniční dopravy z centra města přeložkou silnice I/38, nemohl abstrahovat od jejího zařazení do mezinárodní silniční sítě jako komunikace E59, přičemž pro tuto komunikaci používá politika územního rozvoje kód S8. Je tedy logické, že tato komunikace S8 bude vedena po realizaci přeložky silnice I/38 právě touto její novou trasou, a nikoli stávající trasou protínající střed města. Vymezení přeložky silnice I/38 nijak neomezuje Jihomoravský kraj v prověřování tzv. oddálené varianty a v jejím případném vymezení v zásadách územního rozvoje. Pokud by tedy vůbec bylo možné uvažovat o nezákonnosti vymezení koridoru S8 v napadeném územním plánu, měl krajský soud uvážit, zda v případě změny jeho odůvodnění by byly dostatečné důvody pro zvolené řešení vymezení přeložky silnice I/38. Stěžovatel má za to, že odůvodnění napadeného územního plánu takové dostatečné důvody obsahuje, a přeložka je tedy odůvodněna i potřebami města Znojma samotného.
Navrhovatel reagoval na kasační stížnost vyjádřením ze dne 4. 5. 2016. Uvedl, že stěžovatelem poukazovaný nález Ústavního soudu ve věci ÚP Rokytnice nad Jizerou je od nyní posuzované věci zcela odlišný, a nelze tedy závěry vyplývající z nálezu na nyní rozhodovanou věc přenášet. V této první věci se totiž jednalo o přemrštěně formalistické požadavky na odůvodnění rozhodnutí o námitkách, což však není namítáno ve věci nyní projednávané, kde důvodem zrušení části napadeného územního plánu bylo zjištěné porušení kogentních norem stavebního zákona z roku 2006, což je třeba považovat za mnohem závažnější pochybení stěžovatele. Stěžovatel zcela opomíjí fakt, že stavební zákon z roku 2006 v § 2 odst. 1 písm. h) striktně rozlišuje mezi pojmem plocha nadmístního významu a plocha republikového významu. V rámci novely stavebního zákona z roku 2006 provedené zákonem č. 350/2012 Sb. zákonodárce zcela úmyslně použil v § 43 odst. 1 pojem „záležitosti nadmístního významu“, nikoli „záležitosti republikového významu“, což krajský soud přiléhavě doložil citacemi důvodové zprávy. Stavební zákon z roku 2006 předpokládá současnou existenci a hierarchické uspořádání tří stupňů nástrojů územního plánování, a tedy povinnost respektovat při vydávání územních plánů záměry vymezené v politice územního rozvoje v jejich podobě prověřené a konkretizované v zásadách územního rozvoje. Navrhovatel poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci ÚP Vysoká nad Labem, dále i na judikaturu Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu k otázce soudního přezkumu politiky územního rozvoje, z nichž vyplývá, že kraje nejsou automaticky povinny převzít do zásad územního rozvoje záměr vymezený v politice územního rozvoje bez jeho dalšího prověření a konkretizace (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009, čj. 9 Ao 1/2009-185, ze dne 18. 11. 2009, čj. 9 Ao 3/2009-59, č. 2009/2010 Sb. NSS, a ze dne 16. 3. 2011, čj. 4 Ao 6/2010-37, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2013, čj. 4 Aos 2/2012-80, a usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 5/10, a ze dne 24. 2. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 22/14). Nelze tedy dovozovat, že by bylo možné k tíži dotčených vlastníků nemovitostí vymezovat v územním plánu záměry republikového významu, aniž by byly prověřeny a konkretizovány v zásadách územního rozvoje.
Navrhovatel dále polemizoval s tvrzením stěžovatele, že koridor přeložky silnice I/38 navazuje na jeho vymezení v předchozí územně plánovací dokumentaci, navíc se jedná o záměr zčásti již povolený v navazujících řízeních a zčásti již dokonce vybudovaný, resp. že důvodem zrušení byla pouze zmínka v odůvodnění napadeného územního plánu, že se jedná o součást koridoru S8 ve smyslu platné politiky územního rozvoje. Za rozhodné považoval pouze to, že materiálně se jedná o záležitost republikového významu, tj. o kapacitní mezinárodní silnici. Trasování koridoru přeložky se v průběhu předchozích let opakovaně měnilo a i srovnání dřívějšího a napadeného územního plánu vykazuje řadu významných rozdílů ve vymezení tohoto koridoru.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Brně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ
IV.
Posouzení kasační stížnosti
(...) [18] Nejvyšší správní soud se musel především zabývat právní otázkou, zda odpůrce mohl podle § 43 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 vymezit v napadeném územním plánu koridor a plochy pro přeložku silnice I/38, která je součástí republikového koridoru silniční dopravy vymezeného v politice územního rozvoje, přestože v rozhodné době nebyly vydány zásady územního rozvoje Jihomoravského kraje, pokud to krajský úřad ve svém stanovisku dle § 50 odst. 7 stavebního zákona z roku 2006 z důvodu významných negativních vlivů přesahujících hranice obce nevyloučil.
[19] Podle § 43 odst. 1 věty poslední stavebního zákona z roku 2006 „[z]áležitosti nadmístního významu, které nejsou řešeny v zásadách územního rozvoje, mohou být součástí územního plánu, pokud to krajský úřad ve stanovisku podle § 50 odst. 7 z důvodu významných negativních vlivů přesahujících hranice obce nevyloučí“. Podle § 2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona z roku 2006 se rozumí „plochou nadmístního, popřípadě republikového významu plocha, která svým významem, rozsahem nebo využitím ovlivní území více obcí, popřípadě území více krajů; v případě hlavního města Prahy se za plochu nadmístního významu považuje plocha celoměstského významu“.
[20] Nejprve je třeba vyložit pojem záležitost „nadmístního“ významu použitý v § 43 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006; zatímco navrhovatel a krajský soud zastávají názor, že tento pojem je zcela odlišný od pojmu záležitosti „republikového“ významu, tj. jedná se o dvě množiny prvků, které nemají společný průnik, stěžovatel má za to, že záležitosti „republikového“ významu tvoří podmnožinu pojmu záležitosti „nadmístního“ významu. Nejvyšší správní soud se přiklonil k názoru zastávanému stěžovatelem.
[21] Za použití doslovného výkladu je možno dospět k závěru, že záležitosti republikového významu jsou podmnožinou (podkategorií) pojmu záležitosti nadmístního významu. Plocha, která ovlivní území více krajů, je totiž logicky zároveň plochou, která ovlivní území více obcí [srov. formulaci § 2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona z roku 2006]. Naopak, pokud by zákonodárce zamýšlel vymezit obě kategorie jako alternativní, tj. vedle sebe, použil by např. formulace: Plochou nadmístního významu [se rozumí plocha], která svým významem, rozsahem nebo využitím ovlivní území více obcí, nejedná-li se o plochu republikovou (srov. obdobnou formulaci např. v § 3 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006). Tomuto závěru nijak nebrání ve vykládaném ustanovení ani použití spojky „popřípadě“, jejímiž synonymy jsou slova případně, eventuálně, respektive. Podle slovníku cizích slov pak pojem respektive znamená popřípadě, vlastně, anebo, lépe řečeno (srov. Linhart, J. Slovník cizích slov pro nové století. Litvínov: Dialog, 2010, s. 322). Je možné tedy konstatovat, že použití spojky „popřípadě“ v § 2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona z roku 2006 ponechává možné obě výkladové varianty, tj. alternativní význam (nebo, anebo) i význam upřesňující, vyjadřující vztah celku a části, kategorie a podkategorie.
[22] Ve stavebním zákoně z roku 2006 se tyto pojmy (nadmístní, republikový) nevyskytují pouze v citovaných ustanoveních. Poukázat lze i na přechodná ustanovení v § 187 stavebního zákona z roku 2006. Podle jeho odstavce 2 „[k]rajský úřad prověří územní plány velkých územních celků z hlediska aktuálnosti jednotlivých záměrů a splnění kritérií jejich nadmístního významu. Záměry vyhovující uvedeným hlediskům převezme bez věcné změny do návrhu zásad územního rozvoje projednaných s dotčenými orgány. Územní plán velkého územního celku a právní předpis, kterým byla vyhlášena jeho závazná část, pozbývá platnosti dnem nabytí účinnosti zásad územního rozvoje pro území těmito zásadami řešené.“ Podle odstavce 7 věty první pak „[d]o doby vydání zásad územního rozvoje se považují za závaznou část územního plánu velkého územního celku rozvojové plochy nadmístního významu, plochy a koridory umožňující umístění staveb dopravní a technické infrastruktury nadmístního významu, vymezení regionálních a nadregionálních územních systémů ekologické stability, limity využití území nadmístního významu a plochy pro veřejně prospěšné stavby obsažené ve schváleném územním plánu velkého územního celku; ostatní části řešení pozbývají platnosti dnem nabytí účinnosti tohoto zákona“. Důvodová zpráva ke stavebnímu zákonu z roku 2006 (tisk č. 998/0, Poslanecká sněmovna, funkční období 2002–2006, digitální repozitář na www.psp.cz) k tomuto ustanovení uvádí: „Také územní plány velkých územních celků (odstavec 2 tohoto ustanovení) neodpovídají dnešním potřebám a zpravidla nežádoucím způsobem zasahují do kompetence obcí. Přitom ale obsahují řadu veřejně prospěšných staveb a jiných důležitých záměrů, jejichž platnost trvá, a část řešení musí být proto převzata do zásad územního rozvoje, které má kraj podle odstavce 3 za povinnost pořídit do tří let (v návaznosti na dvouletou lhůtu pro politiku územního rozvoje). [...] Protože do doby schválení zásad územního rozvoje budou ještě platit staré územní plány velkých územních celků, je potřeba ukončit platnost těch jejich částí, které zasahují nadměrně do pravomocí obcí, a zároveň vyřešit, jak provádět změny těchto plánů v případech, kdy by ještě taková potřeba z naléhavých důvodů nastala (odstavec 7).“
[23] Z tohoto ustanovení (§ 187 stavebního zákona z roku 2006) vyplývá spíše to, že záležitosti nadmístního významu představují nadřazený pojem, jehož podmnožinu (podkategorii) představují záležitosti republikového významu. Pokud by naopak měl být správný výklad zastávaný krajským soudem (a navrhovatelem), tedy že záležitosti republikového významu jsou samostatnou kategorií zcela odlišnou od kategorie záležitostí nadmístního významu, pak by to vedlo k absurdnímu závěru, že dnem 1. 1. 2007, kdy nabyl účinnosti stavební zákon z roku 2006, by pozbyly platnosti ty záměry vymezené v tehdejších územních plánech velkých územních celků, které by byly republikového významu (tj. např. i koridory dálnic a rychlostních silnic či silnic I. tříd, které jsou součástí celostátní silniční sítě), a nadále by byly platné pouze vymezené koridory silnic nižší kategorie, které neovlivňují území více krajů (tj. např. některé koridory silnic II. a III. třídy). Takový závěr by byl ovšem zcela v rozporu se záměrem zákonodárce vyjádřeným v důvodové zprávě, který naopak zamýšlel pozbytí platnosti těch záměrů, které byly vymezeny v územních plánech velkých územních celků, přestože jejich charakter (význam) byl pouze místní, tj. týkal se území pouze jedné obce. Pozbytím platnosti územních plánů velkých územních celků v částech vymezujících záležitosti pouze místního významu tak byl uvolněn prostor obcím při pořizování jejich územních plánů, aniž by byly vázány územními plány velkých územních celků mimo záležitostí nadmístního významu, kde tato závaznost byla odůvodněná a potřebná. Naopak výklad přijatý krajským soudem by ve svém důsledku vedl k tomu, že od nabytí účinnosti stavebního zákona z roku 2006 do vydání (politiky územního rozvoje a následně) zásad územního rozvoje, tedy v případě Jihomoravského kraje již v podstatě deset let, by veškeré záležitosti „republikového“ významu nebylo možno umísťovat a povolovat, neboť by ztratily oporu jak v někdejších územních plánech velkých územních celků, tak by je nebylo ani možné vymezit v nově pořizovaných územních plánech. To jistě nebylo záměrem zákonodárce.
[24] Pokud krajský soud citoval z důvodové zprávy k novele stavebního zákona z roku 2006 provedené zákonem č. 350/2012 Sb. k novelizovanému znění § 36 odst. 1 (bod [152] rozsudku krajského soudu) a § 43 odst. 1 stavebního zákona (bod [153] téhož rozsudku), pak lze uvést, že tato důvodová zpráva závěr o záležitostech republikového významu jako podkategorii záležitostí nadmístního významu sice nepotvrzuje (mezi příkladmo uváděným výčtem záležitostí nadmístního významu není uvedená žádná záležitost a priori podřaditelná pod kategorii záležitostí republikového významu), ale na druhou stranu ani nevyvrací.
[25] Podobně nelze závěr krajského soudu dovodit ani z jím citované judikatury Nejvyššího správního soudu. Z rozsudku ve věci ZÚR JMK, bodů [140] a [151] vyplývá pouze to, že určitý záměr (jihozápadní a jižní tangenta) byl shledán záležitostí nadmístního významu, nikoli však republikového významu. To, že určitý prvek je součástí větší množiny, ještě neznamená, že musí být nutně i součástí její dílčí podmnožiny. Tedy i tento odkaz nemůže sloužit jako podklad pro závěr učiněný krajským soudem.
[26] Pokud se jedná o odkaz krajského soudu na hierarchii nástrojů územního plánování a na rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci ÚP Vysoká nad Labem, ani v tomto nelze krajskému soudu přitakat. Je sice pravda, že v tomto rozsudku Nejvyšší správní soud vyslovil názor, že závaznost zásad územního rozvoje pro územní plán je jak pozitivní (tj. obec je povinna převzít a dále konkretizovat záležitosti vymezené zásadami územního rozvoje), tak i negativní (tj. obec nemůže samostatně vymezovat v územním plánu záležitosti nadmístního významu, které nadřazená územně plánovací dokumentace nevymezila). Nelze ovšem přehlédnout, jak správně namítá stěžovatel, že právě v reakci na tento judikát Nejvyššího správního soudu zákonodárce novelou stavebního zákona z roku 2006 provedenou zákonem č. 350/2012 Sb. právě takový postup obcím umožnil s korektivem spočívajícím v možnosti krajského úřadu vymezení takového nadmístního prvku vyloučit v rámci stanoviska podle § 50 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 z důvodu významných negativních vlivů přesahujících hranice obce.
[27] Nejvyšší správní soud má za to, že zákonodárce touto novelizací doplnil princip hierarchie a závaznosti vyšších úrovní nástrojů územního plánování o princip flexibility. Je třeba zohlednit to, že pořízení a vydání jednotlivých aktů územně plánovací dokumentace je jednak dlouhodobý proces, zpravidla trvající více let, jednak záměry územního plánování nejsou statické a podléhají změnám. Územní plány jsou tak pravidelně vyhodnocovány a měněny (§ 55 stavebního zákona z roku 2006), a stejně tak podléhají pravidelné revizi a aktualizaci i zásady územního rozvoje (§ 42 stavebního zákona z roku 2006) a politika územního rozvoje (§ 35 stavebního zákona z roku 2006). Právní předpisy s touto dynamikou počítají a pracují s ní. Podle § 54 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 tak platí, že „[o]bec je povinna uvést do souladu územní plán s územně plánovací dokumentací následně vydanou krajem a následně schválenou politikou územního rozvoje. Do té doby nelze rozhodovat podle částí územního plánu, které jsou v rozporu s územně plánovací dokumentací následně vydanou krajem nebo s politikou územního rozvoje.“ Lze tedy konstatovat, že samotný stavební zákon z roku 2006 počítá s tím, že územní plán může obsahovat určité řešení záležitostí nadmístního významu, které se může následně dostat do rozporu s vymezením těchto záležitostí republikového významu obsaženým v později vydané politice územního rozvoje nebo s vymezením záležitostí nadmístního významu (včetně záležitostí republikového významu) v následně vydaných zásadách územního rozvoje, popř. v jejich aktualizaci. Lze tedy dát za pravdu stěžovateli, pokud uvádí, že vymezení přeložky silnice I/38 jakožto součásti koridoru silniční dopravy S8 v jím vydaném napadeném územním plánu nijak neomezuje Jihomoravský kraj, aby v pozdějších (dosud však stále nevydaných) zásadách územního rozvoje tento koridor prověřil, konkretizoval a na základě toho vymezil odlišným způsobem od řešení přijatého odpůrcem. V takovém případě by se zřejmě uplatnilo § 54 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 a tato část napadeného územního plánu by se stala neaplikovatelnou a odpůrce by měl povinnost svůj územní plán změnit takovým způsobem, aby byl v souladu se zásadami územního rozvoje.
[28] Je rovněž možno poukázat na § 43 odst. 3 větu první stavebního zákona z roku 2006, podle níž „[ú]zemní plán v souvislostech a podrobnostech území obce zpřesňuje a rozvíjí cíle a úkoly územního plánování v souladu se zásadami územního rozvoje kraje a s politikou územního rozvoje“ a s tím korespondující § 31 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006, který uvádí, že „[p]olitika územního rozvoje je závazná pro pořizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních plánů, regulačních plánů a pro rozhodování v území“. Pokud by platil názor krajského soudu, že záležitosti obsažené v politice územního rozvoje mohou být řešeny územním plánem výlučně tehdy a v takovém rozsahu, jak byly prověřeny, zpřesněny a vymezeny v zásadách územního rozvoje vydaných krajem, pak by odkaz v § 43 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 na povinnost obce respektovat při vydání územního plánu mimo jiné platnou politiku územního rozvoje, resp. i odkaz na územní plány v § 31 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006, byly zcela nadbytečné.
[29] Výklad přijatý krajským soudem by vedl ve svých důsledcích k tomu, že v případě absence zásad územního rozvoje, popř. v případě nesouladu zásad územního rozvoje s politikou územního rozvoje (např. pokud by politika územního rozvoje vymezila nově určitou záležitost republikového významu a zásady územního rozvoje by dosud tuto záležitost nezpřesnily a nepřevzaly), by obce dotčené takovouto záležitostí republikového významu nemohly vydat územní plán. Nebylo by totiž možné vyhovět zároveň dikci stavebního zákona z roku 2006, který vyžaduje, aby obce respektovaly při vydávání územního plánu platnou politiku územního rozvoje, a zároveň i rigidnímu výkladu § 43 odst. 1 poslední věty citovaného zákona, podle nějž by obce takovouto záležitost nemohly vymezit ani se souhlasem krajského úřadu. Ani řešení této „prekérní“ situace vymezením územní rezervy by v mnoha případech nebylo použitelné, neboť řešení koridoru či plochy republikového významu zasahujících na území obce zpravidla determinuje řešení dalších navazujících záležitostí, které je nutné v územním plánu regulovat. Proto ani odkázání obcí v takové situaci na možnost provizorního řešení dané záležitosti územní rezervou nemusí být dostatečné. Kromě toho by byl takový postup obce nehospodárný, neboť by bylo zřejmé, že obec bude muset územní rezervu v rámci změny územního plánu v návaznosti na vydání či aktualizaci zásad územního rozvoje přeměnit na vymezení samotné záležitosti republikového významu, ačkoli by podoba daného záměru byla již zřejmá. Lze tedy dát za pravdu stěžovateli v tom, že názor krajského soudu je projevem přepjatého formalismu. Úkolem soudní judikatury totiž není činit již tak dosti těžkopádné procesy územního plánování ještě komplikovanějšími do té míry, že požadavky z judikatury vyplývající by byly prakticky nerealizovatelné, čímž by mohly být v důsledku ohroženy samotné cíle a úkoly územního plánování. To samozřejmě nemůže být na překážku plnění primární funkce soudního přezkumu opatření obecné povahy v této oblasti, tj. poskytování ochrany veřejným subjektivním právům jednotlivců dotčených procesy územního plánování.
[30] Navrhovatel v této souvislosti sice logicky argumentuje judikaturou Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu k otázce (nemožnosti) soudního přezkumu politiky územního rozvoje a s tím souvisejícím závěrem o absenci přímého zásahu do práv a povinností třetích osob (usnesení Nejvyššího správního soudu čj. 9 Ao 1/2009-185, čj. 9 Ao 3/2009-59 a čj. 4 Ao 6/2010-37, rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 Aos 2/2012-80 a usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/10 a sp. zn. Pl. ÚS 22/14), avšak ani tento argument nemůže zvrátit výše předestřenou nutnost výkladu § 43 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 v tom smyslu, že obec může řešit ve svém územním plánu pro ni relevantní záležitosti republikového významu vyplývající z platné politiky územního rozvoje, které dosud nebyly zpřesněny a konkretizovány v zásadách územního rozvoje, pokud krajský úřad takovou možnost nevyloučí ve svém stanovisku podle § 50 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006. Proto, aby záležitost vymezená v politice územního rozvoje zasáhla do práv a povinností jednotlivců, tj. např. aby mohl být určitý záměr v území umístěn, musí být převzat a konkretizován závazným správním aktem, kterým jsou zásady územního rozvoje nebo územní plán, vydávané formou opatření obecné povahy. Proti takovému správnímu aktu se mohou dotčené osoby bránit u soudu návrhem na zrušení opatření obecné povahy. Pro úroveň ochrany práv dotčených vlastníků nemovitostí proto nehraje žádnou roli to, zda je tato záležitost nejprve konkretizována a vymezena v zásadách územního rozvoje a (fakultativně) teprve poté v územním plánu, nebo zda je postupem podle § 43 odst. 1 věty druhé stavebního zákona z roku 2006 konkretizována v územním plánu, aniž by byla předtím vymezena v zásadách územního rozvoje. V obou případech je plný soudní přezkum vymezení takového záměru v územně plánovací dokumentaci, včetně ochrany vlastnických práv dotčených osob, plně zajištěn.
[31] Ani z hlediska ochrany veřejného zájmu není důvodu činit rozdíl mezi vymezením záležitostí nadmístního významu, které však nemají význam republikový, v územním plánu bez jejich předchozího vymezení v zásadách územního rozvoje a mezi vymezením v územním plánu záležitostí republikového významu, které jsou součástí schválené politiky územního rozvoje, aniž by byly vymezeny v zásadách územního rozvoje. V obou případech totiž záleží pouze na orgánech kraje, jakým způsobem příslušnou nadmístní (republikovou) záležitost v zásadách územního rozvoje vymezí, resp. rovněž orgány kraje mají též možnost vymezení záležitostí nadmístního (republikového) významu obcí v územním plánu zamezit v rámci stanoviska dle § 50 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006. Pokud se jedná o záležitost republikového významu, ústřední správní úřady i vláda svou úlohu splnily tím, že tuto záležitost vymezily v politice územního rozvoje. U záležitostí republikového významu rovněž ústřední správní úřady, do jejichž působnosti tato záležitost republikového významu spadá, mají zpravidla rovněž postavení dotčeného orgánu i v procesu pořizování územního plánu. Tak je tomu ostatně i v projednávaném případě, kdy se konkrétně jedná o přeložku silnice I. třídy. Ve vztahu k silnicím I. třídy a dálnicím je při pořizování územního plánu dotčeným orgánem státní správy Ministerstvo dopravy dle § 40 odst. 2 písm. g) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, které tedy v různých fázích pořizování a vydávání územního plánu vydává k tomuto aktu své stanovisko. V projednávané věci rovněž Ministerstvo dopravy vydalo ve fázi společného jednání stanovisko k návrhu napadeného územního plánu ze dne 26. 11. 2012, v němž vyjádřilo s přijatým řešením této záležitosti nadmístního, resp. republikového významu souhlas.
[32] Z uvedených úvah vyplývá, že při aplikaci § 43 odst. 1 věty druhé stavebního zákona z roku 2006 není důvod činit rozdíl mezi těmi záležitostmi nadmístního významu, které nemají zároveň republikový význam, a těmi nadmístními záležitostmi, které jsou zároveň záležitostmi republikového významu vymezenými v politice územního rozvoje. Odpůrce tedy neporušil toto ustanovení, pokud v napadeném územním plánu vymezil koridor a plochy pro přeložku silnice I/38, která je součástí republikového koridoru silniční dopravy S8. Nejvyšší správní soud proto v tomto ohledu shledal nesprávným právní názor krajského soudu, na němž byl založen jeho rozsudek zrušující napadenou část územního plánu vydaného stěžovatelem, a musel tak přistoupit ke kasaci napadeného rozsudku krajského soudu. Z tohoto důvodu bylo zároveň nadbytečným, aby se Nejvyšší správní soud zabýval dalšími důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti. Tak stěžovatel namítal, že krajským soudem zrušenou část napadeného územního plánu není nutno považovat za vymezení záležitosti republikového významu, neboť tato skutečnost z výrokové části opatření obecné povahy nijak nevyplývá a je zmíněna pouze v odůvodnění, a navíc je přeložka silnice I/38 odůvodněna i samotnými (místními) potřebami města Znojma. To platí i pro další kasační námitku, že zrušení části napadeného územního plánu krajským soudem bylo v rozporu se zásadou proporcionality zásahů státní moci do ústavně zaručeného práva územních samosprávných celků na samosprávu, jak ji vymezil Ústavní soud v nálezu ve věci ÚP Rokytnice nad Jizerou. (...) | decision_1312.txt |
351 | k § 22 a § 23 odst. 2 písm. c) zákona č. 307/2013 Sb., o povinném značení lihu, ve znění zákona č. 331/2014 Sb.
Rozsah a způsob vybavenosti sledovacím zařízením dle § 23 odst. 2 písm. c) zákona č. 307/2013 Sb., o povinném značení lihu, může být stanoven pouze v rámci vymezení cíle sledování ve smyslu § 22 zákona o povinném značení lihu ve znění účinném do 31. 12. 2014. Tímto cílem je sledování osoby povinné značit líh při stáčení lihu či jeho značení dálkovým a nepřetržitým přístupem.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Ostravě, pobočky v Olomouci, ze dne 13. 6. 2016, čj. 65 A 4/2015-41)
Věc: Společnost s ručením omezeným KD TRANSPORT, mezinárodní zasilatelství, proti Generálnímu ředitelství cel o registraci osoby povinné značit líh.
Celní úřad pro Olomoucký kraj (celní úřad) rozhodnutím ze dne 28. 3. 2014 potvrdil platnost rozhodnutí o registraci a rozhodnutí o povolení místa značení lihu, obě vydané Celním ředitelstvím Olomouc, a zároveň stanovil rozsah a způsob vybavenosti sledovacím zařízením podle § 22 zákona o povinném značení lihu a technické parametry tohoto kamerového systému. Mezi nimi mimo jiné uvedl archivaci obrazového záznamu po dobu 35 dnů na videoserveru, který má být součástí kamerového systému připojeného na internet. Rozhodnutí žalobkyni dále ukládalo zajistit přístup celního úřadu přes internet k videoserveru umožňujícímu také prohlížení historických záznamů, umožnit správci daně zajistit videoserver proti neoprávněné manipulaci přiložením celních závěr či jiným vhodným způsobem a zajistit ochranu tohoto zabezpečení. Odvolání proti tomuto rozhodnutí žalovaný svým rozhodnutím ze dne 9. 9. 2014 zamítl a rozhodnutí celního úřadu potvrdil.
Proti rozhodnutí žalovaného brojila žalobkyně žalobou u Krajského soudu v Ostravě. V ní namítala, že podle čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod „nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá“. Zásada zákonnosti je vyjádřena i v § 5 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu. Výše uvedené povinnosti jdou nad rámec zákona, neboť § 22 zákona o povinném značení lihu stanoví účel sledovacího zařízení v daňových skladech jednoznačně, a sice kamerový systém má umožnit „správci daně sledovat dálkovým a nepřetržitým způsobem, že osoba povinná značit líh stáčí nebo značí líh v souladu s právními předpisy“. Žalobkyně se domnívala, že povinnost archivace obrazového záznamu ze sledovacích míst na videoserveru a povinnost zpřístupnit archivovaný materiál je překročením možnosti dané správnímu orgánu v § 23 odst. 2 písm. c) citovaného zákona.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že stanovení konkrétního rozsahu a způsobu vybavenosti sledovacím zařízením podle § 23 odst. 2 písm. c) zákona o povinném značení lihu má být výsledkem správního uvážení správce daně. Povinnost archivace a zpřístupnění záznamů jsou určeny k tomu, aby mohl být naplněn účel zákona o povinném značení lihu v případě, že bude v průběhu sledování docházet ke snížení kvality přenášeného obrazu nebo k výpadkům spojení. Žalovaný se tak nedomnívá, že by stanovením těchto povinností celní orgány překročily zákonem dané meze. Sama žalobkyně uvedla, že je vybavena záznamovým zařízením, přičemž navrhla, že přenos dat ze záznamu bude pro velkou náročnost přenosu dat zajištěn na nosičích dat Celní správy ČR. Žalobkyně tedy takovým zařízením disponovala.
To žalobkyně při ústním jednání u soudu označila za zkreslování údajů, neboť sice měla zdroj archivace dat, ale pouze na 7 dní. Celní úřad však v rozhodnutí stanovil parametry kapacitně na 35 dní archivace.
Na to žalovaný uvedl, že původních 7 dnů vyhodnotil celní úřad jako nedostačující, a proto stanovil dobu delší.
Krajský soud v Ostravě rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(...) Předmětem sporu mezi účastníky je právní otázka, výklad § 23 odst. 2 písm. c) a § 22 zákona o povinném značení lihu, a sice co vše je možné stanovit v rozhodnutí o registraci osoby povinné značit líh ohledně vybavenosti sledovacím zařízením.
Ustanovení § 22 zákona o povinném značení lihu stanoví, že „vybaveností sledovacím zařízením se rozumí vybavení kamerovým systémem, který umožňuje správci daně sledovat místo značení dálkovým a nepřetržitým způsobem“. Jak je uvedeno v důvodové zprávě k zákonu o povinném značení lihu, cílem zavedení kamerového systému v prostorách, v nichž dochází ke stáčení nebo značení lihu, je možnost kontrolovat tyto prostory, „aniž by musel být v těchto prostorách zaveden stálý daňový dohled celního úřadu“. Krajský soud tak dospěl k závěru, že rozsah a způsob vybavenosti takovým zařízením může být stanoven pouze v rámci vymezení cíle sledování, tedy aby daným kamerovým systémem mohlo být předmětné místo sledováno dálkově a nepřetržitě. Pokud tedy správní orgán uložil žalobkyni povinnost archivace a zpřístupnění historických záznamů, je taková povinnost již nad rámec rozsahu vybavenosti stanoveného zákonem, resp. zákonem umožňovaného.
Tento závěr dle krajského soudu podporuje i následná novela zákona o povinném značení lihu č. 331/2014 Sb., účinná od 1. 1. 2015, když v jejím rámci došlo i k novelizaci § 22 zákona o povinném značení lihu, a to v tom směru, že byla v odstavci 2 výslovně zakotvena možnost správce daně při sledování podle odstavce 1 pořizovat a uchovávat záznamy. Původní právní úprava byla dle názoru soudu bezzubá, sama však neumožňuje správnímu orgánu stanovit rozsah a způsob vybavenosti sledovacím zařízením nad rámec zákona. (...)
Krajský soud tak má za to, že při stanovení rozsahu a způsobu vybavenosti sledovacím zařízením podle § 23 odst. 2 písm. c) zákona o povinném značení lihu je nepřípustné uložení povinnosti archivace, zálohování či zpřístupnění historických záznamů, a shledal první žalobní bod důvodným.
Naopak nad rámec rozsahu či způsobu vybavenosti kamerovým systémem ve smyslu § 23 odst. 2 písm. c) zákona o povinném značení lihu není podmínka zajištění videoserveru proti neoprávněné manipulaci přiložením celních závěr či jiným vhodným způsobem a zajištění ochrany tohoto zabezpečení; takový požadavek je s ohledem na nutnost maximální míry zajištění objektivity přenášených informací zcela legitimní. (...) | decision_1313.txt |
352 | k § 57 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění zákonů č. 234/2006 Sb., č. 169/2008 Sb., č. 142/2012 Sb. a č. 58/2014 Sb.
k § 91a odst. 1 písm. a) a b) soudního řádu správního ve znění zákona č. 22/2004 Sb.
Soudní ochrana návrhu přípravného výboru dle § 57 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu, je výslovně určena pro situace, kdy se přípravný výbor marně domáhá vyhlášení místního referenda zastupitelstvem obce. Je-li tohoto výsledku dosaženo, rozhodnutí soudu o návrzích podaných podle § 91a odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. již nemůže vyvolat v procesu vyhlášení místního referenda žádné účinky. Soud takové návrhy odmítne, neboť není splněna základní podmínka řízení – potřeba ochrany práv.
(Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2015, čj. Ars 7/2014-126)
Prejudikatura: č. 3013/2012 Sb. NSS, č. 2799/2013 Sb. NSS, č. 3013/2014 Sb. NSS a č. 3148/2015 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 111/2004 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 656/02) a usnesení Ústavního soudu č. 56/1999 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 122/99).
Věc: Přípravný výbor pro konání místního referenda o poloze osobního železničního nádraží v Brně proti Statutárnímu městu Brnu o vyhlášení místního referenda, o kasačních stížnostech navrhovatele.
Přípravný výbor pro konání místního referenda o poloze osobního železničního nádraží v Brně (navrhovatel) podal dne 1. 8. 2014 Magistrátu města Brna návrh na konání místního referenda o poloze osobního železničního nádraží. Návrh obsahoval následující otázky navržené k rozhodnutí v místním referendu:
I. Souhlasíte s tím, aby město Brno podniklo bezodkladně všechny kroky v samostatné působnosti k modernizaci železniční stanice „Brno-hlavní nádraží“ v dosavadní poloze podél ulice Nádražní?
II. Souhlasíte s tím, aby město Brno podniklo bezodkladně všechny kroky v samostatné působnosti s cílem prosadit, aby se nejlepší řešení modernizace železniční stanice „Brno-hlavní nádraží“ určilo prostřednictvím soustavy otevřených návrhových soutěží?
Magistrát po posouzení předloženého návrhu dospěl k závěru, že má nedostatky, neboť neobsahuje odhad nákladů statutárního města spojených s realizací rozhodnutí přijatého v místním referendu a dále není podpořen dostatečným počtem oprávněných osob. Písemnou výzvou ze dne 15. 8. 2014 vyzval zmocněnce navrhovatele k jejich odstranění. Výzva byla zmocněnci doručena dne 18. 8. 2014.
Dne 21. 8. 2014 podal navrhovatel krajskému soudu návrh na určení, že návrh na konání referenda nemá nedostatky. Nezávisle na tom navrhovatel na výzvu k odstranění nedostatků dne 1. 9. 2014 reagoval a doplnil odhad finančních nákladů spojených s realizací výsledku místního referenda. Spolu s dodatkem odevzdal odpůrci další petiční archy s 5 813 podpisy.
Následující den, tj. dne 2. 9. 2014, proběhlo zasedání zastupitelstva odpůrce, o návrhu na konání místního referenda se nejednalo.
Navrhovatel podal dne 3. 9. 2014 krajskému soudu návrh na vyhlášení referenda. Uvedl, že ke dni 1. 9. 2014 byl návrh na konání referenda bezvadný, zastupitelstvo o něm tedy mělo na svém zasedání dne 2. 9. 2014 jednat a hlasovat.
Krajský soud vydal dne 10. 9. 2014 usnesení čj. 65 A 5/2014-114, kterým zamítl návrh na určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky.
Téhož dne, tj. dne 10. 9. 2014, vyzval magistrát navrhovatele opět k odstranění vad návrhu s tím, že k zákonem stanovené podpoře chybí 414 platných podpisů. Odhad nákladů již nebyl zpochybněn.
Dne 12. 9. 2014 odmítl krajský soud návrh na vyhlášení referenda (čj. 65 A 6/2014-38) s tím, že návrh je předčasný. Pokud byl návrh k výzvě magistrátu přípravným výborem doplněn dne 1. 9. 2014, je nutno magistrátu ponechat alespoň minimální čas na posouzení obsahu doplnění. Nelze předpokládat, že zastupitelstvo bude takto doplněný návrh projednávat ihned následující den.
Navrhovatel (stěžovatel) podal proti oběma rozhodnutím kasační stížnost a navrhl jejich spojení ke společnému řízení. Nejvyšší správní soud této žádosti vyhověl, řízení spojil a obě kasační stížnosti jsou předmětem nyní projednávané věci.
Dne 19. 9. 2014 stěžovatel podal ke krajskému soudu návrh na určení, že návrh na konání místního referenda ze dne 1. 8. 2014, doplněný dne 1. 9. 2014, nemá nedostatky. Soud jeho návrhu vyhověl usnesením ze dne 17. 10. 2014, čj. 65 A 8/2014-74. Kasační stížnost nebyla podána.
Na ustavujícím zasedání Zastupitelstva města Brna dne 25. 11. 2014 bylo vyhlášeno místní referendum s totožnými otázkami dle návrhu stěžovatele, zároveň byl stanoven termín konání současně s volbami do zastupitelstev krajů v září nebo v říjnu 2016. Stěžovatel tuto skutečnosti oznámil Nejvyššímu správnímu soudu v podání ze dne 2. 12. 2014, a zároveň sdělil, že přestože bylo referendum vyhlášeno zcela dle jeho návrhu, na řízení o kasačních stížnostech trvá, neboť podstatou sporu je otázka, zda návrh ke dni 1. 8. 2014 byl či nebyl bezvadný, a rozhodnutí Nejvyššího správního soudu může mít významný vliv na budoucí soudní i komunální praxi.
Nejvyšší správní soud kasační stížnosti odmítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(...) [17] Účelem soudní ochrany návrhu přípravného výboru je dosáhnout vyhlášení místního referenda o otázce formulované v návrhu, pokud možno v navrženém termínu, nebrání-li tomu závažné důvody. V projednávané věci se přípravný výbor domáhal soudní ochrany návrhu v několika řízeních, o nichž bylo krajským soudem rozhodnuto. Kasační stížnost byla podána proti rozhodnutí, dle něhož měl návrh ze dne 1. 8. 2014 v nedoplněné podobě vady, a dále proti rozhodnutí o odmítnutí návrhu vyhlásit místní referendum pro předčasnost. Nejvyšší správní soud o důvodnosti těchto kasačních stížností rozhoduje v okamžiku, kdy zastupitelstvo odpůrce místní referendum vyhlásilo zcela v souladu s návrhem přípravného výboru (a s petitem kasační stížnosti).
[18] Při rozhodování o ochraně návrhu přípravného výboru dle § 57 zákona o místním referendu správní soud vychází ze skutkového a právního stavu ke dni vydání svého rozhodnutí. Soudní řád správní toto sice explicitně nestanoví, ale vyplývá to z povahy řízení. Správní soud v něm má dle § 57 odst. 3 zákona o místním referendu a § 91a odst. 1 písm. b) s. ř. s. jinak zcela výjimečné oprávnění vyhlásit místní referendum, tj. rozhodnout o předmětu původního řízení. Je zřejmé, že v případě využití této možnosti a vyhlášení místního referenda rozhodnutím soudu musí mít soud možnost ke dni takového rozhodnutí ověřit splnění veškerých zákonem stanovených požadavků a podmínek a přihlédnout ke všem v tomto smyslu relevantním okolnostem, které mohly nastat až v průběhu soudního řízení. Pravomoc správního soudu rozhodnout o vyhlášení místního referenda, tj. nahradit rozhodnutí svěřené zastupitelstvu obce (či statutárního města), a to i v řízení o kasační stížnosti, odlišuje tento typ soudní ochrany od ostatních ve správním soudnictví.
[19] Možnost vyhlásit referendum Nejvyšším správním soudem v řízení o kasační stížnosti byla potvrzena např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2012, čj. Ars 2/2012 43, č. 2799/2013 Sb. NSS. Pro úplnost se konstatuje, že ústavní stížnost proti tomuto rozsudku byla usnesením Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. I. ÚS 4908/12, pro zjevnou neopodstatněnost odmítnuta.
[20] V řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu vydaného dle § 91a s. ř. s. není jediným účelem řízení u Nejvyššího správního soudu přezkum rozhodnutí krajského soudu, ale přistupuje k němu i výjimečné oprávnění, jinak výhradně kasačního soudu, pozitivně a s konečnou platností rozhodnout o původním návrhu přípravného výboru. Tím se řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutím krajského soudu vydaným o ochraně návrhu přípravného výboru dle § 57 odst. 1 zákona o místním referendu zásadně obsahově i formálně odlišují od jiných řízení, včetně blízkého řízení o žalobě proti nečinnosti (v němž může správní soud v případě důvodnosti žaloby pouze uložit správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí namísto jeho přímého vydání). Kasační soud se na rozdíl od přezkumu rozhodnutí o žalobách proti nečinnosti neomezuje na přezkum zákonnosti rozhodnutí krajského soudu (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2014, čj. 7 Ans 10/2012-46, č. 3013/2014 Sb. NSS) a jeho řízení nese v určitém rozsahu i prvky apelačního procesu.
[21] Obecně je možno konstatovat, že ve věcech přezkumu věcí volebních a místního referenda je právní úprava koncipována tak, aby každý orgán, který v řízení rozhoduje, měl (za splnění zákonných podmínek) možnost vydat rozhodnutí zajišťující komplexní vyřešení věci, a naplnit tak primární cíl řízení bez nutnosti provedení dalších dílčích kroků. Názorným důkazem této koncepce je právě § 57 odst. 3 zákona o místním referendu.
[22] Na základě výše uvedeného lze shrnout, že v řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu vydaného v řízení o žalobě podané dle § 57 zákona o místním referendu je Nejvyšší správní soud vázán skutkovým i právním stavem ke dni jeho rozhodnutí, přitom, přihlíží ke všem skutečnostem, které ve věci návrhu přípravného výboru nastanou, a v řízení je oprávněn vydat i taková rozhodnutí, která v jiných řízeních kasační princip vylučuje.
[23] Tyto závěry se vztahují na oba druhy návrhů přípravného výboru upravené § 57 odst. 1 zákona o místním referendu – tedy nejen na vyhlášení místního referenda, ale též na určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky. Je nutno zdůraznit, že od předložení návrhu přípravného výboru obecnímu úřadu dle § 12 odst. 1 zákona o místním referendu může postup, který je nakonec završen vyhlášením místního referenda, probíhat mnoha způsoby a po různou dobu. Obecní úřad při přezkoumání náležitostí návrhu přípravného výboru může, a nemusí shledat nedostatky, přípravný výbor má možnost výzvě k odstranění nedostatků vyhovět, či se obrátit na soud (případně využít obě možnosti, jak tomu bylo v projednávané věci), přičemž tato situace může nastat opakovaně. Řízení o jednom návrhu na vyhlášení referenda se může následně rozpadnout do několika různých částí, jak je graficky znázorněno v následujícím grafu.
[24] Úkony přípravného výboru (OV – odstranění vad návrhu; Ž – podání žaloby ke správnímu soudu) jsou v grafu vyznačeny modře, červeným písmem jsou zvýrazněna rozhodnutí správního soudu (NNN – rozhodnutí, že návrh přípravného výboru nemá nedostatky; NMN – zamítnutí návrhu na deklaraci bezchybnosti návrhu; VMR – vyhlášení místního referenda; NMR – zamítnutí či odmítnutí návrhu na vyhlášení místního referenda). Ostatní úkony (černá barva písma) činí obecní úřad či zastupitelstvo (NNN – vyrozumění, že návrh nemá nedostatky; FB – fikce bezvadnosti návrhu; PN – posouzení návrhu; JOZ – jednání obecního zastupitelstva; VOV – výzva k odstranění vad; VMR – vyhlášení místního referenda; NMR – nevyhlášení místního referenda).
[25] Jak je z grafu zřejmé, důsledkem více možností postupu přípravného výboru v různých fázích projednávání jeho návrhu jsou situace, kdy může být vedeno několik soudních řízení, přičemž společným předmětem všech je soudní ochrana jednoho návrhu přípravného výboru dle § 57 odst. 1 zákona o místním referendu. Tato řízení mohou probíhat v různých časových úsecích, nikoliv pouze souběžně či návazně. Nelze tedy vyloučit možnost, že správní soud bude rozhodovat o splnění zákonných podmínek pro vyhlášení místního referenda, včetně skutečnosti, zda návrh přípravného výboru je bez vad, i za situace, kdy bezvadnost návrhu bude předmětem jiného, před soudem zahájeného a neukončeného řízení. V takovém případě nelze vyloučit, že by bezvadnost návrhu musela být v soudním řízení posouzena jako předběžná otázka, a to jak v řízení před krajským, tak i Nejvyšším správním soudem (viz též bod [48] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, čj. Ars 4/2014-99, č. 2799/2013 Sb. NSS). I zde by bylo namístě aplikovat zásadu, dle které je v soudním řízení o ochraně voleb a místního referenda nutno zajistit pokud možno komplexní rozhodnutí obsahující bez dalších dílčích rozhodnutí žádaný výsledek (viz bod [22]).
[26] V projednávané věci jsou předmětem řízení před Nejvyšším správním soudem kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu o zamítnutí návrhu přípravného výboru, že návrh na vyhlášení místního referenda ze dne 1. 8. 2014 nemá nedostatky, a proti odmítnutí návrhu na vyhlášení referenda na základě stejného návrhu. Jak je již výše uvedeno, místní referendum o otázkách navržených přípravným výborem, v jím požadovaném termínu, bylo zastupitelstvem odpůrce vyhlášeno. Tuto skutečnost Nejvyšší správní soud při rozhodnutí v souladu s výše uvedenými závěry o postupu soudu při přezkumu věcí volebních a místního referenda zohlednil, zejména ve vztahu k praktickým důsledkům a účinkům jeho rozhodnutí.
[27] Ze shora uvedeného plyne, že účelem soudní ochrany ve volebních věcech a věcech místního referenda je poskytovat ochranu veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob (§ 2 s. ř. s.). Podmínkou pro využití těchto práv je skutečné, v okamžiku soudního rozhodnutí existující právo.
[28] Právě uvedené závěry nejsou rozporné ani s právem na soudní ochranu a spravedlivý proces, jak jsou garantována čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. K tomu lze odkázat zejména na nález Ústavního soudu ze dne 10. 8. 2004, sp. zn. II. ÚS 656/02, č. 111/2002 Sb. ÚS: „Je zřejmé, že obě tato ustanovení [pozn. NSS: míněn čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy] konstruují základní právo na soudní ochranu skutečných, nikoli hypotetických práv, resp. garantují každému soudní ochranu před skutečným, nikoli jen teoretickým porušením jeho práv. I z judikatury Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku vyplývá, že stěžovatel, který se dovolává ochrany čl. 6 odst. 1 Úmluvy, musí být v prvé řadě schopen doložit, že v daném případě jde (resp. šlo) o skutečný, nikoli jen hypotetický spor týkající se občanských práv a závazků (srov. slova ‚contestations sur ses droits et obligation de caractere civile‘ v autentickém francouzském znění Úmluvy nebo slova ‚determination of his civil rights and obligations‘ v autentickém anglickém znění Úmluvy). Tento požadavek Evropský soud podrobně vyložil ve svém rozhodnutí ve věci Le Compte, Van Leuven a De Meyere proti Belgii ze dne 23. 6. 1981, A.43, § 45 48. Soud interpretoval požadavek existence skutečného sporu tak, že občanská práva a závazky musí být jednak předmětem takového sporu mezi stranami a že výsledek soudního řízení musí mít na sporné právo přímý rozhodující dopad.“
[29] Shodný názor Ústavní soud vyslovil i v dalších rozhodnutích. V usnesení ze dne 11. 10. 2006, sp. zn. IV. ÚS 224/99, uvedl: „Nastala tedy situace, za které se spor stává čistě akademickým a kdy se teorie i praxe jiných ústavních soudů jednoznačně přiklání k odmítnutí v takové věci rozhodovat, neboť zde chybí možnost bezprostředního a přítomného zásahu, který by mohl mít vliv na situaci stěžovatelky. Jinak řečeno, je-li namítáno především porušení základního práva na spravedlivý proces, pak musí být tento zásah odstranitelný případným zrušením rozhodnutí, které je napadáno, což v posuzované věci dáno není, resp. tento stav již dávno odezněl.“ Obdobně Ústavní soud judikoval ve svých usneseních ze dne 11. 4. 2001, sp. zn. I. ÚS 690/2000, ze dne 8. 9. 1999, sp. zn. IV. ÚS 122/99, č. 56/1999 Sb. ÚS, ze dne 7. 8. 2006, sp. zn. II. ÚS 137/04.
[30] Předmětem soudní ochrany v této věci je politické právo občanů přímo se podílet na správě věcí veřejných (čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod) prostřednictvím vyhlášení místního referenda. Konkrétně se jedná o ochranu procesů předcházejících vyhlášení místního referenda, jediným cílem této kontroly je zajistit ochranu návrhu přípravného výboru, aby za splnění všech zákonných podmínek bylo vyhlášeno místní referendum. Tohoto výsledku v projednávané věci bylo dosaženo. Místní referendum bylo zastupitelstvem vyhlášeno, jak potvrdil sám navrhovatel, stalo se tak přesně podle jeho návrhu, včetně žádaného termínu. Jakákoliv rozhodnutí soudu o návrzích podaných přípravným výborem dle § 91a odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. již nemohou vyvolat v procesu vyhlášení místního referenda žádné účinky. Jinými slovy, soudní ochrana návrhu přípravného výboru je po vyhlášení místního referenda bezpředmětná a nemůže přinést přípravnému výboru ani jiné osobě žádné výsledky v podobě ochrany existujících práv. Soudní ochrana návrhu přípravného výboru dle § 57 zákona o místním referendu je výslovně určena pro situace, kdy se přípravný výbor marně domáhá vyhlášení místního referenda zastupitelstvem obce. Je-li tohoto výsledku dosaženo, není zde prostor pro soudní ochranu. Rozhodování správních soudů za této situace se nijak nemůže dotknout ani procesních povinností účastníků k náhradě nákladů soudního řízení, neboť bez ohledu na výsledek řízení o ochraně ve věcech místního referenda žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů (§ 93 odst. 4 s. ř. s.).
[31] Navrhovatel spatřoval důvod k pokračování řízení v jím předpokládaném vlivu rozhodnutí Nejvyššího správního soudu na budoucí soudní i komunální praxi, a to v otázce bezvadnosti jeho návrhu podaného ke dni 1. 8. 2014. Takový motiv k vedení soudního řízení lze v souladu s výše uvedeným označit za ochranu ryze hypotetických práv. I navrhovatel připouští, že v řízení o vyhlášení místního referenda dle jeho návrhu ze dne 1. 8. 2014 již rozhodnutí o kasačních stížnostech nemůže mít žádný vliv. Výrok rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o kasačních stížnostech je závazný pouze v projednávané věci. V ostatních věcech by měly být závěry Nejvyššího správního soudu respektovány, možnost a vhodnost jejich aplikace je však podmíněna shodou skutkovou i právní a dalšími skutečnostmi. Přestože judikatorní význam rozhodnutí Nejvyššího správního soudu nelze v žádném případě podceňovat, není možno vést řízení pouze za účelem vyslovení názorů teoreticky použitelných v dalších předpokládaných řízeních, zcela bez právních účinků na projednávanou věc. V takovém případě není splněna základní podmínka řízení – potřeba ochrany práv. | decision_1314.txt |
353 | k zákonu č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění do 30. 6. 2012
k § 142 odst. 4 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění zákonů č. 254/2002 Sb. a č. 479/2008 Sb.
V žalobě směřující proti rozhodnutí o valorizaci výsluhového příspěvku nelze napadat způsob výpočtu původně přiznaného výsluhového příspěvku. Vydání soudně přezkoumatelného rozhodnutí se lze (vedle standardních opravných prostředků) domoci i prostřednictvím žádosti o přepočet výsluhového příspěvku. S ohledem na chybějící úpravu přepočtu výsluhového příspěvku v zákoně č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, se analogicky použije § 142 odst. 4 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2016, čj. 9 As 69/2016-31)
Prejudikatura: č. 1815/2009 Sb. NSS, č. 1831/2009 Sb. NSS a č. 3383/2016 Sb. NSS.
Věc: Bc. David H. proti Ministerstvu vnitra o výsluhový příspěvek, o kasační stížnosti žalobce.
Rozhodnutím ředitele odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra ve věcech služebního poměru ze dne 28. 12. 2011 byl žalobci dle § 159 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů od 1. 1. 2012 zvýšen (valorizován) výsluhový příspěvek na částku 8 139 Kč měsíčně.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, které bylo rozhodnutím žalovaného ze dne 1. 6. 2012 zamítnuto.
Žalobce podal následně žalobu k Městskému soudu v Praze, ve které brojil proti způsobu výpočtu výsluhového příspěvku (ve výši 7 748 Kč měsíčně), který byl žalobci přiznán rozhodnutím ředitele odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra ve věcech služebního poměru ze dne 26. 6. 2008. Jestliže prvotní výpočet výsluhového příspěvku byl nesprávný, je dle žalobce rovněž nesprávný výpočet nové výše výsluhového příspěvku přiznané mu rozhodnutím I. stupně. Městský soud žalobu zamítl jako nedůvodnou, neboť dospěl k závěru, že se nemohl zabývat způsobem výpočtu původně přiznaného výsluhového příspěvku jako základu pro jeho zvýšení. Výsluhový příspěvek byl stěžovateli přiznán pravomocným rozhodnutím ředitele odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra ve věcech služebního poměru ze dne 26. 6. 2008. Nesouhlasil-li žalobce s výší takto vypočteného výsluhového příspěvku, měl možnost bránit se proti tomuto rozhodnutí všemi právními prostředky, které mu právní řád České republiky umožňoval. V rámci přezkumu napadeného rozhodnutí se soud mohl zabývat pouze tím, zda ke zvýšení (valorizaci) výsluhového příspěvku došlo v souladu se zákonem.
Rozsudek městského soudu napadl žalobce (stěžovatel) kasační stížností. V ní namítal, že jeho žaloba byla napadeným rozsudkem zamítnuta zjednodušeně s poukazem na skutečnost, že výpočet samotného zvýšení výsluhového příspěvku byl správný. Správní orgán při výpočtu použil jako základ nesprávně vypočtený výsluhový příspěvek ve výši 8 074 Kč. Výsluhový příspěvek v této výši však není vypočten v souladu se zákonem, proto ani konečná vypočtená částka ve výši 8 139 Kč nebyla vypočtena správně. Tímto způsobem by byl doživotně nezákonně krácen jeho nárok na spravedlivě a zákonně vypočtený výsluhový příspěvek. Stěžovatel byl toho názoru, že kdyby se daná argumentace aplikovala i v jiných případech, tak by z povahy věci rovněž nikdy nemohlo dojít k opravě např. u nesprávně stanoveného výpočtu důchodu. Poznamenal, že Česká správa sociálního zabezpečení běžně akceptuje žádosti o změnu výše důchodů (podle § 56 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění) přiznaných kdykoli v minulosti.
Vzhledem k okolnosti, že výsluhový příspěvek je svým charakterem obdobný starobnímu důchodu, i oprava jeho nesprávně provedeného výpočtu by měla být možná kdykoliv následně. Opačný názor by stěžovatele neoprávněně krátil na jeho zákonných právech a diskriminoval jej oproti subjektům, jejichž výsluhový příspěvek byl vypočten řádně a zákonně. Při výpočtu výsluhového příspěvku by měla být prioritní jeho správná konečná výše, nikoliv pouze formalistický přístup, který by takto doživotně „validoval“ chybné prvotní rozhodnutí. Závěrem stěžovatel upozornil, že v případě pochybností mělo být rozhodnuto v jeho prospěch, a to dle zásady in dubio pro mitius, neboť se zde jedná o jeho veřejnoprávní nárok vůči státu. V případě nejednoznačné úpravy má být vždy aplikován výklad ve prospěch soukromého subjektu.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
(...) [15] Předmětem sporu v projednávané věci je otázka, zda v rozhodnutí, kterým došlo dle § 159 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů ke zvýšení (valorizaci) výsluhového příspěvku, může stěžovatel rozporovat pravomocně přiznanou výši výsluhového příspěvku, ke které došlo samostatným rozhodnutím dle § 116 a § 117 zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky.*) (...)
[18] Stěžovatel fakticky svou argumentací nenapadá rozhodnutí o zvýšení výsluhového příspěvku, nýbrž se snaží docílit změny výpočtu u původně přiznaného výsluhového příspěvku. Soud se naprosto ztotožňuje s posouzením předmětu sporu ze strany městského soudu, který dospěl k závěru, že služební funkcionář I. stupně při rozhodování o zvýšení výsluhového příspěvku vycházel z rozhodnutí, jímž byl výsluhový příspěvek pravomocně přiznán, tedy pravomocně stanoven základ pro jeho následné zvýšení. V rámci přezkumu napadeného rozhodnutí se soud mohl zabývat pouze tím, zda ke zvýšení (valorizaci) výsluhového příspěvku došlo v souladu se zákonem. Nemohl proto přezkoumávat způsob výpočtu původně přiznaného výsluhového příspěvku jako základu pro jeho zvýšení, jelikož tato otázka vůbec nebyla předmětem žalobou napadeného rozhodnutí.
[19] V této souvislosti soud poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2012, čj. 6 Ads 153/2011-44, v němž mj. konstatoval, že „[p]okud měl stěžovatel za to, že rozhodnutí čj. OSZ – 50536-15/VD-Da-2001, ze dne 2. 1. 2001, kterým bylo rozhodnuto, že mu nenáleží příspěvek za službu, bylo nezákonné, bylo namístě, aby využil opravných prostředků ve správním řízení včetně případné následné žaloby ve správním soudnictví proti tomuto rozhodnutí (obdobně tomu bylo např. právě i ve stěžovatelem odkazované věci čj. 5 As 71/2006-86). Totéž platí i o rozhodnutí ze dne 18. 4. 2001, čj. OSZ – 50536-20/VD-Da-2001, kterým byl přiznán stěžovateli starobní důchod. Pokud tak stěžovatel neučinil, nemůže tato rozhodnutí napadat v řízení, jehož předmětem nebylo rozhodování o příspěvku za službu ani o nároku na starobní důchod, ale pouze rozhodnutí o valorizaci přiznaného důchodu.“
[20] U správních rozhodnutí se uplatňuje princip presumpce správnosti, podle kterého se má za to, že správní akt je zákonný a správný, a to až do okamžiku, kdy příslušný orgán zákonem předvídanou formou prohlásí správní akt za nezákonný a zruší jej. Po celou dobu své existence až do svého eventuálního zrušení vyvolává správní akt právní následky, zakládá práva a povinnosti. (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2009, čj. 1 As 79/2008-128, č. 1815/2009 Sb. NSS).
[21] Soud nesouhlasí s názorem stěžovatele, že v případě pochybností mělo být rozhodnuto v jeho prospěch, a to dle zásady in dubio pro mitius. V projednávané věci totiž při vydávání žalobou napadeného rozhodnutí, popř. napadeného rozsudku žádné pochybnosti žalovanému, popř. městskému soudu nevznikly. Navíc lze konstatovat, že výklad § 159 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, podle kterého bylo ve věci rozhodováno, je jasný a srozumitelný. Nejsou zde žádné výkladové pochybnosti, tudíž uplatnění výše uvedené zásady v případě zvýšení výsluhového příspěvku nebylo na místě.
[22] Lze tedy jednoznačně uzavřít, že ve věci zvýšení (valorizace) výsluhového příspěvku soud nemá oprávnění způsob výpočtu původně přiznaného výsluhového příspěvku přezkoumat. Proto mu nezbylo než podanou kasační stížnost zamítnout.
[23] Nad rámec výše uvedeného soud uvádí, že se nelze ztotožnit s kasační námitkou, že kvůli nesprávnému výpočtu původně přiznané výše výsluhového příspěvku bude stěžovatel doživotně na této dávce krácen.
[24] Lze souhlasit s tím, že v případě přezkumu se jedná o postup zahajovaný z úřední povinnosti, na který nemá nikdo z okruhu případných adresátů právní nárok. Žádost, resp. podnět k přezkumu rozhodnutí o výsluhovém příspěvku proto nezakládá právní nárok žadatele na jeho věcné projednání. Jen pro srovnání lze uvést ustálenou rozhodovací praxi správních soudů ve věcech posuzování přípustnosti žalob proti sdělením o podnětu k přezkumu správního rozhodnutí dle správního řádu. Dle této judikatury přípis, jímž správní orgán sděluje, že neshledává důvody k zahájení přezkumného řízení (§ 94 odst. 1 správního řádu), je pouhým sdělením úřadu straně a není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s.; takový úkon je proto vyloučen z přezkoumání soudem ve správním soudnictví a žalobu proti němu podanou správní soud odmítne jako nepřípustnou (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2008, čj. 7 As 55/2007-71, č. 1831/2009 Sb. NSS).
[25] Výsluhový příspěvek je opakující se dávkou sloužící k zachování životní úrovně příslušníků ozbrojených složek při jejich dalším zaměstnání v civilním životě. Při respektování zásad demokratického právního státu a ústavních principů nelze připustit, že kvůli prvotnímu nesprávnému výpočtu výsluhového příspěvku by byl příjemce této dávky navždy a opakovaně každý měsíc krácen při její výplatě. Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů výslovně mechanismus úpravy výsluhového příspěvku při zjištění jeho nesprávné výše (s výjimkou standardních řádných a mimořádných opravných prostředků) neupravuje. Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že tato chybějící úprava je zákonodárcem nezamýšlenou mezerou v právu. (...)
[27] Z důvodové zprávy vládního návrhu zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů soud ověřil, že záměr zákonodárce vyloučit přepočet jednou přiznaného výsluhového příspěvku dovodit nelze.
[28] Skutečnost, že zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů mechanismus přepočtu žádným způsobem neupravuje, neznamená, že by v budoucnu již nikdy takový přepočet nemohl být umožněn a jednou nezákonně vypočtená opakující se dávka by se nemohla do budoucna již nikdy změnit. I ve veřejném právu je přípustná analogie práva. V rozsudku ze dne 14. 9. 2011, čj. 9 As 47/2011-105, Nejvyšší správní soud vyslovil, že „[a]nalogií aplikace práva je třeba rozumět řešení právem neupravených vztahů podle právní úpravy vztahů podobných. Teorie práva rozlišuje tzv. analogii legis, tedy situaci, kdy se na skutkovou podstatu zákonem neřešenou aplikuje právní norma, která je obsažena ve stejném zákoně a která upravuje skutkovou podstatu nejpodobnější, a tzv. analogii iuris, tzn. situaci, kdy lze výjimečně aplikovat právní zásady příslušného právního odvětví, případně dokonce obecné právní zásady, které obsahuje celý právní řád, ovšem pouze za předpokladu, že není možné postupovat prostřednictvím analogie legis. Použití analogie iuris je ve veřejném právu značně nežádoucí, zatímco použití analogie legis lze za účelem vyplnění mezer v procesní úpravě za předpokladu, že je to ve prospěch ochrany práv účastníků řízení, použít. [...] Doktrína připouští ve veřejném právu použití analogie legis pouze v omezené míře, a to navíc pouze pro použití v situacích, kdy zákon danou právní problematiku vůbec neřeší. V takovém případě je přípustné pro výklad chybějící právní úpravy či pojmu podpůrně užít zákonného ustanovení svou povahou a účelem nejbližšího.“
[29] Jak Nejvyšší správní soud uvedl v rozsudku ze dne 21. 1. 2016, čj. 6 As 75/2015-17, č. 3383/2016 Sb. NSS: „[a]nalogie iuris nemusí spočívat pouze v aplikaci právních zásad příslušného právního odvětví, případně obecných právních zásad, nýbrž i v aplikaci takového ustanovení, které se vyskytuje na jiném místě právního řádu a je co do své povahy nejbližší na řešenou skutkovou podstatu, avšak za respektování právě oněch zásad (obdobně srov. Mates, P. Analogie ve správním právu, kdy ano a kdy ne. Správní právo, Praha, 2014, roč. 47, č. 1–2, s. 37). Takto obdobně uplatnil analogii iuris Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Afs 51/2004-57, v němž uvedl, že ‚[j]e-li úprava daňového ručitelství jako zvláštního veřejnoprávního institutu v daňových zákonech kusá, nezbývá než si tam, kde daňové zákony mlčí a kde nelze užít analogii legis v rámci veřejného práva [...], vypomoci analogií iuris ve vztahu k základním principům soukromoprávního institutu ručení, který je upraven zejména v § 546 až § 550 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku‘.“
[30] Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů neobsahuje normu upravující podobnou materii, a proto analogie legis využít nelze. Je tak třeba přistoupit k analogii iuris. Jakkoliv je použití analogie iuris ve veřejném právu značně nežádoucí, existují situace, kdy je této analogie třeba využít, přičemž právě projednávaný případ je jednou z těchto situací. V úvahu by připadala analogická aplikace § 142 odst. 4 zákona o vojácích z povolání, který stanoví, že „[n]ení-li v této části zákona stanoveno jinak, řídí se organizace a řízení o výsluhových náležitostech a jejich výplata stanoveními zvláštních právních předpisů o organizaci a řízení ve věcech důchodového pojištění a výplatě dávek důchodového pojištění“. V poznámce pod čarou (poznámky pod čarou nemají normotvorný charakter, ale jsou významným vodítkem při výkladu práva) je odkazováno na zákon o důchodovém pojištění a zákon č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. V § 56 zákona o důchodovém pojištění je zakotveno tzv. řízení o změně důchodu, které pro oblast vztahů důchodového pojištění výrazným způsobem upřednostňuje zásadu materiální správnosti před zásadou neměnnosti správních rozhodnutí. Jinými slovy zde nedochází k překážce rei administratae.
[31] Je-li možný přepočet zcela shodné dávky zákonem upraven u výsluhového příspěvku vojáků z povolání, musí být taková úprava analogicky aplikována i u výsluhových příspěvků příslušníků bezpečnostních sborů. Nelze totiž připustit, aby se u svým charakterem zcela shodné dávky vojáci z povolání mohli domoci vydání soudně přezkoumatelného rozhodnutí o jejím přepočtu, zatímco příslušníci bezpečnostních sborů by takovou možnost neměli, a v tomto důsledku by případně opakovaně po dlouhou dobu pobírali výsluhový příspěvek ve výši neodpovídající zákonu. Pokud by soud dospěl k opačnému závěru a uvedenou mezeru by odmítl zaplnit, vedlo by takové řešení k nespravedlivému výsledku. Zvolené řešení je naopak ve prospěch adresáta veřejné správy (příslušníka) a nikterak významně nezasahuje do veřejného zájmu. | decision_1315.txt |
354 | k § 74 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění zákona č. 289/1997 Sb.*)
k čl. 51 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení
V rámci zohledňování tzv. preferovaných dob pojištění získaných ve smyslu § 74 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů podle předpisů platných před 1. 1. 1996 v I. pracovní kategorii nebo v I. (II.) kategorii funkcí pro vznik nároku na starobní důchod ve snížené věkové hranici nelze přihlédnout ve smyslu čl. 51 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení k dobám pojištění získaným ve stejném povolání a zohledňovaným ve zvláštním systému v jiném členském státě EU (v tomto případě ve Slovenské republice), byly-li tyto doby pojištění získány pojištěncem až po zrušení systému pracovních kategorií v bývalém Československu, tedy v období po 31. 12. 1992.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 8. 4. 2016, čj. 33 Ad 9/2015-56)
Prejudikatura: č. 2442/2011 Sb. NSS a č. 2814/2013 Sb. NSS.
Věc: Juraj K. proti České správě sociálního zabezpečení o starobní důchod.
Žalobce, občan Slovenské republiky, podal ke dni 15. 1. 2014 na Slovensku žádost o starobní důchod a Sociálna poisťovňa Bratislava jeho žádosti vyhověla. Žalobce získal před rozpadem Československa, tj. do 31. 12. 1992, 5 166 dnů, tedy 14 let a 56 dnů, doby pojištění v preferované I. A pracovní kategorii. Zaměstnavatelem byla Československá námořní plavba se sídlem v Praze, takže tato doba byla hodnocena shodně českou i slovenskou nositelkou pojištění jako česká. Žalobce dále získal po rozpadu Československa v období od 19. 6. 1997 do 31. 7. 2002 u zaměstnavatele Slovenská národná plavba a prístavy, a.s., dobu pojištění 1 869 dnů, která byla slovenskou nositelkou pojištění hodnocena jako doba I. A pracovní kategorie. Slovenská strana přiznala žalobci starobní důchod ve sníženém důchodovém věku 58 let ve výši 60,50 €, v němž jsou hodnoceny slovenské doby pojištění v délce 3 051 dnů doby pojištění. Celková dosažená doba pojištění podle slovenské nositelky pojištění činila 11 741 dnů, z toho doba v preferované pracovní kategorii I. A činila 6 092 dnů (16 let a 252 dnů). Z uvedeného rozhodnutí vyplývá, že slovenská nositelka pojištění aplikovala § 274 zákona č. 461/2003 Z.z., o sociálnom poistení, ve spojení s § 174 odst. 1 zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, s tím, že žalobce dosáhl důchodového věku dovršením 58 let věku ke dni 15. 1. 2014.
Žalobce poté požádal o přiznání českého starobního důchodu za české doby pojištění žádostí postoupenou žalované prostřednictvím slovenské nositelky pojištění dne 17. 2. 2014, avšak jeho žádost byla zamítnuta. Námitky žalobce proti tomuto rozhodnutí žalovaná zamítla rozhodnutím ze dne 2. 6. 2014. Žalovaná uvedla, že žalobce získal dobu pojištění též na Slovensku, pročež bylo aplikováno nařízení č. 883/2004, konkrétně čl. 50 odst. 1, který odkazuje při stanovení nároku na důchodové dávky na právní předpisy České republiky. Žalovaná odkázala na § 28 a § 29 zákona o důchodovém pojištění a dospěla k závěru, že ve smyslu § 32 odst. 2 téhož zákona je důchodovým věkem žalobce hranice 63 let a 6 měsíců, neboť se jedná o muže narozeného v roce 1956. Důchodového věku dosáhne žalobce až ke dni 15. 7. 2019, nikoliv k datu 15. 1. 2014, jak se domnívá. K námitce, že žalobce získal 6 092 dnů doby pojištění, tj. 16 let a 252 dnů doby pojištění v zaměstnání uvedeném v § 14 odst. 2 písm. b) až h) zákona o sociálním zabezpečení, žalovaná uvedla, že v období od 19. 6. 1997 do 31. 7. 2002 byl žalobce zaměstnán u společnosti Slovenská plavba a prístavy, a.s., přičemž tato doba byla podle slovenských právních předpisů zhodnocena jako zaměstnání I. kategorie. Vzhledem k tomu, že v České republice došlo ke zrušení pracovních kategorií k 31. 12. 1992 zákonem č. 235/1992 Sb., o zrušení pracovních kategorií a o některých dalších změnách v sociálním zabezpečení, nemůže být období zaměstnání žalobce hodnoceno pro účely důchodového pojištění podle českých právních předpisů jako zaměstnání I. kategorie. Žalovaná poukázala na § 74 zákona o důchodovém pojištění a § 21 zákona o sociálním zabezpečení a uvedla, že žalobce získal v zaměstnání I. A pracovní kategorie celkem 5 166 dnů, tj. 14 let a 56 dnů doby pojištění, a nesplňuje tedy ani jednu z podmínek podle § 21 zákona o sociálním zabezpečení ve znění účinném do 31. 12. 1995 pro vznik nároku na starobní důchod v 55 letech. Podle § 174 písm. c) zákona o sociálním zabezpečení platilo, že nárok na starobní důchod vzniká též, získal-li občan potřebnou dobu pojištění a dosáhl věku alespoň 58 let a byl-li zaměstnán nejméně 16 let v zaměstnání I. A kategorie. Žalobce však získal v I. A pracovní kategorii pouze 14 let a 56 dnů a nárok na snížení důchodového věku mu nevznikl.
Žalobce podal proti rozhodnutí žalované u Krajského súdu v Nitre žalobu, která byla následně postoupena Krajskému soudu v Brně. V žalobě uvedl, že zatímco Sociálna poisťovňa Bratislava vyhověla jeho žádosti o starobní důchod podané ke dni 15. 1. 2014, žalovaná jeho žádost dvakrát zamítla s tím, že žalobce nesplňuje podmínky nároku na starobní důchod, ačkoliv má v I. A kategorii 16 let a 252 dnů doby pojištění. V České republice má žalobce 5 166 dnů doby pojištění, tzn. 14 let a 56 dnů, a na Slovensku 926 dnů, tj. 2 roky a 196 dnů. Žalobce vyjádřil údiv nad tím, jak je tento rozdíl možný, a uvedl, že považuje napadené rozhodnutí za nesprávné z důvodu neuznání první důchodové kategorie odpracované nejen v České republice, ale i na Slovensku. Navrhl proto, aby krajský soud vzal do úvahy odpracovanou dobu pojištění v I. A důchodové kategorii, která ve skutečnosti přesahuje 16 let, a jeho nárok na přiznání důchodu.
K námitce žalobce, že slovenská nositelka pojištění uznala žalobci celých 16 let a 252 dnů, které odpracoval v I. pracovní kategorii, žalovaná sdělila, že při rozhodování o nároku na starobní důchod žalobce postupovala v souladu s nařízením č. 883/2004, z něhož nevyplývá, že by při nároku na důchod na Slovensku vznikl žalobci automaticky nárok na stejný důchod i v České republice a že by Česká republika, resp. žalovaná měla přihlédnout k době zaměstnání v I. A pracovní kategorii, kterou žalobce získal na Slovensku po 31. 12. 1992.
Krajský soud v Brně žalobu zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Žalobce ve svých námitkách proti napadenému rozhodnutí vycházel z názoru, že pokud mu slovenská nositelka pojištění započítala pro vznik nároku dobu pojištění v délce 16 let a 252 dnů, které dosáhl v I. A pracovní kategorii na území bývalého Československa a po 31. 12. 1992 na území Slovenské republiky, pak by mu měla česká nositelka pojištění (tzn. žalovaná) započítat tu stejnou dobu pojištění pro vznik nároku na dílčí český starobní důchod ve smyslu článku 4 nařízení č. 883/2004. Tento právní názor žalobce se v obecnějším rozměru opírá o princip sčítání dob pojištění (článek 6 tohoto nařízení) a okrajově též o princip asimilace rozhodných skutečností vyjádřený v preambuli nařízení č. 883/2004 (body [10] a [12]), na nichž je koordinační mechanismus citovaného nařízení založen. Působení těchto principů ve vztahu k nakládání s dobami pojištění dosaženými na území jiného členského státu je ovšem limitováno direktivou zákazu dvojího hodnocení dob pojištění, jakož i zásadou přiměřenosti a zásadou předcházení souběhu dávek (článek 10 nařízení č. 883/2004). Zvláštní pravidla pro nakládání s tzv. „preferovanými“ dobami pojištění jsou obsažena v článku 51 citovaného nařízení.
Při rozhodování v důchodových věcech s unijním prvkem je Česká správa sociálního zabezpečení povinna posoudit vztah vnitrostátního a evropského práva, mimo jiné vyhodnotit ve smyslu článku 5 nařízení č. 883/2004 ve spojení s relevantními články (zejm. články 46 a 51 tohoto nařízení) upravujícími rovné nakládání s dávkami, příjmy, skutečnostmi nebo událostmi, zda je možno skutečnosti nastalé v jiném členském státě EU a jiném pojistném systému, které jsou rozhodné pro vznik nároku na dávku z českého systému důchodového pojištění, zohlednit při rozhodování o nároku na předmětnou dávku (viz k tomu obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2014, čj. 4 Ads 57/2013-36). Krajský soud poukazuje na to, že žalovaná citovala nařízení č. 883/2004 pouze velmi obecně, takže není zřejmé, nakolik se zabývala podrobněji výkladem tohoto ustanovení ve vztahu k předmětné věci, jakkoliv by si to tato věc zasluhovala. Nicméně odůvodnění rozhodné právní otázky obsažené v napadeném rozhodnutí není natolik nedostatečné, aby je krajský soud musel považovat za nepřezkoumatelné ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Podle čl. 51 odst. 1 nařízení č. 883/2004 platí, že „[p]odmiňují-li právní předpisy členského státu poskytování některých dávek získáním dob pojištění pouze u zvláštních činností vykonávaných zaměstnancem nebo osobou samostatně výdělečně činnou nebo v povolání, na které se vztahuje zvláštní systém pro zaměstnance nebo osoby samostatně výdělečně činné, přihlíží příslušná instituce tohoto členského státu k dobám získaným podle právních předpisů jiných členských států pouze v případě, že byly získány v rámci odpovídajícího systému, nebo pokud tomu tak není, ve stejném povolání, případně ve stejné činnosti vykonávané zaměstnancem nebo osobou samostatně výdělečně činnou. Nesplňuje-li po přihlédnutí k takto získaným dobám dotyčná osoba podmínky pro pobírání dávek zvláštního systému, berou se tyto doby v úvahu pro účely poskytování dávek podle obecného systému nebo, neexistuje-li, dávek systému vztahujícího se buď na manuální, nebo nemanuální pracovníky za předpokladu, že dotyčná osoba byla pojištěna v rámci jednoho z těchto systémů.“
Systém pracovních kategorií byl zrušen ještě za trvání Československa zákonem o zrušení pracovních kategorií a o některých dalších změnách v sociálním zabezpečení s účinností od 1. 6. 1992. Na základě novelizace § 174 a § 175 zákona o sociálním zabezpečení byl vytvořen přechodný mechanismus, na základě něhož se zohledňovaly nároky spojené s výkonem zaměstnání v I. a II. pracovní kategorii při rozhodování o důchodech i nadále. Nová úprava důchodového systému po 1. 1. 1996 (po nabytí účinnosti zákona o důchodovém pojištění) reagovala na dřívější existenci pracovních kategorií a z nich plynoucích odlišných podmínek pro vznik nároku na starobní důchod a jeho výši v § 71 a § 74 zákona o důchodovém pojištění (viz k tomu blíže rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 2. 2011, čj. 3 Ads 129/2010-82, č. 2442/2011 Sb. NSS).
Podle § 74 zákona o důchodovém pojištění platí, že „[n]ároky na snížení věkové hranice pro vznik nároku na starobní důchod podle předpisů platných před 1. 1. 1996 po odpracování stanovené doby zaměstnání v I. pracovní kategorii nebo v I. (II.) kategorii funkcí zůstávají zachovány do 31. 12. 2018. Snížená věková hranice pro vznik nároku na starobní důchod se přitom považuje pro účely tohoto zákona za důchodový věk.“
Podle § 174 odst. 1 písm. c) zákona o sociálním zabezpečení ve znění účinném do 31. 12. 1995 platilo, že „[o]bčan, který vykonával před 1. 1. 1993 zaměstnání I. pracovní kategorie, popřípadě službu I. nebo II. kategorie funkcí, má po 31. 12. 1992 nárok na starobní důchod též, jestliže byl zaměstnán nejméně 25 roků a dosáhl věku alespoň 58 let, byl-li zaměstnán nejméně 12 roků v zaměstnání uvedeném v § 14 odst. 2 písm. a), popřípadě 8 roků, jde-li o takové zaměstnání v uranových dolech, nebo 16 roků v zaměstnání uvedeném v § 14 odst. 2 písm. b) až h) anebo 16 roků ve službě I. kategorie funkcí nebo 17,5 roku ve službě II. kategorie funkcí“. Podle § 175 „[n]ároky vyplývající ze zařazení zaměstnání do I. a II. pracovní kategorie nebo služby do I. a II. kategorie funkcí se přiznávají do 31. 12. 2016“.
Podle § 14 odst. 1 zákona o sociálním zabezpečení ve znění účinném do 31. 12. 1995 platilo, že „[z]aměstnání jsou pro účely důchodového zabezpečení zařazena do 31. prosince 1992 podle druhu vykonávaných prací do tří pracovních kategorií. Zaměstnání I. a II. pracovní kategorie jsou uvedena v resortních seznamech zaměstnání zařazených do I. a II. pracovní kategorie vydaných před 1. červnem 1992; do III. pracovní kategorie patří zaměstnání, která nejsou zařazena do I. nebo II. pracovní kategorie.“ Podle § 14 odst. 2 písm. e) zákona o sociálním zabezpečení ve znění účinném do 31. 12. 1995 platilo, že „[d]o I. pracovní kategorie jsou zařazena zaměstnání, v nichž se vykonávají soustavně a v průběhu kalendářního měsíce převážně práce rizikové, při kterých dochází k častým a trvalým poruchám zdraví pracujících působením škodlivých fyzikálních a chemických vlivů, a to zaměstnání členů posádek námořních lodí“.
Krajský soud v prvé řadě hodnotil, zda je možno systém pracovních kategorií považovat za zvláštní systém ve smyslu čl. 51 odst. 1 nařízení č. 883/2004. Právní úprava pracovních kategorií zohledňovala obtížnost výkonu určitých povolání a jejich nároky na zdraví zaměstnanců, na něž reagovala mimo jiné mechanismem snížení důchodového věku rozhodného pro vznik nároku na starobní důchod. Jednalo se tedy nepochybně o zvláštní subsystém důchodového zabezpečení (pojištění), který lze svou povahou a účelem kvalifikovat pod pojem „zvláštní systém“ pro zaměstnance, který užívá citovaný čl. 51 nařízení č. 883/2004. V tomto smyslu rovněž vyznívá i relevantní judikatura Nejvyššího správního soudu, konkrétně především rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2013, čj. 3 Ads 25/2012-41, č. 2814/2013 Sb. NSS.
Krajský soud sdílí názor žalované vyjádřený v napadeném rozhodnutí, že vnitrostátní česká právní úprava neumožňuje započítat z hlediska vzniku nároku na starobní důchod ve snížené věkové hranici dobu pojištění dosaženou v období od 19. 6. 1997 do 31. 7. 2002. Vnitrostátní právní úprava zohledňování dob pojištění dosažených v tzv. preferovaných pracovních kategoriích je totiž postavena na přechodných ustanoveních § 74 zákona o důchodovém pojištění ve spojení s § 174 zákona o sociálním zabezpečení, která pamatují pouze na doby pojištění v preferovaných pracovních kategoriích dosažených v Československu před zrušením systému pracovních kategorií. Pouze na základě české právní úpravy tak není možno v rámci aplikace § 74 zákona o důchodovém pojištění zohledňovat za účelem stanovení důchodového věku pojištěnce jiné preferované doby pojištění, než které jsou pokryty citovanými přechodnými ustanoveními zákona o důchodovém pojištění.
Dále krajský soud hodnotil samotnou aplikovatelnost citovaného čl. 51 odst. 1 nařízení č. 883/2004 na posuzovanou věc, neboť v případě střetu mezi pravidly vnitrostátního práva a pravidly vyplývajícími z citovaného nařízení je třeba dát evropské právní regulaci aplikační přednost. Krajský soud především nepřehlédl právní názor Nejvyššího správního soudu obsažený v citovaném rozsudku čj. 3 Ads 25/2012-41, v němž se Nejvyšší správní soud vyjádřil na půdorysu skutkově poněkud odlišného případu k možnosti zápočtu preferované doby pojištění dosažené v jiném členském státě EU pro účely vzniku nároku na starobní důchod ve sníženém důchodovém věku takto: „Jestliže tedy stěžovatel již na základě uvedených dob pojištění získaných v preferované pracovní kategorii získal výhodu spočívající v přiznání nároku na slovenský starobní důchod již v 55 letech věku, nemůže se téže výhody domáhat u českého nositele pojištění, který není příslušný ke zhodnocení slovenských dob pojištění, za které se stěžovatelovy doby pojištění ve smyslu článku 20 Smlouvy [mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení (č. 228/1993 Sb.)], který zůstává platnou součástí úpravy koordinace rozhodování o důchodových mezi oběma nástupnickými státy, považují. Tato výhoda, která se netýká samotného zohlednění těchto dob pojištění pro nárok na český dílčí důchod a spočívá ve snížení důchodového věku oproti obecným pravidlům, tedy nemůže být přiznána stěžovateli opakovaně na základě aplikace koordinačních pravidel citovaných evropských nařízení. O tomto postupu by bylo možno uvažovat pouze v případě, který připustila a odůvodnila i žalovaná v napadeném rozhodnutí, a to zohledněním článku 57 nařízení č. 883/2004 v situaci, kdy by stěžovatel získal i určitou českou dobu pojištění v preferované pracovní kategorii delší jednoho roku. Pak by podle zásady sčítání dob pojištění bylo třeba tyto doby sečíst pro posouzení otázky, zda je možno na stěžovatele aplikovat institut snížení důchodového věku ve smyslu přechodného ustanovení § 74 zákona [o důchodovém pojištění] a § 21 odst. 1 písm. a) zákona [o sociálním zabezpečení] ve znění platném a účinném do 31. 12. 1995. Jelikož však tato situace nenastala a stěžovatel to ani netvrdil, nezabýval se Nejvyšší správní soud podrobněji analýzou působení citovaných ustanovení evropské úpravy v takové situaci.“ Krajský soud vnímá poselství tohoto právního názoru v tom smyslu, že za určitých okolností může být žalovaná jako česká nositelka pojištění povinna zohlednit při posuzování otázky důchodového věku srovnatelnou dobu pojištění získanou v určitém zvláštním systému jiného členského státu EU, pokud by pojištěnec zároveň získal v českém systému pojištění dobu pojištění ve srovnatelné profesi v preferované pracovní kategorii delší než jeden rok (čl. 57 odst. 1 nařízení č. 883/2004).
Krajský soud však dospěl k závěru, že toto ustanovení a citovaný výklad Nejvyššího správního soudu nelze na případ žalobce aplikovat, neboť to neumožňují skutkové okolnosti případu. Žalobce sice dosáhl v českém důchodovém pojištění na území bývalého Československa dobu 5 166 dnů (14 let a 56 dnů) v preferované pracovní kategorii I. A, která je hodnocena jako česká doba pojištění. Nicméně tato doba pojištění sama o sobě nedosahuje potřebných 16 let, v důsledku čehož by žalobce splnil podmínku naplnění snížené věkové hranice pro vznik nároku na starobní důchod. Žalobce by totiž mohl mít sníženou věkovou podmínku pouze podle § 74 zákona o důchodovém pojištění, ale ta se určuje podle předpisů platných do 31. 12. 1995 a je limitována ziskem potřebné doby v preferované pracovní kategorii do 31. 12. 1992. Pokud by tedy žalobce vykonával své zaměstnání v České republice v období od 19. 6. 1997 do 31. 7. 2002, i když by konal pořád tutéž práci, nemohla by se mu takto získaná doba pojištění započítat pro vznik nároku na starobní důchod ve sníženém důchodovém věku. Tím spíše per argumentum a maiori ad minus to není možné, pokud v této době pracoval na Slovensku. Ke dni, k němuž žádal o český starobní důchod, zde tedy není podle našich předpisů žádný systém ve smyslu článku 51 nařízení č. 883/2004, v jehož rámci by bylo možné přihlédnout k dobám získaným ve zvláštním systému v jiném členském státě, tyto doby se zohledňují pouze v rámci přechodných ustanovení k již zaniklému československému systému pracovních kategorií a jen v zákonem stanoveném rozsahu. Zásada rovnosti nakládání s dobami pojištění, resp. sčítání dob pojištění (článek 6 nařízení č. 883/2004) ani zásada asimilace faktů plynoucí z bodů [10] až [12] preambule a článek 5 nařízení č. 883/2004 tedy nebyly žalovanou v napadeném rozhodnutí porušeny. Opačný výklad by naopak vedl k tomu, že žalobce by byl pozitivně diskriminován oproti pojištěnci, který by dosáhl téže sporné doby v obdobné profesi v českém systému důchodového pojištění a kterému by tato doba pojištění nemohla být pro vznik nároku na důchod ve snížené věkové hranici v důsledku aplikace citovaných ustanovení § 74 zákona o důchodovém pojištění a § 174 zákona o sociálním zabezpečení zohledněna.
Tímto výkladem je též třeba odůvodnit rozdílné zacházení se slovenskou dobou pojištění získanou žalobcem v preferované pracovní kategorii I. A v období od 19. 6. 1997 do 31. 7. 2002, kterou slovenská nositelka pojištění zohlednila pro vznik nároku na starobní důchod ve snížené důchodové hranici, zatímco žalovaná jako česká nositelka pojištění tuto dobu pojištění pro vznik nároku na starobní důchod ve sníženém důchodovém věku 58 let nezapočítala. Žalobní námitka směřující proti tomuto postupu žalované tedy podle názoru krajského soudu není důvodná. | decision_1316.txt |
355 | k § 9 odst. 2 a části I. bodu 1 písm. a), b), d) až i) přílohy zákona č. 329/2011 Sb., o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením a o změně souvisejících zákonů
Těžká vada nosného nebo pohybového ústrojí, která odůvodňuje přiznání příspěvku na zvláštní pomůcku – motorové vozidlo dle § 9 odst. 2 zákona č. 329/2011 Sb., o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením, je výlučně vada vyjmenovaná v části I. bodu 1 písm. a), b), d) až i) přílohy k tomuto zákonu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2016, čj. 4 Ads 51/2016-29)
Prejudikatura: č. 3065/2014 Sb. NSS.
Věc: Ladislav K. proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o příspěvek na zvláštní pomůcku, o kasační stížnosti žalobce.
Úřad práce České republiky – Krajská pobočka v Příbrami (dále jen „Úřad práce“) rozhodnutím ze dne 23. 5. 2012 podle § 9 až 12 a § 14 zákona o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením nepřiznal žalobci příspěvek na zvláštní pomůcku – motorové vozidlo s odůvodněním, že podle posudku Okresní správy sociálního zabezpečení Kladno ze dne 28. 4. 2012 žalobce není osobou, která má těžkou vadu nosného nebo pohybového ústrojí anebo těžkou nebo hlubokou mentální retardaci ve smyslu § 9 odst. 1 až 4 citovaného zákona.
Odvolání proti tomuto rozhodnutí žalovaný svým rozhodnutím ze dne 22. 8. 2012 zamítl. Žalovaný v odvolacím řízení požádal Posudkovou komisi Ministerstva práce a sociálních věcí v Praze (dále jen „posudková komise“) o posouzení zdravotního stavu žalobce a o vypracování posudku. Podle závěru nového posudku ze dne 1. 8. 2012 nebyl žalobce k datu vydání napadeného rozhodnutí osobou, která má ve smyslu § 9 odst. 2 a 4 zákona o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením těžkou vadu nosného nebo pohybového ústrojí anebo těžkou nebo hlubokou mentální retardaci charakteru dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu. U žalobce totiž nešlo o těžkou vadu nosného (pohybového) ústrojí uvedenou v části I. bodu 1 písm. a), b), d) až i) přílohy k citovanému zákonu ani o těžké mentální postižení uvedené v části I. bodu 4 písm. b) téže přílohy. Posudková komise přitom vycházela ze zdravotní dokumentace ošetřující lékařky žalobce i z dalších lékařských zpráv, přezkoumala posudkový závěr Okresní správy sociálního zabezpečení Kladno, potvrdila jeho správnost a po zvážení všech skutečností konstatovala, že se u žalobce nenachází takové zdravotní postižení, které by splňovalo kritéria odůvodňující poskytnutí příspěvku na pořízení motorového vozidla. Z těchto důvodů žalovaný neshledal v rozhodnutí I. stupně žádné pochybení.
Žalobu proti rozhodnutí žalovaného Krajský soud v Praze rozsudkem ze dne 7. 12. 2015, čj. 42 Ad 42/2013-67, zamítl. Krajský soud doplnil dokazování o posudek soudního znalce MUDr. Juraje Ševčíka ze dne 16. 9. 2015. Podle tohoto posudku má žalobce po mozkové příhodě problémy s pravostranným postižením končetin a toto jeho postižení je bezesporu těžké. Podle znalce však v jeho případě nejde o těžkou poruchu pohyblivosti všech tří funkčních celků pohybového ústrojí. Z předložené zdravotnické dokumentace i z výčtu zdravotních postižení žalobce znalec dospěl k závěru, že se v posuzovaném případě nejedná o těžkou vadu nosného (pohybového) ústrojí uvedenou v části I. bodu 1 písm. a), b), d) až i) přílohy k zákonu o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením a že posudky okresní správy sociálního zabezpečení i posudkové komise byly zcela správné. Soud nezjistil, že by správní orgány bagatelizovaly zdravotní stav žalobce nebo ho označovaly za krátkodobý. Podle závěru soudu žalobce podmínky pro přiznání požadovaného příspěvku nesplnil.
Námitkou, že zdravotní stav žalobce nelze posuzovat jen podle přílohy k zákonu o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením, neboť tento výčet není taxativní, se krajský soud nezabýval. Tuto námitku totiž žalobce poprvé uvedl až v replice k vyjádření žalovaného a upřesnil ji při závěrečném soudním jednání, krajský soud ji proto považoval za opožděnou.
Proti tomuto rozsudku podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal, že podle § 9 odst. 1 a 2 zákona o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením má nárok na příspěvek na zvláštní pomůcku též osoba s těžkou vadou nosného nebo pohybového ústrojí charakteru dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu. Zdravotní postižení charakteru dlouhodobě nepříznivého stavu odůvodňující přiznání tohoto příspěvku jsou uvedena v příloze k uvedenému zákonu, jak vyplývá z jeho § 9 odst. 4. Krajský soud a správní orgány obou stupňů však mylně vycházely z toho, že výčet zdravotních postižení uvedený v části I. bodu 1 písm. a), b), d) až i) přílohy k zákonu o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením má taxativní charakter. Tomuto závěru neodpovídá jazykový výklad zkoumaného ustanovení. Tento zákon totiž stanoví, že pro nárok na předmětnou dávku je nutno splnit podmínku postižení charakteru dlouhodobě nepříznivého stavu. Synonymy slova „charakter“ v užitém významu jsou podle slovníku cizích slov výrazy „povaha“, „typ“, „ráz“, z čehož vyplývá, že nárok na příspěvek na zvláštní pomůcku má ten, kdo trpí nemocemi stejného typu, rázu či povahy jako u zdravotních postižení uvedených v části I. bodu 1 písm. a), b), d) až i) přílohy k citovanému zákonu. Pojem „dlouhodobě nepříznivý stav“ definuje § 9 odst. 3 zákona o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením jako nepříznivý zdravotní stav, který podle poznatků lékařské vědy trvá nebo má trvat déle než jeden rok. Stěžovatel uvedl, že jeho zdravotní obtíže nepochybně mají charakter dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu, což vyplývá z jeho zdravotní dokumentace a zejména ze zprávy specialisty z oboru neurologie. Stejný závěr lze dovodit i z výslechu znalce MUDr. Juraje Ševčíka při jednání soudu, který na otázku zástupce stěžovatele uvedl, že pokud by nepřihlížel k příloze uvedeného zákona, považoval by stěžovatele za osobu s těžkou pohybovou vadou. Stěžovatel uzavřel, že výčet zdravotních postižení uvedený v této příloze není možné chápat jako taxativní, že je osobou s dlouhodobě nepříznivým zdravotním stavem, a že má proto nárok na příspěvek na zvláštní pomůcku.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že považuje rozsudek krajského soudu za věcně správný.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Podle první kasační námitky jsou zdravotní postižení stěžovatele charakteru dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu, která zakládají nárok na příspěvek na pořízení motorového vozidla, i když nejsou uvedena v příloze k zákonu o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením, neboť ta v části I. bodu 1 písm. a), b, d) až i) neobsahuje taxativní výčet vad nosného nebo pohybového ústrojí odůvodňujících přiznání této dávky. Stejnou námitkou uplatněnou v řízení o žalobě se krajský soud odmítl zabývat, neboť podle jeho názoru byla poprvé uvedena až v replice k vyjádření žalovaného a upřesněna při soudním jednání, a tudíž byla podána opožděně.
„Podle § 104 odst. 4 s. ř. s. kasační stížnost není přípustná, opírá-li se jen o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáváno, ač tak učinit mohl, přičemž toto ustanovení dopadá i na případy, kdy stěžovatel v řízení před krajským soudem námitku uplatnil až po uplynutí lhůty k podání žaloby“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 9. 2008, čj. 1 Afs 102/2008-39). V nyní posuzované věci se proto Nejvyšší správní soud musel zabývat otázkou, zda stěžovatel v žalobním řízení uplatnil uvedenou námitku včas.
Podle § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. „[ž]aloba kromě obecných náležitostí podání (§ 37 odst. 2 a 3) musí obsahovat žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné“. Podle § 71 odst. 2 s. ř. s. žalobce může rozšířit žalobu o další žalobní body jen ve lhůtě pro podání žaloby, tedy do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou, jak vyplývá z § 72 odst. 1 téhož zákona. Podle § 75 odst. 2 věty první s. ř. s. „[s]oud přezkoumá v mezích žalobních bodů napadené výroky rozhodnutí“.
V žalobě, která byla podána v poslední den zákonné dvouměsíční lhůty od obdržení rozhodnutí o odvolání, stěžovatel nejprve zmínil odůvodnění tohoto správního aktu, v němž se uvádí, že posudková komise přezkoumala posudkový závěr okresní správy sociálního zabezpečení a dospěla ke stejnému závěru, podle něhož se u posuzovaného nenachází takové zdravotní postižení, které by splňovalo kritéria pro poskytnutí příspěvku na zvláštní pomůcku. Dále stěžovatel uvedl, že právě závěry posudku okresní správy sociálního zabezpečení napadl v odvolání jako nesprávné, což doložil zprávami ošetřujících lékařů. V rozhodnutí žalovaného se neuvádí, jaký je jeho zdravotní stav, a proto znovu požádal ošetřující lékaře, aby s ohledem na novou právní úpravu představovanou zákonem č. 329/2011 Sb. a jeho přílohami vyhotovili lékařské zprávy. Z nich vyplývá, že dlouhodobě trpí těžkým funkčním víceetážovitým postižením pohybového aparátu (trupu, pánve a obou dolních končetin), včetně poruchy stability a koordinace, přičemž se jedná o trvalá postižení, u nichž není možné očekávat zlepšení. Z těchto důvodů je osobou, která má těžkou vadu nosného a pohybového ústrojí, a splňuje tak podmínky pro poskytnutí příspěvku. Žalovaný tuto skutečnost nezjistil a neuvedl, v důsledku čehož je jeho rozhodnutí nesprávné.
Stěžovatel tedy v žalobě s odkazem na lékařské zprávy namítl, že je osobou s těžkou vadou nosného nebo pohybového ústrojí charakteru dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu, a že tak splňuje zákonné podmínky pro přiznání příspěvku na zvláštní pomůcku. Tím uvedl právní důvod tvrzené nezákonnosti rozhodnutí žalovaného, který mohl i po uplynutí lhůty pro podání žaloby argumentačně blíže specifikovat a rozvést, neboť takovou procesní aktivitu žádné ustanovení soudního řádu správního neomezuje. Do takto žalobou vymezeného rámce soudního přezkumu rozhodnutí žalovaného přitom náleží i část repliky k vyjádření žalovaného, kterou žalobce podal krajskému soudu po uplynutí lhůty po podání žaloby. V ní sice stěžovatel poprvé uvedl, že v příloze k zákonu o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením nejsou taxativně vyjmenována zdravotní postižení, která by jako jediná odůvodňovala přiznání příspěvku na zvláštní pomůcku, nicméně toto jeho tvrzení bylo zasazeno do rámce žalobního bodu, v němž poukázal na svou těžkou vadu nosného nebo pohybového ústrojí charakteru dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu. Jinými slovy řečeno, stěžovatel v žalobě namítl, že je osobou se zdravotními postiženími, která podle citovaného zákona zakládají nárok na příspěvek na zvláštní pomůcku, a později toliko tento žalobní bod rozvedl o argumentaci, podle níž není rozhodující, zda jsou jeho těžké vady nosného nebo pohybového ústrojí uvedeny v příloze k tomuto právnímu předpisu.
Tvrzení, že výčet zdravotních postižení obsažený v příloze k zákonu o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením není taxativní, tedy tvořilo součást včas vymezeného právního důvodu nezákonnosti rozhodnutí žalovaného, a proto bylo povinností krajského soudu se zabývat i tímto aspektem žalobního bodu. S jeho závěrem, že poukaz žalobce na nesprávnost posuzování jeho zdravotního stavu jen podle přílohy k tomuto zákonu představuje samostatnou námitku, která byla podána opožděně, se tedy Nejvyšší správní soud neztotožňuje.
Za této situace kasační námitku, podle níž má stěžovatel zdravotní postižení charakteru dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu odůvodňující přiznání příspěvku na pořízení motorového vozidla, přestože není výslovně obsaženo v příloze k zákonu o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením, je nutné považovat v celé její šíři za přípustnou. Jejímu věcnému posouzení nebrání ani skutečnost, že se krajský soud z uvedených nesprávných důvodů nezabýval tím, zda výčet zdravotních postižení uvedených v příloze k citovanému zákonu má taxativní povahu, či nikoli. Nevypořádání tohoto tvrzení totiž představuje jen dílčí nedostatek odůvodnění napadeného rozsudku, který se týká toliko jednoho aspektu žalobního bodu, jehož jádro spočívá v námitce o existenci zdravotního postižení stěžovatele odůvodňujícího přiznání příspěvku na pořízení motorového vozidla. Zmíněné pochybení tak nemá za následek nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů a postačí, když ho Nejvyšší správní soud překlene tím, že se opomenutou dílčí otázkou uplatněné žalobní námitky bude zabývat v řízení o kasační stížnosti. (...)
Při posouzení uvedené stížnostní námitky Nejvyšší správní soud vycházel z následujících ustanovení zákona o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením. Podle jeho § 9 odst. 1 „[n]árok na příspěvek na zvláštní pomůcku má osoba, která má těžkou vadu nosného nebo pohybového ústrojí nebo těžké sluchové postižení anebo těžké zrakové postižení charakteru dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu, a její zdravotní stav nevylučuje přiznání tohoto příspěvku“. Podle § 9 odst. 2 „[n]árok na příspěvek na zvláštní pomůcku poskytovaný na pořízení motorového vozidla [...] má osoba, která má těžkou vadu nosného nebo pohybového ústrojí anebo těžkou nebo hlubokou mentální retardaci charakteru dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu, a její zdravotní stav nevylučuje přiznání tohoto příspěvku“. Podle § 9 odst. 3 „[z]adlouhodobě nepříznivý zdravotní stav se pro účely tohoto zákona považuje nepříznivý zdravotní stav, který podle poznatků lékařské vědy trvá nebo má trvat déle než 1 rok“. Podle § 9 odst. 4 „[z]dravotní postižení charakteru dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu odůvodňující přiznání příspěvku na zvláštní pomůcku a zdravotní stavy vylučující jeho přiznání jsou uvedeny v příloze k tomuto zákonu“.
Podle části I. bodu 4 této přílohy za zdravotní postižení odůvodňující přiznání příspěvku na zvláštní pomůcku na pořízení motorového vozidla se považují
„a) zdravotní postižení uvedená v bodě 1 písm. a), b), d) až i),
b) těžká nebo hluboká mentální retardace a stavy na rozhraní těžké mentální retardace.
Podle části I. bodu 1 přílohy k zákonu č. 329/2011 Sb. za těžkou vadu nosného nebo pohybového ústrojí se považuje též:
a) anatomická ztráta obou dolních končetin v bércích a výše,
b) funkční ztráta obou dolních končetin na podkladě úplné obrny (plegie) nebo těžkého ochrnutí,
d) funkční ztráta jedné horní a jedné dolní končetiny na podkladě úplné obrny (plegie) nebo těžkého ochrnutí,
e) ankylóza obou kyčelních kloubů nebo obou kolenních kloubů nebo podstatné omezení hybnosti obou kyčelních nebo kolenních kloubů pro těžké kontraktury v okolí,
f) ztuhnutí všech úseků páteře s těžkým omezením pohyblivosti alespoň dvou nosných kloubů dolních končetin,
g) těžké funkční poruchy pohyblivosti na základě postižení tří a více funkčních celků pohybového ústrojí s případnou odkázaností na vozík pro invalidy; funkčním celkem se přitom rozumí trup, pánev, končetina,
h) disproporční poruchy růstu provázené deformitami končetin a hrudníku, pokud tělesná výška postiženého po ukončení růstu nepřesahuje 120 cm,
i) anatomická ztráta dolní končetiny ve stehně s krátkým pahýlem bez možnosti oprotézování nebo exatrikulace v kyčelním kloubu“.
Posouzení povahy zdravotního postižení z hlediska splnění podmínek nároku na dávku osobám se zdravotním postižením je věcí odborně medicínskou, k níž správní orgán ani soud nemají potřebné odborné znalosti, a proto se vždy obracejí k osobám, které jimi disponují, aby se k těmto otázkám vyjádřily. Pro účely odvolacího správního řízení o přiznání takové dávky posuzuje zdravotní stav občanů Ministerstvo práce a sociálních věcí, které za tím účelem zřizuje jako své orgány posudkové komise, jak vyplývá z § 4 odst. 2 a § 8 odst. 1 písm. e) zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení.
V nyní projednávané věci tak byl pro žalovaného stěžejním důkazem posudek posudkové komise ze dne 1. 8. 2012, podle jehož závěru nebyl stěžovatel v rozhodné době osobou, která má ve smyslu § 9 odst. 2 a 4 zákona o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením těžkou vadu nosného nebo pohybového ústrojí anebo těžkou nebo hlubokou mentální retardaci charakteru dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu. U stěžovatele nešlo o těžkou vadu nosného (pohybového) ústrojí uvedenou v písm. a), b), d) až i) bodu 1 části I. přílohy k citovanému zákonu ani o těžké mentální postižení uvedené v písm. b) bodu 4 části I. téže přílohy. Při vypracování posudku vycházela posudková komise z posudkového spisu okresní správy sociálního zabezpečení, zdravotní dokumentace praktické ošetřující lékařky a z ortopedických, neurologických a interních nálezů, po posouzení těchto podkladů nenalezla u posuzované osoby takové zdravotní postižení, které by splňovalo kritéria pro poskytnutí příspěvku na pořízení motorového vozidla, a po takto provedeném přezkumu potvrdila posudek Okresní správy sociálního zabezpečení Kladno ze dne 28. 4. 2012, na základě něhož nebyla stěžovateli tato dávka přiznána. (...)
Krajský soud považoval za potřebné posouzení zdravotního stavu stěžovatele i v soudním přezkumném řízení. Za tímto účelem ustanovil MUDr. Juraje Ševčíka, soudního znalce z oboru zdravotnictví, odvětví všeobecné a posudkové lékařství, veřejné zdravotnictví. (...)
V posudkovém závěru soudní znalec uvedl, že podle dostupné zdravotnické dokumentace i uvedeného výčtu nemocí se u stěžovatele nejednalo o těžkou vadu nosného (pohybového) ústrojí uvedenou v části I. bodu 1 písm. a), b), d) až i) přílohy k zákonu o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením. K datu napadeného rozhodnutí stěžovatel trpěl vadami nosného nebo pohybového ústrojí, ale jeho zdravotní postižení charakteru dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu nejsou uvedena v příloze k uvedenému zákonu, na kterou odkazuje jeho § 9 odst. 4. Na konci posudku ze dne 16. 9. 2015 soudní znalec konstatoval, že nepřiznání příspěvku na pořízení motorového vozidla bylo správné v kontextu zákona a vyhlášky.
Na závěry tohoto posudku odkázal soudní znalec i při výslechu před krajským soudem s tím, že zdravotní stav stěžovatele posoudil na základě kompletních lékařských zpráv a považuje rozhodnutí o nepřiznání příspěvku za správné. Znalec zdůraznil, že zdravotní postižení odůvodňující přiznání příspěvku na pořízení motorového vozidla jsou stanovena v příslušných ustanoveních přílohy k zákonu o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením. U stěžovatele se přitom evidentně nejedná o zdravotní postižení podle části I. bodu 1 písm. a), b) a d), což je seznatelné i pro laika. Zdravotního postižení uvedeného pod písm. e) se týká nepohyblivosti kloubů, což není případ stěžovatele. Ztuhnutí všech úseků páteře s těžkým omezením pohyblivosti alespoň dvou nosných kloubů dolních končetin ve smyslu písm. f) představuje postižení spojené s nemocí Scheuermann. Ani těžké funkční poruchy pohyblivosti na základě postižení tří a více funkčních celků pohybového ústrojí (trupu, pánve a končetiny), jež jsou obsaženy v písm. g), nebyly u stěžovatele shledány. Ten má totiž po mozkové příhodě problémy s pravostranným postižením končetin, které je nutné považovat za těžké postižení, avšak nikoli za těžkou poruchu pohyblivosti všech tří funkčních celků. V neposlední řadě je nutné dodat, že stěžovatel trpí postižením krční páteře a ramene. (...)
Konečně soudní znalec uvedl, že pokud by nepřihlížel k příloze k zákonu o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením, tak by zdravotní postižení stěžovatele posoudil jako těžkou pohybovou vadu. Stěžovatel však nesplňuje podmínky pro přiznání příspěvku na motorové vozidlo s ohledem na taxativní výčet zdravotních postižení obsažených v této příloze, s nimiž toliko je spojena možnost tuto dávku poskytnout.
Soudní znalec se tedy vypořádal se všemi rozhodnými skutečnostmi, přihlédl k veškerým zdravotním potížím stěžovatele a své posudkové závěry jednoznačně a konkrétně zdůvodnil. Přitom náležitě vysvětlil, proč není možné zdravotní postižení stěžovatele považovat za některou z těžkých vad nosného nebo pohybového ústrojí uvedených v části I. bodu 1 písm. a), b), d) až i) přílohy k zákonu o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením, ačkoliv má stěžovatel těžkou pohybovou vadu a jeho zdravotní stav je dlouhodobě nepříznivý. Rovněž tak se znalec dostatečně vypořádal s lékařskými zprávami a objasnil, z jakých důvodů nelze ani na základě jejich obsahu stěžovateli přiznat příspěvek na pořízení motorového vozidla. Na základě těchto skutečností je možné znalecký posudek ze dne 16. 9. 2015, včetně jeho doplnění provedeného při jednání soudu, považovat za úplný, přesvědčivý a náležitě odůvodněný, takže o jeho správnosti nemá Nejvyšší správní soud žádné pochybnosti. Navíc ke stejnému posudkovému závěru dospěly ve svých posudcích i posudková komise a okresní správa sociálního zabezpečení. Ostatně stěžovatel ani v kasační stížnosti netvrdil, že by měl některé zdravotní postižení uvedené v příslušných ustanoveních přílohy k citovanému zákonu. Proto je možné spolehlivě vycházet z toho, že stěžovatel žádným takovým onemocněním v rozhodné době netrpěl.
Za této situace se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, zdali v posuzované věci měl být stěžovateli přiznán příspěvek na pořízení motorového vozidla na základě jeho těžké pohybové vady, která byla shledána též soudním znalcem a která přitom není uvedena ve výčtu zdravotních postižení obsaženém v části I. bodu 1 písm. a), b), d) až i) přílohy k zákonu o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením.
Podle již zmíněného ustanovení § 9 odst. 2 citovaného zákona se příspěvek na zvláštní pomůcku pořízení motorového vozidla poskytuje též osobě, která má těžkou vadu nosného nebo pohybového ústrojí charakteru dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu a jejíž zdravotní stav nevylučuje přiznání tohoto příspěvku. Za dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav se pak považuje nepříznivý zdravotní stav, který podle poznatků lékařské vědy trvá nebo má trvat déle než jeden rok, jak vyplývá z třetího odstavce téhož ustanovení. Zdravotní postižení charakteru dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu odůvodňující přiznání příspěvku na zvláštní pomůcku a zdravotní stavy vylučující jeho přiznání jsou však podle § 9 odst. 4 zákona o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením uvedeny v příloze k tomuto zákonu. Z tohoto ustanovení proto nepochybně vyplývá, že nárok na příspěvek na zvláštní pomůcku pořízení motorového vozidla nemá každá osoba s těžkou poruchou nosného nebo pohybového ústrojí, která podle poznatků lékařské vědy trvá nebo má trvat déle než rok, nýbrž jen taková osoba, která trpí zdravotním postižením charakteru dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu uvedeným v příloze k tomuto zákonu a u níž přiznání příspěvku nevylučuje zdravotní stav charakterizovaný v téže příloze. Tomu odpovídá i znění části I. bodu 4 písm. a) přílohy k zákonu o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením, kde se výslovně uvádí, že za zdravotní postižení odůvodňující přiznání příspěvku na pořízení motorového vozidla se považují zdravotní postižení uvedená v bodě 1 písm. a), b), d) až i). Jejich výčet je přitom formulován uzavřeně a ani ze znění § 9 citovaného zákona či jiných ustanovení jeho přílohy není možné usuzovat, že by okruh těžkých vad nosného a pohybového ústrojí, pro něž lze tuto dávku přiznat, byl stanoven pouze demonstrativně. Podmínky nároku na příspěvek na zvláštní pomůcku poskytovaný na pořízení motorového vozidla totiž nejsou v tomto zákoně uvedeny slovy „zejména“, „například“ či „ v dalších obdobných zdravotních postiženích“. Je tedy zřejmé, že v příloze k tomuto zákonu je obsažen taxativní výčet zdravotních postižení odůvodňujících přiznání příspěvku na pořízení motorového vozidla.
Nelze tak souhlasit s tvrzením stěžovatele, že nárok na příspěvek na pořízení motorového vozidla má podle jazykového výkladu zákona o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením i osoba trpící nemocemi stejného typu, rázu či povahy jako u zdravotních postižení uvedených v části I. bodu 1 písm. a), b), d) až i) přílohy k témuž zákonu. Naopak, znění § 9 odst. 4 tohoto zákona a bodu 4 písm. a) jeho přílohy výslovně stanoví, že za zdravotní postižení charakteru dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu odůvodňující přiznání příspěvku na zvláštní pomůcku pořízení motorového vozidla se považují jen v příloze vyjmenované nemoci. Proto tato dávka nemůže být poskytnuta osobě s jinou vadou nosného nebo pohybového ústrojí, i kdyby byla lékařsky diagnostikována jako těžká porucha. Dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav stěžovatele, který byl podle soudního znalce zapříčiněn těžkou pohybovou poruchou neuvedenou v příloze k uvedenému zákonu, tedy neodůvodňuje přiznání příspěvku na pořízení motorového vozidla ani na základě nejširšího možného jazykového výkladu právních norem obsažených v tomto právním předpise.
Tuto dávku pak nelze stěžovateli poskytnout ani za pomoci analogie, jež je obecně myslitelná i při taxativním výčtu (srov. Melzer, F. Metodologie nalézání práva. Úvod do právní argumentace. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 249). Shora vyjmenovaný okruh zdravotních postižení uvedených v části I. bodu 1 písm. a), b), d) až i) přílohy k zákonu o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením totiž obsahuje jen nejzávažnější vady nosného nebo pohybového ústrojí, takže úmyslem zákonodárce bylo poskytnutí příspěvku na pořízení motorového vozidla pouze takto nejpostiženějším osobám. Skutečnost, že stěžovatel mezi ně nepatří, vyplývá i z již zmíněné výpovědi soudního znalce. Ten totiž uvedl, že stěžovatel sice má těžkou pohybovou poruchu, avšak se u něho nejedná o těžkou funkční poruchu pohyblivosti na základě postižení všech tří funkčních celků pohybového ústrojí podle části I. bodu 1 písm. g) přílohy k citovanému zákonu, které přitom náleží mezi méně závažná zdravotní postižení, pro něž je možné podle této přílohy přiznat příspěvek na pořízení motorového vozidla, a to například ve srovnání s anatomickou či funkční ztrátou dolní končetiny či její části. V uvedeném taxativním výčtu zdravotních postižení, pro která lze osobě poskytnout příspěvek na pořízení motorového vozidla, tedy nelze shledat žádnou neúplnost, nedostatek či nedokonalost právní úpravy, kterou by bylo možné označit jako mezeru v zákoně vyžadující její vyplnění za užití analogie.
Těžká vada nosného nebo pohybového ústrojí, která odůvodňuje přiznání příspěvku na zvláštní pomůcku – motorové vozidlo, je tedy výlučně vada vyjmenovaná v části I. bodu 1 písm. a), b), d) až i) přílohy k zákonu o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením. Musí se proto jednat o zdravotní postižení shodné, přirovnávání postižení jiných není přípustné. K témuž závěru ostatně dospěl také Krajský soud v Českých Budějovicích v rozsudku ze dne 4. 6. 2013, čj. 2 Ad 14/2013-20, přičemž kasační stížnost proti tomuto rozhodnutí zamítl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 2. 4. 2014, čj. 3 Ads 55/2013-29, č. 3065/2014 Sb. NSS.
Kasační námitku, podle níž zdravotní postižení stěžovatele zakládají nárok na příspěvek na pořízení motorového vozidla, tedy Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou. (...) | decision_1317.txt |
356 | k § 169 odst. 1 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
k zákonu č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), znění zákonů č. 120/2001 Sb., č. 234/2002, č. 539/2004 Sb., č. 160/2006 Sb., č. 41/2009 Sb., č. 41/2011 Sb., č. 396/2012 Sb., č. 105/2013 Sb. a č. 303/2013 Sb.
„Sporem z veřejnoprávní smlouvy“ ve smyslu § 169 odst. 1 správního řádu je nutno rozumět podstatně širší okruh nároků svou povahou a podstatou veřejnoprávních než pouze okruh nároků vyplývajících z konkrétního ujednání o plnění obsaženého v platné veřejnoprávní smlouvě. Vedle práv a povinností plynoucích ze smlouvy samotné může jít i o práva a povinnosti – striktně vzato – povahy mimosmluvní. V tomto smyslu je i v oblasti veřejnoprávních smluv představitelná veřejnoprávní obdoba nároků, jakými jsou v oblasti soukromého práva nárok na vydání bezdůvodného obohacení či nárok na náhradu škody. Druhý z uvedených nároků však nelze směšovat s nároky podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.
(Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 25. 2. 2016, čj. Konf 10/2015-11)
Prejudikatura: č. 485/2005 Sb. NSS, č. 955/2006 Sb. NSS, č. 2953/2014 Sb. NSS.
Věc: Spor o pravomoc mezi Ministerstvem vnitra a Nejvyšším soudem, za účasti žalobkyně akciové společnosti ČAS – SERVICE a žalovaných 1) Jihomoravského kraje a 2) České republiky – Ministerstva dopravy, ve věci platby za provozování veřejné linkové osobní dopravy.
Návrhem doručeným zvláštnímu senátu dne 23. 3. 2015 se Ministerstvo vnitra domáhalo, aby byl rozhodnut spor o pravomoc vzniklý ve smyslu § 1 odst. 1 písm. a) zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, mezi ním a Nejvyšším soudem ve věci vedené pod sp. zn. 23 Cdo 318/2009, o zaplacení částky 2 477 630 Kč.
V návrhu navrhovatel uvedl, že žalobou podanou u Městského soudu v Brně dne 23. 12. 2003 se společnost ČAS – SERVICE a.s. domáhala proti Jihomoravskému kraji a České republice – Ministerstvu financí zaplacení částky 2 477 630 Kč z titulu plnění smlouvy o závazku veřejné služby ve veřejné linkové osobní dopravě ze dne 14. 4. 2003. Následně byla žaloba upřesněna v tom smyslu, že druhým žalovaným není Česká republika – Ministerstvo financí, ale Česká republika – Ministerstvo dopravy. Městský soud v Brně rozhodl o žalobě rozsudkem ze dne 22. 5. 2006, čj. 17 C 4/2004-56, který byl k odvolání změněn rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 7. 8. 2008, čj. 27 Co 831/2006-103. Na základě podaného dovolání Nejvyšší soud rozsudkem ze dne 1. 12. 2010, čj. 23 Cdo 318/2009-135, oba rozsudky zrušil, protože dospěl k závěru, že uplatněný nárok je nárokem plynoucím z veřejnoprávní smlouvy uzavřené mezi společností ČAS – SERVICE a Jihomoravským krajem, takže k rozhodnutí jsou příslušné správní orgány, v tomto případě Ministerstvo vnitra. Současně Nejvyšší soud rozhodl o postoupení věci tomuto ministerstvu.
Usnesením ze dne 18. 1. 2011 postoupilo Ministerstvo vnitra věc Ministerstvu dopravy, neboť dospělo k závěru, že je v pravomoci tohoto ministerstva ve věci rozhodnout. Ministerstvo dopravy se s tímto názorem neztotožnilo a usnesením ze dne 15. 2. 2001 vrátilo návrh Ministerstvu vnitra. Toto ministerstvo poté předložilo věc k rozhodnutí Nejvyššímu správnímu soudu, který rozsudkem ze dne 27. 9. 2011, čj. Komp 2/2001-90, určil, že příslušné k rozhodnutí o návrhu společnosti ČAS – SERVICE je Ministerstvo vnitra, protože smlouvu o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě vyhodnotil jako subordinační veřejnoprávní smlouvu podle § 161 správního řádu. Následně Ministerstvo vnitra vydalo dne 26. 4. 2012 rozhodnutí, kterým zamítlo návrh společnosti ČAS – SERVICE, aby jí byla zaplacena požadovaná částka. O žalobě podané proti tomuto rozhodnutí rozhodl Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 21. 1. 2015, čj. 10 A 109/2012-96, tak, že napadené správní rozhodnutí je nicotné. V odůvodnění tohoto rozsudku uvedl, že v původním návrhu byl nárok vymezen jako nárok z bezdůvodného obohacení a pravomoc správních orgánů posuzovat spory z veřejnoprávních smluv v takovém případě není dána. Přitom poukázal na to, že Městský soud v Brně nezohlednil judikaturu zvláštního senátu, především jeho usnesení ze dne 30. 6. 2006, čj. Konf 132/2005-7, č. 955/2006 Sb. NSS. Pravomoc Ministerstva vnitra nemohl založit ani rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. Komp 2/2011-90, a to ze dvou důvodů. Ve výroku tohoto rozsudku bylo jednak stanoveno, že Ministerstvo vnitra je příslušné rozhodnout o sporu ze smlouvy o závazku veřejné služby, a nikoliv z titulu nároku na vydání bezdůvodného obohacení, a jednak příslušnost správního orgánu musí být založena vždy zákonem a nelze ji založit soudním rozhodnutím. O otázce, zda určitá věc patří do pravomoci soudů nebo správních orgánů, je příslušný rozhodnout výlučně zvláštní senát zřízený podle zákona o rozhodování některých kompetenčních sporů. Bylo proto povinností Ministerstva vnitra podat návrh zvláštnímu senátu.
Současná situace je taková, že na jedné straně existuje rozsudek čj. 23 Cdo 318/2009-135, ve kterém dospěl Nejvyšší soud k závěru, že se jedná o nárok plynoucí z veřejnoprávní smlouvy, o kterém jsou oprávněny rozhodnout správní orgány. S tímto koresponduje i rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. Komp 2/2011-90. Na druhé straně existuje rozsudek Městského soudu v Praze čj. 10 A 109/2012-96, jehož opačným právním názorem je Ministerstvo vnitra ve smyslu § 78 odst. 5 s. ř. s. vázáno. Z tohoto důvodů vznikl záporný kompetenční spor mezi soudy a orgány moci výkonné ve smyslu § 1 odst. 1 písm. a) zákona o rozhodování některých kompetenčních sporů.
Ministerstvo vnitra se i nadále domnívá, že jeho postup byl správný a že je v dané věci příslušné rozhodnout. Jeho pravomoc byla určena primárně rozsudkem Nejvyššího soudu čj. 23 Cdo 318/2009-135 a pak potvrzena i rozsudkem Nejvyššího správního soudu čj. Komp 2/2011-90. Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku sice primárně řešil svoji příslušnost ve smyslu § 97 odst. 1 s. ř. s., ale nevznesl žádné pochybnosti, že by se mohlo jednat o spor, k jehož rozhodování jsou příslušné obecné soudy. Za této situace je pouze zvláštní senát oprávněn rozhodnout, zda je k vyřešení konkrétního sporu příslušný soud nebo správní orgán. Ministerstvo vnitra proto s ohledem na výše uvedené, zejména s přihlédnutím k vázanosti právním názorem vyjádřeným v rozsudku Městského soudu v Praze, navrhlo, aby bylo vydáno usnesení, že příslušný rozhodnout o nároku společnosti ČAS – SERVICE na zaplacení částky 2 477 630 Kč, který byl uplatněn žalobou ze dne 22. 12. 2003, je soud v občanském soudním řízení a že rozsudek Nejvyššího soudu čj. 23 Cdo 318/2009-135 se ruší.
Podle obsahu předložených spisů se společnost ČAS – SERVICE žalobou podanou u Městského soudu v Brně dne 23. 12. 2003 domáhala proti Jihomoravskému kraji a České republice – Ministerstvu dopravy zaplacení částky 2 477 630 Kč. V žalobě společnost ČAS – SERVICE uvedla, že v I. čtvrtletí 2003 fakticky provozovala veřejnou linkovou osobní dopravu. K uzavření smlouvy o vzniku závazku veřejné služby ve veřejné linkové osobní dopravě s Jihomoravským krajem došlo až 14. 4. 2003. Protože podle žalobkyně je čl. II. odst. 3 smlouvy pro rozpor s kogentními ustanoveními zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, neplatný, má to za následek neplatnost celé smlouvy, neboť se jedná o její podstatnou náležitost. S ohledem na neplatnost smlouvy a na skutečnost, že žalobkyně provozovala fakticky činnost spočívající v zajišťování veřejné linkové osobní dopravy, vznikl jí nárok na vydání bezdůvodného obohacení plněním z neplatného právního úkonu. Městský soud v Brně o podané žalobě rozhodl rozsudkem čj. 17 C 4/2004-56, který byl v odvolacím řízení změněn rozsudkem Krajského soudu v Brně čj. 27 Co 831/2006-103.
Na základě podaného dovolání Nejvyšší soud rozsudkem čj. 23 Cdo 318/2009-135 oba rozsudky zrušil a řízení zastavil s tím, že po právní moci bude věc postoupena Ministerstvu vnitra. V odůvodnění rozsudku uvedl, že v daném případě nemají smluvní strany rovné postavení. Správní orgán autoritativním rozhodnutím jednostranně ukládá a může vymáhat povinnosti dopravce při zajištění závazku veřejné služby. Proto nejde o vztah vyplývající z občanskoprávních vztahů účastníků. K řešení sporů z veřejnoprávní smlouvy jsou podle správního řádu příslušné správní orgány, v tomto případě Ministerstvo vnitra. V rámci své argumentace odkázal Nejvyšší soud na judikaturu, a to Ústavního soudu (usnesení ze dne 25. 11. 1993, sp. zn. II. ÚS 75/93, č. 3/1993 Sb. ÚS, a ze dne 23. 6. 1995, sp. zn. II. ÚS 86/95, č. 15/1995 Sb. ÚS, a nálezy ze dne 1. 12. 1998, sp. zn. I. ÚS 41/98, č. 147/1998 Sb. ÚS, a ze dne 10. 11. 1998, sp. zn. I. ÚS 229/98, č. 138/1998 Sb. ÚS), Nejvyššího soudu (rozhodnutí ze dne 29. 8. 2008, sp. zn. 33 Odo 926/2006, č. 50/2009 Sb. NS) a rozhodnutí zvláštního senátu zřízeného podle zákona o rozhodování některých kompetenčních sporů (usnesení ze dne 21. 5. 2008, čj. Konf 31/2007-82, č. 1675/2008 Sb. NSS).
Usnesením ze dne 18. 1. 2011 postoupilo Ministerstvo vnitra věc Ministerstvu dopravy, neboť dospělo k závěru, že toto ministerstvo je oprávněno ve věci rozhodnout. S tímto názorem se Ministerstvo dopravy neztotožnilo a usnesením ze dne 15. 2. 2011 návrh vrátilo Ministerstvu vnitra se zdůvodněním, že předmětná smlouva je veřejnoprávní smlouvou podle § 161 správního řádu a Ministerstvo vnitra je jako nadřízený správní orgán krajských orgánů v řízení vedených v samostatné působnosti věcně příslušné k rozhodnutí tohoto sporu na základě § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu. Ministerstvo vnitra poté předložilo věc k rozhodnutí Nejvyššímu správnímu soudu, který rozsudkem čj. Komp 2/2011-90 určil, že příslušné k rozhodnutí o žalobě společnosti ČAS – SERVICE je Ministerstvo vnitra proto, že smlouvu o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě vyhodnotil, i přes změnu relevantní právní úpravy, jako subordinační veřejnoprávní smlouvu podle § 161 správního řádu.
Následně Ministerstvo vnitra vydalo rozhodnutí ze dne 26. 4. 2012, kterým návrh společnosti ČAS – SERVICE zamítlo. Proti tomuto rozhodnutí podala společnost ČAS – SERVICE žalobu k Městskému soudu v Praze, který rozsudkem čj. 10 A 109/2012-96 rozhodl tak, že napadené rozhodnutí Ministerstva vnitra je nicotné. V odůvodnění rozsudku Městský soud v Praze uvedl, že společnost ČAS – SERVICE v podané žalobě vymezila svůj nárok jako nárok z bezdůvodného obohacení a v takovém případě není dána pravomoc správních orgánů. Soud nemůže popřít svou pravomoc jen proto, že podle jeho názoru se měla společnost ČAS – SERVICE domáhat sporné částky ve správním řízení. Podle názoru Městského soudu v Praze nemohl pravomoc Ministerstva vnitra založit ani rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. Komp 2/2011-90. K takovému rozhodování je příslušný zvláštní senát zřízený podle zákona o rozhodování některých kompetenčních sporů. Vázáno právním názorem vysloveným Městským soudem v Praze podalo Ministerstvo vnitra návrh zvláštnímu senátu, aby rozhodl kompetenční spor o pravomoc, jehož stranami jsou orgán moci výkonné a soud.
Zvláštní senát rozhodl, že příslušný vydat rozhodnutí ve věci zaplacení částky z titulu plnění smlouvy o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě je správní orgán.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Nejvyšší soud, který rozhodoval o dovolání v předcházejícím soudním řízení, popřel pravomoc soudů rozhodovat o nároku uplatněném žalobou podanou společností ČAS – SERVICE v občanském soudním řízení, protože vycházel z toho, že se mezi účastníky jedná o vztah založený rozhodnutím dopravního úřadu o závazku veřejné služby, v němž smluvní stany nemají rovné postavení. Ministerstvo vnitra k popření své pravomoci odkazuje na rozsudek Městského soudu v Praze, který přezkoumával rozhodnutí Ministerstva vnitra o nároku uplatněném společností ČAS – SERVICE a dospěl k závěru, že napadené správní rozhodnutí je nicotné, protože Ministerstvo vnitra nemělo pravomoc ve věci rozhodnout. Přitom Ministerstvo vnitra poukazuje na to, že je tímto rozsudkem Městského soudu v Praze vázáno. Zvláštní senát proto konstatuje, že se jedná o negativní kompetenční spor, k jehož projednání a rozhodnutí je povolán podle zákona o rozhodování některých kompetenčních sporů.
Zvláštní senát rozhoduje o kompetenčním sporu podle skutkového a právního stavu ke dni svého rozhodnutí (srov. usnesení zvláštního senátu ze dne 24. 11. 2004, čj. Konf 3/2003-18, č. 485/2005 Sb. NSS).
Pro posouzení, jaký orgán má pravomoc rozhodovat ve věci požadavku společnosti ČAS – SERVICE na zaplacení částky 2 477 630 Kč, je nutné identifikovat povahu a podstatu nároku, o němž uvedená společnost tvrdí, že jej má. Podle tvrzení této společnosti se jedná o nárok vzniklý jí v důsledku toho, že v rozhodném období (I. čtvrtletí 2003) ve veřejném zájmu fakticky provozovala veřejnou linkovou osobní dopravu způsobem, který je obvykle zajišťován na základě veřejnoprávní smlouvy. Podle tvrzení ČAS – SERVICE a ostatních skutečností, jež vyšly doposud najevo, je povaha i podstata plnění poskytovaného uvedenou společností nepochybná. Je tedy nesporné, že uvedené plnění bylo fakticky poskytováno a že jeho poskytování se orgány veřejné moci věcně příslušné k zajišťování veřejné dopravy ve veřejném zájmu ani entity, jež byly těmito orgány reprezentovány (Krajský úřad Jihomoravského kraje, Jihomoravský kraj, Ministerstvo dopravy, resp. Česká republika), nebránily a plnění poskytované společností ČAS – SERVICE „konzumovaly“.
Z rozhodovací praxe zvláštního senátu vyplývá, že pravomoc orgánu k projednání a rozhodnutí věci musí být určena na základě obsahu podané žaloby, tj. na základě žalobních tvrzení a žalobního petitu. Soud nemůže popřít svou pravomoc jen proto, že podle jeho názoru se měl žalobce domáhat svého nároku ve správním řízení (viz usnesení čj. Konf 132/2005-7). Obdobně byla formulována i právní věta ve vztahu k usnesení ze dne 28. 5. 2013, čj. Konf 67/2012-8, č. 2953/2014 Sb. NSS: „Řízení před civilními soudy i soudy ve správním soudnictví je ovládáno zásadou dispoziční. Žalobce je pánem sporu (dominus litis) a záleží výhradně na něm, zda bude spor vůbec zahájen, jaké námitky budou v řízení uplatněny, vydání jakého rozhodnutí se bude domáhat, případně zda bude spor předčasně ukončen. Bylo tedy primárně na žalobkyni, aby zvolila, jaké formy ochrany se domáhá a čeho se v řízení dožaduje.“ Podle usnesení ze dne 8. 3. 2012, čj. Konf 5/2012-11: „Pravomoc správních orgánů posuzovat spory z veřejnoprávních smluv nebude dána výjimečně tehdy, pokud se žalobce domáhá po žalovaném vydání plnění z titulu bezdůvodného obohacení podle § 451 a násl. [občanského zákoníku z roku 1964]. Je-li podání podle svého označení i obsahu žalobou na vydání bezdůvodného obohacení, přísluší o něm rozhodovat soudu v občanském soudním řízení. Soud v takovém případě nemůže popřít svou pravomoc jen proto, že podle jeho názoru by se měl žalobce domáhat sporné částky za použití prostředků správního řízení.“
Společnost ČAS – SERVICE v žalobě ze dne 22. 12. 2003, doručené Městskému soudu v Brně následující den, tvrdila, že se plnění v částce 2 477 630 Kč domáhá za faktické plnění a že dodatečně uzavřená veřejnoprávní smlouva je neplatná.
Podle § 169 odst. 1 správního řádu rozhodují spory z veřejnoprávní smlouvy správní orgány taxativně v tomto ustanovení vyjmenované. „Sporem z veřejnoprávní smlouvy“ je nutno rozumět podstatně širší okruh nároků svou povahou a podstatou veřejnoprávních než pouze nároků vyplývajících z konkrétního ujednání o plnění obsaženého v platné veřejnoprávní smlouvě. Právní úprava zakotvující možnost uzavřít v určité věci v oblasti veřejného práva veřejnoprávní smlouvu již tím, že zakládá možnost vzniku právního vztahu mezi jednotlivcem a veřejnoprávní entitou jinak než autoritativním jednostranným jednáním veřejnoprávní entity, předpokládá vznik komplexního „souboru“ vzájemných a navzájem provázaných práv a povinností a z nich plynoucích nároků mezi těmito subjekty. Centrálním bodem tohoto souboru práv a povinností bude daná veřejnoprávní smlouva. Nezřídka však, ačkoli by mělo jít spíše o výjimky, půjde i o práva a povinnosti – striktně vzato – povahy mimosmluvní. Ty budou s veřejnoprávní smlouvou spojené pouze volně, ve smyslu faktické souvislosti mezi nárokem a veřejnoprávní smlouvou, která byla uzavřena, ať už platně, nebo neplatně, nebo nebyla uzavřena, avšak s ohledem na povahu a podstatu vztahu uzavřena být mohla (tzn. že daný vztah mohl být podle zákona veřejnoprávní smlouvou upraven). V tomto smyslu je i v oblasti veřejnoprávních smluv představitelná veřejnoprávní obdoba nároků, jakými jsou v oblasti práva soukromého nárok na vydání bezdůvodného obohacení či nárok na náhradu škody. Druhý z uvedených nároků však nelze směšovat s nároky podle zákona č. 82/1998 Sb. S tím ostatně počítá i § 170 správního řádu, podle kterého se při postupu podle části páté upravující veřejnoprávní smlouvy použijí „přiměřeně ustanovení občanského zákoníku, s výjimkou ustanovení o neplatnosti právních jednání a relativní neúčinnosti, ustanovení o odstoupení od smlouvy a odstupném, ustanovení o změně v osobě dlužníka nebo věřitele, nejde-li o právní nástupnictví, ustanovení o postoupení smlouvy a o poukázce a ustanovení o započtení“. Přiměřené použití občanského zákoníku je tak vyloučeno jen pro taxativně uvedené instituty, mezi nimiž ani bezdůvodné obohacení, ani náhrada škody nejsou uvedeny.
Uvedený výklad pojmu „sporů z veřejnoprávních smluv“ ostatně odpovídá i smyslu a účelu rozdělení pravomocí mezi orgány rozhodující v oblasti veřejného práva (zde správní orgány) a v oblasti práva soukromého (zde soudy rozhodující v občanském soudním řízení). „Soubor“ práv a povinností, jehož centrálním bodem je zákonem předvídaná, byť ne vždy nezbytně nutně platná či vůbec uzavřená veřejnoprávní smlouva, má být posuzován komplexně, ve všech svých vzájemných souvislostech, a pokud možno jedním orgánem, resp. soustavou orgánů. Je tedy zásadně třeba v pochybnostech vykládat ustanovení o pravomocech rozhodovat o právech a povinnostech majících určitou povahu a podstatu (veřejnoprávní, či naopak soukromoprávní) tak, že o nich bude rozhodovat pokud možno jeden orgán.
Z výše uvedeného vyplývá, že aby se v případě nároku tvrzeného společností ČAS – SERVICE jednalo o nárok, k rozhodnutí o němž by nebyly příslušné správní orgány rozhodující o sporech z veřejnoprávních smluv, muselo by z tvrzení žalobkyně vyplývat, že takový nárok nemá souvislost s právními vztahy v oblasti veřejného práva, které zákon umožňuje upravit veřejnoprávními smlouvami, například proto, že se jedná o soukromoprávní bezdůvodné obohacení podle § 451 a násl. občanského zákoníku z roku 1964. To však v projednávaném případě není splněno. Jak již bylo uvedeno, povaha plnění, které mělo být fakticky poskytováno žalobkyní, je zjevně veřejnoprávní a mohlo být poskytováno na základě veřejnoprávní smlouvy, v daném případě veřejnoprávní smlouvy subordinační ve smyslu § 161 správního řádu. | decision_1318.txt |
357 | k § 87e odst. 1 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákonů č. 217/2002 Sb., č. 222/2003 Sb., č. 161/2006 Sb., č. 379/2007 Sb., č. 274/2008 Sb.
I. Pro zamítnutí žádosti podle § 87e odst. 1 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, musí správní orgán v řízení prokázat přímý úmysl cizince získat pobytové oprávnění předstíráním skutkových okolností, s nimiž zákon o pobytu cizinců na území České republiky spojuje možnost získání pobytového oprávnění, v situaci, kdy skutečný skutkový stav, jenž je takto zastírán či zkreslován, udělení pobytového oprávnění v principu vylučuje, a současně prokázat, že si je cizinec umělé povahy takových okolností vědom.
II. Zamítnutí žádosti podle § 87e odst. 1 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, pro obcházení tohoto zákona s cílem získat povolení k přechodnému pobytu na území nelze opírat jen o podání účelové žádosti, jehož se cizinec dopustil v minulosti v jiném řízení. Toto rozhodnutí musí vycházet především z okolností, jichž se cizinec s vědomím jejich zkreslení či nepravdivosti dovolává v aktuálním řízení.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 9. 6. 2016, čj. 46 A 2/2015-46)
Prejudikatura: č. 2295/2011 Sb. NSS.
Věc: Minping J. proti Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců o povolení k přechodnému pobytu.
Žalobce podal dne 8. 12. 2010 u Policie České republiky, Oblastního ředitelství služby cizinecké policie Praha, Inspektorátu cizinecké policie Poděbrady, žádost o povolení k přechodnému pobytu. V souvislosti s nabytím účinnosti novely zákona o pobytu cizinců na území České republiky zákonem č. 427/2010 Sb. došlo ke změně věcné příslušnosti a k rozhodování o žádosti žalobce bylo od 1. 1. 2011 příslušné Ministerstvo vnitra (dále jen „ministerstvo“), kterému byla věc postoupena. Své postavení rodinného příslušníka občana Evropské unie žalobce dovozoval ze skutečnosti, že žije ve společné domácnosti s paní Liying Ch., občankou Čínské lidové republiky, a jejím synem Petrem Ch., občanem České republiky. Ministerstvo rozhodnutím ze dne 10. 1. 2012 žádost žalobce zamítlo podle § 87e odst. 1 ve spojení s § 87d odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců na území České republiky, neboť žalobce nedoložil své tvrzené postavení rodinného příslušníka občana Evropské unie, a nepředložil tak náležitosti stanovené zákonem. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaná zamítla a jím napadené rozhodnutí potvrdila rozhodnutím ze dne 25. 6. 2012. Proti rozhodnutí žalované podal žalobce u Krajského soudu v Praze žalobu, která byla zamítnuta rozsudkem ze dne 27. 2. 2013, čj. 45 A 42/2012-69. O kasační stížnosti žalobce rozhodl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 25. 9. 2013, čj. 6 As 30/2013-42, tak, že zrušil rozsudek krajského soudu ze dne 27. 2. 2013 a rozhodnutí žalované ze dne 25. 6. 2012. Nejvyšší správní soud mimo jiné uvedl, že žalobce v míře minimálně nezbytné pro prokázání splnění zákonných podmínek pro vyhovění žádosti doklady předložil. Žalovaná následně svým rozhodnutím ze dne 18. 12. 2013 rozhodnutí ministerstva ze dne 10. 1. 2012 zrušila a vrátila mu věc k novému projednání, a to jednak v návaznosti na zrušující rozsudek Nejvyššího správního soudu a jednak s ohledem na následné předložení dalších dokladů žalobcem v průběhu řízení před žalovanou.
Po novém projednání věci ministerstvo rozhodnutím ze dne 22. 8. 2014 zamítlo žádost žalobce o povolení k přechodnému pobytu podle § 87e odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců na území České republiky, neboť dospělo k závěru, že se žalobce dopustil obcházení citovaného zákona s cílem získat povolení k přechodnému pobytu na území. Proti tomuto rozhodnutí žalobce podal odvolání, které žalovaná rozhodnutím ze dne 17. 12. 2014 zamítla. Žalovaná poukázala na to, že žalobce vstoupil na území České republiky v roce 2001 neoprávněně bez platného cestovního dokladu a víza. V roce 2006 byl žalobce kontrolován hlídkou policie, které se prokázal jiným dokladem než svým vlastním. V řízení o správním vyhoštění žalobce uvedl nepravé jméno (Yi P. J.). Poté, co bylo žalobci uloženo správní vyhoštění, požádal o udělení mezinárodní ochrany a v rámci řízení opět uvedl tuto nepravou identitu. V řízení o mezinárodní ochraně uvedl, že jeho manželka se jmenuje Liying Ch. a že také žádala o udělení mezinárodní ochrany v České republice. S manželkou mají syna Bing B. J., občana Čínské lidové republiky. Žalovaná zjistila, že pod totožností syna bylo dne 23. 2. 2011 prostřednictvím zastupitelského úřadu požádáno o udělení víza nad 90 dnů, které však nebylo uděleno. Dále žalovaná uvedla, že žalobce v roce 2007 podal žádost o povolení k trvalému pobytu z důvodu sdílení společné domácnosti s družkou Evou B., avšak v tiskopisu žádosti uvedl jako svou manželku paní Liying Ch. S Evou B. žalobce následně uzavřel manželství. Podle žalované byla v průběhu řízení o udělení povolení k trvalému pobytu prokázána svědeckými výpověďmi a negativními kontrolami účelovost tohoto manželství a žádost byla zamítnuta (byť z důvodu, že žalobce byl evidován jako nežádoucí osoba). Žalovaná též připomenula, že v aktuálním řízení žalobce odmítal odpovídat na většinu otázek týkajících se soužití s paní Evou B. Dle žalované bylo ze skutečností zřejmé, že se žalobce opakovaně dopustil nedodržování právních předpisů na území České republiky. Žalobce se v průběhu celého pobytu na území České republiky dopouštěl obcházení zákona s cílem získat povolení k pobytu. Z podkladů bylo evidentní, že žalobce nerespektuje společenské, kulturní a mravní normy, jež jsou sdíleny rozhodující částí společnosti a mají povahu základních norem, a jedná i v rozporu s dobrými mravy a morálkou. Žalobce se neúspěšně snažil zlegalizovat pobyt již v minulosti, a to nasvědčuje tomu, že má snahu tímto ovlivňovat správní orgány v jejich rozhodování a získat pro sebe výhody, které mu nepřísluší, a tím obcházet zákon s cílem získat povolení k přechodnému pobytu na území.
Proti rozhodnutí žalované ze dne 17. 12. 2014 podal žalobce další žalobu u krajského soudu, přičemž předně namítl nezákonnost názoru ministerstva a žalované o údajném obcházení zákona s cílem získat povolení k pobytu, které má vyplývat z jeho minulosti. I kdyby minulost žalobce byla natolik problematická, že by umožňovala zamítnutí žádosti, muselo by se jednat o odlišný důvod pro zamítnutí žádosti, a to pro závažné narušení veřejného pořádku. Z judikatury správních soudů však vyplývá, že nelze jeho jednání pod tento důvod subsumovat, a proto ministerstvo zamítlo žádost z důvodu obcházení zákona. Tento závěr však nemá oporu v provedeném dokazování, v obsahu spisového materiálu ani v judikatuře správních soudů či praxi správních orgánů. Jedná se o snahu zamítnout jeho žádost za každou cenu. Správní orgány podle žalobce dovozují, že se dopustil obcházení zákona s cílem získat povolení k přechodnému pobytu, ze skutečnosti, že v minulosti pobýval na území České republiky nelegálně, z údajného opakovaného porušení zákona o pobytu cizinců na území České republiky a jeho nejasného osobního stavu. Žalobce sice pobýval na území nelegálně, ale stalo se to již před více než osmi lety a nemůže to být důvodem pro zamítnutí žádosti z důvodu obcházení zákona. Žalobci bylo za jeho protiprávní jednání uloženo správní vyhoštění, které bylo následně příslušným orgánem zrušeno proto, že je rodinným příslušníkem občana Evropské unie. K dalším porušením zákona o pobytu cizinců na území České republiky žalobce uvedl, že v prvním případě se jednalo o bagatelní přestupek, za který byla žalobci uložena pokuta 200 Kč, a řízení bylo ukončeno před téměř třemi lety. Další údajná pochybení není možno přičítat k tíži žalobce, neboť byl potrestán za chybějící vízum z důvodu nezákonného rozhodnutí, které však bylo Nejvyšším správním soudem zrušeno. Na žalobce je tak nutno pohlížet jako na osobu v uvedeném období legálně pobývající na území České republiky. Správní orgány tak vlastní pochybení přičítají k tíži žalobce.
Žalobce dále uvedl, že důvody zamítnutí žádosti je nutno vztahovat k řízení, v jehož rámci je rozhodnutí vydáváno. Pokud správní orgán zamítá žádost o vydání povolení k přechodnému pobytu na základě přesvědčení, že se dopustil obcházení zákona, pak by se žalobce musel dopustit obcházení zákona v souvislosti s daným řízením nebo v jeho rámci. Správní orgán nemůže vycházet z předchozího jednání žalobce, ale musí prokázat, že se žalobce dopustil obcházení v rámci řízení o vydání povolení k přechodnému pobytu, a nikoliv kdysi v minulosti.
Krajský soud v Praze rozhodnutí žalované zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(...) Žalobce má však pravdu, že právní kvalifikace zmiňovaných jednání není správná, a napadené rozhodnutí je proto nezákonné. V této souvislosti krajský soud konstatuje, že § 87e odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců na území České republiky jako důvod pro zamítnutí žádosti o povolení k přechodnému pobytu stanoví obcházení citovaného zákona s cílem získat povolení k přechodnému pobytu na území. Vedle toho zákon v tomto ustanovení zmiňuje typově dvě jednání, kterými může cizinec takto zákon obcházet. Jsou jimi účelové uzavření manželství a účelové určení otcovství formou souhlasného prohlášení. S ohledem na použití příslovce „zejména“ se jedná o výčet demonstrativní, a obcházení zákona se tedy cizinec může dopustit rovněž jiným jednáním než některým ze dvou uvedených (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 8. 6. 2015, čj. 11 A 128/2012-51). Podle Nejvyššího správního soudu toto ustanovení „míří na konání cizinců, kteří žádají o pobytové oprávnění na základě předstíraných či jinak zkreslených rodinných vztahů“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2015, čj. 6 Azs 96/2015-30, bod [26]).
Z toho podle krajského soudu plyne, že se cizinec může dopustit obcházení zákona s cílem získat přechodný pobyt na území České republiky i jiným způsobem, než že by účelově uzavřel manželství či souhlasným prohlášením účelově určil otcovství k dítěti. Subjektivní stránka jednání cizince považovaného za relevantní ve smyslu § 87e odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců na území České republiky však v každém případě musí spočívat v přímém úmyslu (což lze dovodit ze slov „s cílem“), přičemž tento úmysl se musí vztahovat k získání pobytového oprávnění obcházením zákona, tj. využitím umělých skutkových okolností, jejichž cílem je naplnit podmínky, s nimiž zákon o pobytu cizinců na území České republiky spojuje možnost získání pobytového oprávnění, přičemž skutečný skutkový stav, jenž je takto zastírán či zkreslován, naopak z hlediska platného cizineckého práva udělení pobytového oprávnění v principu vylučuje. Jak vyplývá z demonstrativního výčtu v § 87e odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců na území České republiky, takové umělé skutkové konstrukce budou zpravidla spočívat v předstírání či zkreslování rodinných vztahů, zákon svou obecnou textací nicméně nevylučuje ani simulaci jiných okolností, jež mohou být pro udělení či zachování přechodného pobytu relevantní. Přímý úmysl se tak musí vztahovat nejen k samotné snaze získat pobytové oprávnění (ostatně takový úmysl má z povahy věci každý žadatel), ale současně i k využití předstíraných či zkreslených rozhodných skutečností. Předstírat rozhodné okolnosti přitom nemusí jen žadatel osobně, popř. osoby jednající z jeho popudu, ale postačí i využití okolností, které uměle vytvořil třeba i někdo jiný bez účasti žadatele. I v takovém případě si však žadatel musí být jejich umělé povahy vědom a i přes tuto znalost chtít takové okolnosti za účelem získání pobytového oprávnění využít.
Z uvedeného vyplývá, že jednání, které je cizinci dáváno k tíži, může v krajním případě spočívat jen v samotném podání žádosti o udělení či prodloužení pobytu, v níž uvede zkreslené či předstírané okolnosti, které zákon považuje za důvod pro vyhovění žádostí, aniž by se jinak sám aktivně na vytvoření takových okolností podílel. Obcházením zákona totiž není jen vlastní tvorba umělé situace, která má zastřít skutečný stav, který se rozchází s účelem zákonné úpravy, nýbrž již úkon, který je způsobilý dosáhnout stavu odporujícího cíli přijaté právní regulace. Správní orgán však musí takovému žadateli prokázat jak to, že v žádosti uplatněné rozhodné skutečnosti jsou simulované (vytvořené jen „na oko“), tak to, že si toho žadatel byl vědom a hodlal tento stav využít v řízení o podané žádosti ve svůj prospěch. Okolnosti, o něž se správní orgán ve svém závěru opírá, také musí být vůbec způsobilé vést k získání pobytového oprávnění. Není proto možné zamítnout žádost o povolení přechodného pobytu s odkazem na § 87e odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců na území České republiky jen pro jednání, které, byť je protiprávní, nijak žadateli neprospívá.
Příkladem jednání, které by mohlo jako obcházení zákona o pobytu cizinců na území České republiky s cílem získat přechodný pobyt na území vést podle tohoto ustanovení k zamítnutí žádosti o povolení k přechodnému pobytu, by mohla být žádost dítěte mladšího 21 let schopného projevit svou vůli, samostatně jednat a rozpoznat protiprávnost jednání, které by se dovolávalo manželství, jež „na oko“ uzavřel jeden z jeho rodičů, popř. prarodičů (dle právní úpravy účinné v současné době) s občanem Evropské unie, jestliže by toto dítě současně vědělo, že se jedná o úkon předstíraný. Obdobně by mohla být zamítnuta žádost partnera cizinky, který vědomě využije toho, že jeho partnerka učiní s občanem Evropské unie souhlasné prohlášení o otcovství, ačkoliv se jedná o dítě tohoto partnera. Je přitom nerozhodné, zda cizinka prohlášení činila jen s cílem získat pobytové oprávnění pro sebe, nebo i (popř. jen) pro partnera, stejně jako to, zda z tohoto důvodu byla žádost o získání přechodného pobytu matce dítěte zamítnuta (její povolení zrušeno), nebo takto získaným pobytovým oprávněním stále disponuje, popř. fakt, že společné dítě v důsledku tohoto obcházení zákona je již nezpochybnitelně považováno za občana Evropské unie. Tzv. účelovost jednání jiného může být prokázána v řízení týkajícím se osoby, která sama předstíranou situaci svým jednáním navodila, což samozřejmě zjednodušuje dokazování v řízeních týkajících se dalších osob, které na takovém skutkovém stavu založily své žádosti o přechodný pobyt (pak již zpravidla stačí jen prokazovat znalost skutečného stavu u těchto osob v době, kdy se takové skutečnosti ve svém řízení dovolávaly), ale může být prokázána i samostatně v řízení o žádosti osoby, která jen takového simulovaného skutkového stavu využila pro svůj prospěch.
Je obecným právním principem, že zneužití práva nelze v právním státě poskytovat právní ochranu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 12. 2009, čj. 8 Afs 56/2007-479, č. 2295/2011 Sb. NSS), a totéž platí i pro případy obcházení zákona. Je-li proto jednání cizince vedeno úmyslem obejít zákon o pobytu cizinců na území České republiky využitím předstíraných nebo zkreslených skutečností, zejm. rodinných vztahů, a to s cílem získat pobyt na území, nemůže být takovému jednání poskytnuta ochrana a žádosti o udělení povolení k přechodnému pobytu vyhověno. Na tomto závěru přitom nemůže nic změnit ani skutečnost, že cizinec hodnověrným způsobem formálně doloží, že má s občanem Evropské unie trvalý vztah obdobný vztahu rodinnému a žije s ním ve společné domácnosti, jestliže tento status občana Evropské unie byl získán obcházením zákona (byť samotnému občanovi Evropské unie, jedná-li se o dítě, u nějž došlo k účelovému prohlášení otcovství, v této souvislosti zpravidla nelze nic vytýkat). Znovu je však třeba zopakovat, že ministerstvo musí v řízení o žádosti cizince prokázat, že si žadatel takového obcházení zákona byl vědom a dovolává se jej s cílem získat povolení k přechodnému pobytu na území. Takový závěr však z napadeného rozhodnutí dovodit nelze.
Obcházení zákona ve smyslu § 87e odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců na území České republiky nemůže spočívat v tom, že žalobce vstoupil na území neoprávněně bez platného cestovního dokladu a víza, že mu bylo uloženo správní vyhoštění, že požádal o udělení mezinárodní ochrany nebo že se při pobytové kontrole prokazoval jiným dokladem než svým vlastním. O tato jednání totiž svou žádost o udělení přechodného pobytu neopíral a ani by to nebylo logické, neboť takové skutky rozhodně důvodem svědčícím pro vyhovění žádosti nejsou. Rozhodně toto jednání nemůže spočívat ani v samotném podání žádosti o povolení k přechodnému pobytu bez dalšího, neboť žalovaná neuvádí žádné předstírané skutkové okolnosti, jichž by se žalobce s vědomím jejich zkreslení či nepravdivosti v projednávané žádosti dovolával.
Ustanovení § 87e odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců na území České republiky totiž nelze vykládat tak, že by obcházení zákona, jejž se cizinec dopustil v minulosti v souvislosti s jinou žádostí o získání či prodloužení pobytového oprávnění, tohoto cizince diskvalifikovalo navždy do budoucna a umožňovalo jeho každou následnou žádost o přechodný pobyt s odkazem na toto minulé jednání bez dalšího zamítat. Byť gramatické znění zákona tuto výkladovou variantu umožňuje, se zřetelem k požadavku na respekt k ústavním právům cizince a jeho rodinných příslušníků (zejm. pokud jde o soukromý a rodinný život, byť ty lze do jisté míry zohlednit i v rámci posuzování podle § 174a zákona o pobytu cizinců na území České republiky) a s přihlédnutím k obecným principům právního řádu, který i v případě protiprávních jednání (včetně těžkých trestných činů) zakotvuje povinnost zohledňovat běh času a jemu úměrně snižující se naléhavost postihu, resp. zohledňování takového protiprávního jednání (institut promlčení, zahlazení odsouzení včetně trestu vyhoštění na dobu neurčitou, možnost žádat o podmíněné propuštění i u doživotního trestu odnětí svobody apod.), je třeba možnost aplikace tohoto ustanovení vztahovat pouze na ty případy, kdy se cizinec o obcházení zákona snaží právě posuzovanou žádostí. Nelze totiž vyloučit např. skutečnost, že takový cizinec naváže reálný a trvalý vztah s občanem Evropské unie, ať již v České republice v době pobytu na krátkodobá víza, nebo třeba i v zahraničí a po letech se oba budou chtít přesunout na území České republiky. Taková žádost by již nemusela mít se zneužitím práva nic společného a bylo by z hlediska práv partnera či manžela – občana Evropské unie nepřijatelné, pokud by nebylo možné takové žádosti vyhovět.
Poukazují-li tedy ministerstvo a žalovaná na účelovost uzavřeného manželství s paní Evou B., mohlo se jednat o skutečnost prokazující snahu žalobce předstírat či zkreslit jeho skutečné rodinné vztahy, nicméně toto jednání bylo předmětem dřívějšího řízení o udělení povolení k trvalému pobytu, resp. jeho zrušení, nebylo však důvodem, o nějž se opírala žádost nynější, k níž se vztahuje napadené rozhodnutí. Toto jednání by samozřejmě mohlo být článkem v řetězci jednání žalobce, kterým případně chce obcházet zákon o pobytu cizinců na území České republiky, samo o sobě však pro toto řízení s ohledem na důvody žádosti, která se opírala o sdílení domácnosti s nezletilým Petrem Ch., občanem České republiky, a jeho matkou, paní Liying Ch., není rozhodné. Obdobný závěr platí rovněž ve vztahu ke skutečnosti, že žalobce neuváděl po určitou dobu svou pravou identitu, neboť to se týkalo jen pobytové kontroly a řízení o udělení mezinárodní ochrany. V řízení o povolení přechodného pobytu žalovaná nezpochybňuje, že žalobce uvádí svou skutečnou identitu. Závěr ministerstva a žalované, že se žalobce dopustil obcházení zákona s cílem získat povolení k přechodnému pobytu, opřený pouze o tyto skutečnosti, proto krajský soud nepovažuje za přijatelný, neboť ty zmiňované okolnosti, které by obcházením zákona být mohly, žalobce neuplatňuje s cílem získat pobytové oprávnění v tomto řízení. Takové okolnosti tak mohou mít význam jen v tom směru, že nepochybně odůvodňují zvýšenou ostražitost na straně správních orgánů a opravňují je k důkladnějšímu zkoumání a prověřování okolností, o něž žalobce projednávanou žádost skutečně opírá, nemohou však opravňovat žalovanou v rozporu se základními principy správního řízení k vykročení z předmětu řízení o podané žádosti.
Pravdou je, že ministerstvo a žalovaná v odůvodnění svých rozhodnutí rovněž poukazují na skutečnost, že žalobce v rámci řízení o mezinárodní ochraně uvedl, že jeho manželka se jmenuje Liying Ch., tedy shodně jako jeho současná tvrzená družka, a že se shoduje rovněž datum narození. Zároveň mají mít společně syna jménem Bing B. J., který měl dříve žádat prostřednictvím zastupitelského úřadu o udělení víza nad 90 dnů, které mu nebylo uděleno. Tyto skutečnosti však ministerstvo a žalovaná pouze uvádějí, aniž by je jakkoliv hodnotily a dovozovaly z nich jakoukoliv jinou skutečnost, která by potvrzovala jejich závěr o obcházení zákona žalobcem s cílem získat přechodný pobyt. Krajský soud nesdílí názor žalobce, že je ministerstvu a žalované „prokazatelně znám“ jeho osobní stav. Podle soudu je skutečně minimálně zvláštní, že se současná družka jmenuje stejně jako manželka žalobce nebo že se žalobce oženil s občankou České republiky, aniž by ze správního spisu průkazně vyplývalo, že se se svou původní manželkou rozvedl. To by přitom mohlo v minulosti dokonce v krajním případě zakládat i trestní odpovědnost žalobce (trestný čin dvojího manželství). Tyto okolnosti jsou však pro závěr, že se žalobce snažil předstírat či zkreslit své rodinné vztahy, a dopustil se tak obcházení zákona s cílem získat přechodný pobyt na území, zcela nedostatečné. Pokud se chtěly správní orgány v rámci svých úvah stran obcházení zákona žalobcem vydat tímto směrem, měly daleko podrobněji zjišťovat skutkové okolnosti případu a jejich vědomé využití žalobcem v tomto řízení. Pro závěr o naplnění skutkové podstaty § 87e odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců na území České republiky v intencích shora vyslovených právních závěrů krajského soudu je tedy skutkový stav zjištěný nedostatečně. Na druhou stranu takový závěr není dosavadními zjištěními vyloučen (srov. skutkové okolnosti v citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu, čj. 6 Azs 96/2015-30). Rozhodné skutečnosti by však ministerstvo muselo zkoumat daleko podrobněji a vést k nim dokazování. (...) | decision_1319.txt |
358 | k § 4 odst. 1 písm. c) a § 7 odst. 4 zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách
Pokud účastník hazardní hry uplatňuje bonusy poskytované provozovatelem hazardní hry za registraci k takové účasti, s nimiž ovšem účastník hazardní hry nemůže libovolně disponovat jako s majetkovou hodnotou, nejedná se o přijímání nepeněžních vkladů nebo sázek provozovatelem hazardní hry podle § 7 odst. 4 zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách. Uplatněním podobných bonusů v rámci hry nedochází k vložení sázky ani jiného vkladu ve smyslu § 4 odst. 1 písm. c) zákona o hazardních hrách účastníkem hazardní hry, tedy ani k přijímání vkladů nebo sázek provozovatelem hazardní hry.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2022, čj. 7 As 184/2022-28)
Prejudikatura: č. 1258/2007 Sb. NSS a č. 4136/2021 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 293/2011 Sb.; rozsudek velkého senátu Soudního dvora ze dne 6. 3. 2007, Placanina a další, (C-338/04, C-359/04 a C-360/04), a rozsudky Soudního dvora ze dne 24. 3. 1994, Schindler (C-275/92), ze dne 21. 10. 1999, Zenatti (C-67/98), a ze dne 6. 11. 2003, Gambelli a další (C-243/01); rozsudky velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 11. 11. 1996, Cantoni proti Francii (stížnost č. 17862/91), ze dne 12. 2. 2008, Kafkaris proti Kypru (stížnost č. 21906/04), a ze dne 21. 10. 2013, Del Río Prada proti Španělsku (stížnost č. 42750/09).
Věc: SYNOT TIP, a.s. proti Ministerstvu financí o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného.
Žalobkyně provozovala hazardní hry na internetových stránkách www.synottip.cz. V době od června do října 2018 poskytovala osobám za registraci k účasti na hazardní hře na uvedených internetových stránkách tzv. Benefit body, které bylo možno „prosázet“ v rámci internetových hazardních her. Žalovaný na základě provedené kontroly dospěl k závěru, že žalobkyně tyto Benefit body přijímala jako sázky v rámci hazardních her. Tím porušila zákaz upravený v § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách. Dopustila se tak přestupku podle § 123 odst. 1 písm. h) zákona o hazardních hrách.
Městský soud v Praze na základě žaloby podané žalobkyní rozsudkem ze dne 8. 6. 2022, čj. 8 Af 5/2020-81, zrušil jak prvostupňové rozhodnutí žalovaného, tak zamítavé rozhodnutí ministryně o rozkladu žalobkyně. Žalovaný rozsudek městského soudu napadl kasační stížností. Namítl nesprávný výklad § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách. Nejvyšší správní soud se musel vypořádat s výkladem relevantních ustanovení zákona o hazardních hrách a posoudit, zda jednání žalobkyně bylo v rozporu s § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách, a zda se tak žalobkyně dopustila výše uvedeného přestupku.
Z napadeného rozsudku městského soudu a ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující:
Dne 23. 8. 2018 zahájil žalovaný kontrolu ve smyslu § 5 odst. 2 písm. c) zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád). Jejím předmětem bylo dodržování pravidel zákona o hazardních hrách, především dodržování § 7 odst. 4 a § 10 odst. 1 zákona o hazardních hrách. Kontrolovanou osobou byla žalobkyně.
Podklad kontrolních zjištění tvořil záznam o úkonech předcházejících kontrole ve smyslu § 3 odst. 1 kontrolního řádu provedených na internetové stránce www.synottip.cz, prostřednictvím které žalobkyně provozovala hazardní hry. V rámci těchto úkonů si kontrolující osoba na internetových stránkách www.synottip.cz mimo jiné založila uživatelské konto, prostřednictvím kterého se účastnila internetových hazardních her provozovaných žalobkyní, ohledala znění podmínek provozování hazardních her a pokusila se o převod prostředků z uživatelského konta na bankovní účet.
Žalovaný dospěl v protokolu o kontrole mimo jiné ke zjištění, že žalobkyně poskytovala za předpokladu registrace a zřízení uživatelského konta účastníkům hazardní hry plnění v podobě bonusu za registraci, tzv. Benefit body. Tento bonus mohl být podle žalovaného použit k úhradě sázek. Přímý převod bonusových bodů na peněžní prostředky a následně na bankovní účet však nebyl umožněn. Účastník hry mohl peněžní prostředky z bonusových prostředků získat až jako případnou výhru generovanou ze vsazených bonusových bodů. Žalovaný proto bonusové body považoval za nepeněžitý poukaz, jehož využití je účelově vázáno a který – v případě jeho využití coby sázky – představuje nepeněžité plnění. Na tomto základě pak žalovaný učinil kontrolní závěr, že kontrolovaná osoba provozovala hazardní hru v rozporu s § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách, neboť v rámci hazardních her přijímala nepeněžité vklady.
Na základě námitek žalobkyně proti kontrolnímu zjištění provedl žalovaný došetření věci. Žalovaný znovu provedl ohledání internetových stránek www.synottip.cz a tam uvedených podmínek provozování hazardní hry. Možnost výběru bonusových prostředků jako prostředků peněžních zjišťoval telefonickým a emailovým dotazem na příslušné kontakty žalobkyně. Neshledal přitom důvody odchýlit se od původních kontrolních zjištění. Potvrdil kontrolní závěr, že žalobkyně provozovala hazardní hru v rozporu s § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách.
S ohledem na závěry provedené kontroly žalovaný zahájil přestupkové řízení pro podezření ze spáchání přestupku podle § 123 odst. 1 písm. h) zákona o hazardních hrách, kterého se měla žalobkyně dopustit tím, že v rozporu s § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách přijala nepeněžité vklady nebo sázky. Žalovaný shledal stav věci za dostatečně zjištěný a prokázaný z podkladů shromážděných ve správním spise. Rozhodnutím ze dne 10. 6. 2019 žalovaný uznal žalobkyni vinnou ze spáchání výše uvedeného přestupku a uložil jí pokutu ve výši 100 000 Kč. Proti tomuto rozhodnutí žalobkyně podala rozklad, který ministryně financí rozhodnutím ze dne 11. 11. 2019 zamítla.
Žalobkyně proti rozhodnutí ministryně brojila správní žalobou u městského soudu. V té namítala zaprvé nesprávná skutková zjištění žalovaného týkající se způsobu využívání Benefit bodů. Poukazovala na to, že v souladu s podmínkami provozování hazardní hry (podmínkami akce „Benefit klub“) bylo možné Benefit body mj. přeměnit na peníze a převést z uživatelského konta na registrovaný bankovní účet. Konečně žalobkyně vyjádřila nesouhlas se závěrem žalovaného, že provozovala hazardní hru v rozporu s § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách, který žalobkyně považovala za překvapivý.
Městský soud se neztotožnil s právním posouzením věci, které učinil žalovaný. Přitom se zaměřil na využití bonusových bodů (Benefit bodů) při přijímání vkladů nebo sázek, které žalovaný kvalifikoval jako nepeněžní. Městský soud nepovažoval za podstatnou nemožnost volně nakládat s těmito prostředky jako s penězi. Rozhodné podle něj naopak bylo, zda vsazení Benefit bodů představovalo přijetí nepeněžitého vkladu či sázky. V tomto směru zaprvé dovodil, že Benefit body nepocházely z majetku účastníka hry a jejich vsazení tudíž nepředstavovalo přijetí nepeněžitého vkladu od účastníka ve smyslu § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách. Vsazení Benefit bodů v tomto konkrétním případě, za druhé, nebylo možno považovat ani za nepeněžitý vklad ve smyslu téhož ustanovení. Podle městského soudu totiž v momentě zahájení hry došlo k převodu Benefit bodů na koruny české v kurzu 1:1. Jelikož takto v okamžiku, kdy se hráč rozhodoval o provedení sázky, byly prostředky jeho uživatelského konta vyjádřeny v Kč, vkladem ve smyslu § 4 odst. 1 písm. c) zákona o hazardních hrách nebyly body, ale koruny české, a jednalo se tudíž o peněžitý vklad.
Uvedené závěry městský soud podpořil poukázáním na účel § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách, jímž je podle městského soudu ochrana majetku účastníků hazardních her odlišného peněz. Benefit body však z majetku hráče nepocházejí, byly darovány žalobkyní. Obecné ochraně před vznikem závislosti na hazardních hrách a negativním jevům s tím spojeným přitom § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách (na rozdíl od § 7 odst. 3 tohoto zákona) neslouží, jakkoli je taková ochrana dle městského soudu žádoucí. Zároveň městský soud poukázal na analogickou situaci, kdy by provozovatel hazardní hry účastníkovi daroval namísto bonusových bodů skutečné peníze, které by bylo stejně jako v případě bonusových prostředků možno použít jako sázku do hry. V takovém případě by dle městského soudu bylo problematické usuzovat na nepeněžitou povahu vkladu pouze ze skutečnosti, že s darovanými prostředky uživatel hazardní hry nemůže volně disponovat.
Žalovaný (stěžovatel) se kasační stížností domáhal, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. Napadenému rozsudku vytýkal nezákonnost spočívající v nesprávné aplikaci § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách. Podle stěžovatele se výklad dovozený městským soudem příčí jak jazykovému znění tohoto ustanovení, tak účelu v něm obsažené právní normy. Nepeněžitý bonus poskytovaný žalobkyní proto podle stěžovatele bylo třeba podřadit pod zákaz upravený v § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách.
Stěžovatel nejprve poukázal na svoji ustálenou praxi posuzovat plnění získaná uživatelem od provozovatele hazardních her, která lze uplatnit pouze k určitému účelu, jako poukaz na využití služeb v určité hodnotě, který není peněžním plněním. Takový poukaz podle stěžovatele spočívá v poskytnutí výhody provozovatelem hazardní hry v podobě slevy na jeho služby vyjádřené v penězích nebo počtu sázek v určité hodnotě. Účast hráče na hazardní hře v tomto případě neprobíhá na základě peněžního vkladu (sázky), ale na základě uplatnění poukazu na služby v určité hodnotě. Poukaz má sice hodnotu vyjádřenou penězi, nejde však o peněžní prostředek, neboť postrádá základní definiční znak peněz v podobě všeobecně přijímaného prostředku směny a plateb. Uplatněním takového poukazu přitom nedojde k jeho přeměně na peněžní prostředek, nýbrž ke spotřebě provozovatelem poskytované služby. Žalobkyně navíc neumožňovala volnou dispozici s bonusovými prostředky, ale jejich využití omezovala právě na spotřebu jí poskytovaných služeb.
Stěžovatel svůj závěr, že bonusové prostředky poskytované žalobkyní nelze považovat za peněžní plnění, podporoval dále srovnáním s právní povahou kryptoměny Bitcoin. Tu podle judikatury správních soudů nelze považovat za peněžní prostředky ve smyslu § 2 odst. 1 písm. c) zákona č. 370/2017 Sb., o platebním styku, (dále jen „zákon o platebním styku“), ani podřazovat pod pojem peníze. Tím spíše podle stěžovatele nelze za peněžní prostředky považovat poukaz poskytovaný žalobkyní. Stěžovatel poukázal rovněž na závěr dovozený v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 4. 2022, čj. 10 Af 6/2021-67, podle něhož „[b]onus měl sice v uživatelském prostředí podobu virtuálních peněz, v době přidělení účastníkovi a následujících her [však] bonusové prostředky peněžní hodnotu neměly, tu by získaly až splněním podmínek protočení […]. Jednalo se tedy stále jen o nepeněžní prostředek[, neboť] ze strany účastníka nebyl krytý žádnou vlastní finanční částkou a žalobkyně je za peněžní prostředky vůči účastníkovi hodlala proměnit až splněním podmínek tzv. protočení.“
Rozpor přijímání bonusových prostředků s § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách podle stěžovatele plyne rovněž z účelu a systematického zařazení tohoto ustanovení. Obecným účelem zákonných omezení upravených § 7 zákona o hazardních hrách je zajištění větší ochrany účastníků hazardní hry před rizikem vytvoření nebo udržování závislosti na hazardní hře. Bonusový program žalobkyně však v hráčích vytvářel pocit, že jim hrou nehrozí žádná přímá ekonomická ztráta. Stěžovatel citoval z důvodové zprávy k zákonu o hazardních hrách, podle níž z důvodu posílení ochrany účastníků hazardní hry byla zvolena regulace v podobě zákazu jakýchkoli výhod poskytovaných v souvislosti s hazardními hrami. Rozdíl mezi § 7 odst. 4 a § 7 odst. 3 zákona o hazardních hrách přitom podle stěžovatele spočívá v tom, že druhé uvedené ustanovení, které zakazuje poskytování výhod v podobě potravin, nápojů, tabákových výrobků a jiných povzbuzujících látek, míří primárně na kamenné provozovny. Účelem zákazu v § 7 odst. 4 je proto mimo jiné zamezit poskytování nepeněžitých bonusů ve formě poukázky.
Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti odmítla výklad § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách zastávaný stěžovatelem. Ztotožnila se s názorem městského soudu. Stěžovatel podle žalobkyně pominul způsob využití Benefit bodů popsaný v pravidlech na internetových stránkách www.synottip.cz. Tyto body jsou dle žalobkyně automaticky převedeny na peněžní prostředky před jejich vsazením hráčem. V okamžiku, kdy se hráč rozhoduje o vložení prostředků do hry, se proto již jedná o peněžní prostředky. Benefit body dále mohou být hráčem vybrány v hotovosti nebo přeměněny na věcnou odměnu a uplatněny formou poukázky v partnerském obchodě. Hráč tudíž mohl volně disponovat peněžními prostředky získanými z Benefit bodů, které mu darovala žalobkyně. Skutečnost, že výběr těchto prostředků lze realizovat jen v nevýhodném kurzu, žalobkyně považovala za irelevantní ve vztahu k posouzení věci. Poukázala rovněž na odlišnost jejího případu od věci, v níž rozhodl městský soud výše zmíněným rozsudkem sp. zn. 10 Af 6/2021, a na nepřiléhavost analogie Benefit bodů s kryptoměnou Bitcoin dovozované žalovaným.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV. 1. Přípustnost kasační stížnosti a úvodní poznámky
(…) [20] Stěžovatel namítá především nesprávný výklad § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách provedený městským soudem. Z kasační stížnosti je ovšem patrno, že brojí i proti právní kvalifikaci jednání žalobkyně, které podle městského soudu nepředstavovalo přijímání nepeněžitých vkladů nebo sázek ve smyslu uvedeného ustanovení. Výklad zákonného ustanovení, jehož účelem je poznání skutečného smyslu a obsahu právního pravidla, přitom nelze ztotožňovat s následnou právní kvalifikací určitého jednání, v rámci níž je takové jednání subsumováno pod výkladem vymezené pravidlo (zpravidla pod jeho hypotézu). Nejvyšší správní soud proto musí přezkoumat jak samotný výklad § 7 odst. 4 provedený městským soudem, tak jeho použití v konkrétním případě žalobkyně.
[21] Nejvyšší správní soud zároveň připomíná, že v posuzované věci jde o soudní přezkum správního rozhodnutí, jímž byla žalobkyně shledána vinnou ze spáchání přestupku podle § 123 odst. 1 písm. h) zákona o hazardních hrách. Odpovědnost za přestupky sestává jednak ze základu odpovědnosti v podobě spáchání přestupku (respektive viny za přestupek), jednak z následku v podobě sankce či jiné reakce veřejné moci na spáchání přestupku. Naplnění formálních znaků skutkové podstaty přestupku, v tomto případě porušení zákazu upraveného v § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách, představuje nutnou podmínku odpovědnosti za přestupek žalobkyně. Nejvyšší správní soud proto při přezkumu napadeného rozsudku musí postupovat rovněž v souladu s principy správního trestání, především se zásadou nullum crimen sine lege.
[22] V řízení před městským soudem mezi stranami nebylo sporu o tom, že kontrolující osoba se prostřednictvím internetových stránek registrovala k účasti na hazardní hře provozované žalobkyní. Na základě takové (prvo)registrace poskytla žalobkyně kontrolní osobě tzv. Benefit body, jejichž výše se zobrazovala jako součást zvláštního bodového konta („Benefit konto“) v internetovém rozhraní, skrze které kontrolující osoba následně přistupovala k hazardním hrám. Nesporné bylo také to, že kontrolující osoba mohla uvedené Benefit body uplatňovat ve hře, že se internetových her účastnila a že jí provozovatelem hazardní hry byla vyplacena výhra získaná v rámci uvedených her.
[23] Stěžovatel a žalobkyně se nicméně názorově rozcházejí především v otázce peněžité či nepeněžité povahy plnění, které měla kontrolující osoba jako účastník hazardní hry vkládat do hry, a které tudíž měla žalobkyně přijmout.
[24] Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit závěru městského soudu, že bonusové prostředky byly po zahájení hry proměněny na koruny české a že z tohoto důvodu „[v]kladem ve smyslu § 4 odst. 1 písm. c) zákona tedy nebyly body, ale koruny české“, a jednalo se proto o peněžitý vklad. Peněžitou, nebo nepeněžitou povahu plnění určuje jeho předmět. Aby se v posuzované věci jednalo o přijímání peněžitého plnění, musely tudíž být do hry jako vklad (sázka) poskytovány účastníkem (sázejícím) peníze. Městský soud v tomto ohledu zřejmě vycházel z toho, že Benefit body a transakce s nimi prováděné byly v uživatelském rozhraní internetové hazardní hry vyjádřeny pomocí označení „CZK“ nebo „Kč“. Takové vyjádření je však samo o sobě zcela nedostatečné pro kvalifikaci bonusových prostředků jako peněz. K přeměně bonusových prostředků na peníze by došlo teprve v okamžiku, kdy by majetková hodnota představující bonusové prostředky skutečně splňovala definiční charakteristiky peněz. Tak by tomu bylo, pokud by účastník hazardní hry s touto hodnotou mohl disponovat jako s penězi a tato hodnota by představovala univerzální protiplnění v ekonomické směně.
[25] Ze spisu se ovšem nepodávají žádné skutečnosti svědčící pro takový závěr. Pokud žalobkyně skutečně umožňovala směnu Benefit bodů na peníze, k takové směně případně došlo až na základě projevu vůle účastníka hazardní hry, jímž takovou směnu jako jeden ze způsobů uplatnění Benefit bodů požadoval, a splnění dalších podmínek, a to v kurzu 100 Benefit bodů ku 1 koruně české. Do té doby byly Benefit body evidovány v uživatelském rozhraní internetových hazardních her žalobkyně ve zvláštní kategorii „Benefit konto“, a to vždy jako „body“. Pouze po zahájení konkrétní hry se hodnota Benefit bodů zobrazovala jako „kredit v CZK“, přičemž internetové rozhraní zároveň uvádělo informaci „K dispozici 200,00 (0,00 Kč nebo 200,00 b.)“. Po skončení konkrétní hry se však (zbylé) Benefit body nadále evidovaly v kategorii „Benefit konto“, byly vyjádřeny jako „body“ a účastník měl stejně omezenou dispozici s těmito bonusovými prostředky jako po jejich prvotním připsání.
[26] Tvrzení městského soudu, že do hry byly jako sázka vkládány peníze, navíc ve spojení s jeho dalším závěrem, že provozovatel nepřijímal vklady nebo sázky od kontrolující osoby jako účastníka hazardní hry, vede k paradoxním důsledkům. Podle § 3 odst. 1 zákona o hazardních hrách je jedním z pojmových znaků hazardní hry vložení sázky sázejícím, sázejícím ve smyslu § 4 odst. 1 písm. b) zákona o hazardních hrách je účastník hazardní hry, který zaplatil sázku. Pokud tedy v daném případě do hry bylo vloženo peněžní plnění, ale zároveň nebylo přijato od kontrolující osoby, sázejícím nemohla být kontrolující osoba jako účastník hazardní hry, nýbrž zřejmě provozovatel sám, který peněžní plnění vkládané do hry podle městského soudu poskytoval. V protikladu k tomuto závěru však sázejícím mohla být případně jedině kontrolující osoba, neboť ta uplatnila nárok na výhru ze hry (srov. § 10 odst. 5 a 6, § 54 odst. 2 zákona o hazardních hrách) a nepochybně jí byla umožněna účast na hře. Pokud se tedy jednalo o hazardní hru, jíž se kontrolující osoba účastnila a v rámci níž uplatňovala nároky plynoucí z postavení sázejícího, provozovatel musel její vklad ve formě sázky v protikladu k závěru městského soudu přijmout.
[27] Bonus poskytnutý provozovatelem hazardní hry nemá tedy povahu peněžitého plnění. Nejvyšší správní soud proto musí dále posoudit, zda kontrolující osoba za účelem účasti na hazardní hře vložila nepeněžní sázku nebo jiný vklad ve smyslu § 4 odst. 1 písm. c) zákona o hazardních hrách, a zda tedy žalobkyně takový vklad nebo sázku ve smyslu § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách přijala.
IV.2. Účel a systematika § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách
[28] Podle § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách se v rámci hazardních her provozovateli zakazuje přijímat nepeněžní vklady nebo sázky. Nejvyšší správní soud se nejprve zaměřil na smysl a účel tohoto zákazu. Podle stěžovatele § 7 odst. 4 slouží ochraně účastníků hazardní hry před vytvořením či udržováním závislosti na hazardní hře, a to pomocí zákazu poskytování výhod v on-line prostředí, tj. i nepeněžitých bonusů ve formě poukázky, na rozdíl od materiálních výhod poskytovaných ve fyzických hernách, které zakazuje § 7 odst. 3 zákona o hazardních hrách.
[29] Důvodová zpráva k § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách uvádí: „Nová právní úprava přistoupila i k zákazu nepeněžitých vkladů a sázek, a to z důvodu zajištění větší ochrany účastníků hazardní hry (např. patologický hráč vloží hmotný majetek, často za neadekvátních podmínek) a do jisté míry i zamezení spojení oblasti hazardních her s trestnou činností.“ Citovaná pasáž takto speciálně zmiňuje patologické hráče a jejich hmotný majetek. Právě patologické hráčství je totiž zákonodárcem považováno za výrazně negativní sociální jev s vysokými společenskými náklady (viz důvodovou zprávu k zákonu o hazardních hrách, I. obecná část, body 1.2.1., 1.5. a 2.1.). Proto jako jeden z hlavních cílů zákona o hazardních hrách zákonodárce zamýšlel snížit počet patologických hráčů a zároveň mírnit negativní společenské dopady, které takové hráčství přináší.
[30] Zároveň však citovaná pasáž jako účel zákazu podle § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách uvádí ochranu účastníků hazardní hry obecně, což koresponduje s obecným cílem zákona o hazardních hrách přispět k ochraně spotřebitelů a osob mladších 18 let, jakož i k ochraně sázejících a jejich okolí (srov. důvodovou zprávu k zákonu o hazardních hrách, I. obecná část, bod 1.5., anebo II. zvláštní část, k § 7). Přestože „běžná“ účast na hazardních hrách neskýtá taková společenská rizika jako patologické hráčství, je nutno i takovou účast na určitých druzích hazardních her považovat za rizikovou. V nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, č. 293/2011 Sb., uvedl Ústavní soud mimo jiné: „Je notorietou, že loterie a jiné podobné hry se vyskytují převážně na okraji společensky akceptovaných aktivit, samozřejmě v míře různé podle typu a parametrů té které hry. Svými skutečnými dopady mohou negativně ovlivnit individuální osudy jednotlivců, jejich blízkých a ve svém důsledku i širšího okolí.“
[31] Podobně hazardní hry nahlíží i řada právně nezávazných aktů orgánů práva Evropské unie, například doporučení Komise 2014/478/EU ze dne 14. července 2014 o zásadách pro ochranu spotřebitelů a hráčů služeb hazardních her online a pro prevenci hraní hazardních her online nezletilými osobami (srov. jeho preambuli), Zelená kniha o online hazardních hrách na vnitřním trhu ze dne 24. 3. 2011, KOM(2011) 128, nebo usnesení Evropského parlamentu 2016/C 093/06 ze dne 10. září 2013 o on-line hazardních hrách na vnitřním trhu (2012/2322(INI). V uvedených aktech jsou zároveň formulována doporučení přijmout regulaci s cílem ochrany veřejného pořádku a ochrany spotřebitelů, a to především s ohledem na vysoký a častý výskyt patologického hráčství a nezastavitelný technologický vývoj (zejména rostoucí využívání internetu). Jedná se zároveň o cíle, v zájmu jejichž dosahování členské státy Evropské unie mohou přijmout regulaci hazardních her omezující svobodu poskytování služeb ve smyslu čl. 51 a 52 Smlouvy o fungování EU (srov. např. rozsudky Soudního dvora ze dne 24. 3. 1994, Schindler, C-275/92, ze dne 21. 10. 1999, Zenatti, C-67/98, ze dne 6. 11. 2003, Gambelli a další, C-243/01, a rozsudek velkého senátu ze dne 6. 3. 2007, Placanina a další, C-338/04, C-359/04 a C-360/04). I s ohledem na tato doporučení zákonodárce přistoupil k nové regulaci hazardních her v podobě zákona o hazardních hrách (viz výše, dále srov. důvodovou zprávu k zákonu o hazardních hrách, II. zvláštní část, k § 1).
[32] Cílem současné zákonné regulace hazardních her je proto (mimo jiné) jednak omezit vznik patologického a problémového hráčství, jednak poskytovat ochranu osobám – především, ale nikoli výlučně, účastníkům hazardní hry – před újmou, která by jim mohla vzniknout v souvislosti s hazardními hrami. Za účelem toho zákonodárce reguluje a omezuje společensky rizikové aktivity v podobě provozování hazardní hry a účasti na ní.
[33] Podstatná část takových omezení a ochranných regulatorních opatření je soustředěna v § 7 zákona o hazardních hrách, včetně zákazu nepřijímat nepeněžní vklady a sázky. Jednotlivé dílčí zákazy upravené v § 7 však míří na různé rizikové aspekty hazardních her. Jinak řečeno: zatímco celý zákon o hazardních hrách sleduje jeden obecný makro účel, jednotlivé zákazy v něm obsažené dále sledují své vlastní, specifické mikro účely. Například § 7 odst. 3 zákon o hazardních hrách míří na takové formy podpory účasti na hazardních hrách, jejichž účelem je prodloužit a „zpříjemnit“ čas strávený v provozovně hazardních her, respektive motivovat k další účasti na hazardních hrách. Již zmiňovaný § 7 odst. 2 písm. f) zákona o hazardních hrách zase chrání potenciální účastníky hazardní hry před tím, aby se hry účastnili za nevýhodných podmínek, respektive aby byli k propagaci účasti na hazardní hře využíváni stávající účastníci.
[34] V této souvislosti je konkrétním účelem § 7 odst. 4 jednak omezovat určitý aspekt patologického hraní v podobě kompulzivního a neuváženého zásahu do majetkové sféry účastníka hazardní hry, jednak i ochrana majetkové sféry ostatních osob. Jak plyne z důvodové zprávy, záměrem zákonodárce zde bylo omezit excesivní a neuvážené hraní, v rámci něhož účastník hazardní hry zasáhne do nepeněžitých aktiv svého majetku, zejména poskytne hmotné movité či nemovité věci. Zároveň zákonodárce hodlal předcházet spojení hazardních her s trestnou činností, typicky tedy vložení kradené věci. Proto není rozhodné, zda plnění představující vklad nebo sázku pocházelo z majetkové sféry účastníka hazardní hry, nebo třetí osoby.
[35] Z uvedeného vyplývá, že zákaz upravený v § 7 odst. 4 míří na ochranu majetkové sféry účastníka hazardní hry a dalších osob. Nejvyšší správní soud proto nemůže přisvědčit názoru stěžovatele, že účel tohoto zákazu je obdobný zákazu podle § 7 odst. 3 zákona o hazardních hrách, že tudíž § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách zakazuje samotné poskytování nepeněžitých bonusů účastníkům provozovatelem hazardní hry a míří rovněž na poskytování výhod, jen v internetovém prostředí. Ačkoli jak § 7 odst. 3, tak § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách mají společný obecný cíl v podobě ochrany účastníků hazardních her a omezování rizik patologického hráčství (makro účel), oba zákazy mají odlišný konkrétní rozsah (mikro účel). Jak již bylo řečeno, § 7 odst. 4 dopadá na poskytování plnění přímo vázaného na umožnění účasti na hazardní hře účastníkem hazardní hry. Oproti tomu u poskytování výhod jde o nepřímou motivaci k takové účasti, tedy o poskytnutí plnění, které není nijak vázáno na umožnění účasti na hazardní hře, provozovatelem hazardní hry.
[36] Z tohoto důvodu je pro výklad § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách irelevantní stěžovatelem předložený argument a fortiori, tedy že jsou-li zakázány výhody v podobě potravin, tím spíše jsou zakázány výhody v podobě nepeněžních poukazů. Byť se samotným obsahem tohoto argumentu lze souhlasit, jeho relevance je dána případně pouze ve vztahu k § 7 odst. 3 upravujícímu zákaz poskytování výhod v podobě potravin, nápojů či povzbuzujících látek, nikoli k § 7 odst. 4, upravujícím typově jiné situace. Interpretace navrhovaná stěžovatelem by navíc popřela smysl zákazu podle § 7 odst. 3. Neboť pokud by měl § 7 odst. 4 zakazovat nepeněžité výhody, musel by obsáhnout i nepeněžité výhody zakázané podle § 7 odst. 3 zákona o hazardních hrách. Zákaz podle § 7 odst. 3 však zjevně míří na typově jiné situace než § 7 odst. 4, neboť zakazuje samotné poskytnutí ke hře motivujícího plnění bez nutnosti vkladu takového plnění do hry.
[37] Nejvyšší správní soud proto nesdílí názor stěžovatele, že účelem § 7 odst. 4 je zakázat poskytování bonusových plnění provozovatelem hazardní hry. Ani případné vkládání plnění, které provozovatel hazardní hry záměrně jako formu motivace poskytuje účastníkovi hazardní hry, do hazardní hry jako takové neodporuje účelu ochrany poskytované § 7 odst. 4, neboť tím nedochází k zásahu do nepeněžitých aktiv účastníka hazardní hry či třetích osob, natož k újmě na majetku způsobené kompulzivním patologickým hraním.
IV.3 Výklad § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách a posouzení jednání žalobkyně
[38] Nejvyšší správní soud rovněž nemůže odhlédnout od jazykového znění § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách, který zakazuje přijímání nepeněžních vkladů nebo sázek v rámci hazardních her. Pojmy hazardní hra, vklad a sázka jsou přitom výslovně definovány zákonem o hazardních hrách. Nejvyšší správní soud tak musel rovněž posoudit, zda uplatňování Benefit bodů v rámci internetové hry představovalo sázku či jiný vklad v rámci hazardní hry, a dospěl k závěru, že nikoli. Ačkoli nemá pochybnost o tom, že žalobkyně kontrolující osobě umožnila účast na internetové hře, v daném případě se nejednalo o účast na hazardní hře ve smyslu zákona o hazardních hrách. V posuzované věci totiž absentuje základní definiční znak hazardní hry v podobě vložení sázky sázejícím.
[39] Nejvyšší správní soud nejprve připomíná definici hazardní hry podle § 3 odst. 1 zákona o hazardních hrách jako (a) hry, sázky nebo losu, do nichž (b) sázející vloží sázku, jejíž návratnost se nezaručuje, a v nichž (c) o výhře nebo prohře rozhoduje zcela nebo zčásti náhoda nebo neznámá okolnost. Z uvedené definice Nejvyšší správní soud především zdůrazňuje podmínku vložení sázky sázejícím, kterým je ve smyslu § 4 odst. 1 písm. b) účastník hazardní hry, který zaplatil sázku.
[40] Pojmy vklad a sázka zákon o hazardních hrách definuje v § 4 odst. 1 písm. c) a d). Vkladem je obecně jakékoli plnění opravňující k účasti na hazardní hře. Demonstrativně zákon jako typy takových plnění jmenuje:
1. jednu nebo více sázek;
2. další plnění stanovená provozovatelem, která kromě sázky opravňují účastníka hazardní hry k účasti na hazardní hře.
Sázkou se rozumí sázejícím dobrovolně určené nevratné plnění, které bude porovnáváno s výsledkem hazardní hry.
[41] V posuzované věci žalobkyně jako provozovatel hazardní hry za účelem účasti na hře nestanovovala žádné vklady odlišné od sázek (typicky manipulační poplatky) ve smyslu § 4 odst. 1 písm. c) bod 2 zákona o hazardních hrách. Kontrolující osoba za účelem účasti na hazardní hře neposkytovala ani žádné další vklady ve smyslu § 4 odst. 1 písm. c) tohoto zákona nad rámec sázek nebo vkladů stanovených provozovatelem. Kontrolující osoba se tak hazardní hry účastnila případně pouze na základě sázek, což je zároveň nutným definičním znakem hazardní hry. Sázky jsou zákonem o hazardních hrách vymezeny jako druh vkladů, které sázející poskytuje dobrovolně za účelem účasti na hazardní hře, které jsou nevratné, jejichž návratnost (bonifikace) závisí na výsledku hazardní hry, a které zpravidla vstupují do určení případné výhry (srov. důvodová zpráva k zákonu o hazardních hrách, II. zvláštní část, k § 4).
[42] Společnou charakteristiku vkladů představuje plnění poskytované osobou provozovateli hazardní hry za účelem účasti na hazardní hře. Sázky i ostatní vklady jsou tedy zákonem o hazardních hrách vymezeny mimo jiné jako plnění. Pojem plnění je třeba vykládat s ohledem obsah, který mu náleží v soukromém právu. Plnění coby předmět závazkových právních vztahů musí mít především majetkovou povahu (§ 1722 občanského zákoníku). Majetková povaha vyjadřuje ocenitelnost plnění (jeho předmětu) penězi, tedy schopnost být předmětem směny v soukromém či ekonomickém styku. Předmětem plnění mohou být peníze, ale i jakékoli jiné nepřímé předměty právních vztahů, tj. věci v právním smyslu a jiné majetkové hodnoty. Podle svého předmětu se plnění zároveň člení na peněžité a nepeněžité.
[43] Podle Nejvyššího správního soudu povaha Benefit bodů vylučuje, aby byly jako takové poskytovány účastníkem hazardní hry jako vklad či sázka do hazardní hry. Pokud se dále v případě „uplatnění“ Benefit bodů za účelem účasti na hazardní hře jedná o poukaz, a tedy o závazek bezplatného poskytnutí služby ze strany provozovatele hazardní hry, touto službou není nic jiného než samotné umožnění účasti na hře. Bezplatnému umožnění účasti na hře tudíž jako podmínka nepředchází žádné sázejícím poskytnuté plnění z majetkové sféry sázejícího nebo třetí osoby. Sázející se naopak v takovém případě hry účastní zcela bezplatně, a to v rozsahu umožněném provozovatelem hazardní hry. Tento rozsah bezplatně umožněné účasti na hře je pouze kvantitativně vyjádřen a omezen jednotkami v podobě „bodů“, které zároveň vstupují do určení výše případné výhry. Benefit body v tomto případě představují pouze způsob určení rozsahu bezplatně poskytované účasti na hře provozovatelem hazardní hry.
[44] Ani uplatnění poukazu nelze považovat za vklad do hazardní hry. Stejně jako u bezplatného poukazu na obdržení určité hmotné movité věci neznamená uplatnění Benefit bodů jakožto poukazu na bezplatnou účast na hře poskytnutí majetkové hodnoty účastníkem (oprávněným z poukazu) provozovateli (dlužníkovi), tj. vložení sázky. Na základě uplatnění poukazu je pouze provozovatel hazardní hry povinen plnit, tj. umožnit bezplatnou účast na hazardní hře. Považovat uplatnění Benefit bodů coby poukazu účastníkem hry za vkládanou „protihodnotu“ by popíralo samotnou podstatu plnění provozovatele hazardní hry, které poskytuje účastníkovi v rámci poukazu, tj. bezplatné umožnění účasti na hře. Žalobkyně tudíž účast na hře nepodmiňovala plněním vloženým účastníkem (sázejícím) a ani kontrolující osoba žádné plnění – majetkovou hodnotu – za účelem účasti na hře nevkládala. v tomto směru lze souhlasit s tvrzením městského soudu, že v dané věci účastník hazardní hry ze svého majetku do hry ničeho nevložil.
[45] Z uvedených důvodů v posuzované věci absentuje základní znak hazardní hry v podobě vložení sázky sázejícím. Takový závěr přitom není překvapivý. Obdobně se k bonusovým plněním, a to dokonce v peněžité formě, již dříve vyjádřila odborná literatura: „Spíše se zdá, že bonusy, které spočívají ve zpřístupnění klasické hazardní hry zdarma, jsou v rozporu se zákonem o hazardních hrách. […] Podle § 3 odst. 1 herního zákona se hazardní hrou rozumí hra, sázka nebo los, do nichž ‚sázející vloží sázku‘. Podle § 4 odst. 1 písm. b) je sázejícím účastník hazardní hry, který ‚zaplatil sázku‘. Podle § 4 odst. 1 písm. d) se sázkou rozumí sázejícím ‚dobrovolně určené nevratné plnění‘. Pokud tedy sázející pouze vyčerpává bonus v peněžitém vyjádření, […], fakticky nic nevkládá, jde jen o otázku, zda se hry zúčastní, zda výhody využije, či nikoli. Žádná z uvedených podmínek/definic pak není naplněna.“ (Rajchl, J.; Kramář, K.; Malíř, J.: Právní aspekty hazardních her. Praha: Wolters Kluwer, 2018, s. 193).
[46] Žalobkyně tudíž zákaz podle § 7 odst. 4 nemohla porušit, neboť nepřijímala sázky ani jiné vklady jakožto plnění opravňující k účasti na hazardní hře. Účast na jí provozovaných internetových hrách totiž žalobkyně umožňovala bezplatně, proto v daném případě nešlo stricto sensu ani o provozování hazardní hry.
[47] Nejvyšší správní soud konstatuje, že zákonodárce zřejmě s případy poskytování podobných bonusů při tvorbě zákona o hazardních hrách nepočítal. Ostatně v důvodové zprávě zmínka o podobných bonusech či jiných reklamních či marketingových poukazech zcela absentuje. Motivaci k účasti na hře formou zdarma poskytovaných bodů a podobných bonusů tak z hlediska jazykového smyslu a záměru zákonodárce nelze podřadit pod žádný ze zákazů upravených v § 7 zákona o hazardních hrách.
IV.4. Nullum crimen sine lege (certa)
[48] Výše uvedeným Nejvyšší správní soud nijak nepopírá, že případný zákaz poskytování bonusů v podobě bezplatné účasti na hazardní hře by naplňoval obecný účel zákona o hazardních hrách v podobě omezování patologického hráčství a poskytování ochrany spotřebitelům a jiným osobám před újmou, která by jim mohla vzniknout v souvislosti s hazardními hrami. Ostatně takový zákaz by sledoval obdobný účel jako zákaz poskytování výhod ve smyslu § 7 odst. 3 zákona o hazardních hrách. Tyto virtuální bonusy totiž představují nežádoucí motivaci k účasti na hazardní hře, a to za současného vytvoření pocitu, že účastníkovi hry nehrozí ekonomická ztráta – v tomto směru Nejvyšší správní soud sdílí názor městského soudu vyslovený v napadeném rozsudku, bod [45] odůvodnění.
[49] Problémem v posuzované věci však zůstává, že takto charakterizovaný „boj proti návykovosti“ hráčství není možné podřadit pod žádnou konkrétní, specifickou skutkovou podstatu, kterou by aplikovatelný zákon o hazardních hrách obsahoval. Výklad podřazující poskytování bonusů k účasti na hazardní hře pod § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách je příliš extenzivní. Rozšiřuje totiž zákaz přijímání nepeněžitých majetkových hodnot od osoby za účelem účasti na hazardní hře na situace, kdy provozovatel hry přislíbí a následně umožní účast na hře bezplatně. V konečné fázi se tak zakazuje provozovateli poskytovat a zároveň sám od sebe přijímat něco, co vlastně není ani vkladem, ani sázkou.
[50] Podobná míra „interpretační kreativity“ je však v kontextu správního trestání již za hranou přípustného. Ostatně míru „dotváření“ textu zákona ze strany stěžovatele dobře dokládá situace, že by vlastně bylo jednodušší rozšířit pro podobné případy zákaz upravený v § 7 odst. 3 zákona o hazardních hrách na jakékoli výhody poskytované účastníkovi hazardní hry, tj. ignorovat slova v podobě potravin, nápojů, tabákových výrobků nebo povzbuzujících látek, popřípadě tento výčet považovat za demonstrativní. Takto extenzivní interpretaci však Nejvyšší správní soud nemůže akceptovat, a to obzvlášť v oblasti správního trestání, pokud jde o naplnění formálních znaků přestupku.
[51] Jak připomněl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 10. 12. 2020, čj. 1 As 255/2020-72, č. 4136/2021 Sb. NSS, a to rovněž v kontextu přestupků v oblasti hazardních her, v oblasti hmotného přestupkového práva se projevuje obecná zásada zákonnosti zásadami nullum crimen sine lege a nulla poena sine lege. K výkladu zásady nullum crimen sine lege zakotvené v čl. 39 Listiny základních práv a svobod a čl. 7 Úmluvy o lidských právech a základních svobodách (vyhlášena pod č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“) Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 19. 4. 2007, čj. 2 Afs 176/2006-96, č. 1258/2007 Sb. NSS, uvedl: „Definování skutkové podstaty […] musí být dostatečně určité, konkrétní a jednoznačné, neboť jen tak bude odpovídat ústavní kautele vyjádřené explicitně pro trestné činy v čl. 39 Listiny základních práv a svobod a v čl. 7 [Úmluvy], již však v zásadě není důvodu nepoužít i na správní delikty. […] Aby postih za správní delikt odpovídal požadavku předvídatelnosti právní regulace a umožnil každému předem ‚volit‘ mezi jednáním v souladu se zákonem (za které nebude postižen) a jednání v rozporu se zákonem, za něž mu hrozí postih veřejnoprávní sankcí, musí mít dostatečnou možnost předem rozpoznat, jaké jednání je zákonem či judikaturou považováno za zákonné a jaké za protiprávní.“
[52] Rovněž čl. 7 Úmluvy (jak je interpretován Evropským soudem pro lidská práva) vyžaduje kromě dostupnosti zákonné úpravy trestnosti činů (vč. přestupků) i její předvídatelnost. Jednotlivec tak musí ze znění zákonného ustanovení a případně s pomocí výkladu v judikatuře nebo po obdržení odpovídající právní rady vědět, jaké jednání a/nebo opomenutí jej činí odpovědným za takový čin (srov. např. rozsudky velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 11. 11. 1996, Cantoni proti Francii, stížnost č. 17862/91, ze dne 12. 2. 2008, Kafkaris proti Kypru, stížnost č. 21906/04, a ze dne 21. 10. 2013, Del Río Prada proti Španělsku, stížnost č. 42750/09).
[53] Z těchto důvodů proto nelze bonus poskytovaný provozovatelem hazardní hry typu Benefit bodů kvalifikovat jako jednání porušující § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách, a tudíž rovněž ne jako přestupek podle § 123 odst. 1 písm. h) zákona o hazardních hrách. Nejvyššímu správnímu soudu tak nezbývá než zákonodárci doporučit, aby svůj legitimní záměr postihovat uvedené formy podpory hazardního hraní do budoucna vyjádřil srozumitelnou, určitou, a tudíž předvídatelnou právní úpravou, a to s ohledem mimo jiné na výše vyložená definiční ustanovení zákona o hazardních hrách. | decision_132.txt |
359 | k § 64 odst. 1, § 66 odst. 1 písm. d) a § 178a odst. 2 větě první zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákonů č. 140/2001 Sb., č. 217/2002 Sb., č. 222/2003 Sb., č. 161/2006 Sb., č. 397/2007 Sb. a č. 427/2010 Sb.*)
k zákonu č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění účinném do 30. 4. 2014
I. Ustanovení § 66 odst. 1 písm. d) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, je třeba vykládat tak, že žadatelem o povolení k trvalému pobytu může být buď nezletilé dítě (lhostejno zda zaopatřené či nezaopatřené), anebo zletilé nezaopatřené dítě.
II. Podá-li žadatel žádost o povolení k trvalému pobytu podle § 66 odst. 1 písm. d) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, jako nezletilé dítě a v průběhu správního řízení nabude zletilosti, je poté správní orgán povinen žadatele vyzvat k doložení podmínky nezaopatřenosti.
III. Podmínka nezaopatřenosti zakotvená v § 66 odst. 1 písm. d) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, se s ohledem na výkladové ustanovení § 178a odst. 2 věta první téhož zákona posuzuje podle zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, a to včetně otázky studia; § 64 odst. 1 zákona o pobytu cizinců na území České republiky se nepoužije.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 6. 2016, čj. 3 A 38/2014-65)
Věc: Ivan Z. proti Ministerstvu vnitra, Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, o povolení k trvalému pobytu.
Žalobce podal dne 27. 9. 2011 u Ministerstva vnitra žádost o vydání povolení k trvalému pobytu na území České republiky podle § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců na území České republiky. Ministerstvo vnitra žádost rozhodnutím ze dne 28. 2. 2012 zamítlo s odůvodněním, že žalobce nesplňuje podmínku nezaopatřenosti, neboť předložil-li doklad o studiu na Národní pedagogické univerzitě M. Drahomanova v Praze, nejednalo se o studium ve smyslu § 64 zákona o pobytu cizinců na území České republiky.
Proti rozhodnutí Ministerstva vnitra podal žalobce odvolání, ve kterém poukázal na to, že žádost podal jako nezletilé dítě a že podmínku nezaopatřenosti splňuje, protože studuje 1. Slovanské gymnázium. Dále žalobce namítl, že nebyl vyzván k předložení dokladu o studiu, který by odpovídal požadavkům správního orgánu. Odvolání bylo žalovaným zamítnuto rozhodnutím ze dne 25. 2. 2014.
Žalovaný předně shledal, že správní orgán I. stupně postupoval správně, když posuzoval splnění podmínek pro vydání pobytového povolení k okamžiku vydání rozhodnutí, nikoli k okamžiku podání žádosti. Dále se žalovaný ztotožnil se správním orgánem I. stupně v tom, že ke dni vydání jeho rozhodnutí žalobce nesplňoval podmínku nezaopatřenosti. K tomu žalovaný dodal, že bylo na žalobci, aby v řízení o žádosti, které je ovládáno zásadou dispoziční, tvrdil rozhodné skutečnosti a navrhoval důkazy k jeho prokázání. Žalovaný dovodil, že se žalobce dovolával nedodržení poučovací povinnosti o hmotných právech; poučovací povinnost se však vztahuje jen na procesní práva. K odstranění vad žádosti nebylo třeba vyzývat, protože netrpěla žádnými nedostatky, které by bránily meritornímu rozhodnutí; výzva by byla na místě, kdyby žalobce nepředložil žádný doklad studiu. K tvrzení žalobce, obsaženému v odvolání, že žalobce studuje 1. Slovanské gymnázium, žalovaný uvedl, že potvrzení o tomto studiu je datováno dnem 18. 4. 2011, tudíž mohlo být předloženo již v řízení na prvním stupni. Uplatní se zde tedy koncentrační zásada (§ 82 odst. 4 správního řádu), a proto žalovaný k uvedené skutečnosti nemohl přihlédnout.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce u Městského soudu v Praze žalobu, ve které uvedl, že podal žádost o vydání povolení k trvalému pobytu dne 27. 9. 2011. Podle § 169 odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců na území České republiky, „[p]okud nelze rozhodnutí vydat bezodkladně, rozhodnutí se vydá ve lhůtě 60 dnů ode dne podání žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu podle § 69, je-li žádost podaná na území“. Pokud by správní orgán dodržel zákonnou lhůtu, rozhodnutí o žádosti žalobce by bylo vydáno nejpozději ke dni 27. 11. 2011, tedy v době nezletilosti žalobce. Skutečnost, že správní orgán téměř třikrát překročil zákonnou lhůtu pro rozhodování, vedla ke změně podmínek, nutných pro vydání povolení dle § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců na území České republiky. V době podání žádosti byla jedinou podmínkou pro vydání povolení k trvalému pobytu, vztahující se k osobě žalobce, jeho nezletilost. V době vydání rozhodnutí však žalobce musel prokazovat svoji nezaopatřenost. Odkázal-li žalovaný na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, čj. 1 As 24/2011-79, dle něhož „pro rozhodování správního orgánu je rozhodující skutkový a právní stav v době vydání rozhodnutí“ a „podmínky pro vydání správního rozhodnutí musí […] být splněny nejen v době žádosti a v průběhu správního řízení, ale především k okamžiku rozhodnutí“, nejedná se o přiléhavý odkaz. Tento judikát dle názoru žalobce dopadá na situace, kdy rozhodnutí je vydáno v zákonné lhůtě a žadatel tedy již na začátku řízení musel být srozuměn s tím, že během lhůty pro rozhodování ke změně zákonných podmínek nutně dojde. Pokud však správní orgán zamítne žádost žadatele pro nesplnění podmínek, které se nově přidružily v souvislosti s jeho vlastní nečinností, jde o postup v rozporu s právem na spravedlivý proces i se zásadou legitimního očekávání (§ 2 odst. 4 správního řádu). Poukazuje-li žalovaný na to, že žalobce již v průběhu řízení na prvním stupni nepředložil potvrzení o studiu na Slovanském gymnáziu v Praze, neučinil tak jednoduše proto, že v této době nebyl nucen prokazovat svoji nezaopatřenost.
Žalobce taktéž nesouhlasil s hodnocením splnění podmínek nezaopatřenosti. Dle § 11 odst. 1 písm. a) zákona o státní sociální podpoře se za nezaopatřené dítě považuje „dítě do skončení povinné školní docházky a poté, nejdéle však do 26. roku věku, jestliže se soustavně připravuje na budoucí povolání“. Dle § 12 odst. 1 písm. a) se za soustavnou přípravu dítěte na budoucí povolání považuje studium na středních a vysokých školách v České republice. Dle odstavce 3 „[s]tudiem na vysokých školách podle odstavce 1 se pro účely tohoto zákona rozumí studium na vysokých školách v bakalářském, magisterském a doktorském studijním programu“. V případě Národní pedagogické univerzity jde sice o soukromou univerzitu, nicméně shodně s univerzitami státními je zde možné nastoupit k bakalářskému či magisterskému programu. Proto je vadný názor žalovaného, že v případě studia na uvedené škole se nejedná o studium ve smyslu § 64 zákona o pobytu cizinců na území České republiky. Výklad pojmu studium dle § 64 zákona o pobytu cizinců na území České republiky zde není na místě; je třeba ve smyslu § 178a odst. 2 tohoto zákona vycházet ze zákona o státní sociální podpoře.
Žalovaný ve vyjádření k obsahu žaloby konstatoval, že s argumentací žalobce ohledně doložených podkladů, resp. důvodů, pro které při podání žádosti nebyl nucen prokazovat svoji nezaopatřenost, nesouhlasí. Ze stejného důvodu by totiž žalobce nemusel předkládat ani potvrzení o studiu na Národní pedagogické univerzitě M. Drahomanova, které však k žádosti přiložil. Za této situace správní orgán oprávněně vycházel z předložených listin a neměl žádný důvod se domnívat, že žalobce souběžně studuje na dalších školách. Žalovaný podotkl, že potvrzení o studiu na uvedené škole bylo vystaveno později než potvrzení o studiu na 1. Slovanském gymnáziu, o kterém žalobce teprve v odvolání začal tvrdit, že studuje souběžně. Žalovaný byl proto přesvědčen, že nepochybil, když k dalšímu dokladu o studiu přiloženému teprve až k odvolání nepřihlédl s odkazem na § 82 odst. 4 správního řádu.
Žalobce v řízení neprokázal, že je nezaopatřeným dítětem podle zákona o státní sociální podpoře, resp. zákona o pobytu cizinců na území České republiky, nesplňoval proto podmínky pro vydání povolení k trvalému pobytu podle § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců na území České republiky. V řízení bylo zjištěno, že studium na Národní pedagogické univerzitě M. Drahomanova není „soustavnou přípravou na budoucí povolání“ ve smyslu zákona o státní sociální podpoře. Ze sdělení Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy vyplývá, že uvedená soukromá instituce „nerealizuje studium v akreditovaných studijních programech podle zákona [č. 111/1998 Sb.,] o vysokých školách“. Přestože je tedy dle tvrzení žalobce možné nastoupit tam k „bakalářskému či magisterskému programu“, nejedná se o studium na středních a vysokých školách v České republice ve smyslu zákona a žalobce v řízení nebylo možné považovat za zletilé nezaopatřené dítě.
Žalovaný připustil, že rozhodnutí nebylo vydáno v zákonem stanovené lhůtě. Zákonem stanovené lhůty k vydání rozhodnutí jsou však pouze pořádkové a jejich nedodržení nemá za následek nesprávnost nebo nezákonnost napadeného rozhodnutí. Na řešení případného nedodržení stanovených lhůt zákon pamatuje pomocí institutu ochrany před nečinností správního orgánu, jiné důsledky nedodržení zákonné lhůty ve vztahu k meritornímu rozhodnutí zákon nepřipouští. Z toho důvodu správní orgán nemá možnost změnu ve skutkovém stavu v průběhu řízení nezohlednit a nepřihlédnout k němu. Žalovaný byl tedy přesvědčen, že žádost žalobce byla posouzena správně s ohledem na to, že v průběhu řízení dovršil 18 let.
Městský soud v Praze rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení žaloby
(...) Podle § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců na území České republiky „[p]ovolení k trvalému pobytu se bez podmínky předchozího nepřetržitého pobytu na území vydá cizinci, který o vydání tohoto povolení žádá jako nezletilé nebo zletilé nezaopatřené dítě cizince, jenž na území pobývá na základě povolení k trvalému pobytu, je-li důvodem žádosti společné soužití těchto cizinců“.
V prvé řadě se městský soud zabýval výkladem slovního spojení nezletilé nebo zletilé nezaopatřené dítě, které je obsaženo v právě citovaném zákonném ustanovení. Jde o to, zda se znak nezaopatřenosti vztahuje pouze ke znaku zletilosti, ke kterému je bezprostředně přimknut, nebo i ke znaku nezletilosti; jiným slovy, zda žadatelem může být 1. nezletilé dítě či zletilé nezaopatřené dítě, anebo 2. nezletilé nezaopatřené dítě či zletilé nezaopatřené dítě.
Logicko-systematický výklad je v posuzované věci založen na tom, že jakékoli dítě je buď zletilé, nebo nezletilé (neexistuje třetí možnost). Pokud by se znak nezaopatřenosti vztahoval na nezletilé i zletilé děti, vztahoval by se na všechny děti. Pak by byla ovšem přirozenější formulace, která nerozlišuje kategorii zletilosti a nezletilosti: „Povolení k trvalému pobytu se bez podmínky předchozího nepřetržitého pobytu na území vydá cizinci, který o vydání tohoto povolení žádá jako nezaopatřené dítě cizince“. Z právě uvedeného i z výkladového principu racionálního zákonodárce vyplývá, že pokud by zákonodárce hodlal znak nezaopatřenosti vztáhnout ke všem dětem (a nikoli jen k dětem zletilým), použil by jednoduššího a stručnějšího slovního vyjádření.
Shodný závěr, tedy že znak nezaopatřenosti se vztahuje toliko ke zletilým dětem, vyplyne rovněž tehdy, vezme-li městský soud jako interpretační vodítko evropské právo. Podle čl. 4 odst. 1 směrnice Rady 2003/86/ES o právu na sloučení rodiny:
„Členské státy povolí vstup a pobyt níže uvedených rodinných příslušníků podle této směrnice a s výhradou dodržení podmínek uvedených v kapitole IV, jakož i v článku 16:
a) manžela nebo manželky osoby usilující o sloučení rodiny;
b) nezletilých dětí osoby usilující o sloučení rodiny a jejího manžela nebo jeho manželky, včetně dětí osvojených, v souladu s rozhodnutím příslušného orgánu v dotyčném členském státě nebo rozhodnutím, které je bez dalšího vykonatelné na základě mezinárodních závazků dotyčného členského státu, nebo které musí být uznáno v souladu s mezinárodními závazky;
c) nezletilých dětí osoby usilující o sloučení rodiny včetně dětí osvojených, pokud má osoba usilující o sloučení rodiny děti v opatrování a děti jsou na ní závislé. Členské státy mohou povolit sloučení s dětmi, které jsou zároveň v opatrování jiného opatrovníka, za předpokladu, že druhý opatrovník k tomu poskytne souhlas;
d) nezletilých dětí manžela nebo manželky včetně dětí osvojených, pokud má tento manžel nebo manželka děti v opatrování a děti jsou na něm závislé. Členské státy mohou povolit sloučení s dětmi, které jsou zároveň v opatrování jiného opatrovníka, za předpokladu, že druhý opatrovník k tomu poskytne souhlas.
Nezletilé děti uvedené v tomto článku musí být pod věkovou hranicí zletilosti stanovenou právem dotyčného členského státu a musí být svobodné.
Odchylně od výše uvedeného, pokud je dítě starší 12 let a přichází nezávisle na zbytku své rodiny, může členský stát před vydáním povolení ke vstupu a pobytu podle této směrnice ověřit, zda toto dítě splňuje podmínku integrace stanovenou v jeho právních předpisech platných ke dni provedení této směrnice.“
V citovaném článku směrnice 2003/86/ES se hovoří o nezletilých dětech bez dalšího (tj. i bez podmínky nezaopatřenosti). Tudíž i prozařování evropského práva potvrzuje výše uvedený interpretační závěr.
Lze shrnout, že žadatelem o pobytové povolení dle § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců na území České republiky může být nezletilé dítě, aniž by muselo splňovat podmínku nezaopatřenosti. Tato podmínka naopak musí být splněna, je-li podle téhož zákonného ustanovení žadatelem zletilé dítě.
V posuzované věci žalobce, který se narodil 3. 12. 1993, podal žádost o povolení k trvalému pobytu dle § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců na území České republiky dne 27. 9. 2011. Žádost podal žalobce jako nezletilý, tedy za situace, kdy nemusel splňovat podmínku nezaopatřenosti. Žádost měla být v souladu s § 169 odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců na území České republiky vyřízena bezodkladně, nejpozději 60 dnů ode dne podání žádosti (tj. do 28. 11. 2011). Z toho plyne, že i v nejzazší době pro vydání rozhodnutí by byl žalobce stále nezletilý a nemusel by splňovat podmínku nezaopatřenosti. Žalobce v uvedeném období tedy nejenže podmínku nezaopatřenosti splňovat nemusel, ale nemusel ji ani prokazovat. S ohledem na to, že správní orgán I. stupně nevydal v zákonné lhůtě rozhodnutí o žalobcově žádosti, se významně změnilo postavení žalobce jakožto žadatele o pobytové oprávnění dle § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců na území České republiky v tom směru, že ode dne 3. 12. 2011 musel pro úspěch své žádosti nově splňovat podmínku nezaopatřenosti. V tomto ohledu považuje městský soud za přiléhavý poukaz žalovaného na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 24/2011-79, dle kterého „pro rozhodování správního orgánu v prvním stupni je rozhodující skutkový a právní stav v době vydání rozhodnutí, nikoliv v době zahájení řízení“. Správní orgán I. stupně proto musel v případě žalobce posuzovat splnění podmínky nezaopatřenosti.
Správní orgán I. stupně však pochybil v tom, že nedocenil změnu právního postavení žalobce, ke které došlo nabytím jeho zletilosti. Žalobce, jak již bylo uvedeno, podával žádost o pobytové oprávnění jako nezletilý, nemusel tak splňovat podmínku nezaopatřenosti. Proto podmínku nezaopatřenosti nemusel ani dokládat. Žalobce sice ke své žádosti o pobytové povolení předložil potvrzení o studiu ze dne 15. 11. 2011 na Národní pedagogické univerzitě M. Drahomanova v Praze, ovšem jednalo se o předložení podkladu, ke kterému při podání své žádosti nebyl jakožto nezletilý povinen. Změnilo-li se v průběhu správního řízení na prvním stupni významně právní postavení žalobce, kdy od 3. 12. 2011 musel splňovat (i prokazovat) podmínku nezaopatřenosti, správní orgán I. stupně se nemohl oprávněně spoléhat na to, že podklady, které žalobce k podmínce nezaopatřenosti doložil v době, kdy tuto podmínku splňovat nemusel, jsou úplné. Jinými slovy, nebylo možno důvodně předpokládat, že žalobce doložil veškeré podklady k podmínce, kterou dosud splňovat nemusel.
Správní orgán I. stupně však takovouto myšlenkovou zkratku učinil, což zvláště v situaci, kdy sám zavinil svou nezákonnou nečinností, že právní postavení žalobce se ve správním řízení zásadně změnilo, zatěžuje jeho postup vadou řízení, která ovlivňuje zákonnost rozhodnutí.
S ohledem na změnu v právním postavení žalobce, a tím charakteru jeho žádosti, bylo namístě, aby správní orgán v souladu s § 45 odst. 2 správního řádu vyzval žalobce k doložení nově nastalé podmínky žádosti, totiž k doložení nezaopatřenosti žalobce. I kdyby takový postup snad neplynul přímo z § 45 odst. 2 správního řádu, jak žalovaný svou textualistickou interpretací naznačuje ve vyjádření k žalobě, vyplývá přinejmenším z § 4 odst. 4 správního řádu, dle něhož „[s]právní orgán umožní dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy“.
Za tohoto stavu věci se další vady řízení dopustil žalovaný, a to chybnou aplikací koncentrační zásady dle § 82 odst. 4 správního řádu. Podle tohoto ustanovení „[k] novým skutečnostem a k návrhům na provedení nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, se přihlédne jen tehdy, jde-li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve. Namítá-li účastník, že mu nebylo umožněno učinit v řízení v prvním stupni určitý úkon, musí být tento úkon učiněn spolu s odvoláním.“ Předložil-li spolu s odvoláním (resp. jeho doplněním) žalobce potvrzení o studiu na 1. Slovanském gymnáziu, jednalo se o podklad, který žalobce v důsledku výše popsaného pochybení správního orgánu I. stupně nemohl dříve uplatnit.
S ohledem na uvedené by bylo v tuto chvíli předčasné, aby se městský soud zabýval tím, zda žalobce splňuje podmínku nezaopatřenosti zakotvenou v § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců na území České republiky, neboť skutkový stav ohledně této otázky dosud nebyl v důsledku procesních pochybení dostatečně vyhodnocen správními orgány, a městský soud by tak v této procesní fázi nahrazoval jejich úvahy. Toliko v obecné rovině městský soud může konstatovat, že podmínka nezaopatřenosti zakotvená v § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců na území České republiky se s ohledem na výkladové ustanovení § 178a odst. 2 věty první téhož zákona posuzuje podle zákona o státní sociální podpoře včetně otázky studia. V tomto ohledu se při posuzování nezaopatřenosti nepoužije § 64 odst. 1 zákona o pobytu cizinců na území České republiky, neboť ten by se s ohledem na své návětí použil jen tehdy, hovořil-li by § 66 odst. 1 písm. d) téhož zákona o podmínce studia; toto ustanovení však hovoří o podmínce nezaopatřenosti. | decision_1320.txt |
360 | k § 36a odst. 8 zákona č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací), ve znění zákona č. 110/2009 Sb.*) (v textu jen "zákon o podpoře výzkumu")
k § 65 odst. 1 a § 68 písm. a) soudního řádu správního
I. Stížnost na postup při hodnocení návrhu projektu podle § 36a odst. 8 zákona č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací z veřejných prostředků, není řádným opravným prostředkem ve smyslu § 68 písm. a) s. ř. s., který by byl žalobce povinen vyčerpat před podáním žaloby proti rozhodnutí o postupu do druhého stupně veřejné soutěže.
II. Úkon, kterým Technologická agentura České republiky vyřizuje stížnost na postup při hodnocení návrhu projektu podle § 36a odst. 8 zákona č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací z veřejných prostředků, není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. ani jiným úkonem přezkoumatelným ve správním soudnictví.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 9. 2016, čj. 10 As 216/2015-34)
Prejudikatura: č. 906/2006 Sb. NSS, č. 2133/2010 Sb. NSS, č. 2339/2011 Sb. NSS, č. 2501/2012 Sb. NSS, č. 2768/2013 Sb. NSS, č. 2909/2013 Sb. NSS, č. 3104/2014 Sb. NSS, č. 3151/2015 Sb. NSS, č. 3324/2016 Sb. NSS a č. 3381/2016 Sb. NSS.
Věc: Akciová společnost SEVAPHARMA proti Technologické agentuře České republiky o účast ve veřejné soutěži, o kasační stížnosti žalované.
Dne 29. 6. 2011 vyhlásila žalovaná dvoustupňovou veřejnou soutěž podle zákona o podpoře výzkumu. Žalobkyně se do veřejné soutěže přihlásila s projektem "Centrum výzkumu nové generace humánních vakcín". Na základě rozhodnutí žalované ze dne 16. 11. 2011 tento projekt nepostoupil do druhého stupně veřejné soutěže. Žalovaná v závěru tohoto rozhodnutí konstatovala, že proti rozhodnutí není možné se odvolat, uchazeč může podat stížnost na postup při hodnocení návrhu ke kontrolní radě žalované.
Dne 1. 12. 2011 podala žalobkyně stížnost, kterou kontrolní rada zamítla "Rozhodnutím o zamítnutí stížnosti" ze dne 5. 1. 2012. Důvody zamítnutí stížnosti neuvedla, pouze konstatovala, že proti tomuto rozhodnutí není odvolání.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu u Městského soudu v Praze, který rozsudkem ze dne 26. 6. 2015, čj. 9 A 22/2012-71, zrušil rozhodnutí žalované o zamítnutí stížnosti ze dne 5. 1. 2012, jakož i rozhodnutí žalované o nepostoupení žalobkyně do druhého stupně veřejné soutěže ze dne 16. 11. 2011, a věc vrátil žalované k dalšímu řízení. V odůvodnění uvedl, že napadené zamítnutí stížnosti je koncipováno jako přípis, obsahující toliko obecné konstatování o nedůvodnosti. Žalovaná nemůže rezignovat na náležité vypořádání stížnosti jen proto, že nejde o standardní správní řízení a že se na něj na základě § 21 odst. 10 zákona o podpoře výzkumu nevztahuje správní řád. Základní zásady činnosti správních orgánů uvedené v § 2 až § 8 správního řádu se podle § 177 odst. 1 správního řádu aplikují i v případech, v nichž zvláštní zákon vyloučí aplikaci správního řádu, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje. Mezi tyto zásady patří obligatornost odůvodnění rozhodnutí vydaného v oblasti státní správy. Nezbytnost odůvodnění úspěšnosti či neúspěšnosti uchazeče ve veřejné soutěži vyplývá z § 21 odst. 7 zákona o podpoře výzkumu a je zřejmé, že toto ustanovení je aplikovatelné i ve stadiu rozhodování o stížnosti na postup ve veřejné soutěži. Napadené rozhodnutí vykazuje naprostý nedostatek odůvodnění, jakým způsobem se kontrolní rada žalované vypořádala s námitkami obsaženými ve stížnosti. Shodnou vadou trpí rovněž rozhodnutí žalované o nepostoupení žalobkyně do druhého stupně soutěže, neboť není zřejmé, jaké skutečnosti měly vliv na vyřazení žalobkyně z veřejné soutěže a ani jaké konkrétní bodové hodnocení vůbec získala. Z uvedených důvodů městský soud zrušil rozhodnutí o stížnosti pro nepřezkoumatelnost a na základě § 78 odst. 3 s. ř. s. též rozhodnutí o nepostoupení žalobkyně do druhého stupně veřejné soutěže.
Žalovaná (stěžovatelka) napadla rozsudek městského soudu kasační stížností, v níž zpochybnila závěr městského soudu o obligatornosti odůvodnění jí vydaných rozhodnutí. Městský soud podle ní navíc překročil rámec žalobního návrhu, neboť v žalobě nebylo porušení povinnosti odůvodnění namítáno.
Stěžovatelka uvedla, že v případě vypořádání stížnosti se ani nejedná o rozhodnutí. Podle § 36a odst. 8 zákona o podpoře výzkumu projednává stížnosti kontrolní rada stěžovatelky a její stanoviska jsou pro předsednictvo stěžovatelky závazná. Samotné označení způsobu vypořádání stížností jako rozhodnutí neznamená, že se jedná o správní rozhodnutí. Klasické opravné prostředky ve veřejných soutěžích ve výzkumu nemohou reálně fungovat.
Forma vyrozumění o vyřízení stížnosti není vůbec stanovena ani neexistují důvody pro analogii se správním řádem. Proces řízení o stížnostech je procesem sui generis a poskytovatel má vyšší míru uvážení, jak tento systém nastaví. Žádný právní předpis nestanoví, že povinnou náležitostí vyrozumění o stížnostech je odůvodnění.
Stěžovatelka nepovažovala za jednoznačné, že je vůbec správním orgánem podle správního řádu. V zákoně o podpoře výzkumu není za správní orgán výslovně označena. Podle tohoto zákona však nejspíše správním orgánem je, protože § 34 odst. 1 se vztahuje na správní úřady uvedené v § 4, kde je stěžovatelka uvedena. V souvislosti s nabytím účinnosti zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, se však ukazuje, že stěžovatelka z pohledu tohoto zákona stojí mimo systém správní správy. Z hlediska některých předpisů tedy správním úřadem nebo orgánem může být a podle jiných zase ne. Městský soud se měl touto otázkou zabývat, což však neučinil. Jestliže stěžovatelka není správním orgánem, pak ani žalobou napadený akt není úkonem správního orgánu, tudíž žaloba podle § 65 s. ř. s. nemohla být přípustná a měla být odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 70 písm. a) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a žalobu odmítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.
Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
(...) [15] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval postavením stěžovatelky a pochybnostmi o tom, zda je správním orgánem a zda jsou její úkony rozhodnutími napadnutelnými podle § 65 a násl. s. ř. s. Městský soud se v odůvodnění svého rozhodnutí této otázce výslovně nevěnoval, což mu nelze vytýkat, neboť stěžovatelka ve svém vyjádření k žalobě tyto námitky nevznesla, nenavrhovala odmítnutí žaloby z těchto důvodů a uvedla, že nepopírá, že je vázána základními zásadami činnosti správních orgánů (bod 14 vyjádření k žalobě). Byť jsou tedy otázky, zda je stěžovatelka správním orgánem a zda je zamítnutí stížnosti rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., zásadní z hlediska posouzení splnění podmínek řízení a městský soud byl povinen se jimi zabývat (§ 103 zákona občanského soudního řádu ve spojení s § 64 s. ř. s.), nebylo již jeho povinností své úvahy k této otázce výslovně rozvádět v odůvodnění rozsudku. Rozhodl-li soud ve věci meritorně, má se za to, že považoval podmínky řízení za splněné. Nutno ovšem dodat, že v posuzovaném případě by bylo předestření úvah městského soudu o splnění podmínek pro věcný přezkum úkonů stěžovatelky vhodné, neboť se nejednalo o jednoznačnou otázku; ostatně jak bude dále vysvětleno, Nejvyšší správní soud ji zodpověděl odlišně než městský soud.
[16] Podle § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. "[s]oudy ve správním soudnictví rozhodují o žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy (dále jen ‚správní orgán')".
[17] Judikatura Nejvyššího správního soudu dovozuje tři podmínky pro subsumpci určitého orgánu pod pojem správní orgán ve smyslu soudního řádu správního: 1. jedná se o orgán moci výkonné či jiný z orgánů uvedených ve výše citované definici, 2. rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob a 3. toto rozhodování se děje v oblasti veřejné správy. K tomu, aby mohla být činnost správního orgánu soudně přezkoumána, přistupuje ještě 4. nutnost dotčení veřejného subjektivního práva fyzické nebo právnické osoby činností správního orgánu, jak vyplývá z § 2 s. ř. s. Přezkumu ve správním soudnictví může být podrobena pouze taková činnost, která naplňuje všechny výše citované definiční prvky (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2010, čj. 2 As 52/2010-59, č. 2133/2010 Sb. NSS, body [14]-[16], nebo ze dne 12. 9. 2013, čj. 9 Afs 59/2013-45).
[18] První podmínku stěžovatelka splňuje. Stěžovatelka byla zřízena § 36a odst. 1 zákona o podpoře výzkumu a podle odstavce 2 je "organizační složkou státu a správcem rozpočtové kapitoly". Není tedy právnickou osobou, ale působí a vykonává předmět své činnosti podle zákona o podpoře výzkumu a její jednání je v takovém případě jednáním státu (§ 3 odst. 2 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích). Má tedy obdobné postavení jako ministerstva a jiné správní úřady a další složky státu vyjmenované v § 3 odst. 1 právě citovaného zákona. Její úkoly jsou stanoveny v § 36a odst. 3 zákona o podpoře výzkumu; v první řadě jde o zabezpečení přípravy a realizace státní podpory aplikovaného výzkumu, vývoje a inovací. Její činnost tak podle Nejvyššího správního soudu spadá pod moc výkonnou.
[19] I druhou podmínku má Nejvyšší správní soud za naplněnou, neboť stěžovatelka je poskytovatelem účelové podpory, čili, jak vyplývá z § 2 odst. 2 písm. a) zákona o podpoře výzkumu, rozhoduje o poskytnutí podpory a tuto podporu poskytuje.
[20] Taktéž není pochyb o naplnění třetí podmínky, neboť stěžovatelka rozhoduje o poskytnutí podpory z veřejných prostředků, jak již napovídá celé znění názvu zákona o podpoře výzkumu. Nejedná se tedy o její soukromoprávní majetkový úkon, který by bylo možno vyčlenit z pojmu veřejné správy (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 52/2010-59, bod [33], nebo ze dne 18. 7. 2013, čj. 1 Afs 61/2013-43, č. 2909/2013 Sb. NSS, bod [61], nebo čj. 9 Afs 59/2013-45). Kumulativně tedy byla splněna první tři kritéria, proto je stěžovatelku nutno považovat za správní orgán ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) a dalších ustanovení soudního řádu správního.
[21] Poslední podmínka, tedy dotčení veřejného subjektivního práva žalobkyně činností správního orgánu, však nebyla podle Nejvyššího správního soudu naplněna ve vztahu k úkonu stěžovatelky, kterým zamítla stížnost žalobkyně, podanou podle § 36a odst. 8 zákona o podpoře výzkumu.
[22] Nejvyšší správní soud se již vícekrát ve své judikatuře zabýval institutem stížnosti zakotveným v mnoha právních předpisech z oblasti správního práva. V rozsudku ze dne 17. 12. 2010, čj. 4 Aps 2/2010-44, č. 2339/2011 Sb. NSS, při posuzování toho, zda podání stížnosti podle § 175 správního řádu představuje podmínku přípustnosti žaloby ve věci ochrany před nezákonným zásahem, uvedl: "K povaze stížností obecně doktrína uvádí, že‚ stížnost je pouhým podnětem pro správní orgán např. k provedení úkonů v rámci služebního dohledu [...] a stěžovatel nemá právní nárok, aby na základě jeho stížnosti byly provedeny určité dozorčí nebo jiné úkony' (srov. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 688). I podle názoru Nejvyššího správního soudu se stížnost svou povahou a právní úpravou blíží spíše dozorčímu prostředku, resp. je nástrojem, který k němu může vést. Ostatně tento závěr jenom potvrzuje dikce § 175 správního řádu. Stížnost má totiž podle něho být vyřízena do 60 dnů, a byla-li shledána důvodnou, je správní orgán povinen bezodkladně učinit opatření k nápravě, o nichž vyrozumí stěžovatele, pokud o to požádal. O prošetření vyřízení stížnosti lze požádat nadřízený správní orgán. Procesně se u stížnosti postupuje podle části čtvrté správního řádu a výsledkem je sdělení (vyrozumění). Na vyřízení stížnosti tedy není právní nárok a samotné její vyřízení ještě samo o sobě neznamená odstranění závadného stavu."
[23] Na toto rozhodnutí navázal Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 29. 11. 2012, čj. 5 As 43/2012-40, č. 2768/2013 Sb. NSS, v němž zodpověděl otázku, zda je vyřízení stížnosti podle § 26 odst. 1 zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody, rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., následovně: "Nejvyšší správní soud konstatuje, že institut stížnosti podle § 26 zákona o výkonu trestu odnětí svobody vykazuje některé společné rysy se stížností dle § 175 [správního řádu]. Zároveň lze nalézt i paralely s různými stížnostmi a podněty dle zvláštních zákonů - viz např. § 97 odst. 1 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky. [...]. Rovněž stížnost dle § 26 odst. 1 zákona o výkonu trestu odnětí svobody se svou povahou blíží spíše podnětu k možnému uplatnění dozorčích úkonů než opravnému prostředku, neboť zákon stěžovateli v souvislosti s vyřizováním jeho stížnosti nesvěřuje žádná konkrétní procesní oprávnění. S tím koresponduje i názor odborné literatury, která ke stížnosti dle citovaného ustanovení uvádí, že‚ výslovná úprava postupu při podávání a vyřizování stížnosti na individuální pokyny, příkazy apod. však chybí, bylo by proto nutno konstatovat, že - pokud jde o postup uvnitř Vězeňské služby - zákon odsouzeným žádné procesní prostředky k ochraně jejich práv neposkytuje' (Novotný, O.; Mikule, V. Vězeňství a právo. Právní rozhledy 1998, č. 6). V již citovaném rozsudku ze dne 17. 12. 2010, čj. 4 Aps 2/2010-44, Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že využití stížnosti dle § 175 správního řádu nelze považovat za nezbytnou podmínku přípustnosti žaloby na ochranu před nezákonným zásahem podle § 82 a násl. s. ř. s. Rovněž lze mít za to, že stížnost nelze pokládat za řádný opravný prostředek v řízení před správním orgánem ve smyslu § 68 písm. a) s. ř. s., jehož vyčerpání by bylo nezbytnou podmínkou přípustnosti případné žaloby proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 a násl. s. ř. s. [...] Zákon o výkonu trestu odnětí svobody navíc, na rozdíl od správního řádu, nestanoví ani žádnou konkrétní lhůtu pro vyřízení stížnosti (překročitelná lhůta 30 dní je nyní stanovena pouze vnitřním předpisem [...]). Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že závěry citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2010, čj. 4 Aps 2/2010-44, lze vztáhnout i na stížnosti dle § 26 odst. 1 zákona o výkonu trestu odnětí svobody. Nejvyšší správní soud je tudíž toho názoru, že k zásahu do subjektivních práv stěžovatelky samotným vyřízením její stížnosti dojít nemohlo, neboť se nejedná o rozhodnutí o řádném opravném prostředku či prostředku nápravy proti úkonům žalované, jež byly předmětem její stížnosti. Pokud by do práv stěžovatelky zasáhl přímo některý z těchto úkonů žalované, které byly předmětem stížnosti, musela by stěžovatelka, domáhala-li by se soudní ochrany, brojit proti takovému úkonu přímou žalobou, ať již by se jednalo, podle povahy daného úkonu, o žalobu na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, nebo o žalobu proti rozhodnutí správního orgánu" (pozn. NSS: tato i další zvýraznění doplněna desátým senátem).
[24] V rozsudku ze dne 17. 9. 2014, čj. 2 As 41/2014-47, Nejvyšší správní soud posoudil povahu vyřízení stížnosti podané správnímu orgánu na postup poskytovatele zdravotních služeb podle § 93 a násl. zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování, následovně: "Předmětem stížnostního řízení dle citovaného zákona není rozhodování o právech a povinnostech podatele stížnosti, ale jde o prošetření skutečností ve stížnosti uvedených, přičemž zákon stěžovateli v souvislosti s vyřizováním jeho stížnosti nesvěřuje žádná konkrétní procesní oprávnění. Výsledkem stížnostního řízení je pak zjištění, zda při poskytování zdravotních služeb nebo činností s tím souvisejících bylo shledáno pochybení dotýkající se práv nebo povinností pacienta. V případě pozitivního zjištění pak správní orgán uloží poskytovateli nápravná opatření nebo podá podnět příslušnému orgánu či komoře, zjistí-li takové pochybení zdravotnického pracovníka, který je členem komory [§ 96 odst. 1 písm. b) zákona o zdravotních službách]. Ani jedna z uvedených alternativ se nedotýká veřejných subjektivních práv stěžovatele (ohledně možného podnětu k příslušné profesní komoře již Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 4. 2. 2009, čj. 1 Ans 1/2009-299, dovodil, že rozhodnutí o odmítnutí stížnosti na postup člena České lékařské komory není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.). Uplatnění stížnosti dle § 93 a násl. zákona o zdravotních službách lze tedy připodobnit k pouhému podnětu, přičemž jeho možný důsledek (uložení nápravných opatření, resp. podání podnětu příslušnému orgánu) závisí na posouzení tohoto podání správním orgánem, a stěžovatel tak nemá právní nárok na jeho kladné vyřízení. K zásahu do subjektivních práv stěžovatele samotným vyřízením jeho stížnosti dojít nemohlo, neboť nesvědčí-li stěžovateli veřejné subjektivní právo na provedení určitého opatření nebo na zahájení určitého řízení, nemůže být dotčen ani sdělením, že správní orgán pro takový postup neshledal důvody. Žalobou napadený přípis žalovaného je tedy třeba považovat za pouhé sdělení výsledku přezkumu stěžovateli, které není způsobilé se jakkoliv negativně projevit v jeho právní sféře; jeho práva a povinnosti zůstávají zcela nedotčeny. V této souvislosti lze odkázat i na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2008, čj. 7 As 55/2007-71, jenž shledal, že sdělení správního orgánu k podnětu k zahájení přezkumného řízení podle § 94 odst. 1 správního řádu nelze považovat za rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s. V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud dovodil, že oznámení o nezahájení přezkumného řízení podle § 94 správního řádu je pouhým sdělením, neboť práva a povinnosti účastníků řízení, změněné nebo vzniklé původním rozhodnutím, nejsou tímto sdělením dotčeny."
[25] V rozsudku ze dne 3. 2. 2016, čj. 6 Afs 84/2015-31, se Nejvyšší správní soud vyjádřil k povaze vyřízení stížnosti podle § 261 daňového řádu: "Podle § 261 odst. 1 daňového řádu‚[o]soba zúčastněná na správě daní má právo podat správci daně stížnost proti nevhodnému chování jeho úředních osob nebo proti postupu tohoto správce daně, neposkytuje-li daňový zákon jiný prostředek ochrany'. Podle odstavce 5 tohoto ustanovení platí, že ‚[b]yla-li stížnost shledána důvodnou nebo částečně důvodnou, učiní správce daně bezodkladně nezbytná opatření k nápravě. O výsledku šetření a opatřeních přijatých k nápravě se učiní úřední záznam a správce daně o tomto výsledku bezodkladně vyrozumí stěžovatele.' Žalovaný stížnosti nevyhověl a stěžovatele o tom vyrozuměl přípisem ze dne 17. 7. 2014 [...]. Nejvyšší správní soud ze znění žaloby ověřil, že stěžovatel skutečně napadal pouze samotné vyřízení jeho stížnosti, tedy shora specifikovaného přípisu; tvrzení o nezákonném zásahu (zásahu do jeho práv) pak nenavázal na samotné úkony žalovaného, proti nimž stížnost směřovala (až na výzvu k prokázání skutečností - k tomu viz dále). Vyrozuměním žalovaného o vyřízení stížnosti však stěžovatel nemohl být přímo zkrácen na svých právech, neboť mu jím žalovaný neuložil žádné povinnosti ani neomezil jeho práva. Až samotnými úkony, jež stěžovatel napadal stížností, mohlo dojít k zásahu do jeho právní sféry; ty však v žalobě stěžovatel nenapadl. Stěžovatel má samozřejmě dle okolností právo na podání stížnosti dle § 261 odst. 1 daňového řádu, resp. posléze na podání žádosti o prošetření způsobu vyřízení stížnosti dle § 261 odst. 6 daňového řádu, zahrnující v sobě též povinnost, aby se příslušný orgán takovou žádostí zabýval, nelze však již hovořit o právu na vyhovění stížnosti či žádosti. Jinak by bylo nutné žalobu posuzovat v případě, že by jí stěžovatel napadl přímo postup, proti němuž jeho stížnost dle § 261 odst. 1 daňového řádu směřovala."
[26] Podobně jako výše uvedená judikatura hovoří doktrína, podle níž je stížnost obecně "pouhým podnětem pro správní orgán např. k provedení úkonů v rámci služebního dohledu uvnitř soustavy veřejné správy (třeba posouzení, zda ze strany pracovníka nedošlo k porušení jeho povinnosti) nebo správního dozoru, popř. k zahájení správního řízení z úřední pravomoci (ex officio) a stěžovatel nemá právní nárok, aby na základě jeho stížnosti byly provedeny určité dozorčí nebo jiné úkony; proti vyřízení stížnosti proto nejsou přípustné opravné prostředky ve správním řízení (odvolání, rozklad apod.) ani žaloba ke správnímu soudu, a to i když třeba správní orgán vyřízení provedl ve formě rozhodnutí, pokud ovšem zákon výslovně nestanoví něco jiného" (Mikule, V. Právní záruky ve veřejné správě. In: Hendrych, D. a kol. Správní právo - Obecná část. 8. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 650-651). Stížnosti "se obvykle řadí mezi prostředky neformální kontroly veřejné správy" (Sládeček, V. Obecné správní právo. 2. vyd. Praha: ASPI, 2009, s. 366).
[27] Zákon o podpoře výzkumu stížnost na postup poskytovatele při hodnocení návrhu programového projektu zakotvil v § 36a odst. 8, a to velmi stroze: "Kontrolní rada Technologické agentury České republiky je kontrolním orgánem Technologické agentury České republiky, který kontroluje rozdělování finančních prostředků Technologické agentury České republiky a hospodaření s majetkem státu, k němuž má Technologická agentura České republiky příslušnost hospodaření, projednává stížnosti na postup poskytovatele při hodnocení návrhu programového projektu a který předkládá svá stanoviska předsednictvu Technologické agentury České republiky. [...] Stanoviska, která jsou vydávána v rámci kompetence kontrolní rady, jsou pro předsednictvo Technologické agentury České republiky závazná."
[28] Nejvyšší správní soud má za to, že stížnost podle § 36a odst. 8 zákona o podpoře výzkumu lze připodobnit k stížnostem upraveným výše citovanými zákony a že je namístě zaujmout k její povaze stejný postoj jako ve výše citovaných judikátech. Zákon o podpoře výzkumu podateli stížnosti nepřiznává žádná konkrétní procesní oprávnění, nezakládá právo podatele, aby bylo na základě stížnosti určitým způsobem postupováno, tím méně, aby bylo o stížnosti vydáno rozhodnutí. Nestanoví ani konkrétní lhůty pro podání a vyřízení stížnosti. Neomezuje dokonce podání stížnosti na účastníky veřejné soutěže; stížnost tedy může podat kdokoliv. Těmito svými vlastnostmi se stížnost podle § 36a odst. 8 zákona o podpoře výzkumu blíží více podnětu k možnému uplatnění dozorčích mechanismů nežli opravnému prostředku (srov. také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 12. 2015, čj. 1 As 134/2015-36, bod [23]). Vyřízení této stížnosti proto nelze s ohledem na výše uvedené samo o sobě považovat za úkon, kterým by byla žalobkyně dotčena na některém svém veřejném subjektivním právu, tím méně za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Ostatně sama v žalobě žádné takové tvrzení, že vyřízením stížnosti došlo k porušení jejích práv, neuplatnila.
[29] Samotné označení vyřízení stížnosti stěžovatelkou jako rozhodnutí není určující (což platí i opačně, tedy pro označení rozhodnutí správního orgánu za přípis), neboť otázku, zda je určitý úkon rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., je nutno zodpovědět s ohledem na to, jak jeho aspekty předpokládá právní úprava, nikoliv z hlediska toho, zda byly v konkrétním případě právní úpravou předpokládané aspekty skutečně naplněny (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2014, čj. 7 As 100/2014-52, č. 3151/2015 Sb. NSS, a ze dne 6. 5. 2015, čj. 4 As 28/2015-44, bod [16]). Zákon o podpoře výzkumu nezakládá pravomoc stěžovatelky vydávat o stížnosti na postup poskytovatele při hodnocení návrhu programového projektu rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Navíc pokud má být přihlédnuto ke struktuře písemnosti, podobně jak podpůrně učinil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 19. 8. 2014, čj. 6 As 68/2012-47, č. 3104/2014 Sb. NSS, je nutno konstatovat, že vyřízení stížnosti svou strukturou neodpovídá správnímu rozhodnutí, neboť postrádá výrokovou část a odůvodnění (srov. § 68 správního řádu).
[30] Z výše uvedeného tedy vyplývá, že vyřízení stížnosti podané podle § 36a odst. 8 zákona o podpoře výzkumu není samo o sobě úkonem, kterým by byla dotčena veřejná subjektivní práva žalobkyně či bylo jinak zasaženo do její právní sféry (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS). Proti takovému úkonu tudíž není žaloba ve správním soudnictví přípustná a musí být podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítnuta (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2008, čj. 5 Afs 69/2007-64, č. 2501/2012 Sb. NSS, a usnesení Městského soudu v Praze ze dne 30. 5. 2014, čj. 11 A 262/2011-28, týkající se vyřízení stížnosti Grantovou agenturou České republiky, jež je v § 36 odst. 7 zákona o podpoře výzkumu upravena prakticky totožně).
[31] Právě uvedené ovšem neznamená, že by účastníci veřejných soutěží ve výzkumu, vývoji a inovacích byli připraveni o soudní ochranu ve správním soudnictví. Podle § 22 odst. 4 zákona o podpoře výzkumu stěžovatelka "rozhodne o přijetí návrhu a jeho postoupení do druhého stupně". Stěžovatelka tedy svým úkonem rozhoduje o právech a povinnostech uchazečů, kteří prostřednictvím svých návrhů projektů žádají o poskytnutí účelové podpory formou dotace (§ 4 odst. 1 a § 17 odst. 5 zákona o podpoře výzkumu). Kladným rozhodnutím o poskytnutí podpory vzniká adresátu rozhodnutí právo na poskytnutí účelové podpory ze strany poskytovatele (§ 7 odst. 4 zákona o podpoře výzkumu). V případě rozhodnutí o neposkytnutí podpory neúspěšnému uchazeči toto právo nevzniká. Nepřiznáním podpory je navíc každý neúspěšný uchazeč zasažen přinejmenším tím, že náklady, které vynaložil za účelem jejího získání, přišly vniveč (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 52/2010-59, bod [21]). Rozhodnutí stěžovatelky o nepostoupení do druhého stupně veřejné soutěže je tedy úkonem, který se dotýká veřejných subjektivních práv účastníků veřejné soutěže, respektive jejich právní sféry, a je proto přezkoumatelné ve správním soudnictví, konkrétně v režimu řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2015, čj. 9 Ads 83/2014-46, č. 3324/2016 Sb. NSS).
[32] Stížnost na postup poskytovatele při hodnocení návrhu programového projektu podle § 36a odst. 8 zákona o podpoře výzkumu není v tomto případě řádným opravným prostředkem, který by byl neúspěšný uchazeč o účelovou podporu povinen vyčerpat před podáním žaloby proti rozhodnutí o nepostoupení do druhého stupně veřejné soutěže na základě § 68 písm. a) s. ř. s. Jak již bylo výše naznačeno, nejedná se o prostředek k ochraně práv, který by měli účastníci veřejné soutěže plně ve své procesní dispozici (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2015, čj. 6 As 208/2014-23), neboť zákon o podpoře výzkumu jim nepřiznává žádná procesní oprávnění ohledně vyřízení stížnosti. Stížnost nemá oproti řádným opravným prostředkům ani odkladný účinek (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2015, čj. 7 Afs 131/2015-32, č. 3381/2016 Sb. NSS). Právní předpisy nestanoví ani jiný řádný opravný prostředek, který by bylo nutno vyčerpat před podáním žaloby; ostatně ne ve všech věcech musí správní orgány nutně rozhodovat ve dvou stupních (srov. usnesení rozšířeného senátu čj. 6 As 68/2012-47, bod [35]).
[33] Nejvyšší správní soud se v nyní posuzované věci zabýval i tím, zda by nebylo namístě vyložit podanou žalobu tak, že jí kromě vyřízení stížnosti ze dne 5. 1. 2012 žalobkyně napadla též přímo rozhodnutí o nepostoupení do druhého stupně veřejné soutěže ze dne 16. 11. 2011, které, jak bylo výše uvedeno, přezkoumatelné ve správním soudnictví je. Pro tento výklad svědčí skutečnost, že žalobkyně svou žalobní argumentací nezpochybňovala zákonnost způsobu, kterým byla vyřízena její stížnost, ale zákonnost postupu při hodnocení jejího projektu, jenž vyústil v rozhodnutí o jejím nepostoupení do druhého stupně veřejné soutěže. Navíc žalobkyně v petitu žaloby navrhla zrušení obou "rozhodnutí". I když se Nejvyšší správní soud k tomuto výkladu přiklání, na uvedeném závěru o odmítnutí žaloby to nemůže v nyní posuzované věci nic změnit, byť v tomto případě z důvodu její opožděnosti. Žalobkyni totiž bylo rozhodnutí o nepostoupení do druhého kola doručeno dne 30. 11. 2011 (viz část I. žaloby), poslední den dvouměsíční lhůty k podání žaloby stanovené § 72 odst. 1 s. ř. s. tak spadal na 30. 1. 2012. Žaloba byla podána dne 6. 2. 2012, tedy ve vztahu k rozhodnutí o nepostoupení do druhého stupně soutěže opožděně. Podle § 72 odst. 4 s. ř. s. nelze zmeškání lhůty pro podání žaloby prominout. Ve vztahu k tomuto rozhodnutí měla být tedy žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
[34] Městský soud uvažoval o vztahu obou "rozhodnutí", jako kdyby se jednalo o standardní správní řízení podle správního řádu, v němž by bylo podáno odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. O takovou procesní situaci se však nejednalo. Zákonnou lhůtu k podání žaloby proti rozhodnutí o nepostoupení do druhého stupně veřejné soutěže nelze odvozovat od data doručení vyřízení stížnosti žalobkyni, neboť stížnost podle § 36a odst. 8 zákona o podpoře výzkumu nepředstavuje řádný opravný prostředek ve smyslu § 68 písm. a) s. ř. s., jak bylo vyloženo výše. Ke shodnému závěru dospěl i sám městský soud ve výše citovaném usnesení čj. 11 A 262/2011-28: "Lze poznamenat, že žalobce odvozuje dodržení dvouměsíční zákonem stanovené lhůty ode dne doručení dopisu Kontrolní rady Grantové agentury ČR ze dne 17. 6. 2011. Toto sdělení je však vyřízením stížnosti žalobce a nelze ho považovat za rozhodnutí, kterým bylo rozhodováno o opravném prostředku žalobce v předepsaném procesu, který by tvořil jeden celek, jako je tomu např. v řízení podle správního řádu. Úkon Kontrolní rady Grantové agentury ČR je nutno považovat za samostatný úkon, kterým byla vyřízena stížnost žalobce proti úkonu ze dne 9. 3. 2011, mezi těmito úkony žalované není vzájemná souvislost, z níž by bylo možno dovodit, že lhůta pro přezkum úkonu ze dne 9. 3. 2011 se odvíjí ode dne doručení sdělení o vyřízení stížnosti ze dne 17. 6. 2011." Lhůta pro podání žaloby proti rozhodnutí o nepostoupení do druhého stupně soutěže se tak na základě § 72 odst. 1 s. ř. s. odvíjí od oznámení tohoto rozhodnutí žalobci a žalobu podanou dne 6. 2. 2012 je nutno označit ve vztahu k tomuto rozhodnutí za opožděnou.
[35] Obiter dictum Nejvyšší správní soud dodává, že stěžovatelka by měla výše uvedeným závěrům uzpůsobit poučení, které rozhodnutí o nepostoupení do druhého stupně veřejné soutěže obsahuje. Z něho plyne, že byť proti rozhodnutí není možné podat odvolání, je proti němu možné podat stížnost. V důsledku tohoto, formálně správného, poučení se ovšem může stát, že se neúspěšný žadatel touto napovězenou cestou vydá, aniž si uvědomí, že mu navzdory podání stížnosti plyne lhůta k podání žaloby proti rozhodnutí o nepostoupení podle § 65 a násl. s. ř. s., která na rozdíl od stížnosti představuje efektivní prostředek ochrany jeho práv. Protože k vyřízení stížnosti zákon o podpoře výzkumu nestanoví žádnou lhůtu, může se stát, že mu lhůta k podání žaloby uplyne dříve, nežli bude vyřízena jeho stížnost (uvedené by hrozilo i v případě analogické aplikace lhůty podle § 175 odst. 5 správního řádu). V takových případech by neúspěšný žadatel ztratil možnost obrátit se na soud. | decision_1321.txt |
361 | k § 254 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu
Dojde-li ke zrušení, změně či prohlášení nicotnosti rozhodnutí, na základě kterého bylo uloženo peněžité plnění v rámci dělené správy, náleží daňovému subjektu úrok z neoprávněného jednání správce daně dle § 254 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, z částky, která jím byla na základě tohoto rozhodnutí nebo v souvislosti s tímto rozhodnutím uhrazena.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2016, čj. 9 Afs 128/2016-39)
Prejudikatura: č. 2143/2010 Sb. NSS, č. 3227/2015 Sb. NSS a č. 3290/2015 Sb. NSS.
Věc: Statutární město Hradec Králové proti Generálnímu ředitelství cel o úrok z neoprávněného jednání správce daně, o kasační stížnosti žalovaného.
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže rozhodnutím ze dne 25. 6. 2010 uložil žalobci pokutu ve výši 1 500 000 Kč, toto rozhodnutí potvrdil předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ve svém rozhodnutí o rozkladu ze dne 22. 11. 2010. Žalobce pokutu uhradil dne 27. 1. 2011 na účet Celního úřadu pro Jihomoravský kraj (dále jen "celní úřad"). Krajský soud v Brně následně rozsudkem ze dne 1. 6. 2012, čj. 62 Af 3/2011-225, rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže zrušil. Předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže nato novým rozhodnutím zrušil rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže a správní řízení zastavil.
Celní úřad rozhodnutím ze dne 17. 7. 2013 vrátil žalobci zaplacenou pokutu. Žalobce poté dne 15. 1. 2014 vyzval celní úřad k úhradě úroku z vratitelného přeplatku podle § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009. Rozhodnutím ze dne 28. 4. 2014 celní úřad žalobci úrok z neoprávněného jednání správce daně nepřiznal. Odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí žalovaný svým rozhodnutím ze dne 25. 6. 2014 zamítl a rozhodnutí celního úřadu potvrdil.
K žalobě proti tomuto rozhodnutí Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 12. 5. 2016, čj. 62 Af 67/2014-78, rozhodnutí žalovaného zrušil. V odůvodnění krajský soud zdůraznil, že daní ve smyslu daňového řádu z roku 2009 je i peněžité plnění v rámci veřejné správy, tedy platební povinnost, která byla uložena správním orgánem na základě zvláštního zákona, přičemž pravomoc takové peněžité plnění vymáhat a vybírat postupem uvedeným v daňovém řádu z roku 2009 má jiný správní orgán, v posuzovaném případě celní úřad. Celní úřad pak má ve vztahu k tomuto peněžitému plnění v rámci dělené správy postavení správce daně ve smyslu daňového řádu z roku 2009, žalobce má ve vztahu k celnímu úřadu postavení daňového subjektu se všemi jeho právy a povinnostmi. Pojmem rozhodnutí o stanovení daně (obsaženým v § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009) je tak nepochybně nutné rozumět i rozhodnutí o peněžitém plnění, které je vybíráno a vymáháno v rámci dělené správy, a to po osobě v postavení daňového subjektu.
Judikatura správních soudů již dříve dospěla k závěru, že bylo-li sankční rozhodnutí zrušeno pravomocným rozhodnutím soudu, pokuta uhrazená na jeho základě se stala od počátku zaviněným daňovým přeplatkem, který musí být pokutovanému vrácen spolu s případným úrokem. "Zaviněným přeplatkem je přeplatek na platební povinnosti (uhrazený ve prospěch veřejného rozpočtu), vzniklý v důsledku nesprávného rozhodnutí (postupu) správních orgánů, pro který bylo toto rozhodnutí ‚přezkumnou autoritou' zrušeno. Úrok z přeplatku je vyjádřením ceny finančních prostředků v čase, která je daná úrokovou mírou. Jedná se o ekonomickou náhradu plynoucí z peněžních prostředků, která by jinak přirůstala k mase finančních prostředků jejich vlastníku." (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2010, čj. 1 Afs 38/2010-100, č. 2143/2010 Sb. NSS, ze dne 12. 8. 2010, čj. 1 Afs 52/2010-180, a ze dne 26. 10. 2010, čj. 8 Afs 13/2010-138).
Také již bylo opakovaně judikováno, že povinnost státu vrátit kromě pokuty i úrok z prodlení se po zavedení tzv. dělené správy nemění. Pokud byla uložená pokuta vybrána ve prospěch státního rozpočtu správním orgánem, kterému v rámci věcné dělené správy přísluší dané peněžité plnění spravovat (vybrat, vymáhat, vracet, vypořádat nárok související s neoprávněným vybráním nebo vymožením), vrátí v případě následného zrušení rozhodnutí o uložení pokuty tento správní orgán vedle vybrané pokuty též úrok z prodlení (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2015, čj. 6 As 152/201478).
Tento závěr byl sice vysloven k § 64 odst. 6 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (dále jen "daňový řád z roku 1992"), avšak dikce nyní aplikovaného § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 na podstatě a smyslu zákonné úpravy nic nemění. S výkladem žalovaného, že nárok na zaplacení úroku podle § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 může vzniknout pouze z důvodu nesprávného úředního postupu či "nezákonnosti" rozhodnutí správního orgánu, který byl v době uložení peněžité povinnosti sám v postavení správce daně, krajský soud nesouhlasil. Taková interpretace de facto znamená vyloučení § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 mimo jiné pro všechny případy peněžitých plnění ve smyslu § 2 odst. 3 písm. c) daňového řádu z roku 2009. Takto kardinálně odlišný přístup oproti předchozí právní úpravě postrádá jakékoli racionální zdůvodnění. Zcela by pak též postrádala smysl právní úprava obsažená v § 184 odst. 5 daňového řádu z roku 2009, podle které způsobil-li "neoprávněnost vymáhání při dělené správě orgán veřejné moci, který peněžité plnění předal k vymáhání, uhradí tento orgán správci daně, který nedoplatek na tomto peněžitém plnění vymáhal, vzniklé hotové výdaje a přiznaný úrok z neoprávněného jednání správce daně, popřípadě náhradu škody". Citované ustanovení výslovně pojednává o úroku z neoprávněného jednání správce daně, způsobeného orgánem veřejné moci, který v rámci dělené správy rozhodoval v rovině nalézací.
Smyslem § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009, tedy smyslem zaplacení úroku z částky, která již byla do státního rozpočtu uhrazena, stále zůstává kompenzace ekonomické ztráty peněžních prostředků, které by jinak přirůstaly k finančním prostředkům vlastníka, který je však již do veřejného rozpočtu uhradil. Na tom nic nemění ani to, že v rámci dělené správy existuje rozhraní mezi ukládací a inkasní fází řízení, neboť to ostatně existovalo již za účinnosti § 64 odst. 6 daňového řádu z roku 1992.
Krajský soud proto dospěl k závěru, že i v rámci tzv. dělené správy se na povinnosti správce daně vrátit peněžité plnění ve smyslu § 2 odst. 3 písm. c) daňového řádu z roku 2009, včetně úroku podle § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009, nic nemění, ani pokud jde o peněžitá plnění uhrazená do veřejného rozpočtu po 1. 1. 2011.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal, že ze znění § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 vyplývá, že žalobce musí svůj nárok zakládat na zrušení, změně nebo prohlášení nicotnosti toliko takového rozhodnutí, kterým mu byla správcem daně stanovena daň, a to z důvodu nezákonnosti (nesprávného úředního postupu) správce daně. Uvedené podmínky musí být splněny současně (srov. důvodovou zprávu k daňovému řádu z roku 2009).
Stěžovatel poukázal na úpravu dělené správy v § 161 odst. 1 a 2 daňového řádu z roku 2009, z níž vyplývá, že ukladatel pokuty při jejím uložení nevystupuje v postavení správce daně, neboť zákonodárce v této souvislosti hovoří pouze o "orgánu veřejné moci, který není správcem daně". Není pochyb o tom, že v posuzovaném případě se v tomto postavení nacházel Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Pro účely dělené správy působí orgán veřejné moci jako správce daně až ve fázi inkasa uloženého plnění, tj. pouze za tím účelem, aby zabezpečil úhradu peněžitého plnění.
V obecné rovině platí závěr, že podle § 2 odst. 3 písm. c) daňového řádu z roku 2009 se daní "pro účely tohoto zákona rozumí peněžité plnění v rámci dělené správy", tj. i peněžité plnění uložené Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže. Peněžitému plnění v rámci dělené správy je však charakter daně propůjčen pouze a jen pro účely platební fáze, tj. výběru, vymáhání a evidence, kterou provádí správce daně podle procesních pravidel daňového řádu z roku 2009. Stěžovatel v této souvislosti odkázal na komentář k daňovému řádu z roku 2009 (Baxa, J. a kol. Daňový řád. Komentář. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011), z něhož vyplývá, že § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 není u peněžitých plnění v rámci dělené správy aplikovatelný.
Rovněž upozornil, že pokud není vyměřená daň uhrazena včas, stíhá dlužníka ze zákona povinnost platit za dobu svého prodlení úrok z prodlení. Dojde-li k doměření daně, je daňový dlužník povinen hradit penále. V případě pokut, které ukládají jiné správní orgány a které následně předávají k vybrání (vymožení) správcům daně, žádný úrok z prodlení nevznikal a ani nevzniká. Co se penále týče, toto je ze samotné podstaty pokuty vyloučeno úplně.
Stěžovatel namítl, že na § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 nelze pohlížet izolovaně, ale naopak ve vzájemné souvislosti s pojmy "správce daně", "daň" a "dělená správa", a také se zohledněním systematiky zákona, jeho smyslu a účelu. Tyto aspekty krajský soud v napadeném rozsudku žádným způsobem nezohlednil. Své závěry vystavěl převážně na srovnání § 254 daňového řádu z roku 2009 s předchozí právní úpravou. V tomto směru krajský soud zatížil napadený rozsudek nepřezkoumatelností, neboť pro účely pochopení smyslu § 254 daňového řádu z roku 2009 je zásadní zohlednit specifika právní úpravy v tomto zákoně.
Stěžovatel konstatoval, že důvodem zrušení rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže v projednávané věci nebylo neoprávněné jednání správce daně (nezákonnost), ale shledání nedostatků při uložení pokuty v řízení před Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže. Mezi tímto řízením, které probíhalo v jiném procesním prostředí a v němž došlo k uložení pokuty, a následnou fází inkasa uloženého peněžitého plnění existuje nepropustná hranice. Postavení správce daně se aktivuje až vstupem do fáze platební, která již probíhá podle procesních pravidel daných daňovým řádem z roku 2009. Uloženému peněžitému plnění je charakter daně ve smyslu daňového řádu z roku 2009 propůjčen pouze pro účely placení. Celní úřad platbu po dobrovolné úhradě žalobcem přijal a zaevidoval, v rámci této platební fáze se žádného nezákonného postupu nedopustil. Tato skutečnost nemůže být bez významu.
Rozhodnutím o stanovení daně podle § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 se rozumí rozhodnutí vydané správcem daně na základě § 147 tohoto zákona v nalézacím daňovém řízení, tj. platební výměr, dodatečný platební výměr nebo hromadný předpisný seznam. V projednávané věci se žádné nalézací řízení před správcem daně nevedlo. Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže bylo vydáno v jiném procesním prostředí (správní řízení), nelze na něj proto automaticky aplikovat ustanovení daňového řádu z roku 2009, která se vztahují k modifikaci samotné daně.
Rozhodnutí soudů působí s účinky ex nunc, je tedy účinné až od svého vydání. V okamžiku úhrady a výběru pokuty celním úřadem existovalo pravomocné a vykonatelné rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, které celní úřad opravňovalo pokutu vybrat a zaevidovat na osobní daňový účet žalobce.
K argumentu krajského soudu, že vyloučením uplatnění § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 na peněžitá plnění v rámci dělené správy by úprava § 184 odst. 5 daňového řádu z roku 2009 postrádala smysl, stěžovatel uvedl, že krajským soudem uváděná úprava se pojí výlučně s § 254 odst. 2 citovaného zákona, který však nedopadá na projednávanou věc.
Podle důvodové zprávy "[r]ozdíl mezi odst. 1 a odst. 2 § 254 je mimo jiné v tom, že v prvém případě je postihováno negativní jednání správce daně v rovině nalézací (při stanovení daně), zatímco v druhém případě jde o sankci v rovině platební (neoprávněná exekuce). Z povahy věci pak plyne, že § 254 odst. 2 daňového řádu [z roku 2009] dopadá i na případy, kdy k neoprávněné exekuci dojde v rámci tzv. dělené správy, při níž se uplatní pravidla obsažená v návrhu, týkající se platební roviny." Ustanovení § 254 odst. 2 daňového řádu z roku 2009 obsahuje speciální pravidlo týkající se neoprávněného vymáhání, které na rozdíl od § 254 odst. 1 spojuje vznik nároku na úrok se skutečností, že na daňovém subjektu byla daň neoprávněně vymáhána. Vymáhací řízení spadá do fáze placení, a proto probíhá podle procesních pravidel normovaných daňovým řádem z roku 2009; orgánem veřejné moci, který bude v postavení vymáhajícího, je tudíž správce daně - celní úřad. Ustanovení § 184 odst. 5 uvedeného zákona upravuje možnost regresu pro případy neoprávněného vymáhání.
V důsledku výkladu provedeného krajským soudem je za pochybení Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, kterého se tento orgán dopustil ve správním řízení na úseku veřejných zakázek, postižen celní úřad. Takový závěr je nezákonný a vede k absurdním důsledkům.
Úprava § 64 odst. 6 daňového řádu z roku 1992 a § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 je rozdílná. Institut úroku z neoprávněného jednání správce daně byl vydělen jako samostatný nástroj do části čtvrté daňového řádu z roku 2009. Ustanovení § 254 odst. 1 se vztahuje na rozhodnutí o stanovení daně (tj. pojem definovaný v daňovém řádu z roku 2009), oproti tomu § 64 odst. 6 daňového řádu z roku 1992 byl ustanovením komplexnějším a obecnějším. Daňový řád z roku 2009 přinesl změnu koncepce dělené správy a její větší precizaci a důslednost ve vymezení, včetně podchycení základních práv a povinností dotčených orgánů veřejné moci.
Úrok z přeplatku dle § 64 odst. 6 věty první daňového řádu z roku 1992 byl vnímán jako sankce za liknavost, za pozdní vrácení přeplatku, jehož vznik zapříčinil správce daně a v zákonem stanovené lhůtě tento nežádoucí stav nebyl schopen napravit. Smysl a účel úroku z neoprávněného jednání správce daně dle § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 je odlišný, protože upravuje postih za negativní jednání správce daně v rovině nalézací - při stanovení daně. Nejedná se o ekvivalent § 64 odst. 6 daňového řádu z roku 1992. Nejblíže je tomuto ustanovení úprava v § 155 daňového řádu z roku 2009.
Stěžovatel shrnul, že aplikace § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 je z povahy věci pro případ peněžitých plnění v rámci dělené správy vyloučena, stejně jako např. prominutí daně, úrok z prodlení nebo penále. Ne každý výklad právní normy musí být v daňovém právu nutně proveden ve prospěch daňových subjektů. Peněžitá plnění v rámci dělené správy tuto definici z povahy věci nenaplní, protože se svým charakterem o daně nejedná. Z tohoto důvodu na ně nelze bez dalšího aplikovat všechna ustanovení daňového řádu z roku 2009, která se vztahují k modifikaci samotné daně, a naopak je třeba při jejich aplikaci nalézat rozumnou rovnováhu. Stejně tak nelze akceptovat závěr, že rozhodnutí o stanovení daně bude představovat jakékoli rozhodnutí o pokutě. V uvedeném postupu nelze spatřovat ani porušení zásady rovnosti daňových subjektů, neboť tato zásada platí pro daňové subjekty pouze v rovině procesní, nikoli v rovině hmotněprávní.
Žalobce byl poškozen jednáním Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže a je nepochybně spravedlivé žádat za toto pochybení kompenzaci. Kompenzace však nemůže spočívat v přiznání úroku z neoprávněného jednání správce daně, protože žalobce nenaplnil zákonné podmínky pro přiznání tohoto úroku. To však neznamená, že se proti postupu Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže nemůže bránit jinými právními prostředky. V úvahu by připadal postup dle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Tento zákon je obecným právním předpisem, zatímco § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 dopadá pouze na vymezený okruh případů. Opačný výklad vede k absurdnímu závěru, dle kterého by stát hradil úrok podle § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 za každou nezákonně uloženou pokutu (či jiné rozhodnutí ukládající peněžité plnění), které se následně vybírá a vymáhá v režimu daňového řádu z roku 2009.
Žalobce se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry krajského soudu. Pojmem rozhodnutí o stanovení daně je nepochybně nutno rozumět i rozhodnutí o peněžitém plnění vybíraném a vymáhaném v rámci dělené správy. Jestliže celní úřad postupoval při inkasu a správě vybíraného peněžitého plnění jako správce daně, pak by měl ve stejném režimu postupovat i při jeho vracení. Opačný výklad by vedl k porušení zásady rovného přístupu k adresátům veřejné správy. Smyslem § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 je kompenzace ekonomické ztráty peněžních prostředků, které by jinak přirůstaly k finančním prostředkům vlastníka, a to i v rámci dělené správy.
Doplnil, že pokud daňovému subjektu pouze v souvislosti s prodlením s úhradou stanovené daně vzniká povinnost platit úrok z prodlení, pak je logické, aby správce daně v případě, kdy drží po nějakou dobu finanční prostředky určené k úhradě daně na základě nezákonného či nicotného rozhodnutí, kompenzoval daňovému subjektu nemožnost s těmito prostředky do doby zrušení, změny či prohlášení nicotnosti rozhodnutí nakládat. S ohledem na stejnou výši úroku z prodlení, jenž je daňový subjekt povinen hradit v případě prodlení se zaplacením daně, a úroku z nesprávně stanovené daně je zřejmé, že úrok podle § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 měl být kompenzací povinnosti daňového subjektu hradit úrok z prodlení. U peněžitých plnění v rámci dělené správy však úrok z prodlení nevzniká (§ 253 odst. 3 daňového řádu z roku 2009).
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
(...) [34] Námitky, že krajský soud nikterak nezohlednil vymezení pojmů "správce daně", "daň" a "dělená správa", systematiku daňového řádu z roku 2009, jeho smysl a účel, nemají oporu v napadeném rozsudku. Z jeho odůvodnění je naopak zcela zřejmé, že krajský soud vycházel z úpravy dělené správy i z vymezení uvedených pojmů, tak jak jsou upraveny v daňovém řádu z roku 2009 (viz strany 4 a 5 napadeného rozsudku). Vycházel také z dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu vztahující se k § 64 odst. 6 daňového řádu z roku 1992 a srozumitelně odůvodnil, proč nová právní úprava (daňový řád z roku 2009) žádnou podstatnou změnu nepřinesla (viz strana 6 a 7 napadeného rozsudku). Nesouhlas stěžovatele se závěry krajského soudu nečiní napadený rozsudek nepřezkoumatelným.
[35] Žalobci byla rozhodnutími Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže uložena pokuta ve výši 1 500 000 Kč za správní delikt spočívající v porušení zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách. Pokuta byla dne 27. 1. 2011 žalobcem uhrazena na účet celního úřadu. Následně došlo ke zrušení rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže pro vady řízení.
[36] Předmětem sporu je otázka, zda žalobci v souvislosti s úhradou nezákonně uložené pokuty náleží úrok z neoprávněného jednání správce daně dle § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009.
[37] "Daní se pro účely [daňového řádu z roku 2009] rozumí a) peněžité plnění, které zákon označuje jako daň, clo nebo poplatek, b) peněžité plnění, pokud zákon stanoví, že se při jeho správě postupuje podle tohoto zákona, c) peněžité plnění v rámci dělené správy" (viz § 2 odst. 3 daňového řádu z roku 2009). K dělené správě dochází také v případě, kdy zákon stanoví, "že ke správě placení peněžitého plnění je příslušný jiný správní orgán než orgán veřejné moci, který platební povinnost k peněžitému plnění uložil" (§ 161 daňového řádu z roku 2009).
[38] Podle § 106 odst. 3 správního řádu se pro "exekuci, vybírání a evidenci peněžitých plnění uplatní postup pro správu daní". Dle § 2 písm. d) zákona č. 185/2004 Sb., o Celní správě České republiky (dále jen "zákon o celní správě"), se pro účely tohoto zákona "rozumí placením peněžitých plnění vybírání a vymáhání peněžitých plnění, která vznikla bez vydání správního aktu ze zákona, nebo která byla uložena jinými správními úřady v řízení podle správního řádu, a která jsou příjmem státního rozpočtu, státních fondů nebo rozpočtů územních samosprávných celků". Placení těchto peněžitých plnění, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak, zajišťuje celní úřad (§ 5 odst. 4 uvedeného zákona).
[39] V projednávané věci se jedná o tzv. věcnou (kompetenční) dělenou správu, která je upravena v § 161 odst. 3 daňového řádu z roku 2009, tj. peněžité plnění (pokuta) je uloženo jedním orgánem veřejné moci (v projednávané věci Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže), avšak příslušným k evidenci, výběru a případnému vymožení tohoto peněžitého plnění (správa placení) je jiný orgán veřejné moci (v projednávané věci celní úřad).
[40] Předpokladem aplikace § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 je zrušení, změna nebo prohlášení nicotnosti rozhodnutí o stanovení daně z důvodu nezákonnosti nebo z důvodu nesprávného úředního postupu správce daně.
[41] Výklad stěžovatele, že rozhodnutím o stanovení daně se rozumí pouze rozhodnutí dle § 147 odst. 1 daňového řádu z roku 2009, nemůže sám o sobě obstát. Pojem "rozhodnutí o stanovení daně" není v tomto zákoně výslovně definován. Nadpis (použitý v § 147 daňového řádu z roku 2009) nemá normotvornou povahu, a ačkoliv jej za splnění dalších výkladových metod lze použít jako vodítko při výkladu zákona (usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 12. 3. 2015, čj. Konf 8/2014-25, č. 3227/2015 Sb. NSS), v posuzované věci tomu tak není.
[42] Rozhodnutím o stanovení daně je totiž kromě platebního výměru, dodatečného platebního výměru a hromadného předpisného seznamu (srov. § 147 odst. 1 daňového řádu z roku 2009) také např. rozhodnutí odvolacího orgánu o odvolání proti platebnímu výměru či rozhodnutí o výsledku přezkumu dle § 123 odst. 5 uvedeného zákona. Sporný pojem proto nelze vykládat natolik úzce (pouze ve smyslu rozhodnutí dle § 147 odst. 1 daňového řádu z roku 2009) ani při správě daní vymezených v § 2 odst. 3 písm. a) [případně § 2 odst. 3 písm. b)] daňového řádu z roku 2009, tj. "daní", při jejichž správě se postupuje zcela v režimu daňového řádu z roku 2009. Skutečnost, že se při placení peněžitého plnění uloženého ve správním řízení uplatní postup dle daňového řádu z roku 2009, vyplývá z § 106 správního řádu. To, že bylo peněžité plnění uloženo ve správním řízení, je proto nepodstatné, ostatně správní řád s pojmy "rozhodnutí o stanovení daně" či "nezákonnost postupu správce daně" vůbec nepracuje. Obdobně nepracuje ani s definicí dělené správy, tu naopak upravuje daňový řád z roku 2009, který při vymezení tohoto pojmu musí logicky rozlišovat správce daně, který je příslušný ke správě placení daně, a jiný orgán veřejné moci, který peněžité plnění při výkonu veřejné moci uložil, aniž by měl postavení správce daně.
[43] Rozhodnutím o stanovení daně sám daňový řád z roku 2009 rozumí také rozhodnutí, kterým je uloženo (stanoveno) některé z peněžitých plnění spadajících pod legislativní zkratku "daň" použitou v § 2 odst. 3 daňového řádu z roku 2009 (smyslem zavedení legislativní zkratky je ostatně to, aby nemusel být na dalších místech právního předpisu opakován celý výčet, pro nějž byla zkratka zavedena). Jelikož se daní dle § 2 odst. 3 písm. c) daňového řádu z roku 2009 pro účely tohoto zákona rozumí i peněžité plnění v rámci dělené správy, je třeba pojem rozhodnutí o stanovení daně použitý v § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 vykládat i jako rozhodnutí o stanovení peněžitého plnění v rámci dělené správy. Takovýmto rozhodnutím tedy může být i rozhodnutí vydané jiným orgánem veřejné moci než správcem daně.
[44] Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, kterým byla žalobci uložena pokuta za správní delikt spočívající v porušení zákona o veřejných zakázkách, lze proto považovat za rozhodnutí o stanovení daně ve smyslu § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009.
[45] Podmínkou pro aplikaci § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 je, že ke zrušení, změně nebo prohlášení nicotnosti rozhodnutí, na základě kterého došlo k úhradě finančních prostředků do státního rozpočtu, musí dojít v důsledku pochybení správce daně. Úrok z neoprávněného jednání správce daně se bez ohledu na systematiku daňového řádu z roku 2009 platební roviny týká, neboť je vázán nejen na skutečnost, že došlo ke zrušení, změně nebo prohlášení nicotnosti rozhodnutí z důvodu nezákonnosti nebo z důvodu nesprávného úředního postupu, ale kumulativně i na úhradu takto "nezákonně" uložené povinnosti. Tento závěr již Nejvyšší správní soud potvrdil v rozsudku ze dne 10. 6. 2015, čj. 2 Afs 234/2014-43, č. 3290/2015 Sb. NSS, ve kterém judikoval, že o úrok dle § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 lze žádat ve lhůtě pro placení daní, která činí šest let: "Daňový řád totiž v žádném svém ustanovení nestanoví, že by neuspokojené nároky daňových subjektů při placení daní zanikaly jinak než marným uplynutím lhůty pro placení daně, která činí 6 let (srov. § 155 odst. 7 a § 164 odst. 3 daňového řádu z roku 2009); naopak v jeho § 20 odst. 2 se výslovně uvádí, že daňový subjekt má práva a povinnosti při placení daně po dobu, ve které lze požadovat placení nedoplatku (srov. § 160 odst. 1 daňového řádu z roku 2009)."
[46] Také dřívější právní úprava vázala úrok na "zavinění" správce daně (srov. § 64 odst. 6 daňového řádu z roku 1992). Pojem "zavinění" byl v judikatuře Nejvyššího správního soudu vyložen tak, že se jedná o pochybení správce daně (srov. rozsudky ze dne 31. 1. 2007, čj. 7 Afs 140/2005-55, č. 1184/2007 Sb. NSS, a ze dne 13. 11. 2009, čj. 5 Afs 53/2009-63, č. 1986/2010 Sb. NSS). "Zaviněným přeplatkem judikatura jednoznačně rozumí přeplatek na platební povinnosti vzniklý (uhrazený ve prospěch veřejného rozpočtu) v důsledku natolik nesprávného rozhodnutí (postupu) správních orgánů, pro který bylo toto rozhodnutí ‚přezkumnou autoritou' zrušeno. [...] Úrok z přeplatku je v podstatě vyjádřením ceny finančních prostředků v čase, která je daná úrokovou mírou. Jedná se o ekonomickou náhradu, plynoucí z prostředků, která by jinak přirůstala k mase finančních prostředků jejich vlastníku." (citované rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 1 Afs 38/2010-100, čj. 1 Afs 52/2010-180, čj. 8 Afs 13/2010-134).
[47] Povinnost přiznat daňovému subjektu úrok z přeplatku dle § 64 odst. 6 daňového řádu z roku 1992 Nejvyšší správní soud shledal i v případě dělené správy věcné, kdy peněžité plnění (pokuta) bylo uloženo jiným orgánem veřejné moci, než byl orgán následně příslušný k jeho vybrání, popř. vymožení (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2015, čj. 6 As 152/2014-78).
[48] V souladu s dlouhodobou judikaturou tedy platí, že bylo-li sankční rozhodnutí (rozhodnutí o pokutě) zrušeno pravomocným rozhodnutím soudu, stala se pokuta uhrazená na jeho základě od počátku (tj. ode dne její úhrady) zaviněným daňovým přeplatkem, který musí být pokutovanému vrácen i s úrokem z přeplatku.
[49] Účelem úroku z neoprávněného jednání správce daně není sankcionovat stát (slovy stěžovatele "postihovat") za nezákonné jednání (pochybení), ale adresátu nezákonného rozhodnutí (který má v rámci dělené správy při placení státem uložených plnění postavení daňového subjektu) kompenzovat nemožnost disponovat se svými finančními prostředky. Úrok z neoprávněného jednání správce daně dle § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 je ve své podstatě paušalizovaným vyjádřením ceny finančních prostředků v čase, která je dána úrokovou mírou (tento úrok je ostatně ve zcela shodné výši jako úrok z přeplatku dle § 155 odst. 5 daňového řádu z roku 2009).
[50] Je zcela nesporné, že v projednávané věci byla pokuta uložena rozhodnutím, které bylo následně soudem zrušeno, přičemž pokuta byla prokazatelně zaplacena na účet celního úřadu, a stala se tak příjmem státního rozpočtu [§ 6 odst. 1 písm. p) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech]. Stát tedy mohl s touto finanční částkou disponovat a plynuly mu z ní užitky.
[51] Devátý senát neshledal žádné důvody pro odchýlení se od shora citované judikatury. Ta pod pochybení správce daně podřazuje i situace, kdy se vydání nezákonného rozhodnutí dopustil správní orgán, který pokutu uložil, a jiný správní orgán v postavení správce daně takto uloženou pokutu vybral. Tento výklad plně odpovídá účelu úroku z neoprávněného jednání správce daně dle § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009.
[52] Stěžovatel v kasační stížnosti odkázal na důvodovou zprávu k daňovému řádu z roku 2009, kde je k § 254 daňového řádu z roku 2009 uvedeno následující: "Rozdíl mezi odstavcem 1 a odstavcem 2 je mimo jiné v tom, že v prvém případě je postihováno negativní jednání správce daně v rovině nalézací (při stanovení daně), zatímco v druhém případě jde o sankci v rovině platební (neoprávněná exekuce). Z povahy věci pak plyne, že odstavec 2 dopadá i na případy, kdy k neoprávněné exekuci dojde v rámci tzv. dělené správy, při níž se uplatní pravidla obsažená v návrhu týkající se platební roviny."
[53] Se stěžovatelem lze souhlasit, že z důvodové zprávy by teoreticky bylo možné dovodit, že úrok stanovený v § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 neměl dopadat na případy dělené správy, výslovně to však v důvodové zprávě uvedeno není. Ze zákona, a to ani z jeho doslovného textu, nic takového dovozovat nelze. Pokud by měl zákonodárce skutečně v úmyslu aplikaci § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 u peněžitých plnění v rámci dělené správy vyloučit, mohl a měl tak učinit výslovně (což ostatně učinil u úroku z prodlení - viz § 253 odst. 3 daňového řádu z roku 2009).
[54] Totéž platí i ve vztahu ke komentáři citovanému stěžovatelem. Názory odborné veřejnosti (akademiků, soudců, pracovníků správce daně, advokátů, daňových poradců apod.) uvedené v literatuře či komentáři k zákonu vztahující se k výkladu jednotlivých zákonných ustanovení samozřejmě mohou být určitým vodítkem či "inspirací", nejsou však pro posouzení konkrétní věci soudem závazné. Názor v uvedeném komentáři, na který stěžovatel odkázal v kasační stížnosti, dle přesvědčení soudu neodpovídá textu právního předpisu, smyslu úroku z neoprávněného jednání správce daně ani dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu.
[55] K argumentu stěžovatele, že § 184 odst. 5 daňového řádu z roku 2009 se u úroku z neoprávněného jednání správce daně dle § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 neuplatní, Nejvyšší správní soud konstatuje, že regres dle § 184 odst. 5 daňového řádu z roku 2009 skutečně nelze uplatnit u úroku z neoprávněného jednání správce daně dle § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009. Ustanovení § 184 odst. 5 daňového řádu z roku 2009 se vztahuje pouze na "neoprávněnost vymáhání při dělené správě". Uvedené ustanovení lze tedy použít pouze u úroku z neoprávněného jednání správce daně dle § 254 odst. 2 daňového řádu z roku 2009, který se uplatní u neoprávněného vymáhání. Tento závěr je však pro posouzení právě projednávané věci zcela irelevantní. Jak ostatně již Nejvyšší správní soud konstatoval v rozsudku čj. 6 As 152/2014-78: "Pokuta byla uložena a vybrána ve prospěch státního rozpočtu, v rámci dělené správy stěžovateli [pozn.: jednalo se o stejného stěžovatele jako v projednávané věci] přísluší peněžité plnění spravovat (vybrat, vymáhat, vracet, vypořádat nárok související s neoprávněným vybráním nebo vymožením) a je plně v souladu s principy právního státu, pokud v takovém případě žalobci nezákonně vybranou platební povinnost včetně oprávněných úroků vrátí ten orgán, který ji spravuje, a žalobce se nemusí postupně obracet na orgánů několik. Smysl a účel pověření obecného správce daně výkonem správy peněžitých plnění ve prospěch státního rozpočtu, tedy dělené správy věcné, lze nalézt právě v tom."
[56] Nad rámec shora uvedeného soud konstatuje, že aplikace § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 na peněžitá plnění v rámci dělené správy neznamená, že daňovému subjektu nemůže vzniknout škoda či nemajetková újma způsobená nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem. Takováto škoda / nemajetková újma by se posuzovala podle zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a dle § 254 odst. 6 daňového řádu z roku 2009 by se přiznaný úrok z neoprávněného jednání správce daně započítával na přiznanou náhradu škody nebo přiznané zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu.
[57] Nelze ani souhlasit s korekcí stěžovatele v rozhodnutí o odvolání spočívající v tom, že celní úřad měl při vrácení přeplatku vzniklého v důsledku nezákonného (nicotného) rozhodnutí postupovat dle § 155 daňového řádu z roku 2009, a nikoliv dle § 254 uvedeného zákona. Úprava vracení přeplatku vzniklého v důsledku zrušení, změny nebo prohlášení nicotnosti rozhodnutí, stejně tak jako s tím související úrok z neoprávněného jednání správce daně, který se předepíše na osobní účet daňového subjektu z úřední povinnosti, je úpravou, která je ve vztahu k obecné úpravě vrácení přeplatku stanovené v § 155 daňového řádu z roku 2009 úpravou zvláštní. | decision_1322.txt |
362 | k § 18 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu
Správní orgán rozhodující o delegaci místní příslušnosti správce daně z důvodu účelnosti (§ 18 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu) zkoumá zejména, zda realizace podnikatelských aktivit probíhá v místě formálního sídla daňového subjektu, v místě jeho provozovny či jinde, resp. o jaký druh podnikatelských aktivit se jedná. Je možné delegovat místní příslušnost na správce daně se sídlem blíže místu reálného podnikání daňového subjektu, pokud bude následně správa daní efektivnější a hospodárnější pro daňový subjekt i pro správce daně.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2016, čj. 1 As 230/2016-18)
Věc: Společnost s ručením omezeným Auto Šíma proti Generálnímu finančnímu ředitelství o delegaci místní příslušnosti, o kasační stížnosti žalobkyně.
Na základě místního šetření ze dne 14. 6. 2013 Finanční úřad pro hlavní město Prahu zjistil, že se žalobkyně na adrese svého sídla nevyskytuje, neboť se jedná o virtuální sídlo, přičemž pošta adresovaná žalobkyni je přeposílána na adresu ve Vodňanech. Při místním šetření ze dne 13. 11. 2013 na uvedené adrese ve Vodňanech Finanční úřad pro Jihočeský kraj zjistil, že zde žalobkyně uskutečňuje veškerou podnikatelskou činnost.
Odvolací finanční ředitelství rozhodlo dne 3. 12. 2013 podle § 18 daňového řádu o delegaci místní příslušnosti k výkonu správy všech daní žalobkyně, s výjimkou daně z nemovitých věcí, daně dědické, daně darovací a daně z převodu nemovitostí, z Finančního úřadu pro hlavní město Prahu na Finanční úřad pro Jihočeský kraj. Žalovaný napadeným rozhodnutím zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství.
Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu, kterou Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 11. 7. 2016, čj. 30 Af 44/2014-30, zamítl. Krajský soud souhlasil se žalovaným, že byly splněny podmínky k delegaci z důvodu její účelnosti. Na adrese formálního sídla žalobkyně není možné vykonávat jeho podnikatelskou činnost (opravy motorových vozidel, výměna autoskel, příprava vozů na STK aj.). Z hlediska správy daní je rozhodné, kde se nachází skutečná ekonomická činnost daňového subjektu. V případě žalobkyně to jsou Vodňany. Proto je efektivnější, aby správu daní prováděl finanční úřad, v jehož obvodu působnosti je provozovna žalobkyně. Žalobkyně neuvedla konkrétně, v čem by jí delegace mohla zvýšit náklady či jinak omezit práva.
Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž namítala, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku týkající se delegace. Správní rozhodnutí neobsahuje pravidla, jimiž se mají správní orgány řídit při delegaci, proto je jednání a rozhodování žalovaného nepřezkoumatelné. Krajský soud se touto námitkou nezabýval a pouze se ztotožnil se závěry správních orgánů. Dále stěžovatelka rozporovala i samotný závěr o účelnosti delegace. Podmínkou pro oprávněnost tvrzení větší efektivity správy daní je nástin ekonomického vyčíslení. Krajský soud nastolil stav, ve kterém stačí, aby správní orgán "cosi" (o efektivnosti) tvrdil s tím, že se ani v budoucnu nemusí nějaká efektivnost skutečně projevit. Poslední námitka směřovala do určení konkrétního územního pracoviště správce daně. Žalovaný neměl kompetenci stanovit konkrétní územní pracoviště, mohl pouze delegovat správu daní z jednoho správce daně na jiného. Rovněž nebyly dány důvody, aby žalovaný zvolil územní pracoviště ve Vodňanech. Správa daní nebyla nijak navázána na adresu provozovny. Veškeré úkony vůči správci daně byly činěny prostřednictvím daňového poradce v Písku, kde je uloženo účetnictví žalobkyně. Pokud bude v budoucnu zahájena daňová kontrola, neexistuje lepší místo pro její provedení než Písek, kde již je kapacitně přiměřené územní pracoviště správce daně.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...) [13] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval posouzením právní otázky, které stěžovatelka považuje za nesprávné. Problematika delegace je upravena v § 18 daňového řádu. Dle odstavce 1 tohoto ustanovení "[n]a žádost daňového subjektu nebo z podnětu správce daně může nejblíže společně nadřízený správce daně delegovat místní příslušnost k výkonu správy daní na jiného věcně příslušného správce daně, jestliže je to účelné nebo jsou-li pro výkon správy daní potřebné mimořádné odborné znalosti; včas podané odvolání proti rozhodnutí o delegaci má odkladný účinek". Jak bylo již uvedeno v předchozím odstavci, z uvedeného ustanovení vyplývají dvě základní (nikoli kumulativní, nýbrž alternativní) kritéria pro delegaci, a to účelnost delegace nebo nezbytnosti mimořádných odborných znalostí, kterými místně příslušný správce daně nedisponuje. V nyní posuzované věci bylo aplikováno kritérium účelnosti, a proto se Nejvyšší správní soud zabýval posouzením naplnění pouze tohoto kritéria.
[14] Pojem "účelnost" ve smyslu § 18 odst. 1 daňového řádu je neurčitým právním pojmem, jenž správní orgán interpretuje a aplikuje na konkrétní věc. Je proto nutné, aby dostatečně zjistil skutkový stav a v jeho kontextu si následně vyložil tento pojem. V posuzované věci správní orgány při místních šetřeních zjistily, že stěžovatelka má na adrese v Praze pouze formální sídlo, přičemž poštovní zásilky jsou jí přeposílány na adresu ve Vodňanech. Na adrese ve Vodňanech se pak nachází provozovna stěžovatelky. Z předmětu stěžovatelčiných podnikatelských činností vyplývá, že poskytuje služby v oblasti oprav motorových vozidel, oprav čelních skel vozidel, přípravy vozidel na STK aj. Na adrese formálního sídla není možné, aby tam stěžovatelka realizovala své podnikatelské činnosti. V případě sídla stěžovatelky se jedná pouze o tzv. "virtuální sídlo" (obvykle se jedná o úplatné poskytnutí služeb třetí osobou, které spočívají v poskytnutí místa pro zřízení sídla podnikatele, přeposílání poštovních zásilek aj.). Tuto skutečnost stěžovatelka nerozporovala, stejně jako nikdy nepopřela, že podnikatelské aktivity realizuje v provozovně ve Vodňanech. Proto lze souhlasit se závěry správních orgánů i krajského soudu, že delegace místní příslušnosti z Finančního úřadu pro hlavní město Prahu na Finanční úřad pro Jihočeský kraj sledovala zcela legitimní cíl, a to zjednodušit a zefektivnit komunikaci mezi správcem daně a stěžovatelkou, resp. umožnit správci daně nadanému znalostí místních poměrů např. provádět efektivněji místní šetření či daňovou kontrolu. Je zcela logické, že místní šetření či daňovou kontrolu, které mohou vést ke správnému vyměření daňové povinnosti, nebude možné účelně provést v místě formálního sídla stěžovatelky. K námitce, že správní orgán ve správním rozhodnutí ekonomicky nenastínil účelnost delegace, soud konstatuje, že účelnost nemusí nutně spočívat pouze ve snížení nákladů souvisejících se správou daní, nýbrž např. i v uspořeném čase v důsledku zkrácení vzdálenosti mezi delegovaným správcem daně a stěžovatelkou či možnostem efektivnější kontroly stěžovatelky ze strany správce daně, aj. Navíc v nyní posuzované věci je účelnost delegace místní příslušnosti naprosto zřejmá ze zjištěného skutkového stavu.
[15] Obdobný názor na účelnost delegace místní příslušnosti lze nalézt i v odborné literatuře, dle které "[z] hlediska účelnosti lze však přijmout závěr, že k delegaci může dojít tehdy, pokud se sídlo daňového subjektu zapsané do veřejného rejstříku liší od skutečného sídla, avšak nemůže docházet k paušálním změnám místní příslušnosti v důsledku existence tzv. virtuálních sídel bez toho, aby se správce daně řádným způsobem neseznámil s důvody existence takových a obdobných forem sídel (povaha činnosti daňového subjektu, např. poradenství, IT), neboť nikoliv každá ekonomická činnost vyžaduje trvalé kancelářské či provozní prostory. Pouhá existence virtuálního sídla daňového subjektu je tak pro jeho delegaci nedostatečná z důvodu, že mimo virtuální adresu může daňový subjekt vázat k dosavadnímu správci daně i jiná okolnost mající úzký vztah ke správě daní. Jedná se zejména o vedení a existenci (archivaci) účetnictví v obvodu místní příslušnosti dožadujícího správce daně." (Lichnovský, O.; Ondrýsek, R. a kol. Daňový řád. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 90.)
[16] Skutečnost, že stěžovatelčiny účetní dokumenty jsou v sídle jejího daňového poradce v Písku, není důvodem pro konstatování, že nebylo splněno kritérium účelnosti. Místní šetření či daňová kontrola nejsou vázány pouze na místo uložení účetních dokumentů, nýbrž je možné kontrolovat a zjišťovat informace i při realizaci podnikatelských aktivit stěžovatelky přímo v místě jeho provozovny. Rovněž je nutné zmínit, že daňového poradce může daňový subjekt změnit relativně snadno a často. Změnu místa, kde daňový subjekt vyvíjí obdobné podnikatelské aktivity, pak nebude možné provádět stejně často a snadno, a proto je vhodné, pokud je místní příslušnost určena podle sídla provozovny daňového subjektu. Navíc sídlo daňového poradce v Písku je podstatně blíže správci daně z Jihočeského kraje než tomu z Prahy.
[17] Nejvyšší správní soud s ohledem na vše shora uvedené konstatuje, že kritérium účelnosti delegace místní příslušnosti bylo v případě stěžovatelky splněno. Je zřejmé, že stěžovatelčiny podnikatelské aktivity týkající se oprav motorových vozidel nemohou být vykonávány v místě jejího formálního sídla v office house v Praze. Naopak stěžovatelka realizuje podnikatelské aktivity ve Vodňanech, které spadají do působnosti správce daně v Jihočeském kraji.
[18] Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že Odvolací finanční ředitelství neurčilo, že nově místně příslušným správcem daně bude územní pracoviště ve Vodňanech, nýbrž stanovilo ve výroku svého rozhodnutí, že se deleguje místní příslušnost k výkonu správy daní na Finanční úřad pro Jihočeský kraj. V odůvodnění pak sice uvedlo, že správa daní vykonávána územním pracovištěm bude hospodárnější a efektivnější, nicméně místní příslušností je nadán správce daně, a tím je konkrétní finanční úřad. Ke dni 31. 12. 2012 finanční ředitelství a finanční úřady zřízené podle zákona č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech, zanikly a jejich působnost převzaly orgány finanční správy příslušné podle zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky. "Staré" finanční úřady jsou v současné době územními pracovišti, která však nejsou samostatnými správními orgány, nýbrž jsou součástí finančních úřadů. Územní pracoviště spadají pod jednoho správce daně, tedy pod jeden finanční úřad, který se v rámci vnitřního rozdělení člení jednotlivá územní pracoviště. Jinými slovy, v případě stěžovatelky byla místní příslušnost delegována pouze na finanční úřad, nikoli na konkrétní územní pracoviště. Jelikož je provozovna stěžovatelky umístěna ve Vodňanech, je zcela logické s ohledem na vše výše uvedené, že spis byl předán tamnímu územnímu pracovišti, které je součástí Finančního úřadu pro Jihočeský kraj, na nějž byla místní příslušnost delegována. | decision_1323.txt |
363 | k § 5 zákona č. 593/1992 Sb., o rezervách pro zjištění základu daně z příjmů (v textu jen "zákon o rezervách")
Rezerva pro účely daně z příjmů právnických osob vytvořená v roce 1991 bankou ke krytí ztráty v souvislosti s pohledávkou z úvěru, která měla povahu bankovní rezervy podle § 5 zákona č. 593/1992 Sb., o rezervách pro zjištění základu daně z příjmů, ve znění rozhodném pro zdaňovací období roku 1993, musí být rozpuštěna ve zdaňovacím období, v němž odpadl důvod, pro který byla tato rezerva vytvořena, např. úhradou dané pohledávky. V tomto zdaňovacím období se stává výnosem banky, a to i když o ní banka nadále nesprávně účtovala jako o rezervě podle uvedeného zákona.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2016, čj. 2 Afs 58/2015-78)
Prejudikatura: č. 2626/2012 Sb. NSS a č. 2721/2012 Sb. NSS.
Věc: Akciová společnost Československá obchodní banka proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z příjmů, o kasační stížnosti žalobkyně.
Finanční úřad pro Prahu 1 (správce daně) vyměřil žalobkyni dle § 46 odst. 5 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, v návaznosti na § 38n odst. 2 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, daňovou ztrátu z příjmů právnických osob za zdaňovací období od 1. 1. 2008 do 31. 12. 2008 ve výši 4 172 598 110 Kč.
Odvolání, ve kterém se žalobkyně domáhala navýšení této daňové ztráty o částku 128 842 198 Kč představující výnos ze zrušené opravné položky k účetně evidované pohledávce za družstvem UNIMAX, zamítlo Finanční ředitelství pro hlavní město Prahu rozhodnutím ze dne 26. 5. 2010. S účinností od 1. 1. 2013 přešla jeho působnost na žalovaného.
Žalobkyně podala proti tomuto rozhodnutí žalobu u Městského soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 19. 12. 2014, čj. 9 Af 38/2010-72, zamítl. V odůvodnění městský soud uvedl, že žalovaný dostatečně zdůvodnil, proč neakceptoval snahu žalobkyně o navýšení daňové ztráty z příjmů právnických osob za zdaňovací období roku 2008 o částku 128 842 198 Kč. Městský soud konstatoval, že zásadní pochybení žalobkyně spočívá v nepravdivosti jejího tvrzení, že výnos ze zrušení předmětné opravné položky (dříve rezervy) časově a věcně souvisí se zdaňovacím obdobím roku 1993. V dané věci přitom není mezi účastníky řízení sporu o tom, že k rozpuštění předmětné opravné položky došlo v roce 2008, kdy žalobkyně údajně zjistila, že tuto opravnou položku ve svém účetnictví eviduje neoprávněně. Výnos ze zrušení opravné položky tedy žalobkyně nepochybně realizovala v roce 2008, a to na základě vlastního jednání spočívajícího právě ve zrušení této opravné položky. Z toho plyne, že daný výnos má nepochybně časovou vazbu ke zdaňovacímu období roku 2008, a nikoliv k roku 1993. K daňově významné skutečnosti spočívající v realizaci výnosu ze zrušení předmětné opravné položky (dříve rezervy) tak došlo až v roce 2008, a již proto je třeba výnos ze zrušení této opravné položky zahrnout do základu daně za zdaňovací období roku 2008, se kterým tento výnos časově i věcně souvisí.
Z data, kdy žalobkyně vytvořila rezervu na pohledávku z úvěrů, není podle městského soudu možné nijak usuzovat to, zda vůbec a kdy nastane skutečnost předvídaná v § 4 odst. 1 zákona o rezervách, tj. zda a kdy pominou důvody, pro které byla rezerva vytvořena, což je dle zákona důvodem zrušení rezervy ve prospěch výnosů. Výnos ve výši 128 842 198 Kč, který žalobkyně realizovala v důsledku zrušení předmětné opravné položky, tak z časového hlediska nijak nesouvisí s (neprokázaným) datem vytvoření rezervy k pohledávce žalobkyně za družstvem UNIMAX ani s okamžikem, kdy podle práva mělo dojít (avšak ve skutečnosti nedošlo) ke zrušení této rezervy. Tento výnos však podle městského soudu úzce souvisí se zdaňovacím obdobím roku 2008, kdy jej žalobkyně v důsledku zrušení opravné položky realizovala. Argumentace žalobkyně, jejímž smyslem je obhájit vyloučení předmětné částky ze základu daně za rok 2008 s poukazem na její časovou souvislost s rokem 1993, se za dané situace městskému soudu jeví jako snaha o zneužití pochybení žalobkyně v její prospěch, přičemž přijetí jejího názoru by vedlo k absurdní situaci, kdy by výnos v uvedené výši zůstal zcela nezdaněn.
Městský soud přisvědčil tvrzení žalovaného, že nebyla zjištěna časová souvislost výnosu realizovaného žalobkyní z rozpuštěné opravné položky s jakýmkoliv nákladem, a proto zde nemůže být dána ani věcná a časová souvislost tohoto výnosu s určitým nákladem. Žalovaný nicméně správně přiřadil předmětný výnos ke zdaňovacímu období roku 2008, z čehož nutně pramení, že daný výnos věcně a časově souvisí právě s tímto zdaňovacím obdobím. Žalovaný v projednávané věci neposuzoval věcnou a časovou souvislost výnosu žalobkyně ze zrušení předmětné opravné položky s žádným nákladem, a proto je irelevantní poukaz žalobkyně na judikaturu Nejvyššího správního soudu, která má potvrzovat názor, že věcná a časová souvislost nákladů a výnosů by i pro daňové účely měla být poměřována vzhledem k zdaňovacímu období, v němž se odehrály, a nikoliv nákladů a výnosů vůči sobě navzájem.
Dovolávala-li se žalobkyně § 3 odst. 1 části věty před středníkem zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, pak směšovala daňový a účetní pohled na danou věc, neboť předmětné ustanovení upravuje způsob účtování o skutečnostech, které jsou předmětem účetnictví, a nikoliv způsob stanovení základu daně z příjmů. Z hlediska účetního i daňového je nutno za podstatnou skutečnost, která nastala ve zdaňovacím období roku 2008, a s tímto obdobím tak věcně a časově souvisela, považovat faktické zrušení předmětné opravné položky žalobkyní, a nikoliv to, že tato měla podle zákona opravnou položku zrušit již dříve (což ale neučinila, a výnos ze zrušení opravné položky realizovala až v roce 2008).
Jestliže žalobkyně poukázala na závěry vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 7. 2009, čj. 7 Afs 6/2009-74, č. 2721/2012 Sb. NSS, pak tento odkaz městský soud nepovažoval za přiléhavý, neboť v poukazované věci zákonná rezerva vůbec nevznikla, takže na částku, kterou si daňový subjekt uplatnil na vrub daňových nákladů, nebylo možno aplikovat § 4 odst. 1 zákona o rezervách týkající se rozpuštění rezerv. Žalobkyně naproti tomu nyní netvrdila, že rezervu k úvěrové pohledávce za družstvem UNIMAX vytvořila neoprávněně, ani nepopírala možnost aplikace § 4 odst. 1 zákona o rezervách (resp. § 5 odst. 8 téhož zákona ve znění účinném v roce 2008), podle kterého sama postupovala a předmětnou opravnou položku (dříve rezervu) zrušila.
Městský soud poté žalobkyni nepřisvědčil v tom, že by správci daně v rámci daňového řízení předložila řetězec nepřímých důkazů. Žalobkyně nepředložila naprosto žádný důkaz, jenž by prokazoval vytvoření rezervy k úvěrové pohledávce za družstvem UNIMAX. Jediným listinným důkazem, z něhož lze, byť jen v omezeném rozsahu, dovodit určitou souvislost se skutkovými okolnostmi případu, tak jak je žalobkyně tvrdila, je Smlouva o vzájemném vypořádání uzavřená dne 29. 3. 1993 mezi žalobkyní a družstvem UNIMAX. Žalobkyně přitom správci daně v odpovědi na jeho výzvu ze dne 11. 2. 2010 sdělila, že účetní doklady z roku 1993 ani inventurní soupisy za období 1993-2002 již nemá k dispozici. Tato skutečnost ovšem nemůže jít k tíži správce daně. Kromě výše zmíněné Smlouvy o vzájemném vypořádání předložila žalobkyně správci daně výpisy z účtů, které na sebe ovšem věcně ani časově nenavazují, a netvoří tak logickou a uzavřenou soustavu na sebe navazujících nepřímých důkazů. Jejich časovou souslednost žalovaný podrobně popsal v odůvodnění napadeného rozhodnutí. Popisy převáděných částek ve výpisech z účtů jsou z valné většiny velmi kusé a při absenci jiných podkladů z nich nelze nikterak dovodit, že převáděné částky jsou rezervou vytvořenou žalobkyní k úvěrové pohledávce za družstvem UNIMAX, popř. že se jedná o nesprávně evidovanou opravnou položku žalobkyně vytvořenou k neexistující pohledávce za společností UNIGREECE, A. E. S přihlédnutím ke všem uvedeným skutečnostem a absenci jakýchkoliv dalších důkazů nelze než uzavřít, že žalobkyní předložené listinné důkazní prostředky ani ve svém souhrnu neprokazují souvislost mezi úvěrovou pohledávkou žalobkyně za družstvem UNIMAX a zákonnou opravnou položkou ve výši 128 842 198 Kč, kterou žalobkyně v roce 1999 přiřadila k údajně neexistující pohledávce za společností UNIGREECE, A. S. Konkrétní znění firemního dodatku společnosti UNIGREECE, A. S., či UNIGREECE, A. E., bylo v dané věci zcela podružné.
Žalobkyně (stěžovatelka) proti tomuto rozsudku podala kasační stížnost. Odkázala na znění § 23 odst. 1 zákona o daních z příjmů a § 3 odst. 1 zákona o účetnictví. V této souvislosti pak uvedla, že § 23 odst. 1 zákona o daních z příjmů na rozdíl od účetních předpisů neumožňuje odchýlit se od zásady věcné a časové souvislosti, a to ani v případě, že je, ať již v souladu, či v rozporu s účetními předpisy, o určité skutečnosti účtováno do jiného období, než se kterým tato skutečnost věcně a časově souvisí. Dále stěžovatelka poukázala na § 4 odst. 1 zákona o rezervách, ve znění účinném pro zdaňovací období roku 1993, a uvedla, že toto ustanovení jasně vymezilo zdaňovací období, ve kterém mělo ke zrušení opravné položky (rezervy) dojít, tj. období, kdy rezerva ztratila svou opodstatněnost.
V daném případě tak podle stěžovatelky příjem (tj. prostředky ze zrušené rezervy) jednoznačně souvisí s obdobím, kdy došlo k odpadnutí potenciálního rizika ztráty, tedy k zániku pohledávky, k níž byla rezerva vytvořena, a to v důsledku úhrady pohledávky majetkovou účastí ve společnosti UNIGREECE, A. S. Názor, že k realizaci příjmu dochází až v okamžiku jeho zaúčtování, by se neopíral o relevantní skutečnosti a byl by v přímém rozporu s konceptem a funkcí daňových rezerv.
Stěžovatelka dále uvedla, že nelze přisvědčit postupu městského soudu, který se stejně jako orgány finanční správy v rámci otázky zahrnutí výnosu ze zrušení opravné položky do základu daně zcela nesprávně soustředil pouze na skutečnost, že byl tento výnos zaúčtován, avšak opomenul to, zda jde o příjem, který může být součástí základu daně roku 2008. Určitý příjem totiž není možné zdanit jen proto, že je v daném zdaňovacím období zaúčtován do výnosů. Při zkoumání daňového režimu zrušení opravné položky je nutné se primárně zabývat určením zdaňovacího období, ve kterém k jejímu zrušení mělo dle podmínek tehdejší zákonné úpravy dojít, tj. k okamžiku zániku předmětné pohledávky.
Účetní legislativa, na rozdíl od daňové, podle názoru stěžovatelky umožňuje odklonit se od zásady věcné a časové souvislosti a zaúčtovat transakce v období, kdy tyto byly zjištěny; primárně se jedná o opravy minulých let. Okamžik zaúčtování a otázku časové souvislosti je však vždy nutno posuzovat zvlášť, neboť k zaúčtování nemusí vždy docházet v tom období, se kterým daný účetní případ časově a věcně souvisí. Závěry judikatury Nejvyššího správního soudu v otázce časové a věcné souvislosti účetních oprav minulých období lze přitom shrnout tak, že tyto opravy je možné v souladu se zákonem o účetnictví provádět i se značným časovým odstupem, nicméně v takovém případě je časově souvisejícím obdobím z daňového hlediska to období, ve kterém měla být daná účetní operace provedena, kdyby danou transakci zaúčtovala účetní jednotka řádně a včas.
V tomto kontextu stěžovatelka také uvedla, že nezdanění předmětného výnosu není absurdním závěrem její interpretace, jak vyhodnotil městský soud, ale důsledkem běhu prekluzivní lhůty pro vyměření daně ve vztahu ke zdaňovacímu období roku 1993, s nímž předmětný výnos ze zrušení opravné položky souvisel. Jestliže městský soud v nyní řešené věci uzavřel, že stěžovatelka měla výnos ze zrušené opravné položky daňově zohlednit v roce 2008, byl porušen jeden ze základních principů daňového řízení, jakým je bezpochyby nemožnost doměření daně po uplynutí prekluzivní lhůty. Žádné ustanovení zákona o daních z příjmů přitom neumožňuje zdanit výnos jen proto, že tento nebyl zdaněn v období, s nímž věcně a časově souvisí, avšak ke zdanění již nemůže dojít proto, že k tomuto období uplynula prekluzivní lhůta pro stanovení daně. Plynutí času tak podle stěžovatelky nelze kompenzovat tím, že v rozporu se základními principy bude vyměřena vyšší daň v pozdějším období.
Co se týče hodnocení důkazů městským soudem, pak stěžovatelka upozornila na to, že pro posouzení souvislosti výnosu ze zrušení opravné položky není nijak rozhodné období, ve kterém došlo k její tvorbě. Pro daňové posouzení předmětného výnosu zaúčtovaného v roce 2008 je totiž klíčové prokázat existenci opravné položky, která byla v roce 1996 transformována ze zákonné rezervy, a zánik pohledávky za družstvem UNIMAX, včetně existence majetkové účasti v UNIGREECE, A. S. Stěžovatelka tedy orgánům finanční správy předložila řetězec nepřímých důkazů, které existenci opravné položky rozpuštěné v roce 2008 jednoznačně prokázaly. Dále tvrdila, že souvislost opravné položky s úvěrovými pohledávkami za družstvem UNIMAX, jejichž hodnoty se shodují na halíř přesně, je dostatečně doložena. Podstatné je však podle stěžovatelky především to, že pro existenci rezervy (opravné položky) nebyl dán zákonný důvod a tato musela být zrušena, neboť rezervu nelze tvořit ani k pohledávce, která již zanikla, ani k majetkové účasti v jiné společnosti (byť nesprávně vykázané jako pohledávka). K tomu je třeba zdůraznit, že pohledávky za družstvem UNIMAX jednoznačně zanikly na základě Smlouvy o vypořádání ze dne 29. 3. 1993.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že setrvává na svém stanovisku vyjádřeném v napadeném rozhodnutí a plně souhlasí se závěry městského soudu, že předmětná opravná položka byla rozpuštěna do výnosů v roce 2008, a proto se stala součástí výsledku hospodaření tohoto roku. Žalovaný dále konstatoval, že se v daném případě nejednalo o účtování opravy minulých účetních období, neboť zůstává faktem, že stěžovatelka opravnou položku dříve nezrušila a prokazatelně tak učinila až v roce 2008. Z hlediska daňového a účetního je pak nutné upozornit na podstatnou skutečnost, že k faktickému zrušení opravné položky došlo v roce 2008, a s tímto rokem tedy předmětný výnos časově a věcně souvisí. K otázce hodnocení důkazů v předmětné věci žalovaný uvedl, že stěžovatelka nepředložila důkazní prostředky, ze kterých by byla zřejmá souvislost mezi úvěrovou pohledávkou za družstvem UNIMAX a opravnou položkou, kterou ve vztahu k této úvěrové pohledávce stěžovatelka vytvořila.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze a rozhodnutí žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...) [30] V daném případě je jádrem sporu mezi stěžovatelkou a žalovaným to, zda výnos ze zrušení opravné položky (rezervy) časově a věcně souvisí s obdobím, ve kterém k tomuto zrušení podle tvrzení stěžovatelky mělo v souladu s právními předpisy dojít, či s obdobím, ve kterém byla opravná položka (rezerva) skutečně rozpuštěna.
[31] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že možnost snížit základ daně o náklady na tvorbu rezervy je státem akceptovaný způsob jednání směřující ke shromáždění určitého množství finančních prostředků potřebných pro realizaci různých zákonem připuštěných účelů, přičemž tyto prostředky nebudou podrobeny dani, budou-li skutečně užity k deklarovanému účelu. Institut daňové rezervy je tedy spojen s povinností využít takto vytvořené finanční prostředky pouze pro účely vymezené zákonem a dodržet podmínky tvorby takové rezervy, jakož i jejího zrušení. K tomu lze odkázat na rozsudek ze dne 26. 11. 2009, čj. 8 Afs 35/2009-118, v němž Nejvyšší správní soud konstatoval, že "[o]pravné položky se tvoří způsobem a k účelům stanoveným zákonem o rezervách a uplatňují se za zdaňovací období obecně odpovídající zdaňovacímu období podle zákona o daních z příjmů. [...] Opravné položky se zruší ve stejném období, kdy pominuly důvody, pro které byly vytvořeny. Pominutím důvodu, pro který byly položky vytvořeny, může být například úhrada nebo postoupení pohledávky."
[32] Ze shora uvedeného je zřejmé, že se rezerva vytvořená ve smyslu zákona o rezervách zruší ve prospěch výnosů ve stejném zdaňovacím období, kdy pominuly důvody, pro které byla vytvořena. V tomto kontextu je třeba § 23 odst. 1 zákona o daních z příjmů ve vztahu k rezervám vykládat tak, že rozhodné jsou skutkové okolnosti, které opravňují podle zákona o rezervách rezervu tvořit, resp. které naopak znamenají povinnost rezervu rozpustit.
[33] Jestliže je tedy vytvořena rezerva za účelem krytí případné ztráty v souvislosti s určitou pohledávkou, pak v okamžiku odpadnutí důvodu, pro který byla tato rezerva vytvořena, tj. např. úhradou dané pohledávky, se tato rezerva (resp. finanční prostředky jí odpovídající) stávají příjmem. Věcně a časově pak takovýto příjem (výnos) souvisí právě se zdaňovacím obdobím, kdy pominuly důvody, pro které byla rezerva vytvořena, a v tomto období jej je třeba zahrnout mezi zdanitelné příjmy.
[34] Důvodem pro jiný výklad není ani ustanovení nynějšího (od 1. 1. 2001 zhruba v současné podobě formulovaného) § 23 odst. 3 písm. c) bodu 3 zákona o daních z příjmů, podle něhož (ve znění účinném do 31. 12. 2008) "výsledek hospodaření nebo rozdíl mezi příjmy a výdaji podle odstavce 2 lze snížit o částky související s rozpouštěním rezerv a opravných položek, jejichž tvorba nebyla pro daňové účely výdajem (nákladem) na dosažení, zajištění a udržení příjmů, pokud jsou podle zvláštního právního předpisu [zde je v poznámce pod čarou odkazováno na zákon o účetnictví] zaúčtovány ve prospěch nákladů nebo výnosů". V první řadě nelze na skutečnosti, jež nastaly v roce 1993, kdy měla být rozpuštěna rezerva vytvořená v roce 1991, avšak rozpuštěna nebyla, bez dalšího užít právní úpravy účinné ve zdaňovacím období, v němž byla chyba spočívající v nerozpuštění rezervy stěžovatelkou zjištěna. Citované ustanovení však ani nečiní z "objevené" nezákonně nerozpuštěné rezervy příjem zdanitelný v roce 2008, kdy byla chyba stěžovatelkou zjištěna a řešena podáním dodatečného daňového přiznání. Z dikce uvedeného ustanovení i jeho smyslu a účelu plyne, že zaúčtovat částky související s rozpouštěním rezerv bylo třeba pro to účetní (a z toho odvozené zdaňovací) období, v němž nastaly skutečnosti, které podle zákona měly vést k určitému naložení s rezervou. Pokud tak opomenutím účetní jednotky nebylo učiněno v příslušném účetním období, mělo to být napraveno, ovšem tak, že zpětně měly být opraveny účetní záznamy tohoto účetního období a sekundárně případně opraveny účetní záznamy účetních období navazujících, pokud by se chyba projevovala i v nich. Nelze však s oporou o § 23 odst. 3 písm. c) bodu 3 zákona o daních z příjmů či o jakékoli jiné ustanovení zákona o daních z příjmů libovolně posouvat v čase ukotvení skutečnosti, jež měla vést k určitému naložení s rezervou. Pokud tato skutečnost v určitém zdaňovacím období nastala, měla se v něm promítnout, typicky (jako v případě stěžovatelky) tím, že rezerva, k jejíž tvorbě či existenci přestal být důvod, měla být v daném zdaňovacím období rozpuštěna, což se mělo projevit ve výnosech, a tedy se promítnout i ve výši daně za toto zdaňovací období. Neučinila-li tak stěžovatelka, měla svou chybu napravit podáním dodatečného daňového přiznání v době, kdy tak ještě mohla učinit, případně měl chybu zjistit a důsledky z ní vyvodit správce daně. Nestalo-li se tak v období, v němž bylo možno vyšší daň dodatečně přiznat či doměřit, nastala-li tedy prekluze práva daň doměřit, nelze po uplynutí prekluzivních lhůt již věc napravit a pochybení stěžovatelky již nemůže vést k jejímu dodanění. Jinak řečeno, skutečnost, že stěžovatelka chybu učiněnou v roce 1993 objevila v roce 2008, nemůže vést k tomu, že samotné objevení chyby "posune" celou daňovou povinnost vážící se k chybě bez ohledu na prekluzivní lhůty až do roku 2008. Ad absurdum by takový postup mohl vést k dodanění chyby třeba po 20, 30 či 50 letech, tedy k jakési perpetuaci daňové povinnosti a vyprázdnění smyslu a účelu prekluzivních lhůt pro vyměření daně. Navíc by takovýto výklad umožňoval za pomoci vhodného načasování "objevení" schválně učiněné "chyby" posouvat určité části daňových povinností mezi zdaňovacími obdobími a například využívat změn sazeb daně, k nimž v mezidobí došlo.
[35] V dané věci stěžovatelka žalovanému předložila listinné důkazní prostředky, kterými se snažila prokázat souvislost mezi úvěrovou pohledávkou za družstvem UNIMAX a zákonnou opravnou položkou ve výši 128 842 197,56 Kč. Obsahem správního spisu je tak Smlouva o vzájemném vypořádání ze dne 29. 3. 1993, v níž je uvedeno, že dne 29. 5. 1991 byla mezi stěžovatelkou a družstvem UNIMAX uzavřena smlouva o poskytnutí úvěru. Samotným předmětem Smlouvy o vzájemném vypořádání pak byly pohledávky stěžovatelky vůči družstvu UNIMAX ve výši 5 818 294,79 DEM a 27 158 561,55 Kč, jakož i debetní zůstatek na devizovém účtu ve výši 4 623,13 USD. V této smlouvě je dále stanoveno, že "UNIMAX touto smlouvou převádí veškerá vlastnická práva ke 100% akciím řecké akciové společnosti Hotelový a turistický podnik Gioldassis a syn (v současné době s názvem UNIGREECE, A. E.) se sídlem ve Skopelu, Řecko, na ČSOB [tj. stěžovatelku]". Smlouva o vzájemném vypořádání ze dne 29. 3. 1993 tak nepochybně dokládá vůli smluvních stran dosáhnout zániku pohledávek stěžovatelky vůči družstvu UNIMAX. Stěžovatelka měla nabýt majetkovou účast (v podobě akcií) ve společnosti UNIGREECE, A. E., a za to měla "odblokovat" majetkové hodnoty fungující jako zástava zajišťující úvěr (letadla a nemovitost). Tomu, že uvedená smlouva byla vskutku naplněna, nasvědčuje zejména skutečnost, že výše zmíněné akcie stěžovatelka několik let poté podle svého tvrzení prodala, což znamená, že je předtím musela nejprve nabýt. Samotný prodej akcií podle všeho v řízení nezpochybnil ani žalovaný. Tyto skutečnosti dokládá i účetní evidence, jež se týká pohledávek družstva UNIMAX. Částky účtované v této evidenci, označené poznámkou "UNIMAX-AKCIE, ODDLUŽENÍ", totiž odpovídají částkám uvedeným ve Smlouvě o vzájemném vypořádání, přičemž celková výše pohledávky účtované v roce 1993 činila přesně 128 842 197,56 Kč. Konkrétně lze poukázat i na závazek stěžovatelky plynoucí ze Smlouvy o vzájemném vypořádání ze dne 29. 3. 1993, a to podat návrh na výmaz zástavního práva k letadlům imatrikulačních značek OK WRI, OK - WRJ, OK - WRK, OK - VHD, OK - VHJ, jakož i k zámku Branná (okres Šumperk). Výmaz zástavního práva k uvedeným věcem movitým a věci nemovité, které jsou předmětem příslušných veřejných evidencí, by totiž opět nasvědčoval realizaci uvedené smlouvy. Zda k němu došlo, není ze spisového materiálu patrné, nicméně jistě jej lze ověřit dotazem u příslušných úřadů včetně zjištění data, k němuž k výmazu došlo. Právě skutečnosti ukazující, že podle Smlouvy o vzájemném vypořádání bylo stranami plněno (tj. byly předány akcie stěžovatelce a na straně druhé byly stěžovatelkou odblokovány zástavy zajišťující úvěr stěžovatelkou poskytnutý), mohou být klíčovým důkazem toho, že v roce 1993 vskutku došlo ke skutečnosti, jež měla vést k rozpuštění rezervy. Lze je přitom i zpětně doložit, a to jednak ověřením, zda a jak stěžovatelka akcie, jež měla dostat, následně prodala (pokud tak vskutku učinila, předtím k nim nějak musela přijít, jinak by je stěží mohla prodat), jednak ověřením záznamů o zástavních právech ve veřejných evidencích.
[36] Co se týče tvorby samotné rezervy v období existence pohledávek za družstvem UNIMAX (tj. v letech 1991-1993), stěžovatelka konstantně tvrdila, že k tomuto nemohla předložit žádné doklady, neboť je již nemá k dispozici, jelikož uplynula zákonná doba pro jejich archivaci. Stěžovatelka však dokládala existenci předmětné rezervy prostřednictvím výpisů z příslušných účtů. Z nich je zřejmé, že stěžovatelka v roce 1996 vedla v účetnictví částku ve výši 128 842 197,56 Kč, jako rezervu ("ZOP § 5 DD ÚVĚRY ZTRÁTOVÉ"), přičemž tuto v roce 1999 převedla na zákonnou opravnou položku ("ZOP § 5 OBCHOD. POHL. NAD 1R") přiřazenou ke společnosti UNIGREECE, A. E. (popř. A. S.; znění firemního dodatku není v daném případě relevantní), a takto ji vedla až do roku 2008. Je opět logické, že pokud je v účetnictví takové osoby jako stěžovatelka dlouhodobě vedena určitá částka s určitým určením (v daném případě jako rezerva), naznačuje to, že stěžovatelka si v nějakém okamžiku předcházejícím uvedené evidence (tj. někdy před rokem 1996) musela myslet (ne nezbytně odůvodněně), že je třeba takovou rezervu tvořit. Jednotlivé dílčí informace v daném případě do sebe bezrozporně zapadají a na sebe logicky navazují, přičemž všechny odpovídají v obecné rovině tomu, jak obvykle postupuje banka v souvislosti s úvěrováním komerčních projektů třetích osob: banka v roce 1991 poskytla úvěr, k němuž vytvořila rezervu. V roce 1993 úvěr "vyřešila" uzavřením a naplněním Smlouvy o vzájemném vypořádání. Pochybila však v tom, že rezervu v daném roce nerozpustila, nýbrž ji účetně nesprávně vedla dál "proti" akciím, které v rámci Smlouvy o vzájemném vypořádání obdržela jako formu splacení poskytnutého úvěru. Své pochybení zjistila až v roce 2008, pravděpodobně v souvislosti s prodejem takto získaných akcií.
[37] Z výše uvedeného tedy vyplývá řetězec nepřímých důkazů nasvědčujících tomu, že stěžovatelka k pohledávce vůči družstvu UNIMAX v celkové výši 128 842 197,56 Kč vytvořila rezervu v naprosto totožné výši, kterou měla zrušit v roce 1993 poté, co byla naplněna Smlouva o vzájemném vypořádání, avšak toto neučinila a dále rezervu nesprávně evidovala až do roku 2008, kdy ji teprve zrušila (podle všeho právě v souvislosti s prodejem stěžovatelkou na základě Smlouvy o vzájemném vypořádání nabytých akcií společnosti UNIGREECE, A. E., třetí osobě).
[38] V předmětné věci je však podstatné, že opravnou položku (rezervu) ve smyslu zákona o rezervách nelze vést ani k pohledávce, která již zanikla, ani k majetkové účasti v jiné společnosti. Pohledávky za družstvem UNIMAX přitom nepochybně zanikly na základě Smlouvy o vzájemném vypořádání dne 29. 3. 1993. Stěžovatelka naplněním této smlouvy (převzetím akcií) nabyla majetkovou účast ve společnosti UNIGREECE, A. E. Ve smyslu § 4 odst. 1 zákona o rezervách tak měly být rezervy vytvořené na krytí případného ekonomického rizika v souvislosti s pohledávkami stěžovatelky vůči družstvu UNIMAX zrušeny právě k okamžiku zániku těchto pohledávek, když k majetkové účasti ve společnosti UNIGREECE, A. E., nebylo možné opravné položky dále vytvářet. Věcnou a časovou souvislost výnosu ze zrušení předmětné rezervy je proto třeba vztahovat ke zdaňovacímu období roku 1993, kdy pominuly důvody, pro které byla tato rezerva vytvořena.
[39] Pokud jde o otázku samotného zaúčtování výnosu ze zrušení opravné položky (rezervy), pak Nejvyšší správní soud odkazuje na rozsudek ze dne 19. 4. 2012, čj. 5 Afs 45/2011-94, č. 2626/2012 Sb. NSS, v němž konstatoval, že "skutečnost, že v důsledku účetních postupů se určitý ‚příjem' zaúčtuje, tedy vejde do hospodářského výsledku, neznamená, že se jedná vždy také o příjem podléhající zdanění. Proto, aby příjem (výnos) podléhal zdanění, musí existovat legitimní zákonný rámec. [...] Určité položky lze zaúčtovat z pohledu účetního výkaznictví, pro daňovou ‚uznatelnost' však stanovuje pravidla zákon o daních z příjmů. Pro závěr o tom, zda určitý účetní případ (plnění) podléhá dani, resp. zda jej lze považovat za příjem, který je předmětem daně [...] a který za příjem považovat lze, není a nemůže být zásadně určující to, na jaký účet je daný účetní případ účtován; [...] Vycházeje z této premisy je otázka způsobu účtování nepodstatná." Poukázat lze také na rozsudek ze dne 24. 4. 2013, čj. 7 Afs 14/2012-30, ve kterém Nejvyšší správní soud uvedl, že "[t]o, že § 23 odst. 10 zákona o daních z příjmů stanoví, že pro zjištění základu daně se vychází z účetnictví vedeného podle zvláštního předpisu, kterým je zákon č. 563/1991 Sb., neznamená, že z hlediska daňového lze základ daně za příslušné zdaňovací období měnit účetními operacemi, které sice mají účetně vliv na výsledek hospodaření za příslušné období, o kterém je účtováno, ovšem na základě zásady věcné a časové souvislosti příjmů a výdajů. Pokud stěžovatel v roce 2008 provedl účetní operaci (‚storno'), neznamená to, že se mohla automaticky v tomto roce promítnout ve sféře daňové. Z daňového hlediska je nutno ji řešit ve vztahu k roku 2007, neboť se týká částky, která má věcnou a časovou souvislost s tímto zdaňovacím obdobím. Částka 603 764,35 Kč byla nesprávně zaúčtována jako výnos na základě zálohové faktury, která není daňovým dokladem, a proto neměla být v roce 2007 podkladem pro výpočet základu daně stěžovatele. Došlo tak ke zkreslení základu daně za rok 2007. Pokud v důsledku účetního pochybení daňového subjektu byla nesprávně přiznána a následně vyměřena vyšší daň za zdaňovací období roku 2007, byl daňový subjekt oprávněn toto své pochybení napravit podáním dodatečného daňového přiznání." Ze shora uvedeného je tak zřejmé, že postupy účtování nelze směšovat se zásadami, jež vyplývají ze zákona o daních z příjmů.
[40] V souvislosti s nyní projednávanou věcí pak Nejvyšší správní soud považuje za přiléhavý závěr plynoucí z citovaného rozsudku čj. 7 Afs 6/2009-74, že "[s]kutečnost, že jednání stěžovatele v roce 1994 nebylo finančními orgány zpochybněno a že daňová povinnost nebyla zjištěna ve správné výši v prekluzivní lhůtě, nemůže mít za následek rozpuštění finanční částky evidované na účtu 451/555 do příjmů za rok 2003 jen proto, že ji stěžovatel nadále evidoval a deklaroval jako zákonnou rezervu. Jak již Nejvyšší správní soud vyslovil v rozsudku ze dne 19. 2. 2009, čj. 1 Afs 15/2009-105, č. 1837/2009 Sb. NSS, ‚institut časově podmíněného uplatnění majetkových pohledávek se sice může zdát často nespravedlivý, jeho finalita by však neměla zastřít základní, a možno říci ústavní hodnotu, totiž že přináší do společnosti stabilitu a jistotu, a umožňuje tak dlužníkům plánovat si své životy s vědomím, že v důsledku uplynutí času již proti nim nelze určitý nárok uplatnit. Prekluze nebo promlčení nejsou v tomto pojetí samoúčelné, ale naopak reflektují přirozený běh ekonomického života jako takového. 'Obdobně se ohledně funkce prekluze a plynutí času v právu vyslovil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 16. 1. 2009, čj. 7 Afs 4/2008-64. Správce daně tak nemohl doměřit do výnosů stěžovatele za rok 2003 zůstatek účtovaný na účtu 451/555, tedy v okamžiku, kdy dané skutečnosti zjistil. Byl to totiž hospodářský výsledek za rok 1994, který byl uplatněním nákladů ve výši 30 800 000 Kč zkreslen a u něhož daň neodpovídala skutečné výši."
[41] Nejvyšší správní soud v tomto kontextu opětovně zdůrazňuje, že opravné položky (rezervy) je možné tvořit pouze k zákonem připuštěným účelům a za splnění stanovených podmínek. Z řetězce nepřímých důkazů, tvořících ve svém souhrnu logickou posloupnost, přitom vyplývá, že rezerva v celkové výši 128 842 197,56 Kč byla vytvořena za účelem ekonomického krytí případné ztráty z pohledávky (zcela totožné výše) vůči družstvu UNIMAX. Tato pohledávka zanikla na základě Smlouvy o vzájemném vypořádání dne 29. 3. 1993. Předmětná rezerva tak měla být zrušena ve prospěch výnosů ve zdaňovacím období roku 1993. Stěžovatelka však pochybila a finanční prostředky nadále evidovala a deklarovala jako zákonnou rezervu, resp. opravnou položku, a to až do roku 2008. Zároveň je třeba znovu připomenout, že k majetkové účasti ve společnosti UNIGREECE, A. E., nebylo možné opravné položky dále vytvářet či vést. Nejvyšší správní soud tak ve shodě se svým dříve vysloveným názorem uvedeným ve shora citovaném rozsudku čj. 7 Afs 6/2009-74 vyhodnotil, že skutečnost, že daňová povinnost nebyla v roce 1993 zjištěna ve správné výši, nemůže mít za následek rozpuštění finanční částky 128 842 197,56 Kč do příjmů za rok 2008 jen proto, že ji stěžovatelka nadále evidovala a deklarovala jako zákonnou rezervu. Takový příjem (výnos) by totiž s pozdějším zdaňovacím obdobím zcela postrádal věcnou a časovou souvislost.
[42] Pro úplnost pak Nejvyšší správní soud dodává, že pokud by správce daně konstatoval, že částku na určitém účtu nelze posoudit jako daňovou rezervu, musel by vzít v úvahu stejně tak období, v němž (v nichž) byla částka deklarovaná jako zákonná rezerva neoprávněně daňově uplatněna (viz rozsudek čj. 7 Afs 6/2009-74). Tato situace však v daném případě nenastala.
[43] V kontextu řešeného případu je pak závěrem možné upozornit na to, že by ve skutkově obdobných případech mohla u některých osob připadat v úvahu trestněprávní odpovědnost. Ta by však především vyžadovala, aby jednání, které vedlo k "vytvoření" a nerozpuštění rezervy, jež ve skutečnosti podléhala dani z příjmů právnických osob ve zdaňovacím období roku 1993, a jejímu "uschování" v účetnictví až do roku 2008, bylo vedeno úmyslem zkrátit daň. Není však v pravomoci Nejvyššího správního soudu trestněprávní otázky spojené s projednávanou věcí řešit. Z obsahu spisu pak ani náznakem nevyplývají skutečnosti, jež by odůvodňovaly postup podle § 8 odst. 1 věty druhé trestního řádu, neboť úmysl zkrátit daň z jednání příslušných subjektů podle obsahu spisu nevyplývá. Naopak, obsah spisu spíše nasvědčuje, že k problému došlo běžným "provozním pochybením" při činnosti stěžovatelky v období 90. let minulého století. | decision_1324.txt |
364 | k § 147 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění zákona č. 272/2009 Sb.
k § 158 odst. 5 trestního řádu ve znění zákonů č. 57/1965 Sb., č. 292/1993 Sb., č. 265/2001 Sb. a č. 341/2011 Sb.
Podmínkou pro vydání rozhodnutí o odnětí vojenské hodnosti bez předchozího řízení dle § 147 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, je skutečnost, že služebnímu orgánu je znám takový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu nezbytném pro rozhodnutí. Nekonání řízení před vydáním rozhodnutí je zákonem připuštěnou výjimkou vyplývající např. z faktu, že rozhodujícímu služebnímu orgánu jsou známy všechny potřebné skutečnosti z jeho činnosti. Jinak zjištění skutkového stavu předpokládá, že služební orgán zpravidla provede v řízení o odnětí vojenské hodnosti vlastní dokazování způsobem, který správní řízení obecně předpokládá, zejména při respektování práv osoby, proti níž se řízení vede. Úřední záznamy o podaném vysvětlení z ukončeného trestního řízení dle § 158 odst. 6 trestního řádu nemohou nahradit výslech účastníka řízení a svědků o skutečnostech rozhodných pro zjištění skutkového stavu věci, popřípadě provedení jiných důkazů způsobem upraveným správním řádem.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2016, čj. 1 As 180/2016-34)
Prejudikatura: č. 1856/2009 Sb. NSS a č. 2208/2011 Sb. NSS.
Věc: MUDr. Otmar B. proti Ministerstvu obrany o odnětí hodnosti podplukovníka, o kasační stížnosti žalobce.
Rozhodnutím ministra obrany ze dne 15. 5. 2013 byla žalobci podle § 21 odst. 1 zákona o vojácích z povolání odňata hodnost podplukovníka za úmyslné zvlášť závažné a opakované porušení služebních povinností stanovených v § 48 odst. 1 písm. a), b) a f) zákona o vojácích z povolání, čl. 35 písm. b), čl. 53 a čl. 86 Základního řádu ozbrojených sil České republiky (dále jen "základní řád). Protiprávního jednání se měl žalobce dopustit tím, že v období od 2. 9. 2011 do 14. 12. 2012 se jako službu konající lékař opakovaně z osobních důvodů vzdálil ze služby Pozemní pátrací a záchranné jednotky a Posádkové lékařské služby první pomoci a dále že svévolně pozměnil záznam kpt. MUDr. B. ze dne 17. 12. 2012 o kontrole pacienta Jiřího F. doplněním nepravdivé informace o jeho ošetření dne 14. 12. 2012.
Proti rozhodnutí ministra obrany podal žalobce rozklad, který žalovaný rozhodnutím ze dne 10. 10. 2013 zamítl.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce u Městského soudu v Praze žalobu, kterou městský soud rozsudkem ze dne 23. 6. 2016, čj. 5 Ad 25/2013-32, zamítl. Městský soud uvedl, že právní kvalifikace jednání žalobce z hlediska trestního zákoníku z roku 2009 není pro danou věc rozhodná. Jeho trestní stíhání bylo zastaveno nikoli proto, že by se trestné činnosti nedopustil, ale proto, že o jeho skutku již rozhodl jiný orgán. Ve věci bylo podstatné, že žalobce porušil postup stanovený Směrnicí pro službu pozemní pátrací a záchranné jednotky a pro posádkovou lékařskou službu první pomoci ze dne 1. 3. 2010, jednalo se o porušení služebních povinností stanovených v § 48 odst. 1 písm. a), b) a f) zákona o vojácích z povolání a v čl. 35 písm. b), čl. 53 a čl. 86 základního řádu, a že toto porušení lze posoudit jako úmyslné a zvlášť závažné. Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Stěžovatel trval na tom, že u něj nebyly splněny podmínky pro odnětí vojenské hodnosti dle § 21 odst. 1 zákona o vojácích z povolání. Správní orgán vydal rozhodnutí prvního stupně bez předchozího řízení, přičemž vycházel téměř výlučně ze spisového materiálu Vojenské policie, aniž by však vyčkal na výsledek trestního řízení vedeného proti jeho osobě. Odnětí vojenské hodnosti je závažným postihem a zásahem do práv stěžovatele, srovnatelným s trestem ztráty vojenské hodnosti dle trestního zákoníku z roku 2009. Proto mají být na zjišťování skutkového stavu věci a na přezkoumání všech okolností případu kladeny zvýšené nároky. Dle stěžovatele nebyla uvážena otázka přiměřenosti postihu. Předpokladem pro odnětí hodnosti dle § 21 odst. 1 zákona o vojácích z povolání je úmyslné zvlášť závažné porušení služebních povinností ze strany vojáka. Musí se tedy jednat o natolik závažná a úmyslná porušení povinností, u kterých evidentně nebude postačovat jiný postup či postih podle zákona. V případě stěžovatele nebyly naplněny podmínky § 21 odst. 1 zákona o vojácích z povolání a rozhodnutí služebního orgánu, vydané dokonce bez předchozího řízení, i rozhodnutí soudu spočívají na nesprávném právním posouzení.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze a rozhodnutí žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...)
III.B
Vada řízení
[17] Stěžovatel v relativně obecné rovině namítl, že správní orgán neaplikoval zvýšené požadavky na proces vydání rozhodnutí o odnětí vojenské hodnosti vyplývající z práva trestního, přičemž vydal meritorní rozhodnutí bez předchozího řízení. Nejvyšší správní soud tuto námitku posoudil a shledal v postupu správního orgánu vadu, pro kterou měl napadená správní rozhodnutí zrušit již městský soud.
[18] Podle § 21 odst. 1 a odst. 3 zákona o vojácích z povolání platí, že "[h]odnost se odejme vojákovi za úmyslné zvlášť závažné porušení služebních povinností. Vojákovi, kterému byla hodnost odňata, přísluší hodnost vojín [...] Dnem odnětí hodnosti zaniká vojákovi služební poměr."
[19] Dle § 147 zákona o vojácích z povolání "[p]okud je služebnímu orgánu znám takový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro vydání rozhodnutí, může vydat rozhodnutí o odnětí hodnosti bez předchozího řízení". Rozhodnutí prvního stupně bylo vydáno právě ve smyslu tohoto ustanovení, a tedy vydání meritorního rozhodnutí bylo prvním úkonem ve věci samé.
[20] Byť se v případě odnětí vojenské hodnosti formálně nejedná o postup svou povahou správně-trestní, z materiálního pohledu jím je. Pro nyní posuzovanou věc však tato skutečnost není klíčová. Podstatné je, že postup vedoucí k odnětí vojenské hodnosti je správním řízením, na který se subsidiárně aplikuje správní řád (§ 144 zákona o vojácích z povolání).
[21] Obecně platí, že se v rozhodování ve věcech služebního poměru vede správní řízení se všemi náležitostmi. Formálně se tedy zahajuje, oznámení o zahájení se doručuje účastníkům řízení, nařizuje se ústní jednání, je-li to nutné a účelné, provádí se dokazování a zjišťuje se dostatečně skutkový stav, to vše při aktivní či pasivní participaci účastníků řízení. Z tohoto obecného principu mohou existovat výjimky, a to za podmínek stanovených zákonem. Jednou z nich je právě § 147 zákona o vojácích z povolání. Aplikace uvedené výjimky je však možná pouze v případě, že služební orgán má dostatečně a řádným způsobem zjištěn skutkový stav.
[22] Služební orgán rozhodl ve smyslu § 147 zákona o vojácích z povolání bez předchozího řízení, přičemž vydání meritorního rozhodnutí bylo prvním úkonem ve věci. Nejvyšší správní soud konstatuje, že k aplikaci tohoto speciálního ustanovení nebyly splněny podmínky. Jak bylo totiž uvedeno výše, řízení o odnětí vojenské hodnosti je správním řízením spadajícím do působnosti správního řádu. Ustanovení § 147 zákona o vojácích z povolání obsahuje podmínku, dle které může služební orgán vydat rozhodnutí bez předchozího řízení, pouze pokud je mu znám takový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro vydání rozhodnutí. Tato podmínka v nyní posuzované věci splněna nebyla, jelikož nebyl dostatečně a řádně zjištěn skutkový stav věci. Vada nedostatečně zjištěného skutkového stavu nebyla následně zhojena v rámci rozkladového řízení ani v řízení před městským soudem.
[23] V nyní posuzované věci stojí argumentace správních rozhodnutí i napadeného rozsudku na výpovědích svědků i samotného stěžovatele, které však byly pořízeny (v jiném řízení) při podání vysvětlení ve smyslu § 158 odst. 6 trestního řádu (stejně též § 137 odst. 4 správního řádu nebo § 61 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky).
[24] Podle § 137 odst. 4 správního řádu je použití záznamu o podání vysvětlení jako důkazního prostředku zakázáno. Nejvyšší správní soud k tomu konstatoval, že "[ú]řední záznam o tom, že byl spáchán přestupek a kdo je z jeho spáchání podezřelý, poskytuje správnímu orgánu pouze předběžnou informaci o věci; nelze jej však považovat za důkazní prostředek (§ 51 odst. 1 správního řádu). K dokazování průběhu událostí popsaných v úředním záznamu slouží mj. svědecký výslech osoby, která úřední záznam pořídila, nikoli tento záznam." (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2009, čj. 1 As 96/2008-115, č. 1856/2009 Sb. NSS). V rozsudku ze dne 9. 9. 2010, čj. 1 As 34/2010-73, č. 2208/2011 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud judikoval, že "[v]ýznam úředního záznamu o podaném vysvětlení dle § 61 zákona o Policii České republiky spočívá v přestupkovém řízení v tom, že na jeho základě si může správní orgán předběžně vyhodnotit relevanci případné svědecké výpovědi dané osoby z hlediska skutečností, které je třeba v konkrétním řízení o přestupku prokazovat. Při samotném výslechu svědka (obviněného) však nesmí být úřední záznam o podaném vysvětlení čten namísto výpovědi svědka (obviněného)." Použití úředních záznamů či protokolů o podaném vysvětlení jako důkazů je tedy zakázáno.
[25] Bylo by možné akceptovat, aby služební orgán vycházel při rozhodování z podkladů získaných v jiném řízení či postupu, avšak za předpokladu, že tyto byly získány zákonným způsobem, resp. že jejich použití zákon nevylučuje. Pokud by správní orgán k úředním záznamům pouze přihlédl, přičemž by skutkový stav zjišťoval primárně z jiných podkladů, i takovýto postup by byl přijatelný.
[26] Nejvyšší správní soud však konstatuje, že žalovaný v nyní posuzované věci neměl dostatečně zjištěný skutkový stav v takové míře, aby mohl aplikovat § 147 zákona o vojácích z povolání, tedy rozhodnout bez předchozího řízení. Je nutné, aby služební funkcionář respektoval úpravu správního řádu, konkrétně pak zákaz použití záznamů o podaném vysvětlení podle § 137 odst. 4 správního řádu. Užití institutu zakotveného v § 147 zákona o vojácích z povolání není povinností, nýbrž možností. V nyní posuzované věci tato možnost nenastala. Naopak bylo zcela namístě, aby žalovaný zahájil správní řízení a zejména řádně provedl dokazování, nikoli pouze vycházel z obsahu úředních záznamů.
[27] Aplikace § 147 zákona o vojácích z povolání je možná na situace, ve kterých není pochyb o tom, že došlo k úmyslnému zvlášť závažnému porušení služebních povinností a ve spisovém materiálu jsou o tom dostatečné důkazy a podklady (např. pravomocný odsuzující trestní rozsudek, kterým soud upustil od potrestání).
[28] S ohledem na výše uvedenou právní úpravu a ustálenou judikaturu Nejvyšší správní soud konstatuje, že služební orgán i následně městský soud zatížily řízení vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí, neboť při zjišťování skutkového stavu vycházely zejména z úředních záznamů, jejichž použitelnost jakožto důkazního prostředku je nepřijatelná. Služební orgán i městský soud mohly a měly přinejmenším provést výslech stěžovatele i svědků, aby byly schopny zjistit skutkový stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a nikoli se spokojit pouze s obsahem zmíněných úředních záznamů. Napadená správní rozhodnutí i rozsudek jsou tak nezákonnými, jelikož jsou postaveny "na důkazech" (listinách), jejichž použití je ex lege zakázáno. (...) | decision_1325.txt |
365 | k § 19 císařského patentu č. 2557/1832 Sb. z. s. (vystěhovalecký patent)*)
I. Ústavnost z dnešního pohledu zjevně diskriminačních ustanovení vystěhovaleckého patentu č. 2557/1832 Sb. z. s. nelze posuzovat optikou současných lidskoprávních katalogů.
II. Ustanovení § 19 vystěhovaleckého patentu č. 2557/1832 Sb. z. s., které zbavovalo ženy státní příslušnosti tehdy, pokud uzavřely sňatek s příslušníkem cizího státu, bylo součástí československého právního řádu až do 23. 6. 1947.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 10. 2016, čj. 10 As 190/2016-36)
Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 55/1995 Sb.; č. 2599/1923 Boh. A, č. 5335/1925 Boh. A a č. 9076/1931 Boh. A.
Věc: a) Ilona H. a b) Nicolas G. R. F. H. proti Magistrátu hlavního města Prahy o vydání potvrzení o státním občanství České republiky, o kasační stížnosti žalobců.
Klíčovou otázkou této věci je ústavnost a aplikovatelnost § 19 vystěhovaleckého patentu, který zbavoval ženy státní příslušnosti tehdy, pokud uzavřely sňatek s příslušníkem cizího státu.
Žalobci žádali o vydání potvrzení o státním občanství České republiky jejich zemřelé matky Anny Marie R.-F., rozené H., nar. 1906, zemř. 2001. Úřad městské části Praha 5 rozhodnutím ze dne 24. 3. 2015 dospěl k názoru, že matka žalobců nebyla českou, resp. československou občankou, neboť sňatkem s maďarským státním příslušníkem dne 1. 8. 1928 ztratila československé občanství. Žalovaný odvolání žalobců zamítl.
Žalobci se domáhali zrušení rozhodnutí žalovaného, neboť aplikovalo neplatnou protiústavní normu. Městský soud žalobu zamítl rozhodnutím ze dne 3. 8. 2016, čj. 3 A 159/2015-39, s tím, že matka žalobců platně pozbyla československé občanství.
Žalobci (stěžovatelé) se kasační stížností domáhali zrušení rozsudku městského soudu a správních rozhodnutí. Stěžovatelé v první řadě namítali, že v době svatby účinný § 19 vystěhovaleckého patentu byl z důvodu své diskriminační povahy vůči ženám v rozporu s § 106 a § 128 odst. 1 zákona č. 121/1920 Sb., ústavní listiny Československé republiky. Dále tvrdili, že není možno směšovat tehdejší znění vystěhovaleckého patentu, který mluvil o pozbytí vlastností rakouských poddaných, s pojmem "státní občan". Nadto stěžovatelé zmiňovali, že dle potvrzení Ministerstva vnitra ze dne 12. 8. 1945 byla matka stěžovatelů vyňata z opatření vůči maďarským státním příslušníkům a že s ní mělo být nakládáno jako s Čechy. Výklad městského soudu, že se potvrzení mělo vztahovat pouze na opatření vydaná v rámci poválečného uspořádání, je třeba posoudit jako příliš zužující. Jejich matka nebyla nijak spojena s Velkoněmeckou říší, proto konfiskace jejího majetku v poválečném období vedla ke zjevné nespravedlnosti, kterou městský soud nesprávně aproboval.
Žalovaný se ve vyjádření ztotožnil s odůvodněním městského soudu.
Nevyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[8] Podle § 19 vystěhovaleckého patentu "ženské, kteréž zemského měšťanství požívají, a kteréž za cizozemce se provdají, a stav manželův následují, ztratí tím vlastnost rakouských poddaných."
[9] První argument stěžovatelů míří k tomu, že se tato norma nemohla na jejich matku vztahovat jednoduše proto, že v roce 1928 nebyla "rakouskou poddanou". K tomu lze uvést, že podle čl. 2 zákona č. 11/1918 Sb., o zřízení samostatného státu československého, "[v]eškeré dosavadní zemské a říšské zákony a nařízení zůstávají prozatím v platnosti". V platnosti tak zůstal a nadále byl aplikován i vystěhovalecký patent. Termín "poddaný" původně označující příslušnost k panovníkovi jakožto suverénovi se v průběhu času, nejpozději právě prohlášením československého státu, proměnil v termín "občan", který naopak vyjadřuje právní vztah mezi občanem jako fyzickou osobou a státem jakožto veřejnoprávní korporací. "Rakouským poddaným" proto od roku 1918 nutno rozumět československé státní občany, což plyne i z prvorepublikové rozhodovací praxe (srov. např. nálezy Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 1926, č. 5335/1926 Boh. A, nebo ze dne 17. 2. 1931, č. 9076/1931 Boh. A).
[10] Druhým argumentem stěžovatelů je, že § 19 vystěhovaleckého patentu byl v roce 1928 v rozporu s tehdejší ústavní listinou Československé republiky. K tomu uvádí Nejvyšší správní soud následující. Je nepochybné, že § 19 vystěhovaleckého patentu by byl neslučitelný se současnými lidskoprávními standardy, neboť zjevně diskriminuje ženy oproti mužům, kteří státní občanství sňatkem s cizinkou neztráceli. Ústavnost § 19 vystěhovaleckého patentu v podobě, jak byl aplikován na právní skutečnost z roku 1928, však není posuzována ve vztahu k dnešním lidskoprávním katalogům. To stěžovatelé ani netvrdí a namísto toho namítají protiústavnost § 19 ve vztahu k ústavní listině Československé republiky. Tomuto argumentu však již přisvědčit nelze.
[11] Události, které se děly v meziválečné Evropě i v době krátce poválečné, nelze vnímat optikou soudobé úrovně ochrany lidských práv (srov. obecně nález pléna Ústavního soudu ze dne 8. 3. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 14/94, č. 55/1995 Sb. - Legalita a legitimita dekretů prezidenta republiky). Stejně tak nelze celou otázku diskriminace žen v roce 1928 obejít tím, že se dobové ústavní dokumenty vyplní obsahem z počátku 21. století. Zákaz diskriminace žen byl vnímán zcela jinak v roce 1928 a zcela jinak je vnímán dnes (srov. k tomu též usnesení Ústavního soudu ze dne 20. 12. 2004, sp. zn. I. ÚS 43/03, týkající se srovnatelné skutkové situace). Ústavní listina Československé republiky (zákon č. 121/1920 Sb., kterým se uvozuje ústavní listina Československé republiky), které se stěžovatelé dovolávají, v § 106 odst. 1 obecně prohlásila, že "[v]ýsady pohlaví, rodu a povolání se neuznávají". Ovšem již další ustanovení, na které stěžovatelé poukazují, vůbec nepamatuje na diskriminaci na základě pohlaví - podle § 128 odst. 1 "všichni státní občané republiky Československé jsou si před zákonem plně rovni a požívají stejných práv občanských a politických nehledíc k tomu, jaké jsou rasy, jazyka nebo náboženství".
[12] Jak uváděla dobová judikatura, "[ž]ena provdaná, jejíž manželství nebylo rozvedeno soudem ani prohlášeno za neplatné, nemůže samostatně nabýt státního občanství, nýbrž sleduje [...] v tomto směru svého manžela" (viz nález Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 9. 1923, č. 2599/1923 Boh. A). Tento z dnešního pohledu zjevně diskriminační právní závěr vyplýval nejen ze samotného vystěhovaleckého patentu, ale z celkového vnímání postavení žen v 19. století i v první půli století dvacátého. Ostatně až do konce roku 1949 platil § 91 a § 92 zákona č. 946/1811 Sb. z. s., obecného zákoníku občanského, z něhož vyplývalo nerovné a závislé postavení manželky v rodině (podle § 91 byl muž hlavou rodiny, podle § 92 "[m]anželka obdrží jméno mužovo a požívá práv jeho stavu. Jest povinna následovati muže do jeho bydliště, pomáhati, seč jest, v domácnosti a ve výdělku a, pokud toho vyžaduje domácí pořádek, sama plniti i dáti plniti opatření mužem učiněná"; viz k tomu blíže Rouček, F.; Sedláček, J. Komentář k československému obecnému zákoníku občanskému a občanské právo platné na Slovensku a v Podkarpatské Rusi. Praha: V. Linhart, 1935, výklad k § 32 na s. 300 a dále komentář k § 92, marg. rubrika 8).
[13] Lze proto shrnout, že vystěhovalecký patent byl až do zrušení zákonem č. 194/1949 Sb. platnou a aplikovatelnou součástí československého právního řádu (§ 10 odst. 1 bod 2 zákona č. 194/1949 Sb., o nabývání a pozbývání československého státního občanství; srov. např. Rouček, F.; Sedláček, J., op. cit., výklad k § 32 na s. 298; Verner, V. Státní občanství a domovské právo republiky Československé. Praha, 1946, s. 113; Slovník veřejného práva československého, Brno, 1932, svazek II., s. 989-990). Již dne 24. 6. 1947 byl nahrazen § 19 vystěhovaleckého patentu poněkud "měkčí" normou, která dávala možnost československé státní občance v případě sňatku s cizincem žádat o ponechání československého občanství ministerstvo vnitra. Ministerstvo mělo správní uvážení, zda jí občanství ponechá (viz § 2 zákona č. 102/1947 Sb., o nabývání a pozbývání československého státního občanství sňatkem, srov. § 6 tohoto zákona, který rušil mj. § 19 vystěhovaleckého patentu).
[14] Nelze bezmála po sto letech účelovou reinterpretací prvorepublikové ústavy dospět k závěru, že vystěhovalecký patent byl po roce 1920 protiústavní a neaplikovatelný. Takovýto závěr by byl v rozporu se zásadou pravé retroaktivity a zcela by změnil status matky stěžovatelů, kterého v roce 1928 sňatkem s maďarským státním příslušníkem dosáhla. Tohoto statusu si byla matka stěžovatelů ostatně velmi dobře vědoma [např. před notářkou v Hamburku v roce 1990 výslovně uvedla, že sňatkem v roce 1926 (jde pravděpodobně o chybu v datu) získala maďarskou státní příslušnost - viz překlad notářského zápisu ze dne 18. 11. 1990, založený ve správním spise].
[15] Relevantní rovněž není ani odkaz stěžovatelů na osvědčení vydané Ministerstvem vnitra z roku 1945 ve prospěch matky stěžovatelů. Městský soud správně posoudil, že osvědčení vyjímalo matku stěžovatelů a její děti z dopadů prezidentských dekretů (poválečných opatření proti Němcům a Maďarům), navíc dle své dikce toliko prozatímně ("až do dalšího"). Nijak se nedotýkalo případných právních skutečností, ke kterým došlo v minulosti (kupříkladu pozbytí československého státního občanství v roce 1928).
[16] K otázkám konfiskace majetku matky stěžovatelů po roce 1945 se již Nejvyšší správní soud nemohl vyjádřit, neboť tato otázka není předmětem nynějšího sporu. | decision_1326.txt |
366 | k § 3 odst. 1 písm. a) zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění zákona č. 303/2013 Sb.
k § 3 odst. 3 zákona č. 505/1990 Sb., o metrologii, ve znění zákona č. 119/2000 Sb.
k bodu 1.3.2 přílohy vyhlášky č. 345/2002 Sb., kterou se stanoví měřidla k povinnému ověřování a měřidla podléhající schválení typu (v textu jen "vyhláška o měřidlech")
I. Při prodeji rozlévaných nápojů dostojí prodávající povinnosti prodávat ve správné míře podle § 3 odst. 1 písm. a) zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, pouze tehdy, pokud disponuje tzv. stanoveným měřidlem dutých měr, tj. měřidlem podléhajícím povinnému ověřování (§ 3 odst. 3 zákona č. 505/1990 Sb., o metrologii), které je způsobilé objem nápoje změřit, typicky tzv. cejchovanou výčepní nádobou (bod 1.3.2 přílohy vyhlášky č. 345/2002 Sb., kterou se stanoví měřidla k povinnému ověřování a měřidla podléhající schválení typu).
II. Právo spotřebitele provést kontrolu správnosti hmotnosti, míry nebo množství výrobků podle § 3 odst. 1 písm. a) zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, v sobě zahrnuje i právo provést takovou kontrolu za použití měřidla prodávajícího, pokud je jeho povinností mít jej v místě prodeje k dispozici.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 10. 2016, čj. 9 As 261/2015-25)
Věc: Společnost s ručením omezeným Remissio proti České obchodní inspekci o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně.
Rozhodnutím ředitele inspektorátu pro Moravskoslezský a Olomoucký kraj ze dne 20. 12. 2013 uložila žalovaná podle § 24 odst. 7 písm. a) zákona o ochraně spotřebitele žalobkyni pokutu ve výši 2 000 Kč za to, že dne 6. 8. 2013 ve své provozovně neumožnila spotřebiteli překontrolovat si správnost míry prodávaného výrobku, protože při prodeji jedné porce 0,04 l vodky, v míře deklarované v nápojovém a vinném lístku, neměla k dispozici úředně ověřené měřidlo dutých měr. Odvolání proti tomuto rozhodnutí žalovaná zamítla svým rozhodnutím ze dne 24. 3. 2014.
Žalobu proti rozhodnutí o odvolání Krajský soud v Ostravě zamítl rozsudkem ze dne 26. 10. 2015, čj. 22 Ad 82/2014-31. V odůvodnění krajský soud uvedl, že právo nestanoví explicitně povinnost toho, kdo rozlévá nápoje, mít měřidlo. Nelze ovšem přehlížet § 3 odst. 1 větu první zákona o metrologii, podle níž "[m]ěřidla slouží k určení hodnoty měřené veličiny".
Je-li povinností prodávajícího prodávat výrobky ve správné míře [§ 3 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně spotřebitele], nezbývá prodávajícímu než tuto míru nějak změřit, tedy měřidlem podle zákona o metrologii. Vyhláška o měřidlech uvádí mezi stanovenými měřidly i měřidla objemu a průtoku. Takovým měřidlem nutně nemusela být pouze výčepní nádoba. Mohlo jím být jakékoli měřidlo objemu či průtoku kapalin podle bodu 1.3 přílohy vyhlášky o měřidlech, pokud by bylo ověřeno pro měření příslušného objemu.
Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. V ní setrvala na své argumentaci v řízení před správními orgány a před krajským soudem, že § 3 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně spotřebitele nelze interpretovat tak, že prodávající musí mít k dispozici měřidlo. Z uvedeného ustanovení pouze vyplývá, že spotřebitel má právo si zkontrolovat, zda je míra v pořádku.
Stěžovatelka však souhlasila se závěrem krajského soudu, že ke změření objemu je možné použít prakticky jakoukoliv nádobu, pomocí které lze objem změřit. Žalovaná však při kontrole trvala na tom, aby stěžovatelka objem nápoje změřila pomocí ověřeného měřidla dutých měr. Takové stěžovatelka samozřejmě k dispozici neměla. Pokud tedy krajský soud uzavřel, že je možné objem změřit i pomocí nádoby, kde jsou vyznačeny jednotlivé míry, tak takovou nádobou stěžovatelka disponovala (standardní "půlky" s vyznačením míry), a objem nápoje tedy změřit mohla. Žalovaná však vyžadovala něco zcela jiného. Pokud tedy ke změření není třeba nástroje, který požadovala žalovaná, tak její rozhodnutí nemůže obstát, neboť žalovaná uložila sankci za nesplnění povinnosti, kterou stěžovatelka neměla.
Žalovaná se vyjádřila ke kasační stížnosti tak, že kromě sofistikovaného dávkovacího zařízení nelze dodržet povinnost prodávat výrobky ve správné míře jinak než za pomoci ověřeného měřidla. Kombinací jazykového a především logického výkladu povinnosti umožnit spotřebiteli překontrolovat si správnou míru, hmotnost nebo množství výrobku se nezbytně dojde k závěru, že prodávající je povinen mít k dispozici podle povahy prodávaných výrobků vhodné ověřené měřidlo a umožnit spotřebitelům jeho použití. Výklad stěžovatelky by v praxi znamenal, že by si spotřebitelé museli s sebou nosit vlastní ověřená měřidla, tedy například váhu, měřidlo dutých měr nebo délkové měřidlo, což žalovaná považuje za absurdní.
K tvrzení stěžovatelky, že v provozovně nádobu s vyznačenými mírami měla, žalovaná namítla, že stěžovatelka od počátku uváděla, že v provozovně nemá měřidlo, kterým by bylo možné ověřit míry prodávaných nápojů. To tvrdila až v kasační stížnosti. Pokud tomu tak bylo, měla tuto skutečnost sdělit v průběhu kontroly a umožnit kontrolorkám míru překontrolovat a netvrdit pravý opak.
Kontrolu toho, zda má prodávající k dispozici ověřené měřidlo, které by umožnilo spotřebiteli zkontrolovat deklarovanou míru prodávaných rozlévaných nápojů, nelze provést jinak, než že kontrolovaná osoba předmětné měřidlo kontrolním pracovníkům předloží. To je nepochybně i obsahem povinnosti vytvořit základní podmínky ke kontrole.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
(...) [14] První kasační námitka směřuje do posouzení správnosti výkladu § 3 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně spotřebitele. Ten zní: "Prodávající je povinen prodávat výrobky ve správné hmotnosti, míře nebo množství a umožnit spotřebiteli překontrolovat si správnost těchto údajů."
[15] Stěžovatelka dovozuje, že uvedené ustanovení jí neukládá povinnost disponovat při prodeji úředně ověřeným měřidlem dutých měr a není povinna jej poskytnout spotřebiteli. Nejvyšší správní soud v prvé řadě konstatuje, že v této souvislosti stěžovatelka zkresluje odůvodnění rozsudku krajského soudu. Krajský soud sice uvedl, že právo explicitně nestanoví povinnost mít měřidlo, ale obratem dovodil, že taková povinnost vyplývá z právních předpisů implicitně. Stejně tak krajský soud sice obecně uvedl, že objem lze změřit pomocí jakékoliv nádoby s vyznačeným objemem, ale v další části rozsudku podrobně rozvedl, že se v případě prodávajícího ve vztahu ke spotřebiteli musí jednat o stanovené měřidlo.
[16] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěry krajského soudu, že povinnost mít v provozovně měřidlo, kterým by bylo možné správnost hmotnosti, míry nebo množství spotřebiteli překontrolovat skutečně výslovně v zákoně uvedena není. To však neznamená, že z uvedeného ustanovení, případně z dalších právních předpisů, ji není možné přesto jednoznačně dovodit.
[17] Ustanovení § 3 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně spotřebitele v prvé řadě ukládá prodávajícímu povinnost prodávat výrobky ve správné hmotnosti, míře nebo množství. Pokud má prodávající tuto povinnost, musí být vůbec schopen správnou hmotnost, míru nebo množství změřit. Podle § 3 odst. 1 zákona o metrologii platí, což je ostatně základní znalostí fyziky, jak uvedl již krajský soud, že k určení hodnoty měřené veličiny slouží měřidla. Vzhledem k tomu, že v daném případě šlo o prodej rozlévaných nápojů, jejichž míra je vymezena objemem, musí být měřeny měřidlem dutých měr, které takové měření s ohledem na vlastnosti kapaliny umožňuje.
[18] Ustanovení § 3 odst. 1 zákona o metrologii měřidla rozděluje na etalony, stanovená měřidla, pracovní měřidla a certifikované referenční materiály a ostatní referenční materiály, pokud jsou určeny k funkci etalonu nebo stanoveného nebo pracovního měřidla. Pokud jde o měření objemu nápojů a jiných komodit v běžných provozovnách, v úvahu přichází reálně měření pouze stanovenými měřidly nebo pracovními měřidly, neboť etalon představuje měřidlo nejvyšší přesnosti (viz § 3 odst. 2 zákona o metrologii) a referenční materiály slouží k ověřování přístrojů, metod a kvantitativní určování vlastností materiálů (viz § 3 odst. 5 zákona o metrologii).
[19] Podle § 3 odst. 3 zákona o metrologii jsou stanovená měřidla taková měřidla, "která Ministerstvo průmyslu a obchodu stanoví vyhláškou k povinnému ověřování s ohledem na jejich význam", mimo jiné podle písm. a) citovaného ustanovení "v závazkových vztazích, například při prodeji, nájmu nebo darování věci, při poskytování služeb nebo při určení výše náhrady škody, popřípadě jiné majetkové újmy". Pracovní měřidla jsou podle § 3 odst. 4 zákona o metrologii "měřidla, která nejsou etalonem ani stanoveným měřidlem".
[20] Je tedy na Ministerstvu průmyslu a obchodu, která měřidla důležitá s ohledem na jejich význam pro účely uvedené v § 3 odst. 3 zákona o metrologii zařadí mezi stanovená (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 11. 2015, čj. 10 As 159/2014-36). Pokud tak učiní, nelze pro účely uvedené v § 3 odst. 3 zákona o metrologii používat pracovní měřidla.
[21] Vyhláška o měřidlech byla vydána k provedení § 3 odst. 3 zákona o metrologii. Příloha této vyhlášky v bodu 1.3 stanovuje měřidla objemu a průtoku, mezi které řadí i výčepní nádoby (bod 1.3.2), avšak uvádí i další měřidla objemu, která by alespoň teoreticky mohla sloužit ke změření objemu kapalin v klidném stavu, jako jsou například kovové odměrné nádoby nebo odměrné baňky. Pokud by šlo o možný průtokový měřič, jak uvádí žalovaná (například sofistikované dávkovací zařízení), pak by se jednalo o měřidla a měřicí sestavy protečeného množství kapalin jiných než voda nebo než zkapalněné plyny (bod 1.3.12).
[22] Z uvedeného je tedy třeba dovodit, že prodávané nápoje nelze řádně změřit jiným než stanoveným měřidlem, neboť veškerá měřidla dutých měr, která mohou k danému účelu sloužit, zařadilo Ministerstvo průmyslu a obchodu mezi stanovená měřidla vyhláškou o měřidlech.
[23] Podle § 9 odst. 1 zákona o metrologii platí, že "[o]věřením stanoveného měřidla se potvrzuje, že stanovené měřidlo má požadované metrologické vlastnosti". Podle § 9 odst. 2 citovaného zákona pak takto "[o]věřené stanovené měřidlo opatří Český metrologický institut nebo autorizované metrologické středisko úřední značkou nebo vydá ověřovací list anebo použije obou těchto způsobů". Podle § 9 odst. 3 se za úřední značku prvotního ověření mj. považuje také označení shody. Vztaženo na výčepní nádoby se tedy jedná o tzv. "cejchované sklo" (pojem cejchování je tradičně užívaný - viz např. nařízení č. 223/1934 Sb. z. a n., o úředním cejchovní výčepních nádob), které je opatřeno ryskou vyznačující objem a úřední značkou nebo označením shody.
[24] Stěžovatelka tedy nepochybně mohla prodávaný nápoj odměřit zejména "cejchovaným sklem", které je stanoveným měřidlem dutých měr. Jde ostatně o postup zcela standardní v jakémkoli pohostinském zařízení, i s ohledem na to, že jde o lehce dostupné měřidlo, které nevyžaduje nijak vysoké náklady na jeho pořízení.
[25] Nejvyšší správní soud s krajským soudem souhlasí v tom, že stěžovatelka mohla nicméně použít i jiné měřidlo dutých měr, které by bylo stanoveným měřidlem. Nicméně musí být zároveň způsobilé objem nápoje změřit. Nelze proto souhlasit s krajským soudem, že by tímto měřidlem mohlo být jakékoliv měřidlo uvedené v bodu 1.3 přílohy vyhlášky o měřidlech, neboť nemůže jít například o měřidlo protečeného množství vody zmiňované krajským soudem, které slouží zjevně pouze k měření průtoku vody, a nikoliv jiných kapalin, ani o butyrometr, tedy přístroj k měření obsahu tuku v potravinách. Nejvyšší správní soud ani nesouhlasí s krajským soudem v tom směru, že by žalovaná tvrdila, že takovým měřidlem musí nutně být výčepní nádoba a ne jiné stanovené měřidlo dutých měr. Výrok rozhodnutí správního orgánu I. stupně hovoří o úředně ověřeném měřidle dutých měr bez další specifikace. Nejde sice o terminologicky zcela přesné označení, ale i z odůvodnění je zřejmé, že má jít o stanovené měřidlo, tedy takové, které je povinně ověřováno. V odůvodnění rozhodnutí se odkazuje na § 3 odst. 3 písm. a) zákona o metrologii, tedy obecně na stanovená měřidla používaná mimo jiné při prodeji. Následně jsou pouze v jedné větě odůvodnění zmíněny výčepní nádoby, aniž by však bylo žalovanou dovozováno, že je to jediné možné měřidlo. V napadeném rozhodnutí o odvolání se o výčepních nádobách nehovoří již vůbec. Uvedené úvahy krajského soudu však nebyly jakkoliv stěžejní pro učinění jinak správných závěrů, a postačí tedy jejich korekce Nejvyšším správním soudem.
[26] Pokud stěžovatelka nyní uvádí, že měla k dispozici standardní "půlky" s vyznačením míry (zřejmě tedy "cejchované sklo" o objemu 0,05 l), pak soud v prvé řadě nad rámec rozhodovacích důvodů podotýká, že mu není jasné, jak by s tímto měřidlem změřila objem 0,04 l, který byl u vodky deklarován v nápojovém a vinném lístku. Nicméně i pokud by měla jiné stanovené měřidlo, kterým by daný objem změřit šel, pak jí nic nebránilo jej použít a při kontrole předložit. Z protokolu o kontrole vyplývá, že stěžovatelka tvrdila, že "není vybavena takovým měřidlem, aby mohlo dojít k ověření deklarované míry tak, jak je uvedeno v nápojovém a vinném lístku". I z ručně psaného vyjádření zástupce stěžovatelky k protokolu a dalších podání ve správním řízení nevyplývá, že by bylo namítáno, že stěžovatelka má k dispozici jakékoliv stanovené měřidlo dutých měr, ale uváděla, že nemá povinnost mít v provozovně měřidlo na alkohol. Ze správního spisu tedy nevyplývá, že by pracovnice žalované požadovaly po stěžovatelce nějaké nestandardní měřidlo či dokonce nástroj, jak se snaží tvrdit stěžovatelka. Z odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně naopak jasně vyplývá, že za přípustné měřidlo považovala žalovaná zejména výčepní nádobu podle bodu 1.3.2 přílohy vyhlášky o měřidlech.
[27] Shora uvedené závěry lze shrnout tak, že k tomu, aby stěžovatelka mohla splnit svou primární povinnost vyplývající z § 3 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně spotřebitele, tedy prodávat výrobky ve správné hmotnosti, míře nebo množství, musela mít při prodeji rozlévaných nápojů k dispozici stanovené měřidlo dutých měr, kterým je možné nápoj změřit.
[28] Stěžovatelka byla nicméně sankcionována za to, že neumožnila spotřebiteli překontrolovat si správnost míry prodávaného výrobku. Brání se tím, že nijak v kontrole správnosti nebránila, neboť si pracovnice žalované mohly správnost míry ověřit svým vlastním měřidlem. Takový výklad je nutné odmítnout.
[29] Druhá část § 3 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně spotřebitele směřuje k ochraně spotřebitele v tom směru, že mu umožňuje provést kontrolu hmotnosti, míry nebo množství prodávaného zboží. Uvedené ustanovení zjevně směřuje na situace, kdy spotřebitel nabude, s ohledem na konkrétní okolnosti, pochybnost o tom, zda obdržel správnou hmotnost, míru nebo množství výrobku, a potřebuje tedy v daný okamžik prodeje provést jeho kontrolu. Takové situace jsou pro spotřebitele předem zpravidla neočekávatelné. Je zcela absurdní představa, že spotřebitel bude pro jistotu předem vybaven všemi myslitelnými měřidly, navíc stanovenými, pro případ, že vznikne spor mezi ním a prodávajícím. Lze navíc souhlasit se žalovanou, že u některých měřidel (například váha) si to lze představit těžko i tehdy, pokud by spotřebitel s možným problémem předem počítal.
[30] Naopak, jak bylo uvedeno shora, prodávající má povinnost při prodeji výrobků, které to vyžadují, příslušným měřidlem v místě prodeje disponovat. Je proto třeba dovodit, že právo spotřebitele provést kontrolu zboží v sobě zahrnuje i právo na to provést takovou kontrolu za použití měřidla prodávajícího, které je povinen mít v místě prodeje k dispozici. Opačný výklad by totiž v naprosté většině případů fakticky znemožňoval možnost provedení kontroly spotřebitelem, což jistě nemohlo být úmyslem zákonodárce. K témuž závěru ostatně dochází i odborná literatura (viz např. Vítová, B. Zákon o ochraně spotřebitele. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2016). (...) | decision_1327.txt |
367 | k § 38 a § 39 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákonů č. 450/2001 Sb., č. 313/2002 Sb., č. 59/2003 Sb., č. 501/2004 Sb., č. 239/2012 Sb., č. 303/2013 Sb. a č. 106/2016 Sb.
Obec není povinna při prodeji nemovitého majetku vždy upřednostnit ekonomicky nejvýhodnější nabídku a může v mezích § 38 a § 39 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, rozhodnout, že určitou nemovitou věc prodá i za cenu nižší než obsaženou v nejvyšší nabídce reagující na zveřejněný záměr, pokud má za to, že to je v jejím zájmu, resp. v zájmu občanů obce. Takový postup je ovšem nutno odůvodnit, a to způsobem odpovídajícím okolnostem konkrétního případu, přičemž postačí, budou-li důvody rozhodnutí zastupitelstva obce seznatelné z předkládací (důvodové) zprávy k návrhu příslušného usnesení či z rozpravy předcházející přijetí příslušného usnesení.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka v Pardubicích, ze dne 20. 7. 2016, čj. 52 A 32/2016-126)
Prejudikatura: nálezy Ústavního soudu č. 40/2003 Sb. a č. 405/2006 Sb.
Věc: Ministerstvo vnitra proti městu Dašice o zrušení usnesení Zastupitelstva města Dašice.
Zastupitelstvo žalovaného přijalo dne 19. 2. 2014 usnesení, kterým bylo rozhodnuto o úplatném převodu nemovitých věcí ve vlastnictví žalovaného (pozemku p. p. č. 2436, pozemku st. p. č. 471/1, včetně součástí a příslušenství, jež tvoří zejména stavba domu č. p. 407 na tomto pozemku, vše v k. ú. Dašice) na Ondřeje V. a Danu V., kteří za ně nabídli částku ve výši 3 330 000 Kč. Žalovaný tím upřednostnil nabídku manželů V. před nabídkou Andrey H., která za předmětné nemovitosti nabídla částku ve výši 3 350 000 Kč.
Paní Andrea H. následně iniciovala zahájení dozorového řízení žalobcem. Žalobce po provedeném dozorovém řízení dospěl k závěru, že předmětné usnesení je v rozporu s § 38 odst. 1 obecního zřízení a rovněž se závěry vyplývajícími z nálezu Ústavního soudu ze dne 20. 6. 2012, sp. zn. IV. ÚS 1167/11, č. 123/2012 Sb. ÚS, neboť byť byla schválená kupní cena vyšší než cena v místě a čase obvyklá, žalovaný dle žalobce rozhodl o tom, že se předmětné nemovitosti mají prodat zájemci (Ondřej V., Dana V.), který v porovnání s druhým zájemcem (Andrea H.) nabídl o 20 000 Kč nižší peněžité plnění, aniž by pro takový postup existoval "určitý objektivní a legitimní důvod". Žalobce v daném případě při prošetřování stížnosti paní Andrey H. zjistil, že žalovaný zveřejnil dne 27. 1. 2014 záměr prodeje uvedených nemovitých věcí a následně obdržel dvě žádosti o jejich odkup. Oba dva zájemci při projednávání nabídek v průběhu zasedání zastupitelstva žalovaného konaného dne 19. 2. 2014 uvedli, že jejich úmyslem není učinit z domu č. p. 407 ubytovnu. Nicméně před hlasováním zastupitelstva vystoupil v rozpravě člen zastupitelstva František C. a vyjádřil se tak, že obecně je "rozhodující cena, ale domnívá se, že 20 000 Kč nás nevytrhne, a protože [manželé] V. zná, navrhuje to prodat jim, u nich máme jistotu, že bude naplněno to, co pan V. zde říkal". Poté zastupitelstvo žalovaného rozhodlo, že předmětné nemovité věci budou prodány manželům V. Žalovaný byl žalobcem dopisem ze dne 12. 5. 2014 upozorněn na možný rozpor usnesení zastupitelstva žalovaného ze dne 19. 2. 2014 s § 38 odst. 1 obecního zřízení, a to "z důvodu prodeje nižší nabídce bez objektivních důvodů". V reakci na to zastupitelstvo žalovaného na svém zasedání konaném dne 25. 6. 2014 schválilo usnesení, kterým výše uvedené usnesení ze dne 19. 2. 2014 doplnilo o následující text: "Vzhledem k téměř totožným nabízeným cenám (rozdíl 20 000 Kč je vzhledem k výši kupní ceny minimální) se zastupitelstvo rozhodlo prodat předmětné nemovité věci manželům V. z toho důvodu, že důvěřuje jejich slibu zachování charakteru bytového domu s nájemním bydlením." K návrhu usnesení zastupitelstva žalovaného bylo v materiálu pro členy zastupitelstva uvedeno následující odůvodnění: "Pan Ondřej V. v Dašicích podniká a nedaleko uvedené nemovitosti ve stejné ulici postavil a vlastní rodinný dům, ve kterém žije. Paní Andrea H. žije v Uhersku, jedna z firem manžela se zabývá zprostředkovatelskou činností realitních agentur. Oba zájemci deklarovali, že bytový dům nebude využíván jako ubytovna, zastupitelstvo považuje zachování charakteru domu jako domu bytového s nájemním bydlením za veřejný zájem. Zastupitelé města se proto rozhodli v zájmu města a jeho občanů pro větší jistotu v naplňování dalších záměrů s budovou č. p. 407."
Takové odůvodnění považoval žalobce za nedostatečné, neboť chtěl-li žalovaný odůvodnit prodej za nižší částku "menší důvěryhodností" jednoho ze zájemců (paní Andrey H.), bylo dle žalobce třeba, aby tuto "menší důvěryhodnost nějakým způsobem doložil". Pouze ze skutečnosti, že paní Andrea H. žije v Uhersku a jedna z firem jejího manžela se zabývá zprostředkovatelskou činností realitních agentur, nelze dle názoru žalobce "automaticky dovozovat její nižší důvěryhodnost při naplňování záměru s budovou č. p. 407". Dle žalobce měl žalovaný "náležitě prověřit a zhodnotit důvěryhodnost všech zájemců a své rozhodnutí adekvátně odůvodnit". To se však dle žalobce v daném případě nestalo, a proto žalobce podal u Krajského soudu v Hradci Králové - pobočce v Pardubicích žalobu, ve které navrhl, aby soud obě předmětná usnesení zastupitelstva žalovaného zrušil.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že obě nabídnuté kupní ceny byly jednoznačně vyšší než ceny v místě a čase obvyklé, a přesto, že nevybral nejvyšší nabídku, rozhodl zcela v mezích zákona, neboť přihlédl též k jiným důležitým zájmům obce a neměl na zřeteli pouze maximální zisk z prodeje nemovitostí. Nejednalo se tedy o exces a žalobce neměl důvod k zásahu do práva žalovaného na samosprávu.
Krajský soud v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích žalobu zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(...) Podle § 2 odst. 1 a odst. 2 obecního zřízení "[o]bec je veřejnoprávní korporací, má vlastní majetek. Obec vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. Obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem."
Podle § 38 odst. 1 obecního zřízení "[m]ajetek obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Obec je povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku. Obec vede účetnictví podle zákona o účetnictví."
Podle § 39 odst. 1 a odst. 2 obecního zřízení "[z]áměr obce prodat, směnit, darovat, pronajmout, propachtovat nebo vypůjčit hmotnou nemovitou věc nebo právo stavby anebo je přenechat jako výprosu a záměr obce smluvně zřídit právo stavby k pozemku ve vlastnictví obce obec zveřejní po dobu nejméně 15 dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu obce vyvěšením na úřední desce obecního úřadu, aby se k němu mohli zájemci vyjádřit a předložit své nabídky. Záměr může obec též zveřejnit způsobem v místě obvyklým. Pokud obec záměr nezveřejní, je právní jednání neplatné. Nemovitá věc se v záměru označí údaji podle zvláštního zákona platnými ke dni zveřejnění záměru. Při úplatném převodu majetku se cena sjednává zpravidla ve výši, která je v daném místě a čase obvyklá, nejde-li o cenu regulovanou státem. Odchylka od ceny obvyklé musí být zdůvodněna, jde-li o cenu nižší než obvyklou. Není-li odchylka od ceny obvyklé zdůvodněna, je právní jednání neplatné."
Z výše uvedeného je zřejmé, že obec jakožto veřejnoprávní korporace má při nakládání se svým majetkem určité zvláštní povinnosti vyplývající právě z jejího postavení jakožto subjektu veřejného práva (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 4. 2009, sp. zn. 28 Cdo 3297/2008). Obec je zejména povinna hospodařit s jí vlastněným majetkem prostřednictvím svých volených orgánů tak, aby nepodlamovala důvěru občanů, kteří obec tvoří, v to, že její správa je správou ve prospěch obce, a nikoliv ve prospěch jiných subjektů (srov. např. nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1167/11). Rozhodně však nelze výše citovaná ustanovení obecního zřízení interpretovat tak, že obec musí při prodeji nemovitého majetku vždy upřednostnit ekonomicky nejvýhodnější nabídku. Takováto interpretace by totiž mohla vést k přijímání rozhodnutí, která odporují zájmům obce a občanů obce. Obec proto sine dubio může v mezích § 38 a § 39 obecního zřízení rozhodnout, že určitou nemovitou věc prodá i za cenu nižší než obsaženou v nejvyšší nabídce reagující na zveřejněný záměr, pokud má za to, že to je v jejím zájmu, resp. v zájmu občanů obce (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2015, čj. 4 As 223/2015-43, bod [37]). Takový postup je ovšem nutno odůvodnit, a to způsobem odpovídajícím okolnostem (tj. např. významu prodávané věci pro obec, rozdílu v nabídnutých kupních cenách apod.) konkrétního případu. Jakákoliv lidská činnost, odůvodňování rozhodnutí nevyjímaje, je totiž vždy spjata s otázkou hledání míry (in medio stat virtus), a proto např. čím menší bude rozdíl v nabídnutých kupních cenách (a čím menší tedy bude i případný negativní dopad akceptace ekonomicky méně výhodné nabídky na rozpočet obce), tím stručnější může být odůvodnění příslušného rozhodnutí zastupitelstva obce. Postačí přitom, pokud budou důvody rozhodnutí zastupitelstva obce seznatelné např. z předkládací (důvodové) zprávy k návrhu příslušného usnesení či z rozpravy předcházející přijetí příslušného usnesení.
Výše uvedeným požadavkům dle názoru krajského soudu žalovaný dostál, neboť jednoznačně uvedl, co ho vedlo k tomu, že upřednostnil nabídku manželů V. Jelikož byla úvaha žalovaného racionální (logická) a nejednalo se o zjevný exces, není ji krajský soud (ani žalobce) oprávněn korigovat, či ji dokonce nahradit úvahou vlastní. Žalovanému nelze vytýkat, že se zachoval jako jakýkoliv jiný rozumně uvažující subjekt ve srovnatelném postavení a že při zcela zanedbatelném rozdílu v nabídnutých kupních cenách [rozdíl nečinil ani 0,6 % kupní ceny a ani 0,067 % rozpočtu obce (srov. http://www.dasice.cz/rozpocet-mesta/ds-1081/)] upřednostnil nabídku zájemce, který - na rozdíl od druhého zájemce - na území obce žije [dokonce má v blízkosti předmětných nemovitostí (ve stejné ulici) postaven rodinný dům], podniká a obec má v jeho případě jistotu, že bude zachován "charakter bytového domu s nájemním bydlením" a že nebude muset plnění smluvně převzatých závazků vynucovat prostřednictvím orgánů veřejné moci. Důvěra, resp. víra ve spolehlivost potenciálního smluvního partnera, je klíčovým faktorem v rozhodovacím procesu, a proto upřednostnění zájemce, s nímž má obec dobré zkušenosti, nelze za shora popsaných okolností (zanedbatelný rozdíl v nabídnutých kupních cenách) považovat za projev libovůle či diskriminaci, ale za výsledek racionální úvahy členů zastupitelstva žalovaného nevybočující z mezí stanovených právním řádem, resp. pohybující se v autonomním prostoru, který územnímu samosprávnému celku k výkonu samosprávy stát poskytl. Ostatně diskriminací se rozumí rozdílné zacházení s osobami nacházejícími se ve srovnatelné situaci, které nemá objektivní a rozumné odůvodnění (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 21. 1. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 15/02, č. 40/2003 Sb., a ze dne 6. 6. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 42/04, č. 405/2006 Sb.). O takový případ se však ze shora uvedených důvodů prima vista nejedná.
Na tomto místě je třeba zdůraznit, že zastupitelstvo žalovaného mělo pro své rozhodnutí dostatek informací, jak plyne např. z důvodových zpráv k návrhům žalobou napadených usnesení. Nebylo proto třeba provádět další "prověřování" zájemců, jak požadoval žalobce. Ostatně je především věcí případného zájemce, aby v nabídce uvedl vše, co uzná za vhodné, resp. aby přesvědčil obec o tom, že jeho nabídka je pro ni skutečně nejvýhodnější (a to nejen ekonomicky).
Po zastupitelstvu obce nelze též požadovat, aby odůvodnění jeho rozhodnutí o nakládání s majetkem obce odpovídalo odůvodnění správního či soudního rozhodnutí, neboť pouze v (Platónově) ideální obci vládne intelektuální elita, teoreticky i prakticky školená k vládním úkolům, v reálném světě je zastupitelstvo obce složeno z osob s různým vzděláním, schopnostmi a životními zkušenostmi, a proto by přehnané požadavky na odůvodňování přijatých usnesení mohly ohrozit funkčnost těchto orgánů obce, především pak jejich schopnost efektivně (zejména v přiměřené době a v odpovídajícím rozsahu) plnit zákonem jim uložené úkoly (k tomu srov. - mutatis mutandis - např. nález Ústavního soudu ze dne 27. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11). Narůstající požadavky na odůvodňování rozhodnutí orgánů územních samosprávných celků by též mohly vést k nepřiměřenému nárůstu nákladů spojených s rozhodovacími procesy a v dlouhodobém horizontu i ke kolapsu celého systému (k důsledkům nárůstu investic do "složitosti" srov. např. Tainter, J. A. Kolapsy složitých společností. Praha: Dokořán, 2009, s. 319). Zkrátka i v 21. století platí ne quid nimis. (...) | decision_1328.txt |
368 | k § 59 odst. 3, § 60 odst. 1 a § 126 odst. 1 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění účinném do 30. 4. 2014
I. Pouze "vlastník" vodního díla ve smyslu § 126 odst. 1 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách, je podle § 59 odst. 3 téhož zákona osobou oprávněnou k navržení manipulačního řádu. Správní orgán, který manipulační řád schvaluje, proto v rámci řízení o jeho schválení musí otázku, kdo je "vlastníkem" vodního díla, postavit najisto.
II. Otázky soukromoprávního oprávnění k přístupu k vodnímu dílu není pro účely schválení manipulačního řádu zpravidla třeba řešit, jelikož § 60 odst. 1 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách, umožňuje těm, kteří zajišťují provoz nebo provádějí údržbu vodních děl, přístup k vodnímu dílu po předchozím projednání s vlastníky pozemků sousedících s vodním dílem. Pro účely schválení manipulačního řádu je třeba se přístupem k vodnímu dílu zabývat pouze po skutkové stránce a jen do té míry, zda povinnosti stanovené manipulačním řádem lze v době posuzování návrhu fakticky uskutečnit vzhledem k fyzickým a dalším podobným poměrům vodního díla a jeho okolí.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2016, čj. 2 As 123/2016-47)
Prejudikatura: č. 29/99 Sb. NS.
Věc: Jaroslava P. proti Krajskému úřadu Středočeského kraje, za účasti Ředitelství silnic a dálnic, o schválení Manipulačního a provozního řádu rybníku Cvachov, o kasační stížnosti žalobkyně.
Městský úřad ve Voticích (správní orgán I. stupně) rozhodnutím ze dne 31. 1. 2014 k žádosti osoby zúčastněné na řízení schválil Manipulační a provozní řád rybníku Cvachov pro vodní dílo - rybník Cvachov (dále jen "Manipulační řád Cvachov"), které je umístěno v katastrálním území Mitrovice. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, které bylo rozhodnutím žalovaného ze dne 12. 5. 2014 zamítnuto. Žalobkyně proti rozhodnutí žalovaného podala žalobu, kterou Krajský soud v Praze rozsudkem ze dne 26. 4. 2016, čj. 46 A 31/2014-78, zamítl.
V odůvodnění napadeného rozsudku krajský soud uvedl, že v dané věci není sporu o tom, že stavební objekty vytvářející rybník Cvachov jsou vodním dílem ve smyslu § 55 odst. 1 vodního zákona. K realizaci stavby vodního díla je v souladu s § 15 odst. 1 vodního zákona zapotřebí stavebního povolení. V řízení o vydání stavebního povolení se s ohledem na § 115 odst. 1 vodního zákona postupuje podle stavebního zákona z roku 2006. K žádosti o vydání stavebního povolení musí žadatel připojit podle § 110 odst. 2 písm. a) stavebního zákona z roku 2006 "doklady prokazující jeho vlastnické právo nebo právo založené smlouvou provést stavbu nebo opatření, anebo právo odpovídající věcnému břemenu k pozemku nebo stavbě". Z toho plyne, že otázka, zda má stavebník zajištěn soukromoprávní titul (ať již věcné, nebo obligační povahy) k provedení stavby na pozemcích, se zkoumá ve stavebním řízení. Ve stavebním řízení se stavební úřad zabývá dále i otázkou, zda ke stavbě, na kterou má být vydáno stavební povolení, je zajištěn příjezd, což plyne z § 111 odst. 1 písm. c) stavebního zákona z roku 2006. Tyto požadavky se vztahují i na povolení stavby vodního díla.
Krajský soud uvedl, že předpokladem manipulace s vodou a výkonu dalších činností upravených manipulačním řádem je zajištění přístupu, event. příjezdu k vodnímu dílu. Jde především o existenci právního titulu, který by vlastníkovi vodního díla zajišťoval přístup z veřejně přístupné komunikace k vodnímu dílu. Splnění tohoto předpokladu se posuzuje ve stavebním řízení. Otázka, zda stavebníkovi (v daném případě osobě zúčastněné na řízení) svědčí soukromoprávní titul k provedení stavby vodního díla na dotčených pozemcích a dále zda je ke stavbě zajištěn přístup potřebný k řádnému užívání vodního díla, musí být posouzena ve stavebním řízení. Pokud po vydání stavebního povolení k vodnímu dílu nastaly takové skutečnosti, v jejichž důsledku stavebník pozbyl soukromoprávní titul k realizaci stavby na pozemcích nebo k přístupové cestě k vodnímu dílu za účelem jeho užívání, je třeba tuto situaci řešit soukromoprávními prostředky. Za účelem provozu a provádění údržby vodních děl lze též dle § 60 vodního zákona vstupovat na pozemky sousedících s vodním dílem po předchozím projednání s vlastníky dotčených pozemků.
Posuzované řízení se týkalo vydání manipulačního a provozního plánu na podkladu vyhlášky č. 216/2011 Sb., o náležitostech manipulačních řádů a provozních řádů vodních děl. Krajský soud konstatoval, že předmětem řízení o schválení manipulačního řádu je stanovení podmínek pro manipulaci s vodním dílem a zadrženou vodou, nikoliv posouzení, zda má vlastník vodního díla právně zajištěn přístup k vodnímu dílu. Tato otázka je předmětem stavebního řízení. Správní orgány tedy nepochybily tím, že se věcně nezabývaly námitkou žalobkyně, že osoba zúčastněná na řízení nemá právně zajištěn přístup k vodnímu dílu (přes pozemky žalobkyně). Jestliže tyto otázky nejsou předmětem řízení o schválení manipulačního řádu, pak nelze žalovanému vytýkat ani to, že nezjišťoval skutečnosti rozhodné pro jejich posouzení. Krajský soud tedy uzavřel, že námitka neexistence právního titulu pro užívání pozemků žalobkyně k přístupu k vodnímu dílu nemůže být předmětem posuzovaného řízení, a proto žalobu zamítl.
Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, ve které namítala, že krajský soud nesprávně posoudil vztah stavebního řízení a řízení o schválení manipulačního řádu dle vodního zákona. Ve vztahu k těmto řízením nelze dovozovat koncentrační zásadu. Krajský soud proto pochybil, když shledal, že zajištění právního titulu pro stavbu vodního díla na pozemcích stěžovatelky a právního titulu k přístupu k vodnímu dílu jsou předmětem stavebního řízení. Stěžovatelka je přesvědčena, že v řízení o schválení manipulačního řádu pro vodní dílo musí být řešen přístup k vodnímu dílu, když nebyl vyřešen ve stavebním řízení. Krajským soudem tvrzená koncentrační zásada nevyplývá z žádného ustanovení stavebního zákona z roku 2006, vodního zákona ani správního řádu. Předmětný rybník byl založen v 50. letech minulého století socialistickým sektorem bez potřebného souhlasu majitelů pozemků. Neřešení majetkoprávních vztahů k vodnímu dílu, které je retenční nádrží pro stavbu pozemní komunikace dálničního typu patřící státu, v žádném řízení i přes předložené námitky považuje stěžovatelka v právním státě za neakceptovatelné.
Stěžovatelka dále uvedla, že smyslem manipulačního řádu je úprava práv a povinností v souvislosti s manipulací s vodou. Pro manipulaci s vodou je jednoznačně nutným předpokladem zajištění přístupu obsluhy, vlastníka, ale též složek integrovaného záchranného systému. Bez zajištění takového přístupu k vodnímu dílu je pochopitelně vyloučena možnost manipulace s vodou k účelům stanoveným v manipulačním řádu. Správní orgány proto byly povinny zabývat se argumentací týkající se přístupové cesty k vodnímu dílu. Dále dle stěžovatelky nebylo možné na posuzovaný případ aplikovat § 60 vodního zákona. Uvedené ustanovení vyžaduje předchozí projednání s vlastníkem pozemku a také se týká zajištění provozu a provádění údržby existujícího a dříve povoleného vodního díla, nikoliv díla, jehož povolovací proces včetně schválení manipulačního řádu nebyl ukončen.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že předmětem posuzovaného řízení byl požadavek osoby zúčastněné na řízení na schválení Manipulačního řádu Cvachov, a nikoliv posouzení přístupové cesty k vodnímu dílu. Osoba zúčastněná na řízení byla investorem stavby dálnice D3, v důsledku čehož vyvstala nutnost úpravy vodních poměrů v lokalitě, což dokládá i Územní rozhodnutí Městského úřadu Votice - odbor výstavby a územního plánování. Na podkladě územního rozhodnutí bylo osobě zúčastněné na řízení vydáno i stavební povolení k vodnímu dílu ve smyslu § 15 odst. 1 vodního zákona a uděleno povolení k nakládání s vodami ve smyslu § 8 odst. 1 písm. a) vodního zákona. Jednou z podmínek stavebního povolení bylo před vydáním kolaudačního souhlasu provést zkušební provoz, který je podmíněn existencí schváleného manipulačního a provozního řádu díla. Osoba zúčastněná na řízení návrh Manipulačního řádu Cvachov předložila. Žalovaný při posuzování manipulačního řádu plně respektoval vyhlášku č. 216/2011 Sb. V otázce dalších námitek stěžovatelky se žalovaný plně ztotožnil s odůvodněním krajského soudu.
Osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že se ztotožňuje s názorem krajského soudu, že zajištění právního titulu pro stavbu vodního díla na pozemcích stěžovatelky a právního titulu pro zajištění přístupu k vodnímu dílu jsou předmětem stavebního řízení, a nikoliv předmětem řízení o schválení manipulačního řádu. Skutečnost, že k zajištění přístupu nedošlo v rámci stavebního řízení, nemůže být nahrazena v posuzovaném řízení.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí obou správních orgánů i rozsudek Krajského soudu v Praze a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...) [14] V posuzované věci se správní orgány i krajský soud zabývaly otázkou, zda lze v řízení o vydání manipulačního řádu řešit otázku zajištění přístupu k vodnímu dílu. Za vodní dílo správní orgány považovaly rybník Cvachov, jak byl vymezen v Manipulačním řádu Cvachov. Za oprávněnou osobu k předložení manipulačního řádu považovaly osobu zúčastněnou na řízení. Nejvyšší správní soud k tomuto uvádí, že správní orgány i krajský soud pochybily, neboť se nedostatečně zabývaly otázkou vymezení vodního díla, ke kterému má být manipulační řád vydáván, a zcela opomenuly posoudit vlastnictví tohoto díla, tedy nezkoumaly, zda osoba, která předložila návrh manipulačního řádu, je k tomu oprávněna.
[15] Správní orgány užívaly ve svých rozhodnutích pojem rybník. Zákonnou definici rybníka obsahuje pouze zákon č. 99/2004 Sb., o rybníkářství, výkonu rybářského práva, rybářské stráži, ochraně mořských rybolovných zdrojů a o změně některých zákonů (zákon o rybářství), který v § 2 odst. 3 definuje (pro účely tohoto zákona) rybník jako "vodní dílo, které je vodní nádrží určenou především k chovu ryb, ve kterém lze regulovat vodní hladinu, včetně možnosti jeho vypouštění a slovení; rybník je tvořen hrází, nádrží a dalšími technickými zařízeními". Vodní zákon definici rybníka neobsahuje, a proto bude nezbytné při posouzení objektu Cvachov vycházet z definice vodního díla, která je obsažená v tomto zákoně.
[16] Podle § 55 odst. 1 vodního zákona se za vodní díla považují "stavby, které slouží ke vzdouvání a zadržování vod, umělému usměrňování odtokového režimu povrchových vod, k ochraně a užívání vod, k nakládání s vodami, ochraně před škodlivými účinky vod, k úpravě vodních poměrů nebo k jiným účelům sledovaným tímto zákonem". Dle § 55 odst. 1 písm. a) jsou těmito stavbami zejména "přehrady, hráze, vodní nádrže, jezy a zdrže". Vodní dílo je dle uvedeného stavba, která pro účely posuzovaného řízení vzdouvá a zadržuje vodu.
[17] Správní orgány ani krajský soud se nezabývaly tím, jakým způsobem bylo při zhotovení objektu Cvachov postupováno. Pokud se jednalo pouze o úpravu hráze, měla by být vodním dílem tato hráz. Pokud zároveň došlo ke stavební úpravě dna objektu, která nespočívala pouze v úpravě či odhrnutí zeminy, ale ve větším stavebním zásahu, mělo by se jednat o vodní nádrž. Uvedené dělení může mít zásadní dopad při stanovení vlastníka vodního díla. Z dokumentace, která je součástí spisu, zejména z předloženého návrhu Manipulačního řádu Cvachov, je patrné, že objekt Cvachov doznal současné podoby v rámci stavby dálnice D3, kdy byl kompletně zrekonstruován. Rekonstrukce měla spočívat v nahrazení stávajícího nevyhovujícího materiálu hráze materiálem vhodným, obnově funkce základové výpusti včetně požeráku a vybudování bezpečnostního přelivu pro průtok. Z rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne 1. 4. 2008, kterým bylo uděleno stavební povolení, je patrné, že úprava dna objektu měla spočívat pouze ve vyčištění. Ze spisu k posuzovanému případu není patrné, že by došlo k odlišné úpravě dna, než jak byla v tomto rozhodnutí stanovena. Za současného důkazního stavu tak vodním dílem je patrně pouze hráz objektu Cvachov.
[18] Při určení vlastnictví vodního díla, které bude rozebráno níže, je důležité zabývat se posuzovaným objektem také z pohledu soukromého práva. Nejvyšší soud konstantně judikuje, že rybník není ve smyslu občanskoprávním samostatnou věcí, se kterou by mohlo být nakládáno odděleně od pozemků tvořících jeho dno a břehy (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 5. 1998, sp. zn. 2 Cdon 1192/97, č. 29/99 Sb. NS). O tom, zda hráz rybníka je samostatnou věcí v právním smyslu, anebo zda jde o součást pozemku, na kterém stojí, nelze učinit obecný závěr bez posouzení konkrétní situace. Přitom bude třeba vyjít kromě stavebního provedení hráze též z toho, zda lze určit, kde končí pozemek a začíná samotná hráz, tedy zda lze vymezit a oddělit vlastnictví vlastníka pozemku a vlastníka hráze (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 8. 2003, sp. zn. 22 Cdo 1221/2002). Objekt označovaný běžně jako rybník z pohledu soukromého práva není věcí, ale souborem několika věcí, které tvoří dno a břeh, případně hráz, pokud naplňuje uvedená kritéria.
[19] Po určení vodního díla se měly správní orgány a krajský soud následně zabývat otázkou vlastnictví. Manipulační řád dle § 59 odst. 3 vodního zákona předkládá a zpracovává vlastník vodního díla. Podle § 126 odst. 1 vodního zákona, "pokud se v tomto zákoně užívá pojem ‚vlastník' nebo ‚nabyvatel', rozumí se jím i ten, komu svědčí právo hospodaření. Pokud vlastník přenesl práva nebo povinnosti, jichž se příslušné ustanovení týká, na uživatele, hledí se na něj jako na vlastníka." Vodní zákon tímto ustanovením rozšiřuje okruh osob, které mohou být "vlastníky" vodního díla pro účely vodního zákona, nad rámec úzkého vymezení vlastnickým právem jako takovým. Také může jít o osoby, jejichž právo užívat vodní dílo (a s tím spojené povinnosti, včetně veřejnoprávních) je odvozeno od vlastníka tím, že je na ně vlastník dočasně či trvale, závazkově či věcněprávně přenesl. Znamená to tedy, že jen vlastníku ve smyslu vodního zákona lze stanovit manipulační řád vodního díla a jen on (či osoby jím pověřené nebo zjednané) může podle tohoto řádu vodním dílem manipulovat.
[20] Jak již bylo uvedeno, rybník jako celek není z pohledu soukromého práva věcí. Je nezbytné proto posuzovat charakter objektu. Nebude-li se jednat o stavbu v soukromoprávním pojetí, bude objekt součástí pozemku. Bude-li se jednat o stavbu v tomto pojetí, bude nezbytné zkoumat, zda není vlastník stavby odlišný od vlastníka pozemku, případně zda není užívání stavby upraveno soukromoprávním oprávněním věcné nebo obligační povahy.
[21] Správní orgány ani krajský soud se vůbec otázkou vlastnictví vodního díla nezabývaly. Přitom, jak bylo výše vyloženo, pouze vlastník vodního díla dle vodního zákona je oprávněnou osobou k navržení manipulačního řádu. Správní orgán prvního stupně bez jakéhokoliv odůvodnění vycházel z toho, že vlastníkem vodního díla je osoba zúčastněná na řízení. Žalovaný a krajský soud se posléze touto otázkou nezabývali a názor správního orgánu I. stupně bez dalšího převzali. Vyřešení otázky, zda ten, kdo navrhl manipulační řád, byl vskutku vlastníkem vodního díla ve smyslu vodního zákona, je tedy nezbytnou vstupní skutkovou a právní otázkou v řízení o schválení tohoto řádu. Jejím neposouzením došlo k podstatné vadě řízení, která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí, neboť nebylo vůbec postaveno na jisto, že manipulační řád se vydává vůči osobě, vůči níž tak učinit podle zákona lze. Proto Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu i předcházející rozhodnutí správních orgánů.
[22] Jelikož nebyla v posuzovaném řízení dosud vyřešena výše popsaná skutková a právní otázka, je nadbytečné zabývat se v tuto chvíli detailně dalšími námitkami stěžovatelky. Nicméně Nejvyšší správní soud se k nim krátce vyjádří v té míře, v jaké je to třeba pro rychlý a jasný postup v dalším řízení. Otázka posouzení soukromoprávního titulu pro přístup k vodnímu dílu nemá být řešena v předmětném řízení. Správní orgán by se měl přístupem k vodnímu dílu zabývat pouze po skutkové stránce a jen do té míry, zda povinnosti stanovené manipulačním řádem lze v době posuzování návrhu fakticky uskutečnit vzhledem k fyzickým a dalším podobným poměrům vodního díla a jeho okolí. Pokud by manipulační řád vlastníkovi vodního díla stanovil povinnost, která by nešla uskutečnit, např. z důvodu, že by (kvůli úzkému průchodu či jiným faktickým bariérám) reálně nebyl možný k vodnímu dílu přístup těžké techniky, přičemž pro manipulaci s vodním dílem by tato technika byla potřeba, mohlo by rozhodnutí o vydání manipulačního řádu být fakticky neuskutečnitelné, a tedy případně dle § 77 odst. 2 správního řádu nicotné. Nicméně otázka právního titulu k přístupu k vodnímu dílu je skutečně otázkou soukromoprávní, jak správně uvedl krajský soud, a proto nemá být posuzována v řízení o vydání manipulačního řádu. Vodní zákon však v § 60 odst. 1 umožňuje těm, kteří zajišťují provoz nebo provádějí údržbu těchto vodních děl, přístup k vodnímu dílu po předchozím projednání s vlastníky pozemků sousedících s vodním dílem. Nezbytný přístup k plnění povinností stanovených manipulačním řádem je tak právně zajištěn, přičemž postačuje pouze projednání s vlastníky pozemků, ale nevyžaduje se jejich souhlas. Žádá-li vlastník vodního díla o širší přístup, než je umožněn § 60 odst. 1 vodního zákona, je již věcí dohody s vlastníky pozemků, zda bude přístup poskytnut. Účelem veřejnoprávního oprávnění dle tohoto ustanovení je zajistit bez ohledu na soukromoprávní poměry vodního díla a jeho okolí potřebnou údržbu a provoz tohoto díla, zejména z důvodu bezpečného a řádného fungování. Není tedy rozhodné, zda vodnímu dílu byl již udělen kolaudační souhlas, ale důležitá je faktická existence vodního díla, ke které se váže její údržba. | decision_1329.txt |
369 | k § 13 odst. 1 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty
I. Osoba, na niž je převedeno právo nakládat se zbožím jako vlastník podle § 13 odst. 1 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, může činit rozhodnutí, která ovlivňují právní situaci zboží, prostřednictvím zmocněnce. V takovém případě je však třeba, aby tato osoba měla současně možnost alespoň rámcově ovlivnit jednání zmocněnce stran tohoto zboží. Předpokladem pro to je, že tato osoba ví, o jaké zboží se jedná, tj. čeho se budou týkat právní jednání zmocněnce, a že má reálnou možnost udílet zmocněnci pokyny stran zboží a reagovat na případné překročení zástupčího oprávnění. V opačném případě zmocněnec se zbožím fakticky nakládá, jako by byl jeho vlastníkem podle § 13 odst. 1 téhož zákona. Rozhoduje totiž o právní situaci daného zboží zcela o své vůli, byť formálně jménem zastoupeného.
II. Při převodu vlastnického práva ke zboží nedojde k převodu práva nakládat se zbožím jako vlastník podle § 13 odst. 1 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, jestliže se nabyvatel již v okamžiku nabytí vlastnictví na základě dohody se zcizitelem vzdává výkonu podstatných práv vlastníka, která umožňují rozhodovat o právním osudu zboží, ve prospěch zcizitele. Právo nakládat se zbožím jako vlastník podle § 13 odst. 1 téhož zákona si v takovém případě ponechá zcizitel.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2022, čj. 8 Afs 206/2020-60)
Prejudikatura: č. 2365/2011 Sb. NSS, č. 3901/2019 Sb. NSS, č. 4354/2022 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 8. 2. 1990, Shipping and Forwarding Enterprise Safe (C-320/88), ze dne 23. 4. 2020, Herst (C-401/18) a ze dne 19. 12. 2018, AREX CZ (C-414/17).
Věc: LYNX Invest s.r.o. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o vyměření daně, o kasační stížnosti žalobkyně.
Nejvyšší správní soud se v tomto rozsudku zabýval tím, zda na žalobkyni (stěžovatelku) bylo převedeno právo nakládat s mobilními telefony značky Apple, se sluchátky a s pouzdry na mobilní telefony (dále jen „zboží“) jako vlastník podle § 13 odst. 1 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění účinném pro níže uvedená zdaňovací období (dále jen „zákon o DPH“), od společnosti ELKO TRADING, spol. s r.o.
Finanční úřad pro Středočeský kraj (dále jen „správce daně“) pěti platebními výměry ze dne 19. 6. 2015 vyměřil stěžovatelce DPH za zdaňovací období září a prosinec 2013 a leden až březen 2014 v celkové výši 453 055 Kč. Žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl odvolání stěžovatelky proti těmto platebním výměrům a rozhodnutí správce daně potvrdil. Podle žalovaného na stěžovatelku nepřešlo právo nakládat se zbožím jako vlastník. Nárok na odpočet daně proto nelze uznat. Stěžovatelka fakticky zboží neprodávala, neboť jej prodávala společnost ELKO. Protože zboží nebylo stěžovatelce dodáno od společnosti ELKO, nemohla jej dodat do jiného členského státu.
Proti rozhodnutí žalovaného podala stěžovatelka žalobu. Žalobu podala také proti rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 9. 2018. Řízení o těchto žalobách Krajský soud v Praze spojil výrokem I. rozsudku ze dne 26. 2. 2019, čj. 48 Af 34/2016-109, 43 Af 29/2018-44, ke společnému řízení. Výrokem II. tohoto rozsudku krajský soud zamítl žalobu proti rozhodnutí žalovaného ze dne 26. 5. 2016. Výrokem III. zrušil rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 9. 2018 a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Výrokem IV. krajský soud rozhodl o povinnosti žalovaného zaplatit stěžovatelce náhradu nákladů řízení. Proti výroku II. tohoto rozsudku podala stěžovatelka kasační stížnost.
Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 29. 5. 2020, čj. 8 Afs 74/2019-68, LYNX Invest I, zrušil výrok II. a IV. (výrok o nákladech byl závislý na výroku II., jímž bylo rozhodnuto o věci samé) rozsudku krajského soudu ze dne 26. 2. 2019. Krajský soud totiž nereflektoval vývoj judikatury týkající se dodání zboží podle § 13 odst. 1 zákona o DPH, a to rozsudek Soudního dvora ze dne 19. 12. 2018, AREX CZ, C-414/17, a na něj navazující rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2019, čj. 9 Afs 137/2016-176, č. 3901/2019 Sb. NSS, AREX CZ (dále jen „rozsudek NSS AREX CZ“). Nejvyšší správní soud ve zrušujícím rozsudku uvedl, že převod práva nakládat s věcí jako vlastník sice nelze zcela ztotožnit s převodem vlastnického práva podle příslušných vnitrostátních předpisů, ale ve většině případů k dodání zboží dochází převodem vlastnického práva. Z tohoto obecného pravidla existují výjimky, pokud jsou na nabyvatele převedena taková práva, která ho opravňují nakládat se zbožím v obdobném rozsahu, jako může činit vlastník, ačkoliv na něj vlastnické právo podle vnitrostátního práva převedeno nebylo. Převod vlastnického práva tedy zásadně představuje „dodání zboží“, ale nevyčerpává je. Závěr krajského soudu, že by se k vnitrostátní úpravě převodu vlastnictví za žádných okolností nemělo přihlížet, byl proto chybný. Nejvyšší správní soud z tohoto důvodu výrok II. napadeného rozsudku zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení s tím, aby posoudil, zda na stěžovatelku přešlo vlastnické právo ke zboží a zda došlo k dodání zboží.
Krajský soud v Praze v dalším řízení opětovně shledal žalobu proti rozhodnutí žalovaného ze dne 26. 5. 2016 nedůvodnou a rozsudkem ze dne 22. 9. 2020, čj. 48 Af 34/2016-145, ji zamítl.
Krajský soud poukázal na to, že došlo k dalšímu vývoji judikatury ohledně pojmu dodání zboží podle § 13 odst. 1 zákona o DPH. Odkázal v tomto směru na rozsudek Soudního dvora ze dne 23. 4. 2020, Herst, C-401/18. Z něj vyplývá, že převod práva nakládat se zbožím jako vlastník nelze ztotožnit s převodem vlastnického práva. Podle krajského soudu tak samotné zjištění, že došlo k převodu vlastnického práva, nemůže vést k závěru, že došlo k dodání zboží. Ne každý převod vlastnického práva představuje převod práva nakládat se zbožím jako vlastník. Může dojít k převodu vlastnického práva, při němž si původní vlastník ponechá právo rozhodovat o právním osudu zboží. Nabyvatel tak sice získá vlastnické právo, ale nikoliv reálné právo nakládat se zbožím jako vlastník. Tak tomu bylo v případě stěžovatelky.
Stěžovatelka v transakcích sloužila jen jako subjekt umožňující společnosti ELKO dosáhnout na vyšší úvěrový rámec u úvěrující banky. Se zbožím však nijak nenakládala. Společnost ELKO si ponechala veškerá dispoziční práva ke zboží, stěžovatelka ji pověřila k veškerým transakcím se zbožím a současně tato společnost měla zboží po celou dobu fyzicky pod kontrolou ve svých skladech. Přestože stěžovatelka mohla dávat ELKO pokyny, jak naložit se zbožím, od počátku bylo dohodnuto, že veškeré obchody bude nadále provádět ELKO svými zaměstnanci. Stěžovatelka s ohledem na tyto okolnosti mohla nabýt k mobilním telefonům vlastnické právo. Reálně jej však nevykonávala a souhlasila s tím, že se zbožím bude nakládat na základě smluvního ujednání a vystavené plné moci dosavadní vlastník, tj. společnost ELKO. Rozhodné je, že před převodem vlastnického práva bylo sjednáno, že veškeré dispozice se zbožím bude nadále vykonávat ELKO. Stěžovatelka převzala nanejvýš holé vlastnictví ke zboží. Nečinila žádná rozhodnutí ovlivňující právní situaci zboží a ani k tomu nebyla s ohledem na smlouvu o vzájemné spolupráci oprávněna. Nadto o zboží, k němuž nabyla vlastnické právo, byla informována až poté, kdy již bylo prodáno odběratelům a kdy již k němu svá teoretická dispoziční práva nemohla uskutečnit. Z hlediska DPH je rozhodující objektivní stav. Právo rozhodovat o právním osudu zboží si zachovala společnost ELKO. Přestože tak na stěžovatelku bylo převedeno vlastnické právo ke zboží, právo nakládat se zbožím jako vlastník nenabyla. Vztah mezi ELKO a stěžovatelkou nebyl z hlediska DPH založen dodáním zboží, nýbrž poskytnutím služby.
Stěžovatelka namítala, že krajský soud dospěl k nesprávnému právnímu závěru, že jí nebylo zboží dodáno. Věc řešená v rozsudku Herst je skutkově odlišná od nyní projednávané věci. Stěžovatelka neobchodovala se zbožím s podmíněným osvobozením od spotřební daně. Nepodléhala proto režimu propuštění zboží do volného oběhu. Podmínka, že má mít možnost činit rozhodnutí, která mohou ovlivnit právní situaci zboží, se tak na ni nevztahuje. Stěžovatelka nadto tuto podmínku splnila. Po nabytí vlastnického práva totiž realizovala své panství na koupeném zboží. To, že rozhodování o jednotlivých obchodních případech stěžovatelka delegovala smlouvou o vzájemné spolupráci na jiné osoby, svědčí o tom, že stěžovatelka realizovala své oprávnění rozhodovat o dalším osudu zboží prostřednictvím pověřených osob. Nabyla-li stěžovatelka ke zboží vlastnické právo, pak je z titulu vlastníka způsobilá rozhodovat o jeho dalším osudu. Krajský soud sám uvedl, že převod práva nakládat s hmotným majetkem jako vlastník nevyžaduje, aby strana, na níž je tento majetek převáděn, uvedené zboží fyzicky držela, ani aby k ní bylo uvedené zboží fyzicky přepraveno či ho fyzicky obdržela. Podle rozsudku NSS AREX CZ sice pojem dodání zboží nelze zcela ztotožnit s převodem vlastnického práva podle vnitrostátních předpisů, nicméně ve většině obchodních transakcí k dodání zboží dochází převodem vlastnického práva.
Stěžovatelka a společnost ELKO nezvolily svůj obchodní postup z daňových důvodů, neboť ten jim nepřinášel daňovou výhodu. Neohrozily proto zájem státu na výběru daní. Skutkové zjištění, že si společnost ELKO ponechala veškerá dispoziční práva ke zboží, nemá oporu ve správním spisu. Stěžovatelka neposkytovala společnosti ELKO službu v právním slova smyslu. Krajský soud svou úvahu neodůvodnil. Žádnému právnímu předpisu neodporuje záměr plátce daně pověřit třetí osobu, aby jeho jménem uskutečňovala právní jednání.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že rozsudek Herst je použitelný i na případ stěžovatelky. Stěžovatelka neovlivňovala obchodování se zbožím, o uskutečněné nákupy a prodej zboží se nezajímala a ani nerozhodovala o konkrétních obchodech. Souhrnné informace o prodeji zboží byly sděleny pouze účetní stěžovatelky po konci daného měsíce. Jediným účelem daných transakcí bylo, aby společnost ELKO dosáhla na vyšší úvěr. Motivací stěžovatelky tak nebylo zapojení se do obchodování se zbožím, ale získání poloviční obchodní marže. Stěžovatelka neměla žádný prostor k rozhodování o právním osudu zboží. Právo nakládat se zbožím jako vlastník nelze zaměňovat s nabytím vlastnického práva. Stěžovatelce nebylo kladeno k tíži, že by popsaný postup zvolila z daňových důvodů. Nebyla však schopna prokázat naplnění podmínek pro odpočet DPH.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…)
III.1 Přípustnost kasační stížnosti
[13] Nejvyšší správní soud se nejdříve musel zabývat přípustností podané kasační stížnosti, jelikož jde v pořadí již o druhou podanou kasační stížnost v dané věci. Podle § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. je kasační stížnost nepřípustná proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem soudu.
[14] Pravým smyslem výše uvedeného ustanovení je zamezit tomu, aby se Nejvyšší správní soud musel zabývat znovu věcí, u které již jedenkrát svůj právní názor vyslovil, a kdy se tímto právním názorem krajský soud řídil. Ostatně i soud je svým předchozím vysloveným právním názorem vázán, jestliže rozhoduje za jinak nezměněných poměrů v téže věci o kasační stížnosti proti novému rozhodnutí krajského soudu. K výkladu uvedeného ustanovení se vyslovil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 22. 3. 2011, čj. 1 As 79/2009-165, č. 2365/2011 Sb. NSS, Ateliér pro životní prostředí, ve kterém uvedl, že „[z]e zákazu opakované kasační stížnosti judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu dovodila nad rámec doslovného znění § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. výjimky, jejichž respektování znamená dodržení smyslu a účelu rozhodování Nejvyššího správního soudu. Dospěla k závěru, že toto ustanovení nelze vztáhnout zejména na případy, kdy Nejvyšší správní soud vytýká nižšímu správnímu soudu procesní pochybení nebo nedostatečně zjištěný skutkový stav, případně nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí. Odmítnutí kasační stížnosti za tohoto procesního stavu by znamenalo odmítnutí věcného přezkumu rozhodnutí z pohledu aplikace hmotného práva. […] Lze tedy shrnout, že ustanovení § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. limituje přípustnost kasační stížnosti ve vztahu k otázkám již dříve v téže věci Nejvyšším správním soudem závazně posouzeným.“
[15] Rozsudek krajského soudu ze dne 26. 2. 2019 byl ve výroku II. a IV. ke kasační stížnosti stěžovatelky zrušen rozsudkem LYNX Invest I z toho důvodu, že krajský soud chybně vyložil pojem dodání zboží podle § 13 odst. 1 zákona o DPH, dospěl-li k závěru, že se nemá k vnitrostátní úpravě převodu vlastnictví za žádných okolností přihlížet. Nejvyšší správní soud proto věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení, ve kterém měl krajský soud s ohledem na rozsudek NSS AREX CZ posoudit, zda na stěžovatelku bylo převedeno vlastnické právo ke zboží. Proti posouzení této otázky krajským soudem stěžovatelka brojí v nyní podané kasační stížnosti. Ta je proto přípustná, neboť touto otázkou se Nejvyšší správní soud dosud věcně nezabýval.
III.2 Rozsudek Herst
[16] Stěžovatelka předně namítá, že na ni nedopadají závěry rozsudku Herst. Neobchodovala totiž se zbožím s podmíněným osvobozením od spotřební daně. Nepodléhala proto režimu propuštění zboží do volného oběhu. Podmínka, že má mít možnost činit rozhodnutí, která mohou ovlivnit právní situaci zboží, se tak na ni nevztahuje. Tato námitka není důvodná.
[17] Podle § 13 odst. 1 zákona o DPH platí, že dodáním zboží se pro účely tohoto zákona rozumí převod práva nakládat se zbožím jako vlastník.
[18] Podle čl. 14 odst. 1 směrnice Rady 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty (dále jen „směrnice o DPH“) platí, že „dodáním zboží“ se rozumí převod práva nakládat s hmotným majetkem jako vlastník.
[19] Soudní dvůr již v rozsudku AREX CZ dospěl k závěru, že „[v] rámci tohoto celkového posouzení však okolnost, že se přeprava pohonných hmot, o něž jde ve věci v původním řízení, uskutečnila v režimu s podmíněným osvobozením od spotřební daně, nemůže být rozhodujícím prvkem pro určení, kterému z řetězových pořízení dotčených ve věci v původním řízení musí být uvedená přeprava přičtena. […] Je přitom třeba připomenout, že směrnice 92/12 a 2008/118 zavádějí obecný režim spotřební daně zatěžující výrobky podléhající spotřební dani. Přestože tyto směrnice za tímto účelem stanoví zejména požadavky použitelné na přepravu v režimu s podmíněným osvobozením od spotřební daně, nedotýkají se v žádném případě podmínek upravujících převod vlastnického práva ke zboží nebo převod práva nakládat s tímto zbožím jako vlastník. Soudní dvůr již judikoval, že zdanitelným plněním v oblasti DPH, kterým jsou naplněny nezbytné právní předpoklady pro vznik daňové povinnosti, je dodání nebo dovoz zboží, a nikoli výběr spotřebních daní z tohoto zboží (rozsudek ze dne 14. července 2005, British American Tobacco a Newman Shipping, C 435/03, EU:C:2005:464, bod 41).“ (body 73, 76 a 77 rozsudku Soudního dvora AREX CZ). To, zda zboží podléhá spotřební dani a zda bylo přepravováno v režimu s podmíněným osvobozením od spotřební daně, tak nemá vliv na převod práva nakládat s tímto zbožím jako vlastník podle čl. 14 odst. 1 směrnice o DPH. Tyto závěry následně potvrdil Soudní dvůr v rozsudku Herst (viz body 50 a 58 rozsudku Herst), na který správně odkázal krajský soud v napadeném rozsudku.
[20] Závěr Soudního dvora, podle kterého „[p]řevod práva nakládat s hmotným majetkem jako vlastník ostatně znamená, že strana, na niž je toto právo převedeno, má možnost činit rozhodnutí, která mohou ovlivnit právní situaci daného zboží, zejména rozhodnutí o jeho prodeji.“ (bod 40 rozsudku Herst), se proto plně uplatní i na věc stěžovatelky. Pro výklad pojmu dodání zboží podle čl. 14 odst. 1 směrnice o DPH totiž není rozhodné, zda zboží bylo přepravováno v režimu s podmíněným osvobozením od spotřební daně či nikoliv.
[21] Nejvyšší správní soud v této souvislosti podotýká, že Soudní dvůr v rozsudku AREX CZ neztotožnil převod práva nakládat se zbožím jako vlastník toliko s převodem vlastnického práva, jak uvedl krajský soud v bodě 37 napadeného rozsudku. Naopak z rozsudku AREX CZ a z předchozí judikatury Soudního dvora vyplývá, že „právo nakládat se zbožím jako vlastník nelze vykládat tak, že se jedná vždy pouze o převod vlastnického práva. Musí se nicméně jednat o převod nějakého práva. Zpravidla bude oprávněn se zbožím nakládat jako vlastník právě jeho vlastník. Spíše výjimečně nepůjde o převod vlastnického práva, ale o převod jiných práv, která dovolí nabyvateli nakládat se zbožím v obdobném rozsahu, jako kdyby na něj vlastnické právo bylo převedeno. Některé hraniční případy upravuje přímo směrnice o DPH, například nepřihlížení k výhradě vlastnictví, neboť v takovém případě se v souladu s čl. 14 odst. 2 písm. b) považuje za dodání zboží již skutečné předání zboží. Převod vlastnického práva podle vnitrostátních předpisů proto hraje důležitou roli při posouzení, kdo nabyl právo nakládat s věcí jako vlastník ve smyslu směrnice o DPH.“ (body 107 až 110 rozsudku NSS AREX CZ a v nich shrnutá judikatura Soudního dvora). Přestože tak převod vlastnického práva hraje důležitou roli, není vyloučeno, že nastane situace, kdy nedojde k převodu práva nakládat se zbožím jako vlastník ve smyslu § 13 odst. 1 zákona o DPH, přestože vlastnické právo ke zboží bylo převedeno. Rozhodné totiž je, jak správně uvedl krajský soud, zda má strana, na niž je určité právo převedeno, možnost činit rozhodnutí, která mohou ovlivnit právní situaci daného zboží, což bylo opět potvrzeno v rozsudku Herst.
III.3 Dodání zboží
[22] Stěžovatelka dále namítá, že po nabytí vlastnického práva uskutečnila své panství nad zbožím. Krajský soud chybně vyložil čl. II bod 3 smlouvy o vzájemné spolupráci. To, že rozhodování o obchodních případech bylo přeneseno touto smlouvou na jiné osoby, svědčí o tom, že stěžovatelka uskutečňovala své oprávnění rozhodovat o dalším osudu zboží prostřednictvím zmocněných osob. Tato námitka není důvodná.
[23] Nejvyšší správní soud zjistil ze správního spisu následující skutečnosti podstatné pro nyní projednávanou věc. Stěžovatelka se společností ELKO uzavřela dne 11. 6. 2013 smlouvu o vzájemné spolupráci, jejímž předmětem byla spolupráce při prodeji zboží v obchodech uskutečňovaných pomocí bankovního úvěru. Stěžovatelka souhlasila s tím, aby pracovníci společnosti ELKO na základě plné moci prodávali zboží jejím prostřednictvím. Zavázala se k vystavení plné moci na tyto pracovníky tak, aby mohli provádět veškeré činnosti samostatně, a ke zřízení samostatného bankovního účtu pro účely této smlouvy (čl. II bod 1 této smlouvy). Společnost ELKO se zavázala k vystavování faktur za zboží prodané stěžovatelce se splatností 90 dní, k faktickému provádění obchodů prostřednictvím svých zaměstnanců ve svých prostorech a k obezřetnému, pečlivému a opatrnému provádění těchto obchodů (čl. II bod 2 této smlouvy). Stěžovatelka se společností ELKO dále dohodla na tom, že o jednotlivých obchodních případech budou rozhodovat pouze kvalifikovaní pracovníci společnosti ELKO (čl. II bod 3 této smlouvy). Stěžovatelka dne 1. 8. 2013 udělila plnou moc Ing. G., který byl v té době zaměstnancem společnosti ELKO, k zastupování ve všech věcech týkajících se vývozu zboží stěžovatelky, včetně vydávání a přijímání souvisejících dokumentů, jednání s dopravci, celními úřady a ostatními společnostmi a institucemi s výjimkou orgánů finanční správy, k podepisování za stěžovatelku a k užívání razítka. Dne 12. 8. 2013 stěžovatelka udělila plnou moc společnosti ELKO k vystavování daňových dokladů podle § 28 odst. 5 zákona o DPH.
[24] Z notářských zápisů o prohlášení zaměstnanců a jednatele společnosti ELKO (blíže rekapitulovány v bodě 25 napadeného rozsudku) dále vyplývá, že stěžovatelka neurčovala, jaké množství zboží bude od společnosti ELKO koupeno a komu bude následně prodáno. Tato rozhodnutí činili zaměstnanci společnosti ELKO v návaznosti na pokyn jejího jednatele stran obratu, který měl být v daném měsíci proveden pro stěžovatelku. Ve správním spise jsou založeny faktury vystavené společností ELKO, ve kterých je jako odběratel zboží uvedena stěžovatelka, a faktury vystavené stěžovatelkou, jako dodavatelem. Stěžovatelka však nebyla o prováděných obchodech jakkoliv průběžně informována. Až po skončení měsíce byly odevzdány účetní stěžovatelky vystavené a přijaté daňové doklady. Nejvyšší správní soud již v rozsudku LYNX Invest I k tomu uvedl, že „ze skutkových okolností plyne, že zaměstnanci ELKO vykonávali všechny činnosti spojené s prodejem zboží samostatně a to bez nároku na odměnu. Stěžovatelka jim nedávala konkrétní pokyny a po konci měsíce pouze dostávala souhrnnou informaci o uskutečněných obchodech. Zaměstnanci ELKO tedy jednali relativně nezávisle“ (bod 17 rozsudku LYNX Invest I).
[25] Z výše uvedeného tak vyplývá, že zaměstnanci společnosti ELKO formálně jménem stěžovatelky nakupovali zboží pro stěžovatelku od společnosti ELKO, což vyplývá z vystavených faktur, a následně ho dále prodávali, aniž by o tom stěžovatelka měla v době uskutečnění obchodů jakékoliv povědomí. Společnost ELKO za stěžovatelku vystavovala daňové doklady, které posléze předávala účetní stěžovatelky. Přestože má Nejvyšší správní soud pochybnosti o rozsahu udělených zmocnění a o jednání jménem stěžovatelky zaměstnanci společnosti ELKO, podstatné pro nyní projednávanou věc je to, že stěžovatelka nevěděla o tom, jaké zboží a v jakém množství od společnosti ELKO nakoupila, a nevěděla ani o tom, komu jej následně prodala. Tyto informace získala až z předložených daňových dokladů po skončení měsíce.
[26] V tomto ohledu je lichá námitka stěžovatelky, že o uskutečněných obchodech věděla, o čemž má svědčit e-mailová zpráva mezi ní a společností ELKO, na základě které žalovaný ve zdaňovacím období srpen 2013 dospěl k závěru, že k převodu práva nakládat se zbožím jako vlastník došlo. Předmětem tohoto řízení je totiž zdaňovací období září a prosinec 2013 a leden až březen 2014. Stěžovatelka však netvrdí, že by v tomto období probíhala mezi ní a společností ELKO jakákoliv vzájemná komunikace ohledně obchodů se zbožím. Stěžovatelka se tak o uskutečněných obchodech v tomto období dozvídala až zpětně, jak správně uvedl krajský soud v bodě 42 napadeného rozsudku.
[27] Obecně není vyloučeno, aby osoba, na níž je převedeno určité právo, se kterým se pojí možnost činit rozhodnutí, která mohou ovlivnit právní situaci zboží (např. vlastnické právo), tato rozhodnutí činila prostřednictvím zmocněnce. V takovém případě je však nezbytné, aby tato osoba měla současně možnost alespoň rámcově ovlivnit jednání zmocněnce stran tohoto zboží. Předpokladem pro to je, že tato osoba ví, o jaké zboží se jedná, tj. čeho se budou týkat právní jednání zmocněnce, a že má reálnou možnost udílet zmocněnci pokyny stran tohoto zboží a reagovat na případné překročení zástupčího oprávnění [§ 33 zákona č. 40/1964, občanský zákoník, ve znění do 31. 12. 2013, a § 440 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen „občanský zákoník“)]. V opačném případě zmocněnec se zbožím fakticky nakládá, jako by byl jeho vlastníkem, neboť rozhoduje o právní situaci daného zboží zcela o své vůli, byť formálně jménem zastoupeného (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 8. 2. 1990, Shipping and Forwarding Enterprise Safe, C-320/88, ve kterém Soudní dvůr řešil situaci, kdy nedošlo k převodu vlastnického práva k nemovitostem podle holandského práva, ale daná osoba získala právo získávat jakékoliv výnosy z nich plynoucí, byla povinna nést veškeré náklady s nimi související, byla oprávněna kdykoliv požádat o převod vlastnického práva a za tím účelem jí byla udělena neodvolatelná plná moc k činění jakýchkoliv souvisejících úkonů).
[28] Právo nakládat se zbožím jako vlastník totiž nelze vykládat tak, že se jedná vždy pouze o převod vlastnického práva. Musí se jednat o převod nějakého práva. Zpravidla bude oprávněn se zbožím nakládat jako vlastník právě jeho vlastník. Spíše výjimečně nepůjde o převod vlastnického práva, ale o převod jiných práv, která dovolí nabyvateli nakládat se zbožím v obdobném rozsahu, jako kdyby na něj vlastnické právo bylo převedeno (viz body 108 až 114 rozsudku NSS AREX CZ a v něm shrnutou judikaturu Soudního dvora a rozsudky NSS ze dne 27. 4. 2022, čj. 8 Afs 15/2020-85, č. 4354/2022 Sb. NSS, AUTOTRANS PETROL, bod 27, a ze dne 30. 11. 2022, čj. 8 Afs 114/2020-72, Lucky CS GOLD, bod 32). K převodu práva nakládat se zbožím jako vlastník proto dojde za situace, kdy si vlastnické právo ponechá zcizitel, avšak na nabyvatele budou převedena jiná práva, která mu dovolí nakládat se zbožím v obdobném rozsahu (viz výše citovaný rozsudek Soudního dvora ve věci Shipping and Forwarding Enterprise Safe).
[29] Stejně tak, jako může vlastník převést právo nakládat s věcí jako vlastník na jiného a ponechat si jen formálně existující vlastnické právo, může nastat i situace do jisté míry zrcadlová. V ní sice dojde k převodu vlastnického práva, avšak nedojde k převodu práva nakládat se zbožím jako vlastník ve smyslu § 13 odst. 1 zákona o DPH, jak správně uvedl krajský soud v napadeném rozsudku. Zcizitel si v takovém případě ponechá tato jiná práva, která mu umožní rozhodovat o právním osudu zboží (ve smyslu rozsudku Herst), při současném převodu vlastnického práva (omezeného o tato práva) na nabyvatele. Na nabyvatele tak bude převedeno toliko formální vlastnictví, které ho však nebude opravňovat k rozhodování o právním osudu zboží. Právo nakládat se zbožím jako vlastník si tak ponechá zcizitel. V takovém případě musí náležet zciziteli taková práva od počátku. Nabyvatel se již v okamžiku nabytí vlastnictví na základě dohody se zcizitelem vzdává výkonu podstatných práv vlastníka ve prospěch zcizitele. Není proto na něj v tomto případě převedeno právo nakládat se zbožím jako vlastník podle § 13 odst. 1 zákona o DPH.
[30] Se stěžovatelkou lze souhlasit v tom, že z čl. II bodu 3 smlouvy o vzájemné spolupráci bez dalšího nevyplývá, že by stěžovatelka nebyla oprávněna činit žádná rozhodnutí ovlivňující právní situaci zboží. Na druhou stranu však smlouva o vzájemné spolupráci počítala s tím, že stěžovatelka žádná taková rozhodnutí činit nebude, neboť podle čl. II bodu 1 této smlouvy stěžovatelka souhlasila s tím, že bude zboží prodávat prostřednictvím zaměstnanců společnosti ELKO, a zavázala se vystavit za tímto účelem plnou moc tak, aby tito zaměstnanci mohli provádět veškeré činnosti samostatně (viz bod [23] výše). Smlouvu o vzájemné spolupráci je třeba vykládat i s přihlédnutím k tomu, jakou praxi mezi sebou strany následně zavedly (§ 266 odst. 3 zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, a § 556 odst. 2 občanského zákoníku). Měli-li podle této smlouvy nakládat se zbožím toliko zaměstnanci společnosti ELKO, přičemž z následné praxe stran vyplývá, že tyto obchody uskutečňovali zaměstnanci společnosti ELKO bez jakéhokoliv vědomí stěžovatelky (viz bod [24] výše), tak je zřejmé, že si společnost ELKO zjevně ponechala dispoziční práva ke zboží, jak správně uvedl krajský soud v napadeném rozsudku. To, že se tak formálně případně dělo na základě plných mocí udělených stěžovatelkou (o jejichž rozsahu má Nejvyšší správní soud pochybnosti), nemá na výše uvedené vliv. Při chybějícím vědomí stěžovatelky o prováděných obchodech je totiž vyloučeno, aby stěžovatelka mohla jakkoliv uplatňovat svou vůli na prodávané zboží a aby mohla ovlivnit jeho právní osud (viz bod [27] výše).
[31] Stěžovatelka neměla žádnou možnost ovlivnit právní osud zboží. O jeho nakoupení byla informována až zpětně, kdy již bylo zboží prodáno (formálně jejím jménem) odběratelům. Tento prodej nemohla stěžovatelka žádným způsobem ovlivnit, neboť ani nevěděla, že v dané chvíli zboží od společnosti ELKO nakoupila. Právo nakládat se zbožím jako vlastník tak po celou dobu náleželo společnosti ELKO, i pokud by zboží bylo formálně prodáno stěžovatelce a následně jejím odběratelům (k tomu viz bod [33] níže). Pouze zaměstnanci společnosti ELKO v návaznosti na pokyny jejího jednatele stran obratu, který měl být stěžovatelkou při obchodech učiněn, rozhodovali o tom, kolik a jaké zboží se formálně prodá stěžovatelce a komu bude následně stěžovatelkou prodáno. Právo nakládat se zbožím jako vlastník tak vykonávali po právu zaměstnanci společnosti ELKO namísto stěžovatelky. Stěžovatelka nemohla činit rozhodnutí, která by mohla ovlivnit právní situaci zboží, jestliže nevěděla kolik, kdy a jaké zboží nakoupila a komu bylo následně prodáno.
[32] Ze všech výše uvedených skutkových okolností proto vyplývá, že společnost ELKO na základě smlouvy o spolupráci a s ní souvisejících vystavených plných mocí nikdy nepozbyla právo nakládat se zbožím jako vlastník, dokud jej neprodala odběratelům ve třetích zemích, formálně jménem stěžovatelky. Stěžovatelka totiž nijak nemohla ovlivnit právní osud zboží, o němž stále rozhodovala společnost ELKO prostřednictvím svých zaměstnanců. Ta totiž rozhodovala, jaké zboží komu prodá a v jakém množství. Nejvyšší správní soud tak s ohledem na výše uvedené uzavírá, že na stěžovatelku nebylo převedeno právo nakládat se zbožím jako vlastník podle § 13 odst. 1 zákona o DPH. Závěr krajského soudu a žalovaného je proto správný.
[33] Nad rámec vypořádání kasačních námitek Nejvyšší správní soud dodává, že má pochybnosti i o tom, zda bylo na stěžovatelku vůbec převedeno vlastnické právo ke zboží. To, že jsou ve spise založeny faktury, totiž ještě nic nevypovídá o tom, zda stěžovatelka se společností ELKO uzavřela kupní smlouvu na zboží a kdy na ni mělo být vlastnické právo převedeno. Stěžovatelka v tomto ohledu nic bližšího netvrdí. Na vystavených fakturách je naopak dokonce uvedeno, že zboží je do úplného zaplacení majetkem společnosti ELKO. K zaplacení zboží pak docházelo až s výrazným časovým odstupem poté, kdy již bylo prodáno třetím osobám. Podle toho by tedy stěžovatelka měla nabýt vlastnické právo v době, kdy jej už mít nemohla, neboť vlastníkem byla třetí osoba.
[34] Nejvyšší správní soud se pro nadbytečnost nezabýval tím, zda vztah mezi stěžovatelkou a společností ELKO nebyl z hlediska DPH založen poskytnutím služby, jak uvedl krajský soud v bodě 43 napadeného rozsudku. Nárok na odpočet DPH totiž nebyl stěžovatelce správními orgány uznán z toho důvodu, že na ni nebylo převedeno právo nakládat se zbožím jako vlastník. Není proto podstatné, zda obchodní vztah mezi stěžovatelkou a společností ELKO nemohl představovat poskytnutí služby. Rozhodné pro nyní projednávanou věc bylo totiž pouze to, zda došlo k dodání zboží ve smyslu § 13 odst. 1 zákona o DPH či nikoliv. | decision_133.txt |
370 | k § 46a odst. 1 písm. a) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění zákonů č. 379/2007 Sb., č. 103/2013 Sb. a č. 314/2015 Sb.
Pokud je žadatel o mezinárodní ochranu zajištěn za účelem spolehlivého zjištění nebo ověření jeho totožnosti [§ 46a odst. 1 písm. a) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu], zajištění je možné pouze po dobu, kdy toto zjišťování nebo ověřování probíhá, a délka zajištění musí být stanovena s ohledem na účel zajištění. Z rozhodnutí musí být zřejmé, zda správní orgán činí nějaké kroky pro naplnění tohoto účelu zajištění.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2016, čj. 6 Azs 128/2016-44)
Prejudikatura: č. 787/2006 Sb. NSS.
Věc: Aminu S. (Ghana) proti Ministerstvu vnitra o zajištění žadatele o mezinárodní ochranu, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce podal dne 1. 3. 2016 žádost o udělení mezinárodní ochrany. Na území České republiky se žalobce nacházel bez cestovního dokladu či jiného dokladu totožnosti. Cestovní doklad podle svého vyjádření ztratil v roce 2010 v Maroku. Z Ghany vycestoval v únoru 2010 přes Burkinu Faso, Mali, Alžírsko a Maroko do Španělska, kde strávil rok, a v prosinci 2011 odcestoval do Francie, kde zůstal další čtyři roky. V prosinci 2015 odcestoval do Německa a dne 27. 2. 2016 přicestoval na území České republiky. Dne 4. 3. 2016 žalobce podepsal čestné prohlášení o totožnosti. Dne 30. 3. 2016 žalovaný rozhodl podle § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu o zajištění žalobce za účelem spolehlivého zjištění nebo ověření jeho totožnosti. Podle § 46a odst. 5 zákona o azylu byla doba zajištění stanovena do 21. 6. 2016, tedy na 110 dnů.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce u Krajského soudu v Brně žalobu, ve které namítal, že totožnost osvědčil čestným prohlášením, a žalovaný to v odůvodnění vůbec nezohlednil. Žalovaný odůvodnil napadené rozhodnutí pouze tím, že žalobce správnímu orgánu nepředložil žádný doklad prokazující jeho totožnost, a tudíž nemohla být spolehlivě zjištěna nebo ověřena jeho totožnost. Dotčené ustanovení zákona o azylu však umožňuje zajištění žadatele pouze v případě, že správní orgán provádí úkony, které vedou ke zjištění nebo ověření totožnosti žadatele o udělení mezinárodní ochrany a je k tomu nutné omezení svobody žadatele. Napadené rozhodnutí je dále nepřezkoumatelné ve vztahu k posouzení možnosti uložení zvláštního opatření. Z odůvodnění správního orgánu ve vztahu k nedostatečnosti uložení zvláštního opatření vyplývá, že žalovaný se rozhodl omezit žalobce za účelem zajištění jeho účasti na řízení. Tímto popisuje žalovaný důvody, které mohou vést k zajištění žadatele, nikoliv však podle § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu, ale podle § 46a odst. 1 písm. f) téhož zákona. Žalobce také rozporoval stanovení doby zajištění v délce 110 dnů, neboť žalovaný měl stanovit délku trvání zajištění s ohledem na předpokládanou délku úkonů, které mají vést ke zjištění a ověření totožnosti. Žalovaný však vycházel při určení doby trvání zajištění ze zcela odlišných důvodů zajištění, než které uvedl ve výroku. Rozhodnutí žalovaného je podle žalobce vnitřně rozporné a nepřezkoumatelné.
Krajský soud rozsudkem ze dne 18. 5. 2016, čj. 41 Az 6/2016-22, žalobu zamítl. V odůvodnění krajský soud uvedl, že v daném případě je nesporné, že žalobce nedisponuje žádným věrohodným dokladem, kterým by byla bez jakýchkoliv pochybností spolehlivě prokázána jeho totožnost. Krajský soud se následně vyjádřil k ústavní konformitě dotčeného ustanovení zákona o azylu. Konstatoval, že v případě § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu jde o zajišťovací institut, který umožňuje pro případ, že by skutečná identita žadatele o udělení mezinárodní ochrany, která vyjde šetřením najevo, neodpovídala tomu, co o sobě žadatel tvrdí, či je o něm jinak známo správnímu orgánu, adekvátně reagovat. Krajský soud dospěl k závěru, že právní úprava je ústavně konformní a žalovanému není důvodu vytýkat, že ji aplikoval. Dále uvedl, že pokud nebyla spolehlivě zjištěna totožnost žadatele, žalobce není chráněnou osobou, které by nebylo možno uložit povinnost setrvat v přijímacím středisku. Byly tedy splněny podmínky pro vydání napadeného rozhodnutí.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Krajský soud podle stěžovatele pochybil, když neshledal rozhodnutí nezákonným z důvodu nesprávné aplikace § 46a odst. 1 písm. a) a § 46a odst. 5 zákona o azylu v souvislosti s § 3, § 50 odst. 3 a § 68 odst. 3 správního řádu, kteréžto kladou na správní orgán požadavek zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti v rozsahu nezbytném vzhledem ke konkrétním okolnostem případu dle § 2 odst. 4 správního řádu. Krajský soud se zároveň nevypořádal se všemi žalobními body, což způsobuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Stěžovatel uvedl, že krajský soud nereagoval na námitky, že žalovaný již neprovádí žádné úkony za účelem zjištění totožnosti stěžovatele. Nevypořádal se s námitkami ve vztahu k odůvodnění neuložení zvláštního opatření žalobci místo zajištění a nevypořádal se s námitkou směřující do stanovení délky trvání zajištění.
Stěžovatel měl dále za to, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku, zda žalovaný pochybil, když stěžovatele zajistil podle § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu pouze z toho důvodu, že stěžovatel nepředložil správnímu orgánu žádný doklad, který by potvrzoval jeho totožnost. Stěžovatel měl zároveň za to, že již v řízení před krajským soudem byly důvody pro zrušení rozhodnutí správního orgánu. Stěžovatel osvědčil totožnost čestným prohlášením a dále uvedl, že svůj cestovní pas ztratil v Maroku v roce 2010 a žádný jiný doklad nemá k dispozici. Odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 4. 2012, čj. 7 Azs 7/2012-39, ze kterého plyne, že správní orgán je povinen zabývat se též čestným prohlášením o totožnosti. Stěžovatel dále poukázal na body 14 a 25 Doporučení Úřadu Vysokého komisaře k zajišťování cizinců. Správní orgán nezdůvodnil, z jakých důvodů neshledává osvědčení totožnosti čestným prohlášením za dostatečné. Dále stěžovatel odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2016, čj. 5 Azs 8/2016-32, z něhož vyplývá, že žadatele o mezinárodní ochranu dle čl. 8 odst. 3 písm. a) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (dále jen "nová přijímací směrnice"), je možné zajistit pouze v případě nutnosti spolehlivě zjistit nebo ověřit jeho totožnost a jen po dobu, kdy toto zjišťování nebo ověřování probíhá. Z rozhodnutí není zřejmé, zda takové ověřování a zjišťování probíhá, a zároveň nelze zjistit, zda byla splněna podmínka, že jej není možné konat bez omezení stěžovatele na svobodě. Stěžovatel měl za to, že v jeho případě již nebyla splněna ani podmínka legitimního účelu, neboť vyvinul veškeré úsilí k prokázání svých tvrzení a jeho identitu nelze již více zjistit. V případě stěžovatele je důvodné se domnívat, že k zabezpečení jeho účasti v řízení ve věci mezinárodní ochrany bylo dostatečné uložení zvláštního opatření, a to s ohledem na jeho chování, kdy se sám dostavil do přijímacího střediska a požádal o mezinárodní ochranu. Správní orgán neodůvodnil, proč neshledal zvláštní opatření dostačujícím. Stěžovatel svým chováním nezavdal žádnou příčinu, která by ospravedlňovala postup správního orgánu dle § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu.
Stěžovatel dále uvedl, že k jeho námitkám ohledně absence zdůvodnění postupu správního orgánu krajský soud uvedl, že postup byl ústavně konformní, neboť v situaci, kdy není spolehlivě zjištěna totožnost, zákon umožňuje osobu zajistit. Takto postavený výklad nelze podle stěžovatele přijmout, neboť § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu uvádí možnost zajištění osoby jako krajní. Ke zvážení použití mírnějších prostředků se krajský soud nevyjádřil vůbec a v této části je podle stěžovatele rozhodnutí nepřezkoumatelné. Další pochybení spatřoval stěžovatel v délce zajištění na 110 dní. Žalovaný měl stanovit délku zajištění s ohledem na délku trvání úkonů, které mají vést ke zjištění a ověření totožnosti žalobce. Žalovaný však stanovil dobu trvání zajištění za tím účelem, aby omezil svobodu žalobce po dobu celého řízení ve věci mezinárodní ochrany, přestože zákon takovýto důvod zajištění bez dalšího neumožňuje.
Postup žalovaného nemá podle stěžovatele oporu v zákoně a skutečnost, že vycházel ze zcela odlišných důvodů zajištění, než které uvedl ve výroku svého rozhodnutí, zakládá vnitřní rozpornost a nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí. Reakce krajského soudu je nepřípadná, když se omezil na konstatování, že zákonem stanovená maximální doba zajištění je přiměřeně dlouhá, a tedy ústavně konformní. Námitka stěžovatele nicméně směřovala ke konkrétnímu případu žadatele, neboť není zřejmé, proč byla stanovena téměř celá zákonná doba. Zajištění a stanovení doby zajištění od sebe nelze oddělovat, odůvodnění soudu je proto i v této části dle stěžovatele nepřezkoumatelné.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznil, že má v řízení o mezinárodní ochraně povinnost zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, přičemž pro účely tohoto řízení je nezbytné spolehlivé zjištění totožnosti a státní příslušnosti žadatele o mezinárodní ochranu. Vzhledem k tomu, že v současné fázi řízení nemohla být spolehlivě zjištěna nebo ověřena totožnost stěžovatele, neboť ten nepředložil žádný doklad potvrzující jeho totožnost a s výjimkou čestného prohlášení ani neposkytl žádné jiné indicie, které by byly schopny podpořit tvrzení o totožnosti jmenovaného, žalovaný nepovažoval v případě stěžovatele za dostatečné uložení zvláštního opatření ve smyslu § 47 zákona o azylu. Stěžovatel k tomu znovu připomenul migrační historii stěžovatele. Popsané dlouhodobé jednání stěžovatele je dle názoru správního orgánu zcela v protikladu s požadavkem kladeným na podání důvěryhodného vysvětlení neexistujících dokladů. K námitce maximální doby zajištění žalovaný uvedl, že trvá na tom, že jeho závěr stran stanovení doby trvání zajištění byl dostatečným způsobem odůvodněn, v odůvodnění rozhodnutí jsou uvedeny zcela konkrétní a specifické okolnosti případu žalobce, které svědčí pro závěr, že se žalovaný od maximální doby určené zákonem o azylu neodchýlil. V dalším vyjádření k doplnění kasační stížnosti žalovaný stručně uvedl, že uložením zvláštního opatření dle § 47 zákona o azylu se zabýval a dospěl k závěru, že v případě stěžovatele nelze účinně uplatnit zvláštní opatření.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Brně a rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(...) Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda rozsudek krajského soudu není nepřezkoumatelný, a dospěl k závěru, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Z odůvodnění napadeného rozsudku vyplývá, že krajský soud se vůbec nezabýval žalobními námitkami stěžovatele: 1. že totožnost osvědčil čestným prohlášením a z napadeného rozhodnutí nevyplývá, že by žalovaný prováděl úkony, které vedou ke zjištění nebo ověření totožnosti žadatele, 2. že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné ve vztahu k posouzení možnosti uložení zvláštního opatření a 3. že žalovaný pochybil při stanovení doby zajištění.
Krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku pouze dovodil, že dotčené ustanovení je ústavně konformní, poukázal na význam zjištění totožnosti v řízení o udělení mezinárodní ochrany a konstatoval, že § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu umožňuje reagovat na případy, kdy skutečná identita žadatele neodpovídá tomu, co o sobě žadatel tvrdí, nebo co je známo správnímu orgánu. Pokud nebyla spolehlivě zjištěna jeho totožnost, stěžovatel není chráněnou osobou, které by nebylo možno uložit povinnost setrvat v přijímacím středisku. Nevyjádřil se tedy k výše rekapitulovaným žalobním námitkám. Už z tohoto důvodu je napadený rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005, čj. 1 Afs 135/2004-73, č. 787/2006 Sb. NSS). (...)
V případě dotčeného ustanovení se jedná o transpozici čl. 8 odst. 3 písm. a) nové přijímací směrnice, podle kterého žadatel může být zajištěn za účelem zjištění nebo ověření jeho totožnosti nebo státní příslušnosti. Z článku 9 odst. 3 nové přijímací směrnice dále plyne, že žadatel musí být zajištěn pouze po co nejkratší dobu a pokud přetrvávají důvody stanovené v čl. 8 odst. 3. V důvodové zprávě k novele zákona o azylu se uvádí: "Cílem § 46a je na jednu stranu minimalizovat nutnost omezení osobní svobody těch žadatelů, u nichž může být přistoupeno k tzv. alternativě k zajištění, a na druhou stranu zajistit zdárné, úplné, rychlé a nestranné řízení ve věci mezinárodní ochrany [...] Důvody zajištění jsou navrženy v souladu s přijímací směrnicí. Důvody zajištění za účelem spolehlivého zjištění totožnosti žadatele, nebo pokud se žadatel o udělení mezinárodní ochrany prokazuje padělanými nebo pozměněnými doklady totožnosti, se přejímají z dosavadní úpravy pouze s menšími úpravami. Dochází ke zpřesnění písmene b) tak, aby bylo jasné, že zajištění podle písmene b) není sankcí, ale je nutné pro spolehlivé zjištění totožnosti a státní příslušnosti podle čl. 8 odst. 3 písm. a) přijímací směrnice." (srov. Poslanecká sněmovna Parlamentu, Důvodová zpráva k zákonu č. 314/2015 Sb., tisk č. 463/0)
Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl, že považuje pro účely řízení o mezinárodní ochraně za nezbytné spolehlivé zjištění totožnosti stěžovatele. Správní orgán má v řízení o mezinárodní ochraně povinnost zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Z tohoto hlediska je podle žalovaného spolehlivé zjištění totožnosti a dále i státní příslušnosti žadatele o mezinárodní ochranu naprosto klíčové a pro účely řízení jako takového nezbytné. Uložení zvláštního opatření by podle žalovaného nebylo dostatečné k zabezpečení účasti žadatele o mezinárodní ochranu v řízení ve věci mezinárodní ochrany. Proto je nutné vést s ním řízení ve věci mezinárodní ochrany za současného omezení jeho osobní svobody. Vzhledem k tomu, že v současné fázi řízení nemohla být spolehlivě zjištěna nebo ověřena totožnost výše jmenovaného žadatele, neboť ten nepředložil žádný doklad potvrzující jeho totožnost, a současně nelze účinně uplatnit zvláštní opatření dle § 47 zákona o azylu, shledal správní orgán naplnění podmínek pro zajištění dle § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu. Žalovaný dále posuzoval stanovenou délku zajištění ve vztahu k předpokládané době ukončení řízení ve věci mezinárodní ochrany.
Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že žalovaný v napadeném rozhodnutí neuvedl důvody, které mohou vést k závěru, že byly naplněny podmínky pro zajištění podle § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu. Z tohoto ustanovení plyne, že účelem zajištění musí být spolehlivé zjištění nebo ověření jeho totožnosti. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí však neplyne, zda žalovaný bude dále činit nějaké úkony vedoucí k zjištění nebo ověření totožnosti stěžovatele. Žalovaný se nezabýval čestným prohlášením o totožnosti stěžovatele, pouze konstatoval, že pro účely řízení o mezinárodní ochraně je nezbytné spolehlivé zjištění totožnosti.
Nejvyšší správní soud se v rozsudku čj. 7 Azs 7/2012-39, vztahujícím se k předchozí právní úpravě, zabýval povinností setrvat v přijímacím středisku z důvodu, že nebyla spolehlivě zjištěna totožnost žadatele. Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku dospěl k závěru, že správní orgán je povinen zabývat se například též čestným prohlášením o totožnosti a ověřenou kopií stránky cestovního pasu, je-li z ní možno zjistit totožnost žadatele.
V rozsudku ze dne 25. 2. 2016, čj. 5 Azs 8/2016-32, Nejvyšší správní soud posuzoval sice aplikaci § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu před novelou, vyjádřil se však i k této novele: "Nové znění § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu plně odpovídající nové přijímací směrnici přinesla teprve novela č. 314/2015 Sb. s účinností od 18. 12. 2015. Tím spíše proto bylo třeba znění § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu, ve znění účinném v době vydání správního rozhodnutí, vykládat eurokonformně, tedy v souladu s čl. 8 odst. 3 písm. a) nové přijímací směrnice, tedy tak, že žadatele o mezinárodní ochranu je dle tohoto ustanovení možné zajistit pouze v případě nutnosti spolehlivě zjistit nebo ověřit jeho totožnost a jen po dobu, kdy toto zjišťování nebo ověřování probíhá." V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud dále konstatoval: "Má-li žalovaný k dispozici podklady, jež mohou být relevantní při zjišťování totožnosti stěžovatele, musí se jimi v odůvodnění rozhodnutí podle § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu (byť by tak učinil ve stručnosti) zabývat." Tyto závěry lze zajisté aplikovat i v nyní posuzovaném případě.
Jak již bylo výše uvedeno, z odůvodnění napadeného rozhodnutí není zřejmé, zda zjišťování nebo ověřování totožnosti bude v případě stěžovatele dále probíhat, a žalovaný se nevyjádřil ani k čestnému prohlášení o totožnosti. Z důvodů uvedených ve vztahu k délce zajištění plyne, že žalovaný posuzoval délku zajištění pouze podle odhadované délky řízení o mezinárodní ochraně. Doba trvání zajištění přitom musí být přiměřená sledovanému cíli, pokud je žadatel zajištěn za účelem zjištění nebo ověření jeho totožnosti, stanovení délky zajištění se musí odvíjet právě od tohoto sledovaného cíle.
Žalovaný tím, že v napadeném rozhodnutí neuvedl žádné kroky směřující k naplnění důvodu, pro který byl stěžovatel zajištěn, a tím, že odůvodnil celkovou dobu zajištění pouze s odkazem na délku trvání řízení o mezinárodní ochraně, zatížil své rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti, a to vadou takové intenzity, pro kterou mělo být rozhodnutí zrušeno. Nejvyšší správní soud se vzhledem k výše uvedeným vadám napadeného rozhodnutí již dále nezabýval námitkou nedostatečného posouzení možnosti uložení zvláštních opatření, neboť v řízení není kvůli nedostatkům odůvodnění postaveno najisto, zda měl být stěžovatel vůbec zajištěn v přijímacím středisku z důvodu zjišťování nebo ověřování totožnosti, tedy jestli nastal důvod zajištění podle § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu. (...) | decision_1330.txt |
371 | k § 41 odst. 2 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
k § 67 odst. 8 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 17. 12. 2015 (v textu jen "zákon o pobytu cizinců")
Nesplnění podmínky podání žádosti o trvalý pobyt ve lhůtě dvou měsíců od pravomocného ukončení řízení o udělení mezinárodní ochrany lze cizinci prominout též na základě žádosti o prominutí zmeškání úkonu podle § 41 odst. 2 správního řádu. Prominutí zmeškání lhůty podle § 67 odst. 8 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, má odlišný účel, a proto se nejedná o speciální úpravu vylučující použití § 41 odst. 2 správního řádu.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 7. 2016, čj. 10 A 144/2013-39)
Prejudikatura: č. 2095/2010 Sb. NSS.
Věc: Salim J. proti Ministerstvu vnitra, Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců o žádosti o povolení k trvalému pobytu, o žalobě žalobce.
Žalobce podal dne 22. 9. 2010 žádost o povolení k trvalému pobytu podle § 67 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, se kterou spojil i žádost o prominutí zmeškání lhůty s odůvodněním, že jeho zákonná zástupkyně kvůli jazykové bariéře měla za to, že rozsudek, kterým bylo zastaveno řízení o žalobě proti rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany, nabyl právní moci dne 25. 8. 2010, a nikoliv dne 15. 7. 2010. Datum 25. 8. 2010 ve skutečnosti označovalo pouze den vyznačení právní moci.
Ministerstvo vnitra, odbor azylové a migrační politiky (správní orgán I. stupně), usnesením ze dne 3. 11. 2010 řízení zastavilo s odkazem na § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu, neboť žádost vyhodnotilo jako zjevně právně nepřípustnou právě pro nesplnění lhůty k jejímu podání s odůvodněním, že pokud zástupkyně žalobce nerozuměla vyznačení právní moc, měla možnost využití poradenství komunitních služeb, s nimiž byla prokazatelně v kontaktu.
Žalovaný toto usnesení zrušil rozhodnutím ze dne 29. 2. 2012, neboť nesplnění lhůty k podání žádosti podle jeho názoru zakládalo důvod pro její zamítnutí, nikoliv pro zastavení řízení. Žádost o prominutí zmeškání lhůty podle § 41 správního řádu považoval žalovaný za nepřípustnou s ohledem na skutečnost, že prominutí zmeškání lhůty je zvlášť upraveno v § 67 odst. 8 zákona o pobytu cizinců. S odkazem na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 11. 2009, čj. 9 Ca 279/2008-31, č. 2095/2010 Sb. NSS, žalovaný uvedl, že obecná úprava správního řádu není použitelná, upravuje-li zvláštní zákon danou otázku odlišně.
Žalobce se dne 5. 12. 2012 seznámil s podklady pro vydání rozhodnutí, přičemž uvedl, že písemné vyjádření k věci zašle do patnácti pracovních dnů. Ve vyjádření, které bylo správnímu orgánu I. stupně doručeno dne 21. 12. 2012, žalobce uvedl, že má za to, že z provedených důkazů vyplývá důvodnost podané žádosti a je přesvědčen, že neexistuje důvod k jejímu zamítnutí. V obecné rovině pak žalobce uvedl, že má-li správní orgán pochybnosti o jakékoliv relevantní skutečnosti, navrhuje "doplňující jednání k jejich objasnění".
Správní orgán I. stupně rozhodnutím ze dne 11. 1. 2013 zamítl žalobcovu žádost o povolení k trvalému pobytu s odůvodněním, že žalobce nesplnil lhůtu k podání žádosti, která dle § 67 odst. 5 zákona o pobytu cizinců činí dva měsíce od ukončení řízení o mezinárodní ochraně, a tedy nejsou splněny podmínky k vydání povolení k trvalému pobytu. K žádosti o prominutí zmeškání lhůty se správní orgán I. stupně nevyjádřil. Dále uvedl, že ke dni vydání rozhodnutí nevyužil žalobce svého práva vyjádřit se ke shromážděným podkladům.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, jež odůvodnil tím, že se k věci před vydáním rozhodnutí správního orgánu I. stupně vyjádřil, ten však toto vyjádření nijak nezohlednil. Žalovaný rozhodnutím ze dne 29. 5. 2013 odvolání zamítl, neboť ve věci bylo rozhodnuto na základě správně zjištěného skutkového stavu a žádost o povolení k trvalému pobytu byla podána opožděně. Pokud jde o vyjádření žalobce ze dne 5. 12. 2012, žalovaný konstatoval, že zohledněno nebylo, ačkoliv ze spisového materiálu plyne, že bylo doručeno před vydáním rozhodnutí ve věci. Toto pochybení správního orgánu I. stupně však dle žalovaného nemohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé, neboť žalobce ve svém vyjádření neuvedl žádné nové skutečnosti ani nenavrhl provedení žádných důkazů. O důvod k vyhovění odvolání se tedy nejednalo.
Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobce domáhal zrušení uvedeného rozhodnutí žalovaného. V jednom ze žalobních bodů žalobce tvrdil, že spolu se žádostí o povolení k pobytu podal žádost o prominutí zmeškání lhůty. O této žádosti měl rozhodnout dle § 41 odst. 6 správního řádu správní orgán I. stupně, k čemuž však nedošlo. V původně vydaném rozhodnutí ve věci samé, které však bylo následně žalovaným zrušeno, se sice správní orgán I. stupně k žádosti o prominutí zmeškání lhůty alespoň vyjádřil, v pozdějším rozhodnutí však nikoliv. Ani původně však o věci nebylo rozhodnuto usnesením, jak vyžaduje zákon. Uvedené pochybení představuje dle žalobce natolik závažnou vadu řízení, že způsobuje nezákonnost napadeného rozhodnutí. Žalobce je přesvědčen, že v řízení o žádosti o povolení k trvalému pobytu je ustanovení § 41 správního řádu plně aplikovatelné, neboť zákon o pobytu cizinců žádnou obdobnou úpravu neobsahuje.
Žalovaný ve svém vyjádření navrhl žalobu zamítnout, přičemž pouze odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí, neboť žaloba dle jeho názoru nepřináší žádnou novou argumentaci.
Městský soud v Praze zrušil rozhodnutí obou správních orgánů a vrátil věc k dalšímu řízení správnímu orgánu I. stupně.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Nejprve se městský soud zabýval prvním žalobním bodem, tedy že se správní orgány nesprávně vypořádaly s žalobcovou žádostí o prominutí zmeškání lhůty k podání žádosti o povolení k trvalému pobytu. Podle § 41 odst. 2 správního řádu může o prominutí zmeškání úkonu požádat účastník řízení do 15 dnů ode dne, kdy pominula překážka, která mu bránila úkon učinit. Podle § 41 odst. 6 správního řádu o takové žádosti rozhodne usnesením správní orgán, který v době jejího podání vede řízení. Lze konstatovat, že ačkoliv žalobce spolu s žádostí o povolení k trvalému pobytu podal žádost o prominutí zmeškání úkonu, správní orgán I. stupně o této žádosti nikdy usnesením nerozhodl. V usnesení ze dne 3. 11. 2010, jímž řízení zastavil, se sice správní orgán I. stupně k důvodům žádosti o prominutí zmeškání úkonu vyjádřil, avšak ve výroku o ní nerozhodl. Toto usnesení bylo navíc následně žalovaným zrušeno, takže na jeho odůvodnění nelze brát zřetel. V novém rozhodnutí ve věci samé ze dne 11. 1. 2013 již správní orgán žádost o prominutí zmeškání lhůty zcela pominul, a to zřejmě v návaznosti na právní názor vyjádřený žalovaným v předchozím zrušujícím rozhodnutí, že žádost podle § 41 správního řádu není v dané věci přípustná. O žádosti o prominutí zmeškání úkonu je však třeba v řízení vedeném podle správního řádu rozhodnout vždy, a to i za situace, kdy není důvodná, protože zvláštní zákon stanoví odlišnou úpravu. Pokud správní orgán I. stupně žádost zcela ignoroval, porušil tím nejen povinnost rozhodnout usnesením dle § 41 odst. 6 správního řádu, ale i právo žalobce na podání odvolání proti takovému usnesení dle § 76 odst. 5 správního řádu. Vzhledem k tomu, že žádost o povolení k trvalému pobytu byla následně zamítnuta právě pro nedodržení lhůty k jejímu podání, lze ve výše uvedeném pochybení spatřovat vadu řízení, jež mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé.
Žalobce polemizoval i s názorem žalovaného vyjádřeným ve zrušovacím rozhodnutí ze dne 29. 2. 2012, že žádost o prominutí zmeškání úkonu je v řízení o žádosti o povolení k trvalému pobytu nepřípustná, neboť zákon o pobytu cizinců obsahuje vlastní, speciální úpravu. Ačkoliv se k této otázce žalovaný v nyní napadeném rozhodnutí nevyjádřil, z výsledku řízení lze mít za to, že se svého původního názoru držel. S žalovaným lze souhlasit, že zákon o pobytu cizinců stanoví v § 67 odst. 8 zvláštní důvod prominutí zmeškání lhůty pro podání žádosti o povolení k trvalému pobytu, dle kterého lze žadateli, který je uveden v odstavci 3 tohoto ustanovení, prominout zmeškání dvouměsíční lhůty od skončení řízení o mezinárodní ochraně, pokud skončí dříve než lhůta žadatele uvedeného v odstavci 2 (jedná se například o vztah rodič - nezletilé dítě). Tato úprava však nevylučuje použití obecné úpravy prominutí zmeškání úkonu dle § 41 správního řádu.
Aplikace závěrů výše citovaného rozsudku městského soudu čj. 9 Ca 279/2008-31, na nějž odkázal žalovaný v rozhodnutí ze dne 29. 2. 2012, zde není namístě. V uvedeném rozhodnutí soud dospěl k závěru, že v případě žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu se institut žádosti o prominutí zmeškání úkonu dle § 41 správního řádu neuplatní, neboť § 47 odst. 1 větu druhou zákona o pobytu cizinců ve znění účinném do 17. 12. 2015 je třeba považovat za úpravu speciální. Uvedené ustanovení zní takto: "V případě, že podání žádosti ve lhůtě podle předchozí věty zabrání důvody na vůli cizince nezávislé, je cizinec oprávněn tuto žádost podat do 3 pracovních dnů po zániku těchto důvodů; vízum se do doby zániku tohoto oprávnění považuje za platné." Rozdíl mezi § 47 odst. 1 a § 67 odst. 8 zákona o pobytu cizinců je však zcela zřejmý. Zatímco v případě žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu zákon o pobytu cizinců odlišně od správního řádu upravuje, jakým způsobem má žadatel postupovat, zabránily-li mu v dodržení lhůty k podání žádosti okolnosti na jeho vůli nezávislé, v případě povolení k trvalému pobytu žádné obdobné ustanovení neexistuje. Na tom nemění nic ani skutečnost, že zákonodárce nad rámec důvodů uvedených v § 41 správního řádu stanovil další důvod pro prominutí zmeškání lhůty k podání žádosti v § 67 odst. 8 zákona o pobytu cizinců. Lze tedy uzavřít, že vycházel-li žalovaný a správní orgán I. stupně, který byl vázán závěrem odvolacího orgánu, z názoru, že žádost o prominutí zmeškání lhůty k podání žádosti o povolení k trvalému pobytu dle § 41 správního řádu je nepřípustná, bylo řízení zatíženo vadou, která mohla vést k vydání nezákonného meritorního rozhodnutí. (...) | decision_1331.txt |
372 | k § 169 odst. 14 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 427/2010 Sb.*) (v textu jen "zákon o pobytu cizinců")
k § 44 odst. 1 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
V případě, že se cizinec mladší 15 let dostaví k podání žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky osobně (§ 169 odst. 14 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky) spolu s rodinným příslušníkem zmocněným zákonnými zástupci k jeho výchově, přičemž rodiče se prokazatelně na území České republiky nenacházejí, má být řízení o této žádosti zahájeno (§ 44 odst. 1 správního řádu) z důvodu splnění podmínky osobní přítomnosti žadatele. Tento specifický případ nelze ztotožňovat s případem, kdy je žádost podána poštovní přepravou, a následkem je nezahájení správního řízení.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 9. 2016, čj. 6 Azs 25/2016-34)
Prejudikatura: č. 2387/2011 Sb. NSS.
Věc: Xuan Q. T. P. proti Ministerstvu vnitra o vydání rozhodnutí, o kasační stížnosti žalovaného.
Žalobkyně na území České republiky pobývala na základě víza k pobytu nad 90 dnů za účelem jiné/ostatní s platností od 30. 7. 2014 do 31. 12. 2014. Od 1. 9. 2014 navštěvovala základní školu. Dne 13. 11. 2014 se žalobkyně dostavila spolu s právním zástupcem a svým dědečkem na pracoviště žalovaného v Brně za účelem podání žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem "ostatní", přesněji za účelem absolvování školní docházky v České republice. Žalovanému byla doložena plná moc rodičů žalobkyně k tomu, aby dědeček nezletilé tuto vychoval a živil v České republice, a dále plná moc rodičů k tomu, aby nezletilou ve všech právních věcech zastupoval advokát Mgr. Sedlák. Žádost o povolení k dlouhodobému pobytu byla dne 22. 12. 2014 vrácena právnímu zástupci žalobkyně jako nepodaná, neboť podle žalovaného nebyla podána, resp. do 5 dnů potvrzena, osobně zákonným zástupcem v té době nezletilé žalobkyně, což je dle žalovaného podmínka vyplývající z § 169 odst. 14 zákona o pobytu cizinců. Zmocněný zástupce žalobkyně dne 6. 1. 2015 úřední tiskopis žádosti zaslal zpět žalovanému, který jej opětovně dne 19. 1. 2015 zaslal zpět zmocněnému zástupci. Právní zástupce žalobkyně dne 30. 3. 2015 zaslal Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti správního orgánu prvního stupně. Usnesením Komise nebylo návrhu vyhověno s odůvodněním, že "[š]etřením v dostupných evidencích bylo zjištěno, že dne 22. 12. 2014 byla žádost vrácena jako nepodaná, neboť nebyla podána, respektive potvrzena osobně zákonným zástupcem v té době nezletilé žadatelky [...] Na základě shora uvedených skutečností nemohlo být řízení o žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu na území ČR správním orgánem zahájeno a veškeré písemné materiály byly vráceny zpět tehdejšímu zmocněnému zástupci."
Žalobkyně se u Městského soudu v Praze žalobou domáhala ochrany proti nečinnosti žalovaného, kterou spatřovala v tom, že žalovaný dosud nerozhodl o její žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky. Městský soud rozsudkem ze dne 24. 11. 2015, čj. 3 A 52/2015-37, uložil žalovanému povinnost vydat rozhodnutí o žádosti žalobkyně o vydání povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky ze dne 13. 11. 2014, a to do 60 dnů od právní moci rozsudku.
Městský soud vyšel při právním posouzení z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2015, čj. 7 Azs 282/2014-48. Při posouzení sporné otázky, zda bylo povinností žalovaného o žádosti žalobkyně rozhodnout, bylo podle městského soudu potřeba vyjít z § 44 odst. 1 správního řádu, podle něhož "[ř]ízení o žádosti je zahájeno dnem, kdy žádost nebo jiný návrh, kterým se zahajuje řízení [...], došel věcně a místně příslušnému správnímu orgánu". Případné formální vady podání žádosti se - nahlíženo v obecné rovině - mohou odrazit ve způsobu, jakým správní orgán o žádosti rozhodne. Jsou-li naplněny (resp. nenaplněny) příslušné zákonné podmínky, správní orgán žádost neprojedná věcně, ale v závislosti na charakteru formálních nedostatků, např. řízení zastaví nebo věc odloží apod. V posuzované věci považoval městský soud za rozhodné, že se žádost o pobytové oprávnění podaná na odpovídajícím tiskopisu dostala do dispozice žalovaného. Pokud byl žalovaný toho názoru, že procesně nezpůsobilý cizinec žádost o povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu osobně podat nemůže a musí ji podat za něj osobně zákonný zástupce, jednalo se o vadu žádosti, která je odstranitelná, a to postupem podle § 37 odst. 3 správního řádu. Žalovaný však žádost bez dalšího vrátil žalobkyni (jejímu právnímu zástupci). V takovém případě však nelze žalobkyni klást takový procesní vývoj k tíži, respektive z postupu žalovaného, který se případné vady žádosti nepokusil v souladu s § 37 odst. 3 správního řádu odstranit, dovozovat, že mají za následek nezahájení řízení. Městský soud neposuzoval interpretaci § 169 odst. 14 zákona o pobytu cizinců, neboť v případě nynější nečinnostní žaloby nebyla dle jeho názoru tato otázka stěžejní (rozhodné dle městského soudu bylo, že se žádost dostala do dispozice žalovaného). Městský soud by tak dle svého vyjádření předjímal posouzení otázky, která by byla rozhodnou až v řízení o případné žalobě proti rozhodnutí o podané žádosti.
Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Stěžovatel předně uvedl, že předmětem rozdílného výkladu a interpretace městského soudu a správního orgánu je otázka hodnocení, zda obecná právní úprava daná správním řádem je nadřazena lex specialis, a to s vědomím, že meritorní rozhodnutí bude aplikační praxí chápáno jako precedens a spojeno s administrativně-ekonomickými důsledky. K otázce právního hodnocení validity procesních úkonů učiněných správním orgánem byl stěžovatel toho názoru, že na základě novelizovaného znění § 169 odst. 14 zákona o pobytu cizinců je cizinec s účinností od 3. 1. 2011 povinen podat žádost o vydání povolení k dlouhodobému pobytu se změněným účelem osobně. Stěžovatel svůj právní názor opřel o usnesení Ústavního soudu ze dne 24. 9. 2013, sp. zn. IV. ÚS 642/13, který explicitně stanovil, že § 169 odst. 14 zákona o pobytu cizinců je speciálním ustanovením k § 37 odst. 4 správního řádu; v takovém výkladu a vztahu normy obecné a speciální pak Ústavní soud neshledal svévolnou interpretaci práva ani žádné ústavněprávní argumenty, které by přisvědčovaly zásahu do základního práva na spravedlivý proces. Ustanovení § 169 odst. 14 zákona o pobytu cizinců obsahuje speciální požadavek výhradně osobního doručení žádosti přímo osobou žadatele. Jedná se o speciální právní úpravu ve vztahu k § 37 odst. 4 správního řádu, která má, dle názoru stěžovatele, přednost před úpravou obecnou. Forma podání je rovněž upravena ve vztahu k § 37 odst. 4 správního řádu ustanovením speciálním, a to v § 42 zákona o pobytu cizinců, explicitně jako forma písemná, navíc s tím, že podání musí být učiněno na úředním tiskopisu. Právě v předepsané písemné formě podání a ve stanoveném způsobu osobního doručení spočívá specialita vůči správním řádem umožněné formě ústního podání do protokolu, kdy se podatel již z podstaty věci dostaví ke správnímu orgánu osobně, anebo tak učiní jeho zmocněný zástupce, pokud ovšem není zvláštním zákonem vyžadována osobní účast podatele u tohoto úkonu, jako je tomu v případě § 169 odst. 14 zákona o pobytu cizinců - srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2012, čj. 5 Ans 9/2012-35.
Stěžovatel proto nevydal rozhodnutí ve věci samé ani ve lhůtě podle § 71 odst. 3 správního řádu, ani ve lhůtě dle § 169 odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců oprávněně, a to z důvodu nesplnění podmínky osobního podání žádosti. Dle názoru stěžovatele nebylo řízení ve věci zahájeno, a stěžovatel proto spisové podklady k žádosti žalobkyni oprávněně vrátil. Jeho právní názor a procesní postup se opíral o stanovisko, že a) učinil procesní úkon spočívající v nepřijetí (vrácení) žádosti z důvodu absence řádné formy podání, za kterou se považuje podání, které oprávněná osoba ani ve stanovené (náhradní) lhůtě osobně neučinila; b) nedostatek řádné formy podání je vadou žádosti samé, u níž mělo být řízení zahájeno a ve věci rozhodnuto, žádost jako takovou proto stěžovatel žalobkyni vrátil z důvodu neodstranitelné vady podání; c) osobami oprávněnými činit právní úkony za osobu nezletilou v době podání žádosti byli její rodiče, kterým nic nebránilo tak učinit u zastupitelského úřadu v zemi jejich původu i pobytu, a to na zastupitelském úřadu České republiky v Hanoji a d) námitka nečinnosti stěžovatele z důvodu neodstranitelné vady podání a vrácení žádosti žalobkyni je z podstaty věci samé lichá. Stěžovatel byl proto toho názoru, že postupoval na základě dostatečně zjištěného stavu věci a že rozhodl v souladu s § 169 odst. 14 zákona o pobytu cizinců na území České republiky dostatečně transparentně a podloženě. Naproti tomu konstatování městského soudu, že vyšel z rozsudku ze dne čj. 7 Azs 282/2014-48, hodnotil stěžovatel jako nedostatečné.
Žalobkyně se ke kasační stížnosti vyjádřila v tom smyslu, že stěžovatel opominul ústavně-právní rámec celé věci. Podstatou je otázka, zda žalobkyně svoji žádost o dlouhodobý pobyt řádně podala a zda jejím podáním bylo zahájeno správní řízení o této žádosti, či nikoliv. Jde o to, zda se ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") domáhala svého práva u stěžovatele "zákonem stanoveným postupem", či nikoliv. Stěžovatelův výklad zákona odporuje dle žalobkyně čl. 36 odst. 1 a odst. 4 Listiny, podle kterého se každý může "stanoveným způsobem" domáhat svého práva u správního orgánu, přičemž podmínky a podrobnosti upravuje zákon. Obecná právní úprava v § 37, § 44 a § 45 správního řádu je zcela konformní s Listinou. V těchto ustanoveních jsou velmi široce upraveny zákonné podmínky a podrobnosti, kterými je vymezen "stanovený postup", jímž žadatelé mohou naplňovat svoje právo na podání žádosti a zahájení správního řízení. Naproti tomu § 169 odst. 14 (nyní 16) zákona o pobytu cizinců, který obsahuje speciální úpravu podání žádosti o dlouhodobý a trvalý pobyt a oproti obecné právní úpravě vyžaduje osobní přítomnost cizince při podání, představuje výrazné zákonné omezení cizinců v podmínkách a podrobnostech, jakými se mohou "stanoveným způsobem" svého práva domáhat. Toto ustanovení tak představuje omezení základního práva, neboť oproti obecné právní úpravě zužuje "stanovený postup" ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny. Proto se na používání § 169 odst. 14 zákona o pobytu cizinců na území České republiky vztahuje čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého "[p]ři používání ustanovení o mezích základního práva musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu". Stěžovatel neuvedl, jaký rozumný ústavně konformní cíl ve veřejném zájmu sleduje ve svém postupu vůči žalobkyni. Z obecného hlediska je proto sporné, zda speciální úprava podání žádosti v § 169 odst. 14 (nyní 16) zákona o pobytu cizinců není v rozporu s Listinou. Není zřejmé, jak při tomto omezení základního práva bylo respektováno ustanovení čl. 4 odst. 2 Listiny. Žalobkyně upozornila na důvodovou zprávu k zákonu č. 427/2010 Sb., z níž je zřejmé, že zákonodárce sledoval pouze zjednodušení práce správních orgánů, a zpětně je zřejmé, že úmysl zákonodárce se naplnit nepodařilo. Jediný cíl, který se podařilo naplnit, je eliminace žádostí, které byly zastupitelským úřadům zasílány prostřednictvím provozovatele poštovních služeb žadateli pobývajícími na území České republiky. Není však zřejmé, zda je tato eliminace ústavně konformní.
Podle žalobkyně stěžovatel v kasační stížnosti nijak nereagoval na její argumentaci v podané žalobě a neuvedl, z čeho na základě obecné právní úpravy dovodil povinnost a nezbytnost osobní účasti zákonných zástupců při podání žádosti procesně nezpůsobilého cizince o dlouhodobý či trvalý pobyt. Žalobkyně proto zopakovala, že pokud byla v době podání žádosti o dlouhodobý pobyt procesně nezpůsobilá ve smyslu § 178 zákona o pobytu cizinců na území České republiky, pak se na ni povinnost osobního podání žádosti vůbec nevztahuje, byla tedy oprávněna podat žádost kterýmkoliv způsobem podle obecné právní úpravy. Stěžovatel právní argumentací neobjasnil svůj názor, že povinnost osobního podání právně nezpůsobilého cizince se přenáší na jeho zákonné zástupce. Judikatura, kterou argumentoval stěžovatel, se týká situace žádosti procesně způsobilého cizince, podané nikoliv osobně, ale prostřednictvím poštovní přepravy. Žalobkyně však byla v době podání žádosti procesně nezpůsobilá, její žádost byla podána osobně, a nikoliv prostřednictvím poštovní přepravy, pouze nebyli přítomni její zákonní zástupci, kteří však plnou mocí pověřili právního zástupce, který osobně přítomen byl. Žalobkyně musela při podání žádosti navíc respektovat lhůtu uvedenou v § 47 odst. 1 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném do 17. 12. 2015. Z uvedené judikatury je významné, že soudy neřešily otázku, zda se povinnost osobního podání žádosti týká pouze žádostí podaných na zastupitelském úřadu, nebo i žádostí podaných na území České republiky Ministerstvu vnitra. Ke kasační námitce, že rodiče mohli činit právní úkony u zastupitelského úřadu v zemi jejich původu, žalobkyně uvedla, že svou žádost podala s dostatečným předstihem a stěžovatel v přípisech vždy trval na osobní přítomnosti zákonných zástupců při podání na svém pracovišti v České republice a nikdy žalobkyni nenaznačil, že by akceptoval i žádost podanou zákonnými zástupci na zastupitelském úřadu České republiky, ačkoliv jako místo podání žádosti je v § 42 odst. 5 zákona o pobytu cizinců na území České republiky výslovně určeno Ministerstvo vnitra.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...) Ustanovení § 169 odst. 14 bylo do zákona o pobytu cizinců vloženo zákonem č. 427/2010 Sb. Podle důvodové zprávy k § 169 odst. 14 "[u]pravuje se povinnost podat žádost o povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu osobně. Zastupitelský úřad bude mít možnost v odůvodněných případech od vyžadování povinnosti osobního podání žádosti upustit (např. velká vzdálenost). Ve vztahu k žádostem podávaným na zastupitelských úřadech má toto opatření eliminovat podávání žádostí bez zákonem stanovených náležitostí, které jsou následně doplňovány žadatelem či jeho zástupcem na území České republiky na základě výzvy správního orgánu, který je příslušný k rozhodnutí o žádosti. Zastupitelský úřad v takovém případě nemá možnost posoudit předložené doklady s ohledem na své znalosti místních podmínek. Eliminovány mají být také případy, kdy jsou žádosti zastupitelským úřadům zasílány prostřednictvím provozovatele poštovních služeb žadateli pobývajícími na území České republiky. Úprava je rovněž motivována snahou omezit závislost žadatelů na zprostředkovatelích. Pokud jde o žádosti podávané na území České republiky, souvisí povinnost podat žádost o povolení k dlouhodobému pobytu se zavedením biometrických údajů do průkazu o povolení k pobytu. Změna by současně měla přispět ke zkrácení doby řízení o takové žádosti." [srov. důvodovou zprávu k zákonu č. 427/2010 Sb., změna zákona o pobytu cizinců na území ČR, Poslanecká sněmovna PČR 2010 (tisk č. 70/0)]. Z důvodové zprávy vyplývá, že zákonodárce vztahoval podmínku osobního podání žádostí nejen k žádostem podaným na zastupitelském úřadu, ale také k žádostem podaným na území České republiky.
První kasační námitka se týkala vztahu obecné právní úpravy dané správním řádem k § 169 odst. 14 zákona o pobytu cizinců. Stěžovatel opírá svůj právní názor, že § 169 odst. 14 citovaného zákona je speciální právní úpravou ve vztahu k § 37 odst. 4 správního řádu, o usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 642/13.
Případ, na který odkazuje stěžovatel, se věcně týkal žádosti o změnu účelu povolení k dlouhodobému pobytu podané poštovní přepravou Ministerstvu vnitra. Řízení o této žádosti nebylo pro nesplnění podmínky osobního podání žádosti zahájeno. Žadatel podal žalobu proti nečinnosti, která byla zamítnuta, a následně kasační stížnost byla rozsudkem čj. 5 Ans 9/2012-35 také zamítnuta. Ústavní soud usnesením sp. zn. IV. ÚS 642/13 ústavní stížnost odmítl pro zjevnou neopodstatněnost, přičemž uvedl, že "[j]e toho názoru, že výklad podaný správními soudy nepostrádá racionální základ a učiněný právní závěr, k němuž správní soudy dospěly, přesvědčivě a řádně odůvodnily s konstatováním, že § 169 odst. 14 [zákona o pobytu cizinců] obsahující požadavek osobního podání žádosti je speciálním ustanovením (lex specialis) k § 37 odst. 4 správního řádu". Nejvyšší správní soud nyní neshledal důvody pro odchýlení se od názoru, že § 169 odst. 14 zákona o pobytu cizinců je speciálním ustanovením k § 37 odst. 4 správního řádu a má přednost, a v tomto se ztotožňuje se stěžovatelem. Ustanovení § 37 odst. 4 správního řádu upravuje možné technické způsoby, jimiž je možné podání učinit, aby s úkonem účastníka řízení byly spojeny právní účinky (srov. Vedral, J. Správní řád: komentář. 1. vyd. Praha: Bova Polygon, 2006, s. 273). Ustanovení § 169 odst. 14 zákona o pobytu cizinců jako lex specialis vyžaduje formu osobního podání žádosti o povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu.
Městský soud vyšel při právním posouzení z rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 7 Azs 282/2014-48. Tento rozsudek se týkal situace, kdy žádost o povolení k trvalému pobytu podala zákonná zástupkyně nezletilé žadatelky, nicméně žádost neregistrovala samostatně v systému Visapoint, ale připojila ji ke své žádosti o udělení dlouhodobého pobytu za účelem vědeckého výzkumu. Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku dospěl k závěru, že na základě této žádosti bylo zahájeno správní řízení, neboť rozhodující bylo, že žádost byla podána osobně a na zastupitelském úřadu, byla podána na úředním tiskopise a dostala se do dispozice příslušného zastupitelského úřadu. Nejvyšší správní soud nepovažoval za rozhodné, že žádost byla podána formálně jako příloha jiné žádosti. To, že žádost nebyla podepsána, bylo vadou podání, která však nemohla mít za následek nezahájení řízení, neboť jde o vadu, kterou lze odstranit postupem podle § 37 odst. 3 správního řádu. Nejvyšší správní soud nyní zdůrazňuje, že ve výše citovaném rozsudku nestačilo pro závěr, že řízení bylo zahájeno, to, že žádost byla podána na úředním tiskopise a dostala se do dispozice příslušného zastupitelského úřadu, ale musela být také splněna podmínka osobního podání na zastupitelském úřadu. V citovaném případě nebylo sporu o tom, zda byla žádost podána osobně, neboť ji podala zákonná zástupkyně nezletilé.
V nyní posuzovaném případě se jednalo o odlišnou situaci, spornou otázkou bylo, zda došlo k osobnímu podání žádosti. Městský soud v nyní napadeném rozsudku vyšel z předpokladu, že pokud je žalovaný názoru, že žádost musí podat osobně zákonný zástupce, jedná se také o vadu žádosti, která je odstranitelná postupem podle § 37 odst. 3 správního řádu. Nejvyšší správní soud konstatuje, že v nyní posuzované věci nebylo možné dojít na základě rozsudku čj. 7 Azs 282/2014-48 k závěru, že řízení bylo zahájeno již proto, že žádost se dostala do dispozice příslušného úřadu, neboť rozhodující skutkové okolnosti byly odlišné, a svoji roli sehrávala i podmínka osobního podání žádosti.
Nejvyšší správní soud má za to, že podstatou nyní řešené věci je nalezení odpovědi na otázku, jaké mají být procesní důsledky v případě podání žádosti na území České republiky Ministerstvu vnitra "osobně" nezletilou osobou spolu s osobou zákonnými zástupci zmocněnou k jejímu zastupování.
Žalobkyně neměla v době podání žádosti ve smyslu § 178 zákona o pobytu cizinců způsobilost samostatně v řízení jednat. Podle § 32 odst. 1 správního řádu "[v] rozsahu, v jakém účastník [řízení] nemá procesní způsobilost, musí být zastupován zákonným zástupcem". Pokud by se žalobkyně dostavila osobně sama, bez jakékoliv osoby zmocněné jejími zákonnými zástupci k jednání, bylo by možné konstatovat, že projev její vůle podat žádost by nemohl mít žádné účinky. Žalobkyně však, podle skutkového stavu, z něhož vycházejí městský soud i stěžovatel, byla přítomna osobně a zároveň spolu s osobou zmocněnou k jejímu zastupování, a mohl tak být naplněn účel, který sledovala novela zákona o pobytu cizinců, když výše citovaná důvodová zpráva uvádí, že "[p]okud jde o žádosti podávané na území České republiky, souvisí povinnost podat žádost o povolení k dlouhodobému pobytu se zavedením biometrických údajů do průkazu o povolení k pobytu".
Zákon o pobytu cizinců přitom situace, jak postupovat, když je žádost podaná Ministerstvu vnitra osobně nezletilou osobou spolu s osobou zmocněnou za ní jednat (a stejně tak ani situace, když byla žádost podána poštovní přepravou) procesně neřeší. V takových případech nelze, jak konstatoval Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 31. 5. 2011, čj. 9 Aps 6/2010-106, č. 2387/2011 Sb. NSS, "připustit, že by jakýkoliv postup orgánu veřejné správy vykonávajícího veřejnou moc - řečeno metaforou -‚zůstal viset ve vzduchu 'bez jakýchkoliv procesních pravidel", a je potřeba postupovat na základě subsidiárního použití správního řádu.
Judikatura Nejvyššího správního soudu již v minulosti řešila, jaké procesní následky má mít nesplnění povinnosti osobního podání žádosti na zastupitelském úřadu, když zastupitelský úřad může v odůvodněných případech od povinnosti osobního podání žádosti upustit. V rozsudku čj. 9 Aps 6/2010-106, který se vztahoval ještě k právní úpravě účinné k 14. 8. 2008, a týkal se žádosti o vízum k pobytu nad 90 dnů, Nejvyšší správní soud uvedl: "[p]ro to, aby jakákoliv jiná forma podání žádosti o udělení víza než podání osobní měla předpokládané procesní účinky a zahájila řízení o této žádosti, je nutno žádost o vízum současně spojit s jednoznačným požadavkem na upuštění od jejího osobního podání. Řízení o žádosti o udělení víza je tak zahájeno dnem, kdy taková žádost dojde zastupitelskému úřadu. Naproti tomu pokud cizinec podá žádost o udělení víza např. prostřednictvím poštovní přepravy, aniž by v ní vznesl požadavek na upuštění od osobního podání, lze konstatovat, že k zahájení řízení o udělení víza vůbec nedošlo. Uvedenou formu podání totiž zákon o pobytu cizinců nepřipouští. Takové podání není vůbec způsobilé zahájit řízení o udělení víza a nelze k němu přihlížet."
Z novější judikatury vztahující se k otázce osobního podání žádosti zastupitelskému úřadu lze citovat rozsudek ze dne 27. 7. 2016, čj. 10 Azs 219/2015-67, v němž Nejvyšší správní soud posuzoval případ, kdy bylo zastaveno řízení o žádosti o trvalý pobyt zaslané generálnímu konzulátu poštou spolu se žádostí o upuštění od povinnosti podat žádost osobně. V žádosti bylo uvedeno, že žadatel je dítětem narozeným mimo území České republiky a oba jeho rodiče jsou v současnosti na území České republiky, přičemž podání bylo učiněno poštou prostřednictvím právního zástupce. Generální konzulát řízení usnesením ze dne 7. 1. 2013 zastavil podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu, neboť neshledal důvody pro prominutí osobního podání a osobní přítomnosti zákonného zástupce. Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku dospěl k závěru, že stěžovatel, respektive jeho zákonní zmocněnci a jejich právní zástupce, měli využít postup podle § 169 odst. 14 věty druhé zákona o pobytu cizinců a odůvodnit, proč právě v jeho případě nemá generální konzulát trvat na osobním podání žádosti. Pokud tak neučinili, nelze generálnímu konzulátu vytýkat, že možnosti nabízející se v citovaném ustanovení nevyužil.
Odlišnost výše uvedené judikatury od nyní přezkoumávaného případu spočívá v tom, že žádost žalobkyně nebyla podána na zastupitelském úřadu, ale na území České republiky stěžovateli, nadto se výše citovaná judikatura vyjadřuje k případům, kdy žádosti byly podány poštovní přepravou.
K podání poštovní přepravou na území České republiky se vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 3. 12. 2014, čj. 6 Azs 242/2014-41, v němž konstatoval, že podání, které nebylo učiněno v předepsané formě (osobně na předepsaném písemném tiskopisu), by bylo "možno odložit podle § 43 odst. 1 písm. a) správního řádu, případně naložit s ním obdobně jako s podáním, které nebylo učiněno ve způsobilé formě a nebylo v pětidenní lhůtě potvrzeno (srov. § 37 odst. 4 správního řádu per analogiam), což Nejvyšší správní soud ostatně aproboval v rozsudku ze dne 29. 11. 2012, čj. 5 Ans 9/2012-35, v případě žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu podanou na území [České republiky], u níž zákon neumožňuje upustit od osobního podání".
Všechna citovaná judikatura, vztahující se jak k podání žádostí poštou zastupitelskému úřadu, tak poštou na území České republiky, vychází při posouzení otázky procesních důsledků nedostatku formy žádosti ze subsidiárního použití správního řádu. Podle obecné úpravy § 44 odst. 1 správního řádu "[ř]ízení o žádosti je zahájeno dnem, kdy žádost nebo jiný návrh, kterým se zahajuje řízení [...], došel věcně a místně příslušnému správnímu orgánu". Pokud není splněna forma podání a podání nebylo ve lhůtě pěti dnů potvrzeno, lze ve smyslu § 37 odst. 4 správního řádu nahlížet na žádost, jako kdyby nebyla učiněna. Závěry judikatury tak lze bez problémů akceptovat v případě podávání žádostí poštovní přepravou, neboť se zjevně nejedná o splnění podmínky osobního podání žádosti, a jde tedy o nesplnění požadované formy podání.
Nejvyšší správní soud však zdůrazňuje, že se nyní nejednalo o podání poštovní přepravou, ale o případ "osobního" podání žalobkyně bez osobní přítomnosti rodičů, kteří se prokazatelně nacházeli mimo území České republiky, nicméně za účasti právního zástupce zplnomocněného k právnímu jednání za nezletilou a za účasti dědečka zmocněného k výchově nezletilé. Za předpokladu, že se nezletilá žalobkyně skutečně osobně dostavila k podání žádosti spolu s osobou zmocněnou k jejímu zastupování, a to konkrétně spolu s dědečkem zmocněným zákonnými zástupci k tomu, aby žalobkyni na území České republiky vychovával, a dále s právním zástupcem zmocněným k právnímu jednání, žalovaný měl řízení podáním žádosti považovat za zahájené. Tuto situaci nelze srovnávat s podáním žádosti poštovní přepravou, kdy žalovaný může jednoznačně určit, že k osobnímu podání žádosti nedošlo, a postupovat v souladu s jeho správní praxí, která je potvrzena judikaturou, ani srovnávat s podáním zastupitelskému úřadu, kdy lze požádat o upuštění od povinnosti osobního podání. V situaci, v jaké se ocitla žalobkyně, bylo zřejmé, že ani správní orgány neměly shodný názor na to, jak postupovat. Jak plyne z podkladů správního spisu, v jiné věci žadatele o vydání povolení k dlouhodobému pobytu, ke které mělo dojít na zastupitelském úřadu, Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců v odůvodnění uvedla, že "požadavek osobního podání žádosti se vztahuje k účastnici řízení, nikoliv k jejímu zákonnému zástupci. [...] Dne 12. 12. 2013 se účastnice řízení dostavila na [zastupitelský úřad] v doprovodu tety, které byla zákonným zástupcem účastnice řízení udělena plná moc. Zakládají-li se tato tvrzení na pravdě, pak bylo řízení o žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny na území zahájeno v souladu s § 44 odst. 1 správního řádu." Správní orgán poté v novém rozhodnutí ve věci ze dne 21. 1. 2015 uvedl: "K podání této žádosti účastnicí řízení na Zastupitelském úřadu [České republiky] v Hanoji dne 12. 12. 2013 nedošlo v důsledku absence právní způsobilosti na straně účastnice řízení a díky nepřítomnosti zákonného zástupce či právně způsobilé osoby jím zmocněné k zastupování účastnice řízení." Nejvyšší správní soud se přiklonil k názoru, že v případě osobního podání nezletilé spolu s osobou zmocněnou k jejímu právnímu zastupování a dále současně s osobou zmocněnou zákonnými zástupci k její výchově v případě podání žádosti přímo na území České republiky došlo k řádnému podání žádosti, neboť byla splněna forma podání "osobně", a v důsledku toho v souladu s § 44 odst. 1 správního řádu také k zahájení předmětného řízení. Takový výklad přitom není v rozporu s účelem, který podmínka osobního podání sleduje (aby žádosti nebyly podávány poštou, aby bylo možné odebrat biometrické údaje).
Předmětem nynějšího řízení bylo přezkoumání závěru městského soudu, zda bylo učiněným podáním dané žádosti správní řízení zahájeno. Městský soud neinterpretoval § 169 odst. 14 zákona o pobytu cizinců, ale zůstal u posouzení, zda byl stěžovatel nečinný, když řízení za zahájené nepovažoval a nekonal v něm, neboť podle názoru městského soudu by tak předjímal posouzení otázky, která by byla rozhodnou až v řízení o případné žalobě proti rozhodnutí o podané žádosti. Nejvyšší správní soud má naopak za to, že otázka, zda byl stěžovatel nečinný, když řízení nepovažoval za zahájené a nekonal v něm, byla nezbytně propojena s posouzením, zda došlo k náležitému podání žádosti, a tedy i s interpretací § 169 odst. 14 zákona o pobytu cizinců.
Nejvyšší správní soud dospěl shodně jako městský soud k závěru, že stěžovatel byl nečinný. Ačkoliv se jeho odůvodnění liší od odůvodnění napadeného rozsudku, má za to, že se jedná o pouhou korekci důvodů napadeného rozsudku a tato korekce neměla vliv na zákonnost výroku napadeného rozsudku. Pro správní orgán je závazný právní názor městského soudu korigovaný právním názorem Nejvyššího správního soudu. | decision_1332.txt |
373 | k § 42 odst. 1 písm. a) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů
k čl. IV odst. 3 rozhodnutí prezidenta republiky č. 1/2013 Sb., o amnestii ze dne 1. ledna 2013 (v textu jen "rozhodnutí o amnestii")
Policistu, který byl pravomocně odsouzen pro trestný čin spáchaný úmyslně, je podle § 42 odst. 1 písm. a) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, nutno propustit ze služebního poměru i přesto, že bylo jeho odsouzení zahlazeno podle čl. IV odst. 3 rozhodnutí prezidenta republiky č. 1/2013 Sb., o amnestii ze dne 1. ledna 2013.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 9. 2016, čj. 10 As 61/2015-69)
Prejudikatura: č. 3402/2016 Sb. NSS a č. 3426/2016 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 70/1998 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 366/98).
Věc: Bc. Robert K. proti Policejnímu prezidentovi o propuštění ze služebního poměru, o kasační stížnosti žalovaného.
Žalobce byl rozsudkem Okresního soudu v Karviné ze dne 9. 5. 2012, čj. 1 T 199/2011-196, odsouzen k trestu odnětí svobody v trvání osmi měsíců s podmíněným odkladem na šestnáct měsíců za přečin ublížení na zdraví ze dne 26. 6. 2011. Žalobcovo odvolání Krajský soud v Ostravě zamítl usnesením ze dne 7. 11. 2012, čj. 5 To 290/2012-225. Po právní moci jeho odsouzení bylo žalobci dne 28. 12. 2012 oznámeno zahájení řízení o propuštění ze služebního poměru z důvodu pravomocného odsouzení pro trestný čin spáchaný úmyslně podle § 42 odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů.
Rozhodnutím o amnestii. byly tresty toho typu, jako byl trest žalobcův, prominuty [čl. IV odst. 1 písm. b) tohoto rozhodnutí]. Odsouzení žalobce bylo v souladu s čl. IV odst. 3 rozhodnutí o amnestii zahlazeno usnesením Okresního soudu v Karviné ze dne 9. 1. 2013, čj. 1 T 199/2011-240. Žalobce proto navrhl, aby bylo řízení o jeho propuštění ze služebního poměru zastaveno podle § 179 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů.
Rozhodnutím ředitele Krajského ředitelství policie Moravskoslezského kraje ve věcech služebního poměru (správní orgán I. stupně) ze dne 4. 2. 2013 byl žalobce propuštěn ze služebního poměru podle § 42 odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. V rozhodnutí bylo zdůrazněno, že amnestie prezidenta republiky je pouze rehabilitací uložené sankce, nezpůsobuje však zrušení samotného odsuzujícího rozsudku. Odvolání proti tomuto rozhodnutí žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 31. 5. 2013. Žalovaný vyšel z § 14 odst. 3 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů a dovodil, že bezúhonnost má trvat po celou dobu trvání služebního poměru a při jejím posuzování nelze přihlížet k rozhodnutí prezidenta republiky, v jehož důsledku se na občana hledí, jako by odsouzen nebyl.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu ke Krajskému soudu v Ostravě. Krajský soud rozsudkem ze dne 17. 2. 2015, čj. 78 Ad 52/2013-26, žalobě vyhověl a rozhodnutí žalovaného zrušil. Podle krajského soudu nebylo důsledkem amnestie v případě vybraných podmíněně odložených trestů odnětí svobody pouze prominutí dosud nevykonaných trestů v čl. IV odst. 1 a 2 rozhodnutí o amnestii, nýbrž i prominutí následků odsouzení v čl. IV odst. 3. Rehabilitační rozhodnutí prezidenta republiky má na odstranění právních důsledků odsouzení stejný vliv jako zahlazení odsouzení na základě rozhodnutí soudu. Hledí-li se na odsouzeného, jako by nebyl odsouzen, vzniká právní fikce neodsouzení, a to jak v oblasti práva trestního, tak v jiných právních odvětvích. Došlo-li v průběhu řízení o propuštění žalobce ze služebního poměru k prominutí jemu uloženého trestu za úmyslný trestný čin a současně k založení fikce neodsouzení, odpadl důvod pro propuštění ze služebního poměru dle § 42 odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů.
Krajský soud odmítl možnost použití § 14 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů na danou situaci, neboť jeho § 42, který vyjmenovává důvody pro propuštění ze služebního poměru, pojem bezúhonnost či její ztráta neužívá. Výčet důvodů pro propuštění policisty ze služebního poměru je taxativní a kogentní povaha celého zákona nepřipouští, aby byly zákonné důvody pro propuštění výkladem rozšiřovány. Pokud by zákonodárce považoval za nezbytné eliminovat důsledky amnestijního rozhodnutí pro účely propuštění ze služebního poměru dle § 42 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, nic mu nebránilo v tomto ustanovení na přiměřené či obdobné použití § 14 odst. 3 téhož zákona odkázat.
Závěrem se krajský soud ztotožnil s názorem žalovaného, že policista, který úmyslně porušuje zákon, nemůže požívat důvěry veřejnosti a že trvání služebního poměru takového policisty je v rozporu se zájmy policie i celé společnosti. Nebylo ovšem namístě zastavit řízení podle § 179 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, jak požadoval žalobce, nýbrž rozhodnout podle § 42 odst. 1 písm. d) tohoto zákona, v němž je výslovně vyjádřen úmysl zákonodárce netolerovat, aby ve služebním poměru k Policii ČR byly osoby, které se dopustily jednání, které je způsobilé ohrozit její dobrou pověst.
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, v níž namítal, že podmínku bezúhonnosti musí splňovat nejen občan, který má být v souladu s § 13 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů přijat do služebního poměru, ale tím spíše příslušník Policie ČR, a to po celou dobu trvání služebního poměru. Záměrem zákonodárce podle něj bylo, aby důvody, které způsobují absenci bezúhonnosti podle § 14 citovaného zákona, byly totožné s důvody, které zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů v § 42 odst. 1 stanoví pro propuštění příslušníka ze služebního poměru. V § 14 uvedeného zákona zákonodárce vyjádřil svoji vůli nepřijmout do služebního poměru občana, který byl pravomocně odsouzen pro úmyslný trestný čin, byť by jeho odsouzení bylo zahlazeno nebo amnestováno rozhodnutím prezidenta republiky. Ani u příslušníka bezpečnostního sboru nelze takové jednání tolerovat a ponechat jej ve služebním poměru jenom proto, že se na něho v důsledku amnestie hledí, jako by odsouzen nebyl. Smyslu a účelu zákona tedy odpovídá výklad, podle něhož příslušník, který spáchal úmyslný trestný čin, musí být propuštěn, pokud ztratil zákonem upravenou a vyžadovanou bezúhonnost. Jedinou podmínkou propuštění policisty ze služebního poměru podle § 42 odst. 1 písm. a) citovaného zákona je navíc pravomocné odsouzení za trestný čin spáchaný úmyslně, což bylo u žalobce nepochybně splněno. Jelikož amnestie nezpůsobuje zrušení odsuzujícího rozsudku, kterým byl žalobce uznán vinným ze spáchání přečinu ublížení na zdraví, byl jím služební funkcionář vázán, a tudíž byl povinen žalobce propustit. Složením služebního slibu policista slibuje, že si bezúhonnost zachová po celou dobu trvání služebního poměru. Stěžovatel odkázal také na pozdější právní úpravu obsaženou v § 34 odst. 1 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, podle které musí předpoklady uvedené v § 25 odst. 1 téhož zákona, tedy i bezúhonnost, státní zaměstnanec splňovat po celou dobu výkonu služby.
K tvrzení krajského soudu, že mohl být žalobce propuštěn podle § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, stěžovatel připomíná, že soud pominul existenci krátké propadné lhůty pro vydání rozhodnutí o propuštění upravené v § 42 odst. 4 tohoto zákona, která v době, kdy na žalobce dopadly účinky amnestie prezidenta republiky, již uplynula.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Ostravě zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.
Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
(...) [13] Pro posouzení rozhodné právní otázky je třeba vyjít z § 42 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, jehož odstavec 1 vyjmenovává důvody propuštění ze služebního poměru. Důsledků trestné činnosti a jiného zavrženíhodného jednání se týkají důvody vyjádřené v písmenech a) až d):
"Příslušník musí být propuštěn, jestliže
a) byl pravomocně odsouzen pro trestný čin spáchaný úmyslně,
b) byl pravomocně odsouzen pro trestný čin spáchaný z nedbalosti a jednání, kterým trestný čin spáchal, je v rozporu s požadavky kladenými na příslušníka,
c) bylo v řízení o úmyslném trestném činu pravomocně rozhodnuto o podmíněném zastavení jeho trestního stíhání, bylo pravomocně schváleno narovnání nebo bylo pravomocně rozhodnuto o podmíněném odložení návrhu na potrestání a jednání, kterým trestný čin spáchal, je v rozporu s požadavky kladenými na příslušníka,
d) porušil služební slib tím, že se dopustil zavrženíhodného jednání, které má znaky trestného činu a je způsobilé ohrozit dobrou pověst bezpečnostního sboru".
[14] Mezi účastníky řízení není sporu o skutkových okolnostech, zejména o tom, že byl žalobce odsouzen za úmyslný trestný čin ublížení na zdraví, a to k trestu odnětí svobody v trvání osmi měsíců s podmíněným odkladem na zkušební dobu šestnácti měsíců, přičemž až v důsledku citovaného usnesení Krajského soudu v Ostravě, čj. 5 To 290/2012-225, se jeho odsouzení stalo pravomocným. Není sporu ani o tom, že byl účasten amnestie ze dne 1. 1. 2013, neboť podle čl. IV odst. 1 písm. b) rozhodnutí o amnestii byly prominuty podmíněně odložené tresty odnětí svobody pravomocně uložené před 1. 1. 2013 osobám, "kterým byl trest uložen ve výměře nepřevyšující dva roky". Sporné jsou důsledky amnestie ve vztahu k důvodům pro propuštění ze služebního poměru dle § 42 odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů.
[15] Pravomocné odsouzení za spáchání úmyslného trestného činu má pro odsouzeného celou řadu důsledků. Není jím pouze konstatování viny konkrétního odsouzeného ve vztahu ke konkrétnímu trestnému činu a stanovení trestu či určení škody nebo nemajetkové újmy, jež má být poškozeným nahrazena v penězích, nebo bezdůvodného obohacení, které má být vydáno [viz § 121 písm. a) trestního řádu], ale také dočasná ztráta obecné bezúhonnosti a specifické důsledky předpokládané zvláštními zákony; na úrovni mimoprávní také morální odsouzení.
[16] Amnestie vyhlášená prezidentem republiky, stejně jako jeho individuální milost, neodstraňuje všechny tyto následky, nýbrž pouze ty, které jsou v rozhodnutí o amnestii výslovně uvedeny. Amnestií tak lze rozhodnout o abolici (nezahájení či skončení trestního řízení), agraciaci (prominutí či zmírnění trestu) či rehabilitaci (zahlazení důsledků trestu). Takto jsou složky amnestie vykládány i v judikatuře Nejvyššího správního soudu, jak bylo ve vztahu k prezidentské amnestii ze dne 1. 1. 2013 konstatováno v rozsudku ze dne 24. 2. 2016, čj. 10 As 237/2015-37, č. 3402/2016 Sb. NSS: "[14] V dané věci se tedy jedná o agraciační a rehabilitační formu amnestie. Účinkem agraciace je odpuštění nebo zmírnění trestu uloženého soudem [čl. IV odst. 1 písm. b) rozhodnutí o amnestii], netýká se to však následků trestu. Účinkem rehabilitace je naopak odstranění nepříznivých následků uloženého nebo vykonaného trestu [čl. IV odst. 3 rozhodnutí o amnestii]. Odsouzení je tak zahlazeno a odsouzený se považuje za osobu bezúhonnou, jestliže tomu nepřekáží jiné dosud nezahlazené odsouzení."
[17] Na ostatní důsledky odsuzujícího trestního rozsudku však amnestie z povahy věci vliv nemá. Jak připomíná Jan Filip ve vztahu k obdobnému udělení milosti, "[n]e-obsahuje již evidentně možnost odstranění důsledku odsouzení se zpětnými účinky (restituce ex tunc). [...] Prezident republiky nemá kompetenci zrušit rozsudek jako celek, ani jeho část (pak by neměl co odpouštět nebo zmírňovat), nýbrž v jeho kompetenci je jen odpustit důsledky té jeho části, která stanoví trest. Proto do úvahy nepřichází prominutí hrazení nákladů řízení, náhrady škody, pokud o ní bylo rozhodnuto pořadem práva trestního atd. Agraciace tak neznamená, že se rozsudek ruší, že se trestný čin nestal, že řízení neproběhlo, že nevznikla škoda [...]" (Filip, J. Čl. 62: Osobní pravomoci. In: Bahýľová, L. a kol. Ústava České republiky: komentář. Praha: Linde, 2010, s. 727 a 729). Amnestie, respektive následné rozhodnutí soudu o účasti jednotlivce na amnestii, tedy nemá podobně dalekosáhlé účinky jako zrušení odsuzujícího rozsudku, nýbrž má pouze omezené a výhradně do budoucna směřující následky.
[18] Nejvyšší správní soud se tedy neztotožňuje s názorem krajského soudu, podle něhož platí, že "[h]ledí-li se na odsouzeného, jako by nebyl odsouzen, tj. vzniká právní fikce neodsouzení, zanikají tím důsledky vyplývající z právní skutečnosti odsouzení pachatele, a to jak v oblasti práva trestního (například recidiva), tak v jiných právních odvětvích." Takový přístup je v rozporu s tím, že důsledky udělení milosti či rozhodnutí o amnestii mají být vykládány restriktivně (viz Filip, J., op. cit., s. 730), neboť takové rozhodnutí představuje pouhou výjimku z pravidla a zároveň přesně omezenou ingerenci do moci soudní ze strany moci výkonné (prezidenta republiky, v případě amnestie s kontrasignací předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády). Ani tato ingerence navíc nic nemění na ústavním pravidle vyjádřeném v čl. 40 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a článku 90 Ústavy, že jen soudu přísluší rozhodovat o vině a trestu za trestné činy. Z toho vyplývá, že prezidentu republiky přísluší (s výjimkou ústavně problematického rozhodnutí o abolici, o něž v nyní posuzovaném případě nešlo) pouze odpustit či zmírnit již udělený trest a zahladit z hlediska trestního práva účinky odsouzení. Prezidentem udělená amnestie však nic nemění na konstatování pachatelovy viny, tedy toho, že spáchal konkrétní trestní čin, nemá sama o sobě dopad do minulosti a do jiných právních odvětví, pokud zvláštní právní předpisy takový dopad nestanoví (k možnosti předpisů správního práva vymezit pojem bezúhonnosti bez ohledu na fikci zahlazení odsouzení viz nález Ústavního soudu ze dne 6. 5. 1999, sp. zn. IV. ÚS 366/98, č. 70/1998 Sb. ÚS), stejně jako pachatele sama o sobě nezbaví morálního odsouzení spojeného se spácháním trestného činu.
[19] Tímto pohledem je třeba posoudit důsledky, které na žalobce měla amnestie prezidenta republiky ze dne 1. 1. 2013. Dopadl na něj její čl. IV odst. 1 písm. b) a odst. 3:
"(1) Promíjím podmíněně odložené tresty odnětí svobody pravomocně uložené před 1. 1. 2013
[...]
b) osobám, kterým byl trest uložen ve výměře nepřevyšující dva roky.
[...]
(3) Na osoby, kterým se promíjí trest podle odstavců 1 a 2, se hledí, jako by odsouzeny nebyly."
[20] Z citovaného ustanovení vychází i citované usnesení Okresního soudu v Karviné, čj. 1 T 199/2011-240, jehož výrok I. konstatuje, že je žalobce účasten amnestie; výrok II., že se mu promíjí podmíněně odložený trest odnětí svobody; a výrok III., že se na něj hledí, jako by nebyl odsouzen. Ostatní důsledky žalobcova odsouzení zůstaly amnestií nedotčeny.
[21] Výrok, podle kterého se na žalobce hledí, jako by nebyl odsouzen, je pouze konstatováním, že amnestií nastala fikce zahlazení odsouzení ve smyslu § 106 trestního zákoníku z roku 2009, přestože dosud nebyly splněny podmínky stanovené v jeho § 105, tedy zejména uplynutí příslušných lhůt. Prakticky to pro žalobce znamená, že ve výpisu z Rejstříku trestů nebude jeho odsouzení uvedeno (viz § 13 odst. 1 zákona č. 269/1994 Sb., o Rejstříku trestů), naopak v opisu z Rejstříku trestů bude jeho odsouzení uvedeno s poznámkou o zahlazení (§ 10 odst. 4 téhož zákona). Žalobci tedy v důsledku amnestie svědčí pro posuzování v budoucnu fikce bezúhonnosti, která je mu ku prospěchu z hlediska celé řady zákonů, nikoli však z hlediska zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů.
[22] Ten totiž dopady rozhodnutí prezidenta republiky na posuzování bezúhonnosti jasně omezuje v § 14 odst. 3: "Při posuzování bezúhonnosti se nepřihlíží k zahlazení odsouzení podle zvláštního právního předpisu nebo k rozhodnutí prezidenta republiky, v jejichž důsledku se na občana hledí, jako by odsouzen nebyl." Je sice pravdou, že uvedené ustanovení je systematicky zařazeno v hlavě I části druhé zákona o služebním poměru, ovšem Nejvyšší správní soud pokládá za nutné aplikovat zde vyjádřený princip i na posuzování důvodů zániku služebního poměru. Jde totiž o jediné ustanovení upravující v daném zákoně bezúhonnost a není žádný rozumný důvod (a contrario mírnější podmínky pro bezúhonnost u mysliveckého hospodáře než u myslivecké stráže řešené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 9. 2016, čj. 10 As 233/2015-34), aby podmínky pro zachování bezúhonnosti byly vykládány mírněji u policisty, který již ve služebním poměru je, než u osoby, která se o něj teprve uchází.
[23] Nejde přitom o rozšiřování zákonných důvodů pro propuštění, jak uvádí krajský soud. Důvodem žalobcova propuštění zůstává skutečnost pravomocného odsouzení pro úmyslný trestný čin, která je v § 42 odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů výslovně předpokládána jako jeden z důvodů propuštění ze služebního poměru. Aplikace jeho § 14 odst. 3 v celém zákoně o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, včetně § 42, zabraňuje nesystémovému zúžení jeho dopadu o situace, kdy dojde k zahlazení odsouzení nebo je udělena milost či amnestie prezidenta republiky v průběhu řízení o propuštění ze služebního poměru nebo až po jeho ukončení. Na straně jedné osoba, která má být přijata do služebního poměru, může již mít za sebou život dostatečně dlouhý na to, aby mohla být nejen odsouzena, ale aby po jejím odsouzení uběhly i lhůty způsobující podle § 105 trestního zákoníku z roku 2009 zahlazení odsouzení či aby stihla dosáhnout nepočetných aktů milosti či amnestie (což je rozhodnutí, k němuž prezident republiky přikročil v tomto století poprvé). V souladu s § 14 odst. 3 citovaného zákona však k těmto důsledkům plynutí času nebude pro účely zákona o služebním poměru přihlédnuto. Stejně musí být posuzovány důsledky amnestie i pro osoby, které spáchaly trestný čin již v průběhu služebního poměru.
[24] V žalobcově případě je přitom sled událostí nesporný. Dne 26. 6. 2011 spáchal úmyslný trestný čin, což bylo pravomocně potvrzeno usnesením Krajského soudu v Ostravě ze dne 7. 11. 2012. Právní mocí odsuzujícího rozhodnutí tedy byla naplněna podmínka § 42 odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, a jak plyne z návětí tohoto odstavce, žalobce "musel" být propuštěn ze služebního poměru a služební funkcionář musel zahájit řízení o jeho propuštění, což také hned 28. 12. 2012 udělal. Jakmile nabylo žalobcovo odsouzení právní moci, měl služební funkcionář povinnost jej propustit, leda by bylo pravomocné odsuzující rozhodnutí zrušeno soudem na základě mimořádných opravných prostředků nebo by nastala jiná ze situací, s nimiž zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů výslovně spojuje nemožnost propuštění ze služebního poměru (takovou podmínkou je například uplynutí lhůt stanovených v jeho § 42 odst. 4). Amnestie či udělení milosti však z výše uvedených důvodů takovou výslovně stanovenou situací není.
[25] Jinak řečeno, Nejvyšší správní soud respektuje ústavně zakotvenou pravomoc prezidenta republiky promíjet formou amnestie trest a zahlazovat odsouzení, ze zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů však neplyne, že by měl být pachatel úmyslného trestného činu v důsledku amnestie znovu hoden být příslušníkem Policie ČR.
[26] Při akceptování výkladu, podle kterého by účinky amnestie byly relevantní ve vztahu k rozhodnutím o trestných činech zohledněným při propuštění ze služebního poměru, a ustanovení § 14 odst. 3 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů by zde nebylo použito, by amnestie byla zohledňována nejen v probíhajících řízeních o propuštění ze služebního poměru, ale muselo by být k jejím účinkům přihlédnuto i při přezkumu pravomocných rozhodnutí ve správním soudnictví, případně v řízení o obnově řízení. Jinými slovy, pokud by se v důsledku účinků amnestie hledělo na rozsudky o spáchání trestného činu zohledněné v řízení dle § 42 uvedeného zákona jako na neexistující podkladová rozhodnutí, musela by být rozhodnutí podmíněná existencí takových rozsudků přehodnocena kdykoliv, nejen v probíhajících řízeních. Omezením by byly pouze lhůty pro uplatnění mimořádných opravných prostředků, případně prostředků obrany ve správním soudnictví.
[27] Aplikace § 14 odst. 3 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů pro řízení o propuštění ze služebního poměru tedy (mimo jiné) zamezuje právní nejistotě ohledně zákonnosti rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru dle § 42 odst. 1 písm. a) a b) téhož zákona, která by trvala několik let od jejich vydání, v nichž by se propuštěný příslušník mohl domáhat účinků případné amnestie. Lze důvodně předpokládat, že právě toto byl záměr zákonodárce, nikoliv opak. Uvedené důvody prokazují nesprávnost výkladu přijatého krajským soudem a potvrzují závěr o aplikaci § 14 odst. 3 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů na všechny vztahy upravené služebním zákonem.
[28] Ve prospěch závěru, podle kterého byla aplikace § 14 odst. 3 citovaného zákona zákonodárcem racionálně a záměrně zamýšlena na všechny právní vztahy dle služebního zákona, svědčí i vztah mezi důvody pro propuštění ze služebního poměru uvedenými pod písmeny a) a d) § 42 odst. 1 tohoto zákona.
[29] Krajský soud se sice v závěru svého rozsudku na jedné straně ztotožnil s tím, že policista úmyslně porušující zákon nemůže požívat důvěry veřejnosti, a trvání jeho služebního poměru je v rozporu se zájmy policie i celé společnosti, na straně druhé však stěžovateli vytkl, že žalobce měl být propuštěn podle výše citovaného § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. Podle tohoto ustanovení musí být příslušník propuštěn, pokud "porušil služební slib tím, že se dopustil zavrženíhodného jednání, které má znaky trestného činu a je způsobilé ohrozit dobrou pověst bezpečnostního sboru".
[30] Nejvyšší správní soud k výše uvedenému závěru krajského soudu podotýká, že po zahájení řízení o propuštění ze služebního poměru již správní orgán I. stupně nemohl (po zjištění o vydání rozhodnutí o amnestii) překvalifikovat posouzení důvodu propuštění z písmene a) na písmeno d), neboť ve vztahu k činu ze dne 26. 6. 2011 již zjevně uplynula lhůta podle § 42 odst. 4 tohoto zákona: "Rozhodnutí o propuštění z důvodů uvedených v odstavci 1 písm. b) až d) a písm. f) a odstavci 3 písm. c) musí být příslušníkovi doručeno do 2 měsíců ode dne, kdy služební funkcionář důvod propuštění zjistil, nejpozději však do 1 roku ode dne, kdy tento důvod vznikl."
[31] V souvislosti s rozhodnutím služebního funkcionáře, jaký důvod pro propuštění ze služebního poměru zvolí, je podle Nejvyššího správního soudu nutno zohlednit i následující hlediska. Lze konstatovat, že je-li příslušník propuštěn podle § 42 odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, tj. v případě pravomocného odsouzení pro úmyslně spáchaný trestný čin, jsou téměř s jistotou vždy splněny podmínky pro propuštění podle výše citovaného písmene d) téhož ustanovení. Spáchání úmyslného trestného činu v sobě zahrnuje jednání, které má znaky trestného činu a je způsobilé ohrozit dobrou pověst bezpečnostního sboru. Naopak ne každé jednání dle § 42 odst. 1 písm. d) téhož zákona je postiženo odsouzením za úmyslný trestný čin.
[32] Je na uvážení (a zároveň odpovědnosti) služebního funkcionáře, jaký zvolí postup a důvod pro propuštění ze služebního poměru; je však zcela logickým předpokladem, že by měl volit nejpřiléhavější, nejspolehlivější a nejefektivnější možnost, kterou mu § 42 odst. 1 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů nabízí. Je-li při zahájení řízení o propuštění ze služebního poměru k dispozici pravomocný rozsudek o spáchání úmyslného trestného činu, je zcela namístě vydat rozhodnutí dle § 42 odst. 1 písm. a) tohoto zákona. Existence pravomocného rozsudku vydaného v trestním řízení musí být logicky spolehlivějším předpokladem pro propuštění ze služebního poměru nežli úvaha služebního funkcionáře o splnění podmínek stanovených v § 42 odst. 1 písm. d) téhož zákona. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 9. 2015, čj. 10 As 87/2014-65, č. 3426/2016 Sb. NSS, popsal rozdíly mezi nároky na dokazování a odůvodnění u rozhodnutí vydaných podle § 42 odst. 1 písm. a) a d) zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. Zdůraznil zde, že rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru dle písmene d) citovaného ustanovení je mnohonásobně náročnější na dokazování a odůvodnění. Služební funkcionář je povinen sám hodnotit jednání příslušníka z hlediska, zda má znaky trestného činu a zároveň je způsobilé ohrozit dobrou pověst bezpečnostního sboru, tyto závěry spolehlivě podložit důkazy. Oproti tomu v řízení dle § 42 odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů je namísto toho pouze odkázáno na existenci rozsudku vydaného v trestním řízení.
[33] Služební funkcionář volí důvod k propuštění dle § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů zejména v případech, kdy není v době rozhodování o propuštění ze služebního poměru zřejmé, zda bude pro dané jednání vedeno trestní řízení, případně s jakým výsledkem bude ukončeno. Jedná se například o situace, kdy se jednání propouštěného příslušníka týká blízkých osob, které mohou vzít zpět souhlas s trestním stíháním (až do okamžiku, než se odvolací soud odebere k závěrečné poradě). V takovém případě má služební funkcionář odůvodněné pochybnosti o tom, zda trestní řízení skončí pravomocným rozsudkem o vině a je namístě zvážit náročnější propuštění ze služebního poměru dle § 42 odst. 1 písm. d) tohoto zákona.
[34] Z hlediska zásady plynulosti a efektivity správního řízení a dále v souladu s povinností co nejméně zatěžovat dotčené osoby a volit postup, při kterém nevznikají zbytečné náklady, není akceptovatelné nutit služebního funkcionáře, aby při nesporném splnění podmínek pro propuštění ze služebního poměru dle § 42 odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů vždy pro jistotu vedl řízení i dle § 42 odst. 1 písm. d) tohoto zákona. Přitom jediným účelem vedení náročného dokazování, hodnocení důkazů a odůvodnění rozhodnutí by bylo zamezit případným důsledkům amnestie. | decision_1333.txt |
374 | k čl. 1 odst. 2 směrnice Rady 2003/8/ES o zlepšení přístupu ke spravedlnosti v přeshraničních sporech stanovením minimálních společných pravidel pro právní pomoc v těchto sporech
k § 1 odst. 1 a § 4 odst. 2 zákona č. 629/2004 Sb., o zajištění právní pomoci v přeshraničních sporech v rámci Evropské unie (v textu jen "zákon o zajištění právní pomoci")
k § 11 odst. 3 občanského soudního řádu ve znění zákonů č. 158/1969 Sb., č. 519/1991 Sb. a č. 24/1993 Sb.
k § 64 soudního řádu správního
Postoupí-li Ministerstvo spravedlnosti ČR správnímu soudu žádost o zajištění právní pomoci, jež přesahuje vymezení přeshraničního sporu v rámci Evropské unie (čl. 1 odst. 2 směrnice Rady 2003/8/ES o zlepšení přístupu ke spravedlnosti v přeshraničních sporech stanovením minimálních společných pravidel pro právní pomoc v těchto sporech; § 1 odst. 1 zákona č. 629/2004 Sb., o zajištění právní pomoci v přeshraničních sporech v rámci Evropské unie), protože nejde o spor vyplývající z občanskoprávních nebo obchodních vztahů, nýbrž o věc správní (zde jde o rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení o zamítnutí námitek proti zamítnutí žádosti o invalidní důchod), rozhodne soud adresy o zamítnutí žádosti podle § 4 odst. 2 uvedeného zákona. Soud tak učiní bez ohledu na to, že není procesním soudem ve smyslu § 1 citovaného zákona, neboť takový soud v České republice s ohledem na legální definici procesního sporu v případě žádosti směřující mimo okruh občanskoprávních a obchodních věcí neexistuje. Důvodem je upřednostnění kritéria rychlosti a hospodárnosti postupu vůči žadateli namísto postupu podle § 11 odst. 3 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s.
(Podle usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 23. 6. 2014, čj. 3 Na 112/2014-25)
Věc: Adalbert D. o žádost o zajištění právní pomoci v přeshraničních sporech v rámci Evropské unie.
Přípisem Ministerstva spravedlnosti ČR ze dne 16. 6. 2014 byla Krajskému soudu v Praze postoupena žádost žadatele ze dne 15. 5. 2014 o zajištění právní pomoci v přeshraničních sporech v rámci Evropské unie (dále jen "žádost o zajištění právní pomoci"), jež byla ministerstvu předána dne 13. 6. 2014 prostřednictvím ústředního orgánu Slovenské republiky, Centra právnej pomoci v Bratislavě příslušného pro přijímání žádostí podle směrnice Rady 2003/8/ES.
Ministerstvo v přípisu konstatovalo, že není orgánem příslušným k přijetí žádosti o zajištění právní pomoci, neboť žádost přesahuje vymezení přeshraničního sporu v rámci Evropské unie podle výše uvedené směrnice a podle § 1 odst. 1 zákona o zajištění právní pomoci, podle kterého přeshraniční spor v rámci Evropské unie pro účely zajišťování právní pomoci je vymezen jako "spor vyplývající z občanskoprávních nebo obchodních vztahů", nikoli tedy ve věcech správních.
Z žádosti o zajištění právní pomoci plyne, že žadatel hodlá soudní cestou brojit proti rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení (dále jen "ČSSZ") ze dne 9. 5. 2014, jímž byly zamítnuty jeho námitky proti rozhodnutí ČSSZ ze dne 17. 3. 2014, kterým byla zamítnuta žádost žadatele o přiznání invalidního důchodu. Důvodem bylo nesplnění podmínek § 56 odst. 1 písm. b) zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, a s přihlédnutím k nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení a nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 987/2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení.
Krajský soud v Praze žádost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Z uvedeného je zjevné, že záležitost žadatele, v níž žádá o zajištění právní pomoci, není věcí, jež vyplývá z občanskoprávních ani obchodních vztahů, nýbrž věcí plynoucí z rozhodnutí správního orgánu, potažmo věcí správního soudnictví.
Podle § 4 odst. 2 zákona o zajištění právní pomoci "nejedná-li se o přeshraniční spor podle tohoto zákona (§ 1), procesní soud žádost o zajištění právní pomoci zamítne". Z důvodu splnění uvedené podmínky rozhodl krajský soud o zamítnutí žádosti o zajištění právní pomoci.
Učinil tak bez ohledu na to, že není procesním soudem ve smyslu § 1 zákona o zajištění právní pomoci, neboť takový soud v České republice s ohledem na legální definici procesního sporu v případě žádosti směřující mimo okruh občanskoprávních a obchodních věcí neexistuje. Upřednostnil totiž kritérium rychlosti a hospodárnosti postupu vůči žadateli, namísto postupu podle § 11 odst. 3 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s.
Záležitost žadatele se potenciálně týká správního soudnictví. V něm "poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob způsobem stanoveným soudním řádem správním a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví tento zákon" (§ 2 s. ř. s.). Do pravomoci soudů ve správním soudnictví přitom patří mimo jiné rozhodování o žalobách proti rozhodnutím správních orgánů [§ 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
Ve věcech žalob proti rozhodnutím správních orgánů jsou podle § 7 odst. 1 s. ř. s. věcně příslušné krajské soudy. Místně příslušným ve věcech důchodového pojištění je pak podle obecného § 7 odst. 3 s. ř. s. ten krajský soud, v jehož obvodu má navrhovatel bydliště nebo sídlo, popřípadě, v jehož obvodu se zdržuje.
Jak plyne ze spisového materiálu postoupeného soudu ministerstvem, uvádí žadatel jako bydliště adresu ve Slovenské republice. Nadto soud z evidence obyvatel ověřil, že žadatel není hlášen k trvalému pobytu v České republice. Za těchto okolností by byl podle § 89 odst. 2 písm. a) zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, k projednání a rozhodnutí o žalobě místně příslušný Krajský soud v Brně. Pokud by stran pobytu žadatele byly zjištěny jiné okolnosti, než má k dispozici krajský soud, např. že se žadatel zdržuje na adrese v České republice, určovala by se místní příslušnost krajského soudu podle obecného § 7 odst. 3 s. ř. s. (...) | decision_1334.txt |
375 | k § 4 odst. 1 písm. a) a § 46 odst. 2 soudního řádu správního
k čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod
k § 9 odst. 1 písm. b) zákona č. 181/2007 Sb., o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek a o změně některých zákonů (dále jen "zákon o Ústavu pro studium totalitních režimů")
k § 30 odst. 1 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce
I. Při výběru a jmenování ředitele Ústavu pro studium totalitních režimů [§ 9 odst. 1 písm. b) zákona č. 181/2007 Sb., o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek] nerozhoduje Rada Ústavu pro studium totalitních režimů jako správní orgán [§ 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] o veřejném subjektivním právu uchazeče na veřejnou funkci (čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod). Vztah mezi Radou a uchazečem o funkci ředitele nemá veřejnoprávní charakter, nýbrž jde o soukromoprávní vztah mezi zaměstnavatelem a uchazečem o zaměstnání ve smyslu § 30 odst. 1 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce.
II. Soud odmítne (§ 46 odst. 2 s. ř. s.) žalobu proti usnesení, jímž Rada Ústavu pro studium totalitních režimů vyslovila, že do dalšího kola výběrového řízení na ředitele Ústavu postupují jen uchazeči odlišní od žalobce, i proti usnesení, jímž Rada Ústavu následně jmenovala ředitelem Ústavu jednoho ze žalobcových protikandidátů.
(Podle usnesení Městského soudu v Praze ze dne 31. 7. 2014, čj. 5 A 95/2014-47)
Prejudikatura: č. 2484/2012 Sb. NSS, č. 2597/2012 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 160/2008 Sb.; rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 12. 1999, Pellegrin proti Francii (stížnost č. 28541/95, ECHR 1999-VIII).
Věc: A. P. proti Radě Ústavu pro studium totalitních režimů o vyřazení z výběrového řízení.
Žalobce se domáhal zrušení rozhodnutí žalované, kterým byl podle svého názoru nezákonně vyřazen z dalšího průběhu výběrového řízení na funkci ředitele Ústavu pro studium totalitních režimu (dále jen "Ústav"). Napadeným usnesením ze dne 9. 4. 2014 žalovaná vyslovila, že do druhého kola volby postupují výhradně kandidáti Z. H. a M. B.; tím implicitně vyslovila, že ostatní kandidáti, včetně žalobce, jsou z další účasti na výběrovém řízení vyřazeni. Podle názoru žalobce se jednalo o správní rozhodnutí, neboť autoritativně změnilo, resp. rušilo (určovalo) žalobcovo veřejné subjektivní právo na přístup k veřejné funkci. Žaloba mířila i proti rozhodnutí žalované ze dne 22. 4. 2014, jímž byl posléze do funkce jmenován jeden z žalobcových protikandidátů Z. H.
Ústav je dle žalobce správním orgánem ve smyslu § 1 odst. 1 správního řádu, neboť vykonává působnost v oblasti veřejné správy; rozhodnutí žalované týkající se přístupu k veřejné funkci je tak rozhodnutím přezkoumatelným ve správním soudnictví, stejně jako rozhodnutí, jímž rektor nejmenoval uchazeče do funkce děkana fakulty (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2011, čj. 7 As 66/2010-119, č. 2597/2012 Sb. NSS). Po zhodnocení kritérií analyzovaných v citovaném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu dospěl žalobce k závěru, že jmenování ředitele Ústavu je spíše aktem povahy veřejnoprávní. Ředitel, který stojí v čele Ústavu, je oprávněn požádat o svolání žalované, jmenuje a odvolává ředitele Archivu bezpečnostních složek po předchozím projednání s žalovanou, navrhuje žalované členy vědecké rady Ústavu. Ředitel je jako orgán nezávislý, byť je rovněž povinen vykonávat rozhodnutí žalované a žalovaná má právo ředitele odvolat. Žalobcovo přesvědčení o veřejnoprávní povaze napadeného jmenovacího aktu posílil i nález Ústavního soudu (nález pléna Ústavního soudu ze dne 13. 3. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 25/07, č. 160/2008 Sb.), ve kterém Ústavní soud zdůraznil zvláštní postavení Ústavu, veřejný zájem na ochraně demokracie, jemuž má Ústav sloužit, a vysoké kvalifikační požadavky na členy žalované a ředitele Ústavu. O veřejnoprávním charakteru aktu svědčí přítomnost politických prvků (tj. týkajících se ochrany demokracie) a to, že ředitel Ústavu je jmenován prostřednictvím mechanismu, na jehož počátku je politická vůle (kreace žalované).
Městský soud žalobu odmítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Kritéria pro určení charakteru rozhodnutí, jímž se určitá osoba "instaluje do funkce" (respektive jímž je odvolávána, případně jímž jí je jmenování do funkce odmítnuto), vymezil Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku čj. 7 As 66/2010-119. Shrnul zde i dosavadní judikaturu. Podle ní je například jmenování a odvolání generálního ředitele Českého rozhlasu Radou Českého rozhlasu aktem soukromoprávním (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2011, čj. 1 As 102/2010-80, č. 2484/2012 Sb. NSS): funkce ředitele má převažující manažerskou povahu a vztah mezi ředitelem a Radou je vztahem pracovněprávním. Český rozhlas je veřejným ústavem, jehož Rada nerozhoduje vrchnostensky, tedy o právech a povinnostech nepodřízených subjektů, nýbrž svoji činnost řídicí, kontrolní a dozorčí zaměřuje pouze dovnitř Českého rozhlasu. Naproti tomu odvolání vedoucího státního zástupce ministrem spravedlnosti, odvolání člena Rady pro rozhlasové a televizní vysílání předsedou vlády a konečně i odmítnutí rektora jmenovat uchazeče děkanem jsou akty veřejnoprávní povahy. U vedoucího státního zástupce je tomu tak proto, že ve vztahu mezi ním a ministrem převažují spíše prvky veřejnoprávní a vedoucí státní zástupce má významná rozhodovací oprávnění vrchnostenské povahy. Poměr mezi ním a ministrem se spíše blíží některému ze služebních poměrů (zde Nejvyšší správní soud odkázal na rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 12. 1999, Pellegrin proti Francii, stížnost č. 28541/95, ECHR 1999-VIII, podle nějž je vždy třeba zkoumat, zda konkrétní zaměstnání obnáší i přímou či nepřímou účast na výkonu veřejné moci a na funkcích, jejichž posláním je ochrana obecných zájmů státu).
Aby mohl být jmenovací (odvolávací) akt považován za akt veřejnoprávní, muselo by podle Nejvyššího správního soudu být jeho podstatným obsahem i něco jiného než jen instalace určité osoby do určité pracovněprávní pozice: jmenovací procedura by musela být součástí systému brzd a rovnovah směřujících k vyvážení moci uvnitř korporace. Vztah mezi rektorem a děkanem podrobil Nejvyšší správní soud analýze z hlediska těchto kritérií: mocenský význam funkce v rámci dané veřejnoprávní korporace; schopnost "rezistence" dané funkce vůči jiným funkcím v rámci korporace; skutečnost, zda součástí okruhu úkolů vyplývajících z dané funkce je i výkon vrchnostenské činnosti. Děkan má v rámci veřejné vysoké školy klíčovou roli: jedná ve věcech fakulty, má rozsáhlá jmenovací a odvolávací oprávnění, návrhová oprávnění vůči akademickému senátu fakulty i oprávnění rozhodovat ve věcech uchazečů o studium. Jeho funkce má významnou roli v systému dělby moci uvnitř vysoké školy: o tom svědčí kombinace zákonem stanoveného funkčního období a spolupůsobení dvou (tří) akademických orgánů při jmenování (odvolávání) děkana. Děkan není pouhým vysokým manažerem ("provozním náměstkem rektora"), nýbrž je nadán vysokou mírou mocenské autonomie vůči jiným akademickým funkcionářům či orgánům. Jmenovací procedura děkana se odehrává ve sféře veřejné správy sloužící k uspokojování veřejných potřeb v oblasti vzdělávání.
Městský soud v této věci dospěl k závěru, že vztah mezi ředitelem Ústavu pro studium totalitních režimů a žalovanou není vztahem veřejnoprávním; vyšel přitom z výše citovaného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 102/2010-80, které se týkalo odvolání generálního ředitele Českého rozhlasu (závěry tohoto rozhodnutí nebyly nijak zpochybněny právě citovaným rozhodnutím Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 66/2010-119).
Ačkoli Český rozhlas a Ústav mají jinou právní formu (Český rozhlas je právnickou osobou, kdežto Ústav je organizační složkou státu), pojmově jde v obou případech o veřejný ústav, tj. souhrn věcných a osobních prostředků, s nimiž disponuje subjekt veřejné správy za účelem trvalé služby zvláštnímu veřejnému účelu (veřejný ústav nemusí mít nutně právní osobnost, naopak může být i organizační složkou - srov. Hendrych, D. a kol. Správní právo. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 110). Jak Český rozhlas, tak Ústav byly zřízeny proto, aby poskytovaly službu veřejnosti; u Ústavu je obsah této služby vymezen v § 4 zákona č. 181/2007 Sb., o Ústavu pro studium totalitních režimů (Ústav zkoumá dobu nesvobody a období komunistické totalitní moci, zpřístupňuje veřejnosti dokumenty vypovídající o těchto obdobích a zpřístupňuje výsledky své činnosti, převádí dokumenty do elektronické podoby, dokumentuje nacistické a komunistické zločiny apod.).
To, že Ústav při své činnosti sleduje veřejný zájem, však nevypovídá nic o tom, jaké prostředky - zda veřejnoprávní, nebo soukromoprávní - užívá žalovaná při výkonu svých pravomocí. Stejně tak pro hodnocení povahy vztahu mezi žalovanou a uchazečem o funkci ředitele Ústavu není významné, že členy žalované volí a odvolává Senát Parlamentu (tedy že - jak to formuluje žaloba - je žalovaná kreována politickou vůlí) a že členství v žalované je veřejnou funkcí. Ostatně i členy Rady Českého rozhlasu (kteří rovněž vykonávají veřejnou funkci) volí pro změnu Poslanecká sněmovna Parlamentu, což ale z Rady Českého rozhlasu ještě nedělá orgán veřejné správy, jak vyložil NSS v citovaném rozsudku. Prostřednictvím Rady Českého rozhlasu se uplatňuje právo veřejnosti na kontrolu činnosti tohoto veřejného ústavu; u žalované zákon takto souhrnně neformuluje účel její existence, ale z výčtu jejích pravomocí v § 9 odst. 1 a 2 zákona o Ústavu pro studium totalitních režimů je zřejmé, že žalovaná vykonává především odborné, organizační a ekonomické činnosti zaměřené dovnitř Ústavu:
- vytváří vědeckou koncepci Ústavu (stanoví metody pro naplňování úkolů Ústavu, schvaluje roční plán činnosti Ústavu) a může se sama podílet na získávání dokumentů (žádá vládu o diplomatickou podporu při získávání přístupu k dokumentům v archivech cizích států),
- zajišťuje interní fungování Ústavu (schvaluje organizační řád Ústavu a další vnitřní předpisy Ústavu, zřizuje vědeckou radu jako odborný poradní orgán ředitele pro badatelskou činnost Ústavu a na návrh ředitele jmenuje její členy a schvaluje její jednací řád),
- podílí se na ekonomickém řízení Ústavu (schvaluje podklady pro návrh rozpočtu a závěrečného účtu Ústavu).
Prostřednictvím žalované se uplatňuje i právo veřejnosti na kontrolu činnosti Ústavu, byť to zákon neříká explicitně (žalovaná schvaluje výroční zprávu o činnosti Ústavu a předkládá ji k projednání Senátu, a dále sleduje a vyhodnocuje zabezpečení přístupu k dokumentům a archiváliím uloženým v Archivu bezpečnostních složek a výsledky předkládá jednou ročně k projednání Senátu). Žalovaná tedy ve své činnosti sleduje veřejný zájem (stejně jako Rada Českého rozhlasu, viz bod 33 výše citovaného rozhodnutí čj. 1 As 102/2010-80), ale žádnou z činností právě uvedených se nedotýká veřejných subjektivních práv jakéhokoli jednotlivce.
Z pravomocí žalované mimo shora uvedené zbývají už jen dvě další: podle § 9 odst. 1 písm. h) zákona o Ústavu pro studium totalitních režimů žalovaná rozhoduje o odvolání proti rozhodnutí Ústavu, podle § 9 odst. 1 písm. b) pak jmenuje a odvolává ředitele Ústavu a dohlíží na jeho činnost. V této věci není úkolem soudu hodnotit, zda by rozhodnutí žalované o odvolání proti rozhodnutí Ústavu mohlo být považováno za rozhodnutí správního orgánu (ze zákona samotného není zřejmé, o čem by samotný Ústav měl rozhodovat, čích práv by se takové rozhodnutí týkalo a jakou povahu by měla dotčená práva); akt, jímž žalovaná jmenuje a odvolává ředitele Ústavu - a tedy i akt, jímž žalovaná nejmenuje ředitelem Ústavu zbylé uchazeče o funkci - však není rozhodnutím o veřejných subjektivních právech ředitele či uchazeče, ale pracovněprávním úkonem, jímž je (nebo není) do funkce instalován vedoucí určité instituce (shodou okolností instituce, která má právní formu organizační složky).
Žalobce se dovolává svého subjektivního veřejného práva na přístup k veřejné funkci podle čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod ("[o]bčané mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím"); funkce ředitele Ústavu však podle soudu není veřejnou funkcí ve smyslu tohoto ustanovení. Ustanovení je třeba vykládat s ohledem na obsah celého článku 21, který zaručuje občanům správu věcí veřejných nebo podíl na ní. Činnost Ústavu je sice činností ve veřejném zájmu, ale z této poměrně široké kategorie činností se vyčleňuje jen užší skupina představující "správu věcí veřejných". Pro veřejnou funkci je typické nejen to, že osoby jsou do funkce ustanovovány volbou či jmenováním a že funkce je prováděna ve veřejném zájmu, ale právě i to, že obsahem funkce je správa veřejných věcí a její nositel disponuje vrchnostenskými kompetencemi (srov. Wagnerová, E. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012).
Samotné členství v žalované označuje zákon o Ústavu pro studium totalitních režimů ve svém § 10 za veřejnou funkci; tato klasifikace by se i doktrinárně dala zdůvodnit právě podílem žalované na kontrole činnosti Ústavu ze strany veřejnosti. Výběrem, jmenováním, nejmenováním či odvoláním ředitele Ústavu z jeho funkce však žalovaná nevystupuje jako správní orgán ve smyslu legislativní zkratky § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.: jedná jako zaměstnavatel, který rozhoduje o obsazení pracovního místa. I ze samotného výčtu pravomocí ředitele a jeho postavení v rámci Ústavu je patrné, že nejde o veřejnou funkci, a to ani při uplatnění kritérií vymezených v již citovaném rozhodnutí NSS (čj. 7 As 66/2010-119).
Ředitel stojí v čele Ústavu. Přísluší mu zajišťovat zpracování podkladů pro všechny záležitosti, jež jsou v působnosti žalované, předkládat tyto záležitosti k projednání a rozhodnutí žalované a vykonávat rozhodnutí žalované, účastnit se jednání žalované a žádat o svolání jejího zasedání. Z jednorázových kompetencí pak ředitel navrhuje žalované ke jmenování členy vědecké rady a po projednání s žalovanou jmenuje a odvolává ředitele Archivu bezpečnostních složek. Ředitel je tedy především výkonným orgánem žalované, jeho pravomoci se uplatňují výlučně v součinnosti s žalovanou (buď žalované pouze "předkládá a navrhuje", nebo i při vlastním rozhodování - jmenování a odvolání ředitele Archivu bezpečnostních složek - musí svůj návrh s žalovanou projednat). V rámci Ústavu, resp. vztahů mezi ředitelem a žalovanou, tedy nelze hovořit, slovy NSS, o systému brzd a rovnovah uvnitř instituce (jaký NSS spatřuje například ve vztahu rektor - děkan v rámci veřejné vysoké školy). Úloha ředitele je spíše manažerská, zákon nepojímá jeho funkci jako mocenské vyvážení pozice žalované: naopak je jasně stanoveno, že žalovaná je "nejvyšším orgánem Ústavu" (§ 7 odst. 1 zákona o Ústavu pro studium totalitních režimů) a ředitel nemá žádné významné samostatné pravomoci (slovy NSS "mocenskou autonomii"). Požadavek mocenské rezistence ředitele Ústavu vůči jiným osobám v systému státních institucí není zásadně nastolen (viz bod 52 rozhodnutí Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 66/2010-119). Zákon neupravuje funkční období ředitele (to stanoví sama žalovaná); ředitele odvolává samotná žalovaná, bez součinnosti s jakýmkoli jiným orgánem; důvody odvolání ředitele zákon neupravuje ani v obecných rysech. V tom všem lze spatřovat zásadní rozdíl oproti postavení děkana, jehož funkce je v rámci veřejné vysoké školy "klíčová" (viz zejména body 68 a 70 rozhodnutí Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 66/2010-119). Ředitel Ústavu sice jmenuje a odvolává ředitele Archivu bezpečnostních složek, který je správním úřadem; tato jeho pravomoc veřejnoprávního charakteru však není pro povahu jeho funkce určující (srov. bod 59 rozhodnutí Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 66/2010-119), naopak v jeho činnosti převažují prosté manažerské prvky nijak nesouvisející se správou veřejných věcí ve smyslu shora popsaném.
Zřízení Ústavu tedy bylo vedeno veřejným zájmem na zkoumání období nesvobody a období komunistické totalitní moci, ale to samo o sobě neprokazuje převahu veřejnoprávních prvků ve vztazích mezi jednotlivými orgány Ústavu či při postupech vedoucích k obsazování funkce ředitele Ústavu. Žalobcův odkaz na nález Ústavního soudu, sp. zn. Pl. ÚS 25/07, nepovažuje soud za přiléhavý; žalobou citované formulace Ústavního soudu, které mají prokazovat mimořádnost postavení Ústavu a speciální požadavky na jeho představitele, jsou spíše politickými proklamacemi, které nijak nevypovídají o soukromoči veřejnoprávní povaze hodnocených vztahů.
Vztah mezi žalovanou a uchazečem o funkci ředitele Ústavu je tedy vztahem soukromoprávním (srov. také usnesení Nejvyššího soudu ze dne 12. 1. 2004, sp. zn. 21 Cdo 1860/2003, v němž NS posuzoval odvolání generálního ředitele České televize Radou České televize); Rada jako orgán jednající jménem zaměstnavatele by v něm měla postupovat v souladu s § 16 a § 30 zákoníku práce. Má-li žalobce za to, že žalovaná při výběru ředitele porušila své zákonné povinnosti, může svůj spor předložit soudu v občanském soudním řízení. | decision_1335.txt |
376 | k § 3 odst. 1 a § 10 odst. 1 zákona č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách a čerpacích stanicích pohonných hmot a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pohonných hmotách)
I. Ustanovení § 10 odst. 1 zákona č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách a čerpacích stanicích pohonných hmot, které právnickým osobám umožňuje zprostit se odpovědnosti za správní delikt, je třeba per analogiam legis aplikovat též na podnikající fyzické osoby.
II. Pokud provozovatel čerpací stanice chce využít liberační důvod dle § 10 odst. 1 zákona č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách a čerpacích stanicích pohonných hmot, musí prokázat, že provedl technicky možná opatření způsobilá účinně zabránit porušování zákona (zde prodej pohonných hmot nevyhovujících požadavkům uvedeným v § 3 odst. 1 citovaného zákona). Nepostačí poukaz provozovatele na to, že tato technicky možná opatření po něm nebylo možno spravedlivě požadovat, protože by jejich provádění nebylo ekonomické.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 9. 2014, čj. 4 As 123/2014-33)
Prejudikatura: č. 1684/2008 Sb. NSS.
Věc: Karel F. proti České obchodní inspekci o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce.
Rozhodnutím ředitele inspektorátu České obchodní inspekce, inspektorát Jihočeský a Vysočina ze dne 15. 8. 2013 byl žalobce uznán vinným ze spáchání správního deliktu podle § 9 odst. 1 písm. b) zákona o pohonných hmotách, kterého se dopustil tím, že na čerpací stanici pohonných hmot dne 16. 4. 2013 v rozporu s § 3 odst. 1 odkazovaného zákona prodával motorovou naftu, která nesplňovala požadavky na jakost dle vyhlášky č. 133/2010 Sb., o požadavcích na pohonné hmoty, o způsobu sledování a monitorování složení a jakosti pohonných hmot a jejich evidenci (dále jen "vyhláška o jakosti a evidenci pohonných hmot"), neboť v rozporu s § 3 odst. 1 písm. b) této vyhlášky jakost prodávané nafty neodpovídala ČSN EN 590 a nesplňovala ukazatel jakosti "bod vzplanutí" v příloze č. 2 vyhlášky, jelikož předmětná nafta dosáhla bodu vzplanutí již při teplotě 39 °C, ačkoli dosažení bodu vzplanutí je povoleno při zahrnutí nejistoty měření nejméně při teplotě 53 °C. Správní orgán I. stupně za tento správní delikt žalobci podle § 9 odst. 10 písm. b) zákona o pohonných hmotách uložil pokutu ve výši 100 000 Kč.
Žalovaná rozhodnutím ze dne 29. 10. 2013 zamítla odvolání žalobce a potvrdila rozhodnutí správního orgánu I. stupně. V odůvodnění svého rozhodnutí nepřisvědčila odvolacím námitkám žalobce. K námitce, v níž se žalobce dovolával liberačního důvodu stanoveného v § 10 odst. 1 zákona o pohonných hmotách, žalovaná uvedla, že žalobce má jako prodávající odpovědnost za to, zda prodává pohonné hmoty v odpovídající kvalitě, jak stanovuje zákon o pohonných hmotách v § 9 odst. 1 písm. b). Tato odpovědnost je koncipována jako objektivní, tedy bez ohledu na zavinění a prodávající se může své odpovědnosti zprostit, pouze pokud prokáže, že vynaložil veškeré úsilí, které lze požadovat, aby porušení povinnosti zabránil. Žalobce však vynaložení takového úsilí neprokázal. Spoléhal se totiž pouze na solidnost výrobce, na dodržování provozní kázně přepravce při přečerpávání pohonných hmot a na kontrolu správného připojení hadice ke správné nádrži prováděnou obsluhou cisterny a sám žádné další kroky (např. pravidelné namátkové testování vzorků prodávaných pohonných hmot) za účelem ověření odpovídající kvality jím prodávaných pohonných hmot nečinil. V případě námitky žalobce týkající se čistoty odběrných nádob žalovaná ve shodě se správním orgánem I. stupně odkázala na kontrolní protokol ze dne 16. 4. 2013, v němž je mimo jiné uvedeno, že před odběrem jednotlivých vzorků byla vždy provedena vizuální kontrola čistoty výdejní pistole, jakož i řádný otěr hlavice pistole stojanu. Kontrole byla přítomná vedoucí provozovny žalobce, paní Monika J. F.
Žalovaná nepřisvědčila argumentaci žalobce, že nemůže být činěn odpovědným za naměřenou hodnotu vlastnosti nafty, která se v čase proměňuje nezávisle na jeho chování a kterou nemůže bez vynaložení nepřiměřených nákladů zjistit ani garantovat. Pohonné hmoty totiž musí splňovat stanovené parametry již v okamžiku jejich prodeje, což se v tomto případě zjevně nestalo.
Žalobce podal u Městského soudu v Praze proti rozhodnutí žalované žalobu, v níž namítal, že se nevypořádala se žádnou z odvolacích námitek, resp. se s těmito námitkami vypořádala tak, že její rozhodnutí je nepřezkoumatelné. Stejně jako v odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně se žalobce domáhal uplatnění liberačního důvodu z odpovědnosti podle § 10 odst. 1 zákona o pohonných hmotách, neboť byl přesvědčen, že prokázal vynaložení veškerého úsilí, které po něm jakožto prodejci pohonných hmot bylo možné požadovat. Poukázal na skutečnost, že pohonné hmoty odebírá výlučně od státem ovládaného výrobce - společnosti ČEPRO, a.s., u nějž by měla být státem zaručena průběžně kontrolovaná jakost vyráběných pohonných hmot, které odebírá prostřednictvím jediného distributora - společnosti POLARI Písek s. r. o., který používá k přepravě odděleně cisterny pro naftu a benzín, dodržuje technologickou a provozní kázeň. Žalobce před provedením kontroly dne 16. 4. 2013 nikdy neměl s kvalitou prodávaných pohonných hmot žádné potíže. V souvislosti s rozhodovací praxí žalované vyjádřil žalobce přesvědčení, že porušování parametru kvality bodu vzplanutí motorové nafty u provozovatelů čerpacích stanic nabývá charakteru systémové vady, jejíž příčina spočívá mimo oblast, kterou svým počínáním mohou prodejci ovlivnit. Zavedení namátkové kontroly jakosti, jak to doporučuje žalovaná ve své rozhodovací praxi, přitom není opatřením, které by mohlo nebezpečí prodeje pohonným hmot s jiným než požadovaným parametrem u prodejce vyloučit, či jej významně omezit. O tom svědčí i případ společnosti VENA Trade, v němž došlo k porušení parametru bodu vzplanutí a k udělení pokuty žalovanou opakovaně, přestože společnost měla k dispozici namátkový systém kontroly a rozbory k 829 konkrétní vzorkům pohonných hmot. Žalobce dále poukázal na komplikace a náklady související s účinnou kontrolou pohonných hmot, které by vyústily ve zdražení každého litru prodaných pohonných hmot o cca 3-6 Kč.
Žalobce dále žalované vytknul, že dospěla k závěru, že odchylka vznikla provozní nekázní, aniž by se zabývala tím, čí provozní nekázní k tomu došlo. Z uvedeného podle žalobce vyplývá, že jediným spolehlivým důvodem eliminace rizika vzniku správního deliktu a důvodem pro liberaci by podle žalované mohla být pouze kontrola každé dodávky pohonných hmot před zahájením prodeje u prodejce nebo nějaký zásah vyšší moci. Tento výklad však je podle žalobce v rozporu nejen se zákonem, ale zejména s čl. 2 odst. 4 Ústavy. Žalobce v této souvislosti vyjádřil přesvědčení, že konkrétním osobám mohou být ukládány pouze takové povinnosti, které lze z jejich pozice reálně splnit a ovlivnit jejich jednáním. Žalovaná svým rozhodováním přenáší na prodejce povinnosti státní organizace ČEPRO vyrábět bezvadné pohonné hmoty a svoji povinnost a povinnost státu k tomu kontrolou a jinými vhodnými opatřeními přispívat.
Žalobce dále poukázal na skutečnost, že v kontrolním protokolu není žádný údaj o tom, že byla provedena jakákoli vizuální kontrola čistoty odběrných nádrží. Kolísavé hodnoty bodu vzplanutí přitom nasvědčují, že mohlo dojít k pochybení a k nedodržení normy ČSN EN 142 75, které nebylo provedením rozboru třetího vzorku vyvráceno, naopak bylo posíleno.
Městský soud v Praze usnesením ze dne 7. 1. 2014, čj. 5 A 212/2013-12, věc postoupil Krajskému soudu v Českých Budějovicích, který rozsudkem ze dne 28. 5. 2014, čj. 10 A 6/2014-28, žalobu zamítl. Námitce, v níž se žalobce dovolával liberačního důvodu ve smyslu § 10 odst. 1 zákona o pohonných hmotách, spočívajícího v tom, že se spoléhá na řádný postup dodavatele a přepravce pohonných hmot a sám dodržuje technologickou a provozní kázeň při přečerpávání pohonných hmot, krajský soud nepřisvědčil, neboť shora uvedený postup žalobce nepředstavuje zákonem požadované veškeré úsilí, které po žalobci lze požadovat k předcházení porušení zákonné povinnosti. Krajský soud se ztotožnil se žalovanou, že je vhodné při prodeji pohonných hmot provádět průběžné kontroly, prostřednictvím nichž by měl prodejce možnost se ujistit, že jím prodávané pohonné hmoty dosahují stanovené jakosti. Vzhledem k tomu, že žalobce žádným způsobem jakost prodávaných paliv neověřoval, nelze dospět k závěru, že žalobce naplnil liberační důvody podle § 10 odst. 1 zákona o pohonných hmotách. Bez ohledu na to, jakou důvěru chová žalobce k výrobci či přepravci pohonných hmot, je nepochybně v jeho možnostech, aby samostatně zjišťoval kvalitu pohonných hmot, které prodává. K námitce žalobce, že se správní orgán vůbec nezabýval tím, v důsledku čí provozní nekázně naměřená odchylka vznikla, krajský soud uvedl, že tato námitka byla žalovanou dostatečně vypořádána. Konstatoval dále, že odpovědnost za správní delikt přičítaný žalobci je v posuzované věci objektivní. Žalobce se tudíž daného správního deliktu dopustil již samotným prodejem vadných pohonných hmot bez ohledu na to, kým nebo čím byla závadná jakost způsobena. Liberační důvody ve smyslu § 10 odst. 1 zákona o pohonných hmotách žalobce neprokázal, a správní orgán proto nebyl povinen zabývat se tím, kdo způsobil naměřenou odchylku bodu vzplanutí. Ke vzniku deliktní odpovědnosti není v posuzované věci nutná přítomnost zavinění na straně prodávajícího, zejména není ke vzniku této odpovědnosti třeba, aby to byl sám prodávající, kdo úmyslně snížil jakost paliva. Ke správnímu deliktu dochází již samotným prodejem.
Krajský soud se neztotožnil se závěrem žalobce, že žalovaná na něj svým rozhodováním přenáší povinnosti státní organizace ČEPRO vyrábět bezvadné pohonné hmoty a kvalitu hmot kontrolovat, neboť jak již bylo vysvětleno shora, žalobce má povinnost prodávat pohonné hmoty splňující zákonem stanovené požadavky na jakost a za tímto účelem je povinen předcházet závadám na jakosti, např. prostřednictvím pravidelných kontrol.
Krajský soud nepřisvědčil ani námitce žalobce ohledně nesprávného postupu správního orgánu při kontrole, a to s ohledem na obsah protokolu o odběru vzorků ze dne 16. 4. 2013, ze kterého vyplývá, že kontrolní komise postupovala v souladu s normou ČSN EN 14275, když k odběru vzorků použila nové, čisté a suché těsnící odběrné nádoby opatřené UN kódem dle ADR. Před jejich použitím proběhla vizuální a pachová kontrola těchto nádob, jak vyplývá z pořízeného protokolu, který byl následně podepsán vedoucí pracovnicí žalobce.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal, že krajský soud, stejně jako správní orgány obou stupňů, vyložil § 10 odst. 1 zákona o pohonných hmotách v rozporu s článkem 26 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Stěžovatel je totiž přesvědčen, že prokázal vynaložení veškerého úsilí, které po něm lze po právu požadovat, aby předešel prodeji nekvalitních pohonných hmot. Požadavek na provádění pravidelných kontrol pohonných hmot kladený na každého i sebemenšího podnikatele v oboru pohonných hmot jako nutný předpoklad k případné liberaci za odpovědnost za prodej pohonných hmot v jiné kvalitě, než jsou zákonné požadavky, stěžovatel označil za přenášení povinnosti státu provádět pravidelnou kontrolu u "státního" výrobce paliv a porušení práva na podnikání zaručeného čl. 26 odst. 1 Listiny. Stejně jako ve svých předcházejících podáních stěžovatel uvedl, že důsledné dodržování tohoto požadavku žalované by v praxi znamenalo navýšení cen, které by vedlo buď k nekonkurenceschopnosti stěžovatele vůči ostatním podnikatelům, nebo k tomu, že by se pohonné hmoty zdražily spotřebitelům. Žádný obecně závazný právní předpis zajišťování provádění takovýchto odběrů a vzorků přitom jako zákonnou povinnost neukládá. Aplikace práva použitá krajským soudem ohledně dopadu § 10 odst. 1 zákona o pohonných hmotách na posuzovanou věc podle stěžovatele neodpovídá čl. 4 odst. 1 Listiny ani požadavku na šetrnost zásahu do základních práv stěžovatele, neboť na stěžovatele nakládá povinnosti, které je pro kteréhokoli prodejce s obdobnou velikostí podniku, jako má stěžovatel, nemožné splnit a které nestanoví žádný zákon.
Stěžovatel vyjádřil pochopení pro zájem státních orgánů na eliminaci protiprávně fungujících subjektů prostřednictvím dovození zákonné objektivní odpovědnosti při prodeji nekvalitních pohonných hmot a snahu zabránit poškozování spotřebitele. Tato aplikace práva však nesmí být protiústavní a poškozující jednotlivé subjekty. V této souvislosti stěžovatel zmínil, že jedním ze základních principů demokratického právního státu je princip přiměřenosti. Poukázal v této souvislosti na nálezy Ústavního soudu ze dne 12. 3. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 83/06, č. 116/2008 Sb., a nález ze dne 13. 5. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 44/13, č. 130/2014 Sb., a vyslovil pochybnost, zda samotná dikce části zákona o pohonných hmotách, zejména v neurčitosti možností prokazování liberačních důvodů podle § 10 odst. 1 zákona o pohonných hmotách ve spojení s § 3 a § 9 téhož zákona není v rozporu s Ústavou a Listinou.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[29] Podle § 3 odst. 1 zákona o pohonných hmotách lze pohonné hmoty "prodávat nebo vydávat, pouze pokud splňují požadavky na jejich jakost a složení stanovené prováděcím právním předpisem, zvláštními právními předpisy a českými technickými normami".
[30] Podle § 9 odst. 1 písm. b) téhož zákona, "[p]rávnická nebo podnikající fyzická osoba se dopustí správního deliktu tím, že prodá nebo vydá pohonnou hmotu, která nesplňuje požadavky na pohonné hmoty podle § 3 odst. 1".
[31] Podle § 9 odst. 10 písm. b) citovaného zákona, "[z]a správní delikt se uloží pokuta do 5 000 000 Kč, jde-li o správní delikt podle odstavce 1 písm. b), c) nebo d) nebo odstavce 4 písm. d) nebo g)".
[32] Podle § 3 odst. 1 písm. b) vyhlášky o jakosti a evidenci pohonných hmot "[p]ožadovaná jakost je splněna, odpovídá-li motorová nafta ČSN EN 590 a splňuje ukazatele jakosti stanovené v příloze č. 2 k této vyhlášce". V bodu 10 této přílohy je minimální hodnota bodu vzplanutí motorové nafty stanovena na 55 °C. (...)
[37] Ustanovení § 9 odst. 1 zákona o pohonných hmotách zakotvuje objektivní odpovědnost právnických a podnikajících fyzických osob za správní delikt (odpovědnost za protiprávní jednání bez podmínky zavinění). Jak již Nejvyšší správní soud vyslovil v rozsudku ze dne 9. 2. 2011, čj. 1 As 112/2010-52, "[j]e tomu tak z praktických důvodů. Zjišťování a dokazování zavinění v situacích, kdy porušení povinností je často výsledkem činnosti řady jednotlivců, tak jak to ostatně zmiňuje i sama stěžovatelka, by totiž bylo velmi obtížné a zdlouhavé. Ve snaze zjednodušit postavení příslušných správních orgánů při ukládání sankcí podnikatelským subjektům je proto právní úprava správních deliktů podle zákona o pohonných hmotách založena na objektivní odpovědnosti (nebo také ,odpovědnosti za výsledek') na rozdíl např. od odpovědnosti podle trestního zákona. [...] Obligatorním znakem skutkové podstaty správního deliktu právnické osoby tedy není zavinění. K vyvození odpovědnosti postačuje samotný fakt porušení nebo nesplnění povinností stanovených zákonem nebo uložených na jejich základě. [...] I když je odpovědnost právnických osob za správní delikty odpovědností objektivní, neznamená to, že není nutné prokazovat splnění zákonných znaků skutkové podstaty správního deliktu. Je-li znakem skutkové podstaty objektivní stránka deliktu spočívající v konání (zde prodej nebo výdej pohonné hmoty, která nesplňuje požadavky na pohonné hmoty podle § 3 odst. 1 zákona o pohonných hmotách), je třeba k uznání odpovědnosti za správní delikt takové jednání prokázat. K tomuto závěru dospěl zdejší soud též v rozsudku ze dne 22. 3. 2007, čj. 4 As 28/2006 65, č. 1658/2008 Sb. NSS."
[38] Jak již bylo uvedeno výše, všechny testované vzorky nafty odebrané u stěžovatele nevyhovovaly v parametru bodu vzplanutí normě stanovené v příloze č. 2 vyhlášky o jakosti a evidenci pohonných hmot. Není tudíž pochyb o tom, že se stěžovatel dopustil správního deliktu uvedeného v § 9 odst. 1 písm. b) zákona o pohonných hmotách, neboť nafta jím prodávaná nesplňovala požadavek na jakost stanovený zvláštním právním předpisem.
[39] Stěžovatel v kasační stížnosti zpochybňuje svou odpovědnost za uvedený správní delikt tím, že prokázal vynaložení veškerého úsilí, které po něm lze po právu požadovat, aby předešel prodeji nekvalitních pohonných hmot. Z kasační stížnosti je zřejmé, že stěžovatel poukazuje na nedostatek svého zavinění a dovolává se aplikace § 10 odst. 1 zákona o pohonných hmotách, podle kterého "[p]rávnická osoba za správní delikt neodpovídá, jestliže prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby porušení povinnosti zabránila". Toto ustanovení zákona o pohonných hmotách obsahuje obecný liberační důvod, možnost jeho uplatnění však výslovně dává pouze právnické osobě, nikoli též podnikající fyzické osobě, kterou je stěžovatel. Nejvyšší správní soud se proto nejprve zabýval tím, zda je vůbec možné toto ustanovení zákona o pohonných hmotách aplikovat též v případě podnikající fyzické osoby. Dospěl přitom k závěru, že takováto aplikace citovaného ustanovení zákona o pohonných hmotách je možná za použití analogie ve prospěch pachatele správního deliktu, která je přípustná. Poukázat lze této v této souvislosti např. na rozsudek ze dne 13. 6. 2008, čj. 2 As 9/2008-77, č. 1684/2008 Sb. NSS, v němž Nejvyšší správní soud vyslovil, že "[v] současné doktríně sice existují i názory odmítající použití analogie v případě norem správního práva trestního v otázce posuzování viny a trestu (srovnej Průcha, P. Správní právo. Obecná část. Brno: Doplněk, 2007, s. 115), nicméně většina autorů se na přípustnosti takového použití analogie (za předpokladu, že jde o analogii ve prospěch pachatele) shodne (viz Eliáš, K. Obdoba poznámky k analogii v právu. Právník, 2003, č. 2, s. 97 a násl.; Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. Praha: C. H. BECK, 2006, s. 411-414; Sládeček, V. Obecné správní právo. Praha: ASPI, 2004, s. 129-131, 149-153). Toto stanovisko potvrzuje i judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu (viz např. [nález Ústavního soudu ze dne 13. 6. 2002, sp. zn. III. ÚS 611/01, č. 75/2002 Sb. ÚS a nález ze dne 11. 7. 2007, sp. zn. II. ÚS 192/05, č. 110/2007 Sb. ÚS]; obdobně viz [rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 6 A 126/2002-27, č. 461/2005 Sb. NSS, rozsudek ze dne 24. 6. 2003, čj. 2 A 1018/2002-OL-29, č. 54/2004 Sb. NSS a rozsudek ze dne 19. 2. 2004, čj. 2 As 69/2003-50, č. 216/2004 Sb. NSS])." Opačný závěr, dle kterého by se na stěžovatele § 10 odst. 1 písm. a) zákona o pohonných hmotách nevztahoval, neboť není právnickou osobou, postrádá smysl, neboť zde není žádný důvod, pro který by bylo třeba umožnit zproštění odpovědnosti za správní delikty dle zákona o pohonných hmotách pouze právnickým osobám a nikoli též podnikajícím fyzickým osobám. Umožnit zproštění odpovědnosti za správní delikt též podnikajícím fyzickým osobám je třeba také proto, že pro ně bývá případný postih často citelnější, neboť velikost jejich podniku (a tím i získané příjmy a zisky z podnikání) bývá menší, či dokonce řádově menší, než u právnických osob, navíc fyzické osoby-podnikatelé za závazky vzniklé v rámci podnikání odpovídají celým svým jměním, na rozdíl od společníků (kapitálových) obchodních společností. Vyloučení fyzických osob z možnosti využít liberační důvod dle § 10 odst. 1 zákona o pohonných hmotách by navíc bylo v rozporu s ústavní zásadou rovnosti vyjádřenou v čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny.
[40] Stěžovatel v předcházejícím řízení tvrdil, že vynaložil veškeré úsilí, které po něm bylo možné požadovat ve smyslu § 10 odst. 1 zákona o pohonných hmotách, neboť pohonné hmoty odebírá výlučně od státem ovládaného výrobce ČEPRO, u něhož by měla být státem zaručená průběžně kontrolovaná jakost vyráběných pohonných hmot, které odebírá prostřednictvím jediného distributora POLARI Písek, který používá k přepravě odděleně cisterny pro naftu a benzín, dodržuje technologickou a provozní kázeň. K tomu je třeba uvést, že se jedná o tvrzení stěžovatele, která nebyla v řízení doložena (stěžovatel v řízení před správním orgánem předložil toliko nákladní list, podle něhož dodala společnost ČEPRO dne 16. 4. 2013 celkem 5 003 l motorové nafty a stáčecí lístek, podle něhož společnost POLARI Písek stočila téhož dne v provozovně stěžovatele 5 011 l této nafty; z takovýchto podkladů ovšem nelze zjistit, zda v době stáčení takto dodané nafty byla v zásobníku v provozovně stěžovatele další nafta, v jakém množství a od jakého dodavatele tato pocházela, ani dodržování technologických postupů společností POLARI Písek či stěžovatelem; z dodacího listu lze navíc zjistit, že předmětná dodávka nafty byla u společnosti ČEPRO pouze uskladněna a byla ve vlastnictví společnosti Eni Česká republika s. r. o.).
[41] I kdyby tomu tak ovšem bylo, nepředstavovalo by to vynaložení veškerého úsilí, a tím naplnění liberačního důvodu ve smyslu naposledy uvedeného ustanovení zákona o pohonných hmotách. Prodeji nafty nesplňující požadavek na jakost totiž bylo možné zabránit např. její kontrolou před uvedením do prodeje, jak na to poukázaly správní orgány i krajský soud. Neprovádění těchto kontrol stěžovatel zdůvodnil s tím spojenými finančními náklady, které se odrazí v ceně prodávaných pohonných hmot a negativně ovlivní jeho konkurenceschopnost, popř. zvýší cenu prodávaných pohonných hmot pro spotřebitele. Nejvyšší správní soud ovšem musí konstatovat, že náklady spojené s prováděním kontrol pohonných hmot nemohou samy o sobě způsobit, že by provádění kontrol nebylo možné podřadit pod veškeré úsilí, které lze po stěžovateli po právu požadovat, aby předešel prodeji nekvalitních pohonných hmot. Námitka stěžovatele, že prokázal veškeré úsilí ve smyslu § 10 odst. 1 zákona o pohonných hmotách, které po něm bylo možné požadovat, tedy není důvodná, stejně jako námitky, v nichž se stěžovatel dovolává principu přiměřenosti a tvrdí, že aplikace práva použitá krajským soudem ohledně dopadu § 10 odst. 1 zákona o pohonných hmotách na posuzovanou věc neodpovídá čl. 4 odst. 1 Listiny ani požadavku na šetrnost zásahu do základních práv stěžovatele, neboť na stěžovatele nakládá povinnosti, které je pro kteréhokoli prodejce s obdobnou velikostí podniku, jako má stěžovatel, nemožné splnit. V souvislosti s poukazem stěžovatele na čl. 4 odst. 1 Listiny Nejvyšší správní soud uvádí, že případné liberační důvody musí prokazovat obviněný ze správního deliktu, nikoli správní orgán, který pouze posuzuje jejich důvodnost.
[42] Na tomto závěru nemění nic ani argumentace stěžovatele, že žádný obecně závazný právní předpis zajišťování provádění kontrolních odběrů a vzorků prodejcům pohonných hmot jako zákonnou povinnost neukládá. Zákon však prodejcům ukládá povinnost prodávat pouze pohonné hmoty splňující kvalitativní požadavky stanovené v prováděcím předpisu. Pokud se stěžovatel domáhá aplikace § 10 odst. 1 zákona o pohonných hmotách, musel by prokázat, že ani přes veškeré úsilí, které bylo možné po něm požadovat k tomu, aby zabránil porušení povinnosti, se porušení povinnosti nepodařilo zabránit. Z výše uvedeného vyplývá, že se tak v posuzované věci nestalo. Stěžovatel pouze uvádí, že se spolehl na své dodavatele, že mu dodají pohonné hmoty vyhovující zákonným požadavkům. Takové spolehnutí ovšem nemůže být "veškerým úsilím", které po stěžovateli lze požadovat.
[43] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce stěžovatele, že krajský soud, stejně jako správní orgány obou stupňů, vyložil § 10 odst. 1 zákona o pohonných hmotách v rozporu s článkem 26 Listiny. Právo stěžovatele na podnikání zakotvené v uvedeném článku Listiny totiž nebylo v posuzované věci aplikací práva ze strany správních orgánů a krajského soudu jakkoliv dotčeno či omezeno. Tyto orgány dospěly k závěru, že stěžovatel se dopustil správního deliktu uvedeného v § 9 odst. 1 zákona o pohonných hmotách, přičemž není dán liberační důvod ve smyslu § 10 odst. 1 téhož zákona. S tímto závěrem se ztotožňuje i Nejvyšší správní soud. (...)
[46] Nejvyšší správní soud neshledává ani nerozumným to, že zákon stanoví objektivní odpovědnost provozovatelů čerpacích stanic za dodržení těchto parametrů pohonných hmot. Je sice pravda, že provozovatelé čerpacích stanic zpravidla nejsou výrobci pohonných hmot, to však neznamená, že by kvalitu pohonných hmot nemohli ovlivnit. Právě oni totiž mohou a musí udržovat svá technická zařízení v bezvadném stavu, vybírat si pouze dodavatele pohonných hmot, kteří jsou schopni dodávat tato paliva v kvalitě vyžadované právními předpisy a ověřovat a kontrolovat, zda jimi prodávané pohonné hmoty těmto kritériím vyhovují. Provozovatelé čerpacích stanic pak nesou i riziko spojené s případným porušením povinností ze strany jejich dodavatelů. Ošetření tohoto rizika je věcí smluvních vztahů mezi provozovateli čerpacích stanic a jejich dodavateli. Prostředky, kterými provozovatelé čerpacích stanic zajistí, aby jimi prodávané pohonné hmoty vyhovovaly předpisům, je ponechán na jejich úvaze. Pokud se však chtějí liberovat v případě zjištění, že jimi nabízené pohonné hmoty jsou závadné, musí prokázat, že provedli veškerá technicky možná opatření vhodná k zabránění tomuto protiprávnímu stavu, a nepostačí jejich poukaz na to, že tato technicky možná opatření po nich nebylo možno spravedlivě požadovat, protože by to nebylo ekonomické. Na tomto místě soud konstatuje, že pravidelné kontroly jakosti pohonných hmot by za takové opatření bylo možno patrně považovat. Žádná taková opatření však stěžovatel neprokázal.
[47] Ke stěžovatelem vyjádřené pochybnosti, zda samotná dikce části zákona o pohonných hmotách, zejména v neurčitosti možností prokazování liberačních důvodů podle § 10 odst. 1 zákona o pohonných hmotách ve spojení s § 3 a § 9 téhož zákona není v rozporu s Ústavou a Listinou, Nejvyšší správní soud uvádí, že liberační důvody je nutno z povahy věci stanovit obecně, neboť je není možné všechny předem přesně vymezit. Naopak, jak bylo již výše předesláno, je zde dána ve prospěch provozovatelů čerpacích stanic možnost volby, jaká opatření mají provést k zamezení prodeje závadných pohonných hmot, ovšem za podmínky, že tato opatření budou způsobilá k účinné prevenci a eliminaci uvedeného protiprávního stavu. (...) | decision_1336.txt |
377 | k § 89 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád
Za situace, kdy správce daně při vyhodnocení tvrzení daňového subjektu již ví, že postup k odstranění pochybností podle § 89 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, nebude postačovat - to platí zejména, jsou-li zde pochybnosti stejného rázu, které vedly k zahájení daňové kontroly za předcházející zdaňovací období - pak nic nebrání správci daně zahájit daňovou kontrolu namísto vydání výzvy k odstranění pochybností.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 20. 2. 2014, čj. 22 A 123/2013-27*) )
Prejudikatura: č. 2729/2013 Sb. NSS
Věc: Společnost s ručením omezeným VAMUS PARTNER proti Finančnímu úřadu pro Moravskoslezský kraj o ochranu před nezákonným zásahem.
Žalobkyně podala dne 23. 4. 2013 u žalovaného daňové přiznání k dani z přidané hodnoty (dále jen "DPH") za zdaňovací období měsíce března 2013, v němž vykázala nadměrný odpočet ve výši 1 094 478 Kč. Při vyhodnocování tohoto přiznání vznikly správci daně pochybnosti o správnosti uplatněné výše daně, a to s ohledem na již probíhající daňovou kontrolu DPH za zdaňovací období měsíců listopadu a prosince 2012 a vzhledem ke skutečnosti, že předmětem podnikání žalobkyně byl velkoobchod s rudami, kovy a hutními materiály, přičemž cca 40 % zboží ve všech zmíněných zdaňovacích obdobích žalobkyně dodávala do jiného členského státu EU, zejména polskému odběrateli W. W. Proto se správce daně rozhodl zahájit daňovou kontrolu i za zdaňovací období měsíce března 2013, o čemž dne 29. 4. 2013 vyhotovil úřední záznam. O skutečnosti, že daňová kontrola bude zahájena ještě před vyměřením daně, informoval správce daně žalobkyni sdělením ze dne 3. 5. 2013, jež jí bylo doručeno dne 6. 5. 2013. Daňová kontrola byla posléze zahájena protokolem ze dne 15. 5. 2013, kde bylo žalobkyni sděleno, že důvodem daňové kontroly je skutečnost, že opět dodala zboží polskému odběrateli W. W., přičemž tyto transakce jsou prověřovány formou mezinárodního dožádání u probíhajících daňových kontrol na DPH za listopad a prosinec 2012 a výsledek není znám. Správce daně informoval žalobkyni, že i pro prověření DPH za měsíc březen 2013 bude zasláno mezinárodní dožádání do Polska.
V rámci daňové kontroly byly prověřeny obchodní případy žalobkyně s tuzemskými obchodními společnostmi a W. W. z Polska a nebyly zjištěny nedostatky. Daňová kontrola byla ukončena zprávou o daňové kontrole ze dne 23. 10. 2013, přičemž nebyly zjištěny žádné skutečnosti, které by měly za následek doměření daně. DPH za měsíc březen 2013 byla stanovena platebním výměrem vydaným dne 24. 10. 2013, který nabyl právní moci dne 30. 11. 2013. Vyměřený nadměrný odpočet ve výši 1 094 478 Kč byl žalobkyni poukázán dne 13. 11. 2013.
Mezitím se žalobkyně žalobou podanou dne 16. 10. 2013 u Krajského soudu v Ostravě domáhala ochrany před nezákonným zásahem žalovaného podle § 82 a násl. s. ř. s. Žalobkyně se kromě jiného domáhala toho, aby soud vyslovil, že nevrácení nadměrného odpočtu na DPH za březen 2013 je nezákonným zásahem, aby uložil žalovanému vrátit vyměřený nadměrný odpočet na DPH za březen 2013 do 10 dnů od právní moci rozsudku a aby žalovanému zakázal pokračovat v porušování práva žalobkyně na vrácení nadměrných odpočtů v dalších zdaňovacích obdobích.
Žalobkyně v žalobě uvedla, že vyčerpala právní prostředky, jimiž se lze domáhat ochrany nebo nápravy v daňovém řízení, neboť podala jak podnět k odstranění nečinnosti, tak i stížnost dle § 261 daňového řádu, avšak žalovaný nápravu nezjednal. Žalobkyně dne 23. 4. 2013 podala daňové přiznání k DPH za zdaňovací období březen 2013, ve kterém vykázala nadměrný odpočet v částce 1 094 478 Kč. Žalovaný ve lhůtě podle § 89 odst. 4 daňového řádu nevydal ani nedoručil žádnou výzvu podle § 89 odst. 1 daňového řádu. Žalobkyně měla za to, že marným uplynutím této lhůty nastává konkludentní vyměření daně. Žalobkyně podotkla, že si je vědoma toho, že v odborné literatuře jsou na charakter této lhůty nejméně dva zcela protichůdné názory. Vycházela nicméně z toho, že pokud správce daně nevydá včas (tedy ve lhůtě dle § 89 odst. 4 daňového řádu) shora uvedenou výzvu, dojde ke konkludentnímu vyměření daně a vzniku povinnosti vrátit nadměrný odpočet ve smyslu § 105 odst. 1 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, a to ve lhůtě do 30 dnů od tohoto konkludentního vyměření. Žalobkyně měla za to, že žalovaný je bezdůvodně nečinný s realizací jednoduchého úkonu, jakým je vrácení již vyměřeného nadměrného odpočtu, což je činnost, která je jednoduchá a rutinní. Pro případ, že by žalovaný před vydáním rozhodnutí zadržované prostředky vrátil, navrhla žalobkyně, aby soud v takovém případě vyslovil, že zásah byl nezákonný.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě kromě jiného uvedl, že pokud správci daně vzniknou pochybnosti o správnosti podaného řádného daňového tvrzení, které nebude možno odstranit vyžádáním dílčích důkazních prostředků na základě § 89 daňového řádu, může zahájit daňovou kontrolu. To byl i případ nyní projednávané věci, neboť správce daně potřeboval s ohledem na předmět podnikání žalobkyně a její obchodní partnery shromáždit důkazy i prostřednictvím mezinárodního dožádání. Daňová kontrola byla zahájena v třicetidenní lhůtě, která je určena pro vydání výzvy podle § 89 daňového řádu. Žalobkyně byla vyrozuměna o zahájení daňové kontroly i o tom, že k vyměření daně dojde po ukončení daňové kontroly na základě výsledků kontrolního zjištění. Proto ve věci vůbec nedošlo ke konkludentnímu vyměření daně, nýbrž daň byla vyměřena platebním výměrem po ukončení daňové kontroly.
Žalobkyně reagovala obsáhlým doplněním žalobní argumentace. S odkazem na judikaturu správních soudů, která vyžaduje, že pochybnosti správce daně musí být konkrétní a musí být sděleny, měla žalobkyně za to, že také musí být sděleny v předepsaném čase. Pokud pochybnosti absentují, nejsou konkrétní atd., nemá výzva podle § 89 daňového řádu žádné procesní účinky. Poslední otázkou, na kterou judikatura doposud nedala jednoznačnou odpověď, je tak právě soudu předkládaná otázka výkladu charakteru lhůty podle § 89 daňového řádu. Jestliže tedy v projednávané věci nebyla vydána výzva podle § 89 odst. 1 daňového řádu, mělo být postaveno najisto, že zde konkrétní pochybnosti neexistovaly, a pokud existovaly, pak jakého byly charakteru a zda nebyl zvolený postup daňové kontroly nepřiměřený a nemělo být nejprve postupováno podle § 89 daňového řádu. Toto se dle názoru žalobkyně nestalo, neboť neexistuje žádný úřední záznam nebo jiná písemnost založená ve spise, která by na uvedené otázky odpovídala. K povaze samotné lhůty podle § 89 daňového řádu pak žalobkyně citovala z odborné literatury protichůdné názory na to, zda se jedná o lhůtu pořádkovou či prekluzivní, k nimž připojila vlastní právní argumentaci ve prospěch druhé varianty. Žalobkyně poznamenala, že DPH je tzv. "rychlá daň", tedy s krátkým zdaňovacím obdobím (měsíc, kvartál), daň plně harmonizovaná v rámci Evropské unie, její zadržování může mít likvidační účinek zejména na ekonomické subjekty s velkými obraty a malými maržemi. Žalobkyně má za to, že lhůta 30 dnů v § 89 odst. 4 daňového řádu je lhůtou prekluzivní a jejím marným uplynutím již nelze vydat výzvu dle § 89 odst. 1 daňového řádu, a specificky jen u DPH a jen za situace, kdy má být vyměřen odpočet, nastává konkludentní vyměření přiznaného nadměrného odpočtu DPH.
Krajský soud v Ostravě žalobu zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Žalobkyně vychází z právního názoru, že správce daně má vždy vydat v třicetidenní lhůtě výzvu dle § 89 daňového řádu, jinak dojde ke konkludentnímu vyměření daně a správci daně vznikne povinnost vrátit nadměrný odpočet. Nevrátí-li jej, dopouští se nezákonného zásahu. Svou žalobní argumentaci pak zaměřuje k dovození prekluzivního charakteru lhůty dle § 89 odst. 4 daňového řádu.
V projednávané věci je nesporné, že v třicetidenní lhůtě stanovené v § 89 odst. 4 daňového řádu výzva k odstranění pochybností učiněna nebyla. Nicméně prostor pro posouzení toho, zda uvedená lhůta je pořádková či prekluzivní, se ještě neotevírá, neboť za shora popsaného skutkového stavu je třeba nejprve uvážit, zda zahájení daňové kontroly je způsobilé onu výzvu nahradit.
Citovaná ustanovení § 89 a § 90 daňového řádu předpokládají, že správce daně učiní nejprve výzvu k odstranění pochybností, a ukáželi se v průběhu postupu k odstranění pochybností, že tento postup je s ohledem na potřebný rozsah dokazování nedostatečný, může správce daně zahájit daňovou kontrolu. Je to proto, že postup uvedený v § 89 a násl. daňového řádu má sloužit především k odstranění jednotlivých, dílčích pochybností již konkrétně vyjádřených a nemá sloužit k obsáhlému a časově i personálně náročnému dokazování. Pro takový účel je vhodným nástrojem daňová kontrola; právě ta umožňuje správci daně rozsáhlé i časově náročné dokazování a logicky reflektuje časovou náročnost i v odlišném běhu lhůt pro stanovení daně (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 10. 2012, čj. 1 Ans 10/2012-52, č. 2729/2013 Sb. NSS).
Předmět daňové kontroly je v § 85 odst. 1 daňového řádu vymezen tak, že jím jsou "daňové povinnosti, tvrzení daňového subjektu nebo jiné okolnosti rozhodné pro správné zjištění a stanovení daně vztahující se k jednomu daňovému řízení".
V projednávané věci se prolínají dva postupy při správě daní, a to daňová kontrola a postup k odstranění pochybností. Skutečnost, že zákon předpokládá, že za určitých podmínek může postup k odstranění pochybností plynule přejít do daňové kontroly, ještě neznamená, že takovýto postup se musí uplatnit vždy. Za situace, kdy správce daně při vyhodnocení tvrzení daňového subjektu již ví, že postup k odstranění pochybností nebude postačovat - to platí zejména, jsou-li zde pochybnosti stejného rázu, které vedly k zahájení daňové kontroly za předcházející zdaňovací období - pak nic nebrání správci daně zahájit rovnou daňovou kontrolu, bez "mezistupně" postupu k odstranění pochybností, jenž by byl tak postupem zcela formálním. Jedině pokud by zahájená daňová kontrola trpěla takovými vadami, že by byla bez procesních účinků, pak by bylo možné dovozovat konkludentní (resp. neformální) vyměření daně, a následně spatřovat v nevrácení nadměrného odpočtu nezákonný zásah. V projednávané věci tomu tak nebylo, daňová kontrola byla zahájena řádně, její důvody a rozsah byly určitě a srozumitelně vymezeny a po prošetření sporných otázek byla bezodkladně ukončena a završena vydáním platebního výměru, na jehož základě byl žalobkyni nadměrný odpočet na DPH za měsíc březen 2013 poukázán. Protože daňová kontrola byla zahájena ve lhůtě 30 dnů od podání daňového přiznání, není důvodu zabývat se povahou této lhůty. Byť by byl charakter zmíněné lhůty jakýkoli, na projednávanou věc to nemá vliv. Soud proto s politováním konstatuje, že skutkové okolnosti případu mu nedávají prostor reagovat na obsáhlou a myšlenkově bohatou argumentaci žalobkyně v tomto směru.
Ze shora uvedeného plyne, že nevrácení vyměřeného nadměrného odpočtu na DPH za březen 2013 bezprostředně po uplynutí třicetidenní lhůty od podání daňového přiznání nebylo nezákonným zásahem, nýbrž že tento zásah byl zákonný. Nejsou zde ani žádné skutkové okolnosti, z nichž by plynula hrozba nezákonného nevrácení nadměrných odpočtů v dalších zdaňovacích obdobích. Proto byla žaloba zamítnuta.
*) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalobkyně proti tomuto rozhodnutí svým rozsudkem ze dne 20. 8. 2014, čj. 4 Afs 57/2014-30. | decision_1337.txt |
378 | k § 11 odst. 2, § 49 odst. 2 a § 56a odst. 1 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění zákonů č. 217/2005 Sb. a č. 59/2010 Sb.
Pokud právnická nebo fyzická osoba nakoupila za cenu zahrnující spotřební daň tzv. ostatní benziny, které jsou osvobozeny od spotřební daně podle § 49 odst. 2 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, neboť je tato osoba používá za účelem výroby výrobků, které nejsou předmětem daně, nemá nárok na vrácení daně podle § 56a odst. 1 zákona o spotřebních daních. Na tyto zdaněné vybrané výrobky se v takovém případě pohlíží dle § 11 odst. 2 zákona o spotřebních daních, jako by byly pořízeny za ceny bez daně.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 9. 2014, čj. 5 Afs 3/2013-42)
Věc: Akciová společnost PLASTSERVIS proti Generálnímu ředitelství cel o spotřební daň, o kasační stížnosti žalovaného.
Žalobkyně podala celkem jedenáct přiznání k uplatnění nároku na vrácení spotřební daně z ostatních benzinů podle § 56a zákona o spotřebních daních, a to za zdaňovací období měsíce října roku 2009 a měsíců ledna, února, března, května, června, července, srpna, září, října a listopadu roku 2010.
Celní úřad pro Zlínský kraj (správní orgán I. stupně) platebními výměry ze dne 14. 10. 2010, ze dne 2. 12. 2010 a ze dne 28. 2. 2011 vyměřil žalobkyni za předmětná zdaňovací období nárok na vrácení daně ve výši 0 Kč.
Následně podala žalobkyně proti všem uvedeným platebním výměrům odvolání. Žalovaný [dle zákona č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky, se s účinností od 1. 1. 2013 stalo odvolacím orgánem vůči celním úřadům Generální ředitelství cel, čímž na něj přešla i působnost původního žalovaného - Celního ředitelství Olomouc] dvěma rozhodnutími ze dne 8. 9. 2011 zrušil dva platební výměry správního orgánu I. stupně ze dne 28. 2. 2011. V obou těchto případech žalovaný zároveň zastavil řízení o vrácení spotřební daně za měsíce říjen a listopad roku 2010 pro zjevnou nepřípustnost podání žalobkyně.
Odvolání proti ostatním platebním výměrům žalovaný zamítl a napadené platební výměry potvrdil, a to rozhodnutími ze dne 6. 4. 2011, ze dne 7. 4. 2011, ze dne 8. 4. 2011, ze dne 5. 5. 2011, ze dne 8. 9. 2011 a ze dne 14. 10. 2011.
Žalobkyně napadla žalobou podanou u Krajského soudu v Ostravě nejprve rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 4. 2011, ze dne 7. 4. 2011, ze dne 8. 4. 2011 a ze dne 5. 5. 2011. Následně ji doplnila dvěma podáními, kterými napadla rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 9. 2011 a ze dne 14. 10. 2011.
Krajský soud o žalobě rozhodl rozsudkem ze dne 13. 12. 2012, čj. 22 Af 94/2011-159. Výrokem III. zrušil krajský soud rozhodnutí původního žalovaného ze dne 6. 4. 2011, ze dne 7. 4. 2011, ze dne 8. 4. 2011, ze dne 5. 5. 2011, ze dne 8. 9. 2011 a ze dne 14. 10. 2011. Výrokem IV. krajský soud zamítl žalobu proti dvěma rozhodnutím žalovaného ze dne 8. 9. 2011, která se, jak již bylo uvedeno, týkala nároku na vrácení spotřební daně za měsíce říjen a listopad roku 2010. Pokud jde o výrok III., kterým bylo zrušeno devět z jedenácti napadených rozhodnutí žalovaného, odůvodnil krajský soud své závěry tak, že žalovaný postupoval nezákonně, když upřel žalobkyni nárok na vrácení daně podle § 56a zákona o spotřebních daních. Konstatoval, že žalobkyně v roce 2009 a v roce 2010 nakupovala benziny uvedené pod kódem nomenklatury 2710 11 25, které spadají pod definici ostatních benzinů podle § 45 odst. 1 písm. a) zákona o spotřebních daních, a to za ceny zahrnující spotřební daň z minerálních olejů. Tento benzin žalobkyně spotřebovala v průběhu jednotlivých zdaňovacích období, za něž následně uplatnila nárok na vrácení daně. Účelem spotřeby byla výroba lepidel.
PODLE KRAJSKÉHO SOUDU ŽALOBKYNĚ SPLNILA PODMÍNKY PRO VRÁCENÍ DANĚ STANOVENÉ V § 56A ZÁKONA O SPOTŘEBNÍCH DANÍCH, PŘEDEVŠÍM PODMÍNKU POUŽITÍ NAKOUPENÉHO OSTATNÍHO BENZINU V RÁMCI PODNIKATELSKÉ ČINNOSTI. TVRDIL-LI ŽALOVANÝ, ŽE DAŇ NELZE VRÁTIT V PŘÍPADECH, KDY BYLO ZA CENU S DANÍ NAKOUPENO ZBOŽÍ, NA KTERÉ SE VZTAHUJE OSVOBOZENÍ OD DANĚ, UVEDL KRAJSKÝ SOUD, ŽE TAKOVÝ VÝKLAD NENÍ RACIONÁLNÍ, NEBOŤ BY ZCELA VYLUČOVAL APLIKACI § 56A ZÁKONA O SPOTŘEBNÍCH DANÍCH. TOTO USTANOVENÍ JE TŘEBA VYKLÁDAT TAK, ABY VŮBEC MOHL NASTAT PŘÍPAD JEHO APLIKACE. PRO PŘÍPAD VRÁCENÍ DANĚ NELZE APLIKOVAT § 11 ODST. 2 ZÁKONA O SPOTŘEBNÍCH DANÍCH, NEBOŤ POKUD BY SE NA VYBRANÉ VÝROBKY NABYTÉ ZA CENY S DANÍ POHLÍŽELO JAKO NA VÝROBKY NABYTÉ ZA CENY BEZ SPOTŘEBNÍ DANĚ, NEBYLO BY CO POSTUPEM PODLE § 56A ZÁKONA O SPOTŘEBNÍCH DANÍCH VRACET. OSVOBOZENÍ OD DANĚ A VRÁCENÍ DANĚ JSOU ZCELA SAMOSTATNÉ INSTITUTY, KTERÉ NELZE SMĚŠOVAT. APLIKACE USTANOVENÍ ZÁKONA O SPOTŘEBNÍCH DANÍCH UPRAVUJÍCÍ OSVOBOZENÍ OD DANĚ (§ 49 ODST. 2 ZÁKONA O SPOTŘEBNÍCH DANÍCH) A O NABÝVÁNÍ VYBRANÝCH VÝROBKŮ ZA CENY BEZ DANĚ (§ 11 ODST. 2 ZÁKONA O SPOTŘEBNÍCH DANÍCH) TAK JE V DANÉM PŘÍPADĚ VYLOUČENA A NA VRACENÍ DANĚ Z OSTATNÍ BENZINŮ SE VZTAHUJE POUZE § 56A ZÁKONA O SPOTŘEBNÍCH DANÍCH.
Žalovaný (stěžovatel) podal kasační stížnost, kterou se mimo jiné domáhal zrušení výroku III. rozsudku krajského soudu. Stěžovatel nesouhlasil se závěrem krajského soudu o tom, že vrácení spotřební daně z ostatních benzinů podle § 56a zákona o spotřebních daních je možné v případě všech činností daňového subjektu bez ohledu na to, zda se jedná o činnost, u níž připadá v úvahu osvobození od daně. Krajský soud nevzal v potaz, že i při vyloučení činností, na které se vztahuje osvobození od daně, existuje skupina činností, které jsou vykonávány v rámci podnikatelské činnosti, a osvobození od daně se na ně nevztahuje. Jedná se např. o různá čištění strojů, vyplachování forem, provozní zkoušky, mazání, chlazení apod. Z tohoto důvodu není správný názor krajského soudu o úplném vyloučení aplikace § 11 odst. 2 zákona o spotřebních daních v případech, kdy je ostatní benzin pořízen za cenu zahrnující spotřební daň. Ustanovení § 56a zákona o spotřebních daních umožňuje vrácení daně v případech, kdy ostatní benziny jsou použity k jiným účelům, než na které se vztahuje osvobození od daně podle § 49 odst. 2 zákona o spotřebních daních. Pokud by bylo možné na všechny případy, kdy podnikatel použije v rámci podnikatelské činnosti ostatní benziny, aplikovat § 56a zákona o spotřebních daních, došlo by k faktickému vyloučení použití institutu osvobození od daně podle § 49 odst. 2 zákona o spotřebních daních, protože pro daňový subjekt je mnohem snazší nakoupit ostatní benziny za cenu se spotřební daní a následně žádat o vrácení této spotřební daně. V případě, že podnikatel použije ostatní benziny k činnostem, na které se vztahuje institut osvobození od daně, a jedná se o benziny nakoupené za cenu zahrnující spotřební daň, nelze spotřební daň vrátit podle § 56a zákona o spotřebních daních. Vrácení daně je možné pouze tehdy, pokud podnikatel použije ostatní benziny k činnosti, na kterou se institut osvobození od daně nevztahuje.
Žalobkyně se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila se závěry vyslovenými krajským soudem v napadeném rozsudku. Pro vznik nároku na vrácení spotřební daně je podle jejího názoru rozhodné pouze splnění podmínek uvedených v § 56a odst. 1 zákona o spotřebních daních. Toto ustanovení neobsahuje výčet činností podnikajících osob, které by byly z jeho aplikace vyloučeny, názor stěžovatele na výklad tohoto ustanovení je proto v rozporu s jeho zněním. Pokud by byla vyloučena možnost vrácení daně, pak by bylo možné nakupovat ostatní benziny pouze nezdaněné, tj. od výrobců a provozovatelů daňových skladů. Ustanovení § 56a zákona o spotřebních daních vylepšilo postavení podnikajících osob, neboť umožňuje nabývat ostatní benziny i od obchodníků bez ohledu na jejich daňové postavení.
Stěžovatel v replice k vyjádření žalobkyně mj. uvedl, že při posuzování nároku na vrácení daně je vázán zákonem. Absence určitého omezení v konkrétním ustanovení zákona neznamená, že je nelze vykládat v souvislosti s dalšími ustanoveními zákona a záměrem zákonodárce. Žalobkyně se snaží vytrhnout § 56a zákona o spotřebních daních z kontextu zákona. Smyslem tohoto ustanovení ovšem nemůže být nahrazení právní úpravy osvobození od spotřební daně.
Nejvyšší správní soud zrušil výroky III. a VI. rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě a v tomto rozsahu mu věc vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
V daném případě není mezi účastníky sporu o skutkových okolnostech rozhodných pro posouzení věci. Z obsahu správního spisu a spisu krajského soudu vyplývá, že žalobce v relevantním období nakupoval průběžně různé množství benzinů uvedených mj. pod kódem nomenklatury 2710 11 25, které patří mezi ostatní benziny ve smyslu legislativní zkratky podle § 45 odst. 1 písm. a) zákona o spotřebních daních. Podle daňových dokladů předložených žalobkyní při nákupu zaplatila cenu zahrnující spotřební daň z minerálních olejů. Nakoupené benziny spotřebovala při výrobě lepidel a následně uplatnila nárok na vrácení daně za jednotlivá zdaňovací období, v nichž ke spotřebě došlo. Tyto skutečnosti stěžovatel nerozporuje.
Spornou je pouze právní otázka výkladu § 56a odst. 1 zákona o spotřebních daních, resp. vztah tohoto ustanovení k § 11 odst. 2 a § 49 odst. 2 zákona o spotřebních daních. Žalobkyně je toho názoru, že nárok na vrácení daně z ostatních benzinů podle § 56a zákona o spotřebních daních vzniká i v případech, na něž se vztahuje osvobození od daně podle § 49 odst. 2 zákona o spotřebních daních, pokud tyto ostatní benziny byly nakoupeny za cenu včetně daně. Osoby používající ostatní benziny za účelem výroby výrobků nepodléhajících spotřební dani tak mají možnost volby, zda uplatní již při jejich nákupu osvobození od daně, anebo až zpětně po jejich použití požádají o vrácení spotřební daně. Naopak stěžovatel je toho názoru, že takový postup není možný, neboť vrácení daně brání § 11 odst. 2 zákona o spotřebních daních upravující fikci, podle níž se na zdaněné vybrané výrobky pohlíží, jako by byly pořízeny za ceny bez daně, pokud byly použity pro účely, na které se vztahuje osvobození od daně.
Podle § 49 odst. 2 zákona o spotřebních daních platí: "Od daně jsou osvobozeny ostatní benziny, pokud jsou používány za účelem výroby výrobků, které nejsou předmětem daně. Při uplatnění nároku na osvobození od daně předloží nabyvatel prodávajícímu průkaz živnostenského oprávnění pro výrobu a dovoz chemických látek a chemických přípravků. Neučiní-li tak, nárok na osvobození od daně zaniká."
Podle § 56a odst. 1 zákona o spotřebních daních platí: "Nárok na vrácení daně vzniká právnickým a fyzickým osobám, které nakoupily za cenu včetně daně, vyrobily pro vlastní spotřebu nebo přijaly v režimu podmíněného osvobození od daně ostatní benziny a prokazatelně tyto benziny použily v rámci podnikatelské činnosti, a to jinak než pro prodej, pro pohon motorů, pro výrobu tepla nebo pro výrobu směsí uvedených v § 45 odst. 2."
Podle § 11 odst. 2 zákona o spotřebních daních platí: "Pokud právnická nebo fyzická osoba nakoupila zdaněné vybrané výrobky a použila je pro účely, na které se vztahuje osvobození od daně, pohlíží se pro účely tohoto zákona na tyto vybrané výrobky, jako by byly pořízeny za ceny bez daně."
Nejvyšší správní soud při svých úvahách vyšel primárně ze smyslu a účelu dotčených ustanovení. Právní úprava osvobození od daně a vrácení daně z ostatních benzinů byla do zákona o spotřebních daních včleněna zákonem č. 217/2005 Sb. Předchozí právní úprava účinná do 30. 6. 2005 pojem "ostatní benzin" ve smyslu legislativní zkratky uvedené nyní v § 45 odst. 1 písm. a) zákona o spotřebních daních nepoužívala. Podle § 45 odst. 3 písm. d) zákona o spotřebních daních ve znění účinném do 30. 6. 2005 byly minerální oleje uvedené pod kódem nomenklatury 2710 11 25 předmětem daně, avšak pouze za podmínky, že byly určeny k přímému použití, nabízeny k prodeji pro pohon motorů nebo pro výrobu tepla nebo používány pro pohon motorů nebo pro výrobu tepla bez ohledu na způsob spotřeby tepla (§ 45 odst. 4 zákona o spotřebních daních ve znění účinném do 30. 6. 2005). Minerální oleje uvedené pod kódem nomenklatury 2710 11 25 používané k jiným účelům předmětem daně nebyly.
Ke změně došlo poté, co byl s účinností od 1. 7. 2005 zákon o spotřebních daních novelizován zákonem č. 217/2005 Sb. Od té doby zákon o spotřebních daních zahrnuje minerální oleje uvedené pod kódem nomenklatury 2710 11 25 mezi ostatní benziny, které jsou předmětem daně, a to bez ohledu na způsob jejich použití. Podle § 45 odst. 1 písm. a) zákona o spotřebních daních v relevantním znění jsou předmětem daně mj. "benziny jiné než motorové uvedené pod kódy nomenklatury 2710 11 11 až 2710 11 25 a 2710 11 90 (dále jen ,ostatní benzin')".
Podle § 49 odst. 1 zákona o spotřebních daních jsou od daně osvobozeny minerální oleje uvedené v § 45 odst. 1, 2 a 6 zákona o spotřebních daních používané pro jiné účely, než je pohon motorů nebo výroba tepla. Osvobození podle tohoto ustanovení se však nevztahuje na ostatní benziny (tedy ani na minerální oleje uvedené pod kódem nomenklatury 2710 11 25 nakupované a spotřebovávané žalobcem v projednávané věci). Výběr spotřební daně z ostatních benzinů bez ohledu na způsob jejich použití by ovšem byl v rozporu s celkovou koncepcí spotřební daně z minerálních olejů. Zákonodárce z tohoto důvodu zákonem č. 217/2005 Sb. vložil do zákona o spotřebních daních také instituty osvobození ostatních benzinů od daně a vrácení daně z ostatních benzinů. Účelem obou těchto institutů je při splnění zákonem stanovených podmínek zamezit výběru spotřební daně, případně umožnit její vrácení, pokud již byla při nákupu ostatních benzinů zaplacena.
Oba instituty upravené v § 49 odst. 2 a v § 56a zákona o spotřebních daních byly do tohoto zákona vloženy současně, tedy s účinností od 1. 7. 2005. Při výkladu uvedených ustanovení proto nelze postupovat podle zásady lex posterior derogat priori. Pro účely výkladu těchto ustanovení nelze argumentovat ani záměrem zákonodárce, který z důvodové zprávy k zákonu č. 217/2005 Sb. nevyplývá. Obě ustanovení totiž byla do této novely zákona o spotřebních daních vložena až v průběhu legislativního procesu a v důvodové zprávě k vládnímu návrhu zákona o nich není zmínka. Lze však předpokládat, že racionálním záměrem zákonodárce bylo, aby obě tato ustanovení byla reálně aplikovatelná. Jinými slovy, je třeba tato ustanovení vykládat tak, aby se jak k osvobození od daně, tak i k vrácení daně z ostatních benzinů vztahoval reálně existující okruh případů. Bylo by naopak nesprávné předpokládat, že zákonodárce přijal předmětnou právní úpravu, aniž by bylo možné některý z dotčených institutů v praxi aplikovat.
Primárně je proto třeba zkoumat věcnou působnost obou dotčených institutů, tedy v čem se liší, nebo naopak překrývá věcná působnost § 49 odst. 2 a § 56a zákona o spotřebních daních.
Institut vrácení daně z ostatních benzinů podle § 56a odst. 1 zákona o spotřebních daních se vztahuje na případy, kdy právnická či fyzická osoba nakoupila za cenu včetně daně ostatní benziny, případně je vyrobila pro vlastní spotřebu nebo je přijala v režimu podmíněného osvobození od daně. Podstatná je přitom druhá podmínka, podle níž nárok na vrácení vzniká, pokud ostatní benziny byly prokazatelně použity v rámci podnikatelské činnosti. Vrácení daně se tak vztahuje na široce vymezenou skupinu činností, které jsou součástí podnikání, s výjimkou taxativně vyjmenovaných činností, kterými jsou prodej, pohon motorů, výroba tepla a výroba směsí uvedených v § 45 odst. 2 zákona o spotřebních daních.
Naopak osvobození od daně podle § 49 odst. 2 zákona o spotřebních daních lze aplikovat pouze tehdy, pokud jsou ostatní benziny používány za účelem výroby výrobků, které nejsou předmětem daně. Tato činnost bezpochyby spadá do rámce výkonu podnikání, nicméně nezahrnuje veškeré činnosti, k nimž při podnikání dochází, nýbrž pouze úžeji vymezenou skupinu činností spočívajících ve výrobě výrobků nepodléhajících spotřební dani. Z podstaty věci tak plyne, že z uvedeného hlediska je působnost tohoto ustanovení užší než věcná působnost § 56a zákona o spotřebních daních upravujícího vrácení daně z ostatních benzinů.
Do věcné působnosti § 56a zákona o spotřebních daních spadají další činnosti, při nichž nejsou z ostatních benzinů přímo vyráběny jiné výrobky nepodléhající spotřební dani. Příkladmo lze uvést činnosti, na které poukazoval stěžovatel v kasační stížnosti, jako např. čištění strojů, vyplachování forem, provozní zkoušky, mazání, chlazení apod. O takový případ se jednalo například ve věci posuzované v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2013, čj. 9 Afs 64/2012-27. V tomto případě se daňový subjekt domáhal vrácení uhrazené spotřební daně z lakového benzinu uvedeného pod kódem nomenklatury 2710 11 21, a tedy spadajícího mezi ostatní benziny. Tento benzin používal jako testovací kapalinu ke zkoušení těsnosti vyrobených vstřikovacích čerpadel a k čištění dílů čerpadel.
Na základě popsaných úvah je třeba odmítnout závěr krajského soudu, podle něhož by názor zastávaný stěžovatelem absolutně vylučoval aplikaci § 56a zákona o spotřebních daních upravujícího institut vrácení daně. Není totiž pravdou, že vrácení daně z ostatních benzinů by nebylo nikdy možné, neboť by se vždy jednalo o benzin, který mohl být osvobozen od daně. Existují totiž i činnosti, které nelze pokládat za výrobu výrobků, které nejsou předmětem daně, tzn., že se na ně nevztahuje osvobození od daně, avšak tvoří součást podnikatelské činnosti. V takovém případě lze právě z důvodu neaplikace osvobození od daně podle § 49 odst. 2 zákona o spotřebních daních žádat o vrácení uhrazené spotřební daně z ostatních benzinů podle § 56a zákona o spotřebních daních.
Dále je tedy třeba posoudit, zda vrácení daně z ostatních benzinů je možné i v případech použití ostatních benzinů pro účely, na které se vztahuje osvobození podle § 49 odst. 2 zákona o spotřebních daních, anebo zda vrácení daně v těchto případech brání § 11 odst. 2 zákona o spotřebních daních.
Ustanovení § 11 odst. 2 zákona o spotřebních daních upravuje obecnou zásadu, podle níž se na vybrané výrobky podléhající spotřební dani pohlíží, jako by byly pořízeny za ceny bez daně, pokud byly použity pro účely, na které se vztahuje osvobození od daně. Jedná se o fikci, jejímž účelem je znemožnit vrácení daně, pokud je při nabytí vybraných výrobků podléhajících zdanění, v daném případě ostatních benzinů, uhrazena spotřební daň, aniž by nabyvatel uplatnil zákonem stanovený nárok na osvobození od daně. Fakticky je tedy nabyvateli ukládáno uplatnit osvobození od daně, pokud se vztahuje na účel použití ostatních benzinů, v opačném případě je vrácení daně vyloučeno. Důvodová zpráva k zákonu o spotřebních daních k tomu v části věnované § 11 odst. 2 zákona o spotřebních daních uvádí, že "vybrané výrobky odebírané pro účely, které jsou uvedeny ve zvláštní části pro jednotlivé komodity a na něž se vztahuje osvobození od daně, musí být bez daně odebírány povinně. Pokud subjekt získá pro uvedené účely vybrané výrobky za cenu obsahující spotřební daň, nebude mu tato daň vrácena."
Nelze přitom souhlasit ani s názorem krajského soudu, že obecná úprava osvobození od daně obsažená v § 11 zákona o spotřebních daních se na daný případ vůbec nevztahuje, ani s úvahou žalobkyně o tom, že § 56a odst. 1 zákona o spotřebních daních představuje takovou speciální úpravu ve vztahu k § 11 odst. 2 zákona o spotřebních daních, která vylučuje jeho aplikaci (lex specialis derogat legi generali). Je samozřejmě pravdou, jak vyplývá již z názvu první a druhé části zákona o spotřebních daních, že ustanovení blíže upravující jednotlivé druhy spotřebních daní jsou ve vztahu speciality ke společné úpravě obsažené v části první zákona a že v případě, že se tato zvláštní ustanovení od obecné úpravy odchylují, mají před ní pro daný typ spotřební daně přednost. Jak již však bylo vysvětleno, mezi § 11 odst. 2 a § 56a odst. 1 zákona o spotřebních daních není rozpor, naopak tato ustanovení na sebe navazují tak, aby institut osvobození od daně z ostatních benzinů podle § 49 odst. 2 zákona o spotřebních daních a institut vrácení daně z ostatních benzinů podle § 56a zákona o spotřebních daních byly uplatňovány na odlišné okruhy případů.
Není zároveň důvodu předpokládat, že záměrem zákonodárce při novelizaci zákona o spotřebních daních zákonem č. 217/2005 Sb. bylo vyloučit aplikaci uvedeného obecného pravidla vyjádřeného v § 11 odst. 2 zákona o spotřebních daních v případech vrácení daně z ostatních benzinů podle § 56a zákona o spotřebních daních. Pokud by tomu tak bylo, mohl zákonodárce použití § 11 odst. 2 citovaného zákona pro případy vrácení daně z ostatních benzinů výslovně vyloučit. To se ovšem nestalo a ani implicitně nelze takový záměr, jak již bylo vysvětleno, z textu zákona o spotřebních daních dovodit.
Smysl zvolené právní úpravy lze spatřovat i v tom, že zákonodárce si uvědomoval nutnost zvýšené kontroly ze strany správce daně (na základě rozhodování o vrácení již uhrazené daně podle § 56a odst. 1 zákona o spotřebních daních) v těch případech, kdy nabyvatel sice tvrdí, že ostatní benziny skutečně použil a spotřeboval v rámci podnikatelské činnosti jinak než pro prodej, pro pohon motorů, pro výrobu tepla nebo pro výrobu zákonem specifikovaných směsí, zároveň však nejde o použití ostatních benzinů za účelem výroby výrobků, které nejsou předmětem daně, kdy se uplatní režim osvobození od daně. V prvním případě se totiž jedná o široký okruh činností podnikajících fyzických a právnických osob, při nichž k použití ostatních benzinů dochází. Takové činnosti nelze předem taxativně vymezit. Navíc u těchto činností existuje zvýšené riziko zneužití či obcházení daňových předpisů z důvodu složitějšího ověřování, zda ke spotřebě ostatních benzinů skutečně došlo, jakým způsobem a v jakém množství. Naopak při činnostech, které jsou od spotřební daně osvobozeny, tedy při výrobě výrobků nepodléhajících dani, lze předpokládat, že lze dostatečným způsobem zajistit kontrolu skutečného použití a množství použitých ostatních benzinů v rámci režimu osvobození od daně.
Nejvyšší správní soud proto učinil závěr, že v důsledku § 11 odst. 2 zákona o spotřebních daních nelze v případech použití ostatních benzinů používaných pro účely výroby výrobků, které nejsou předmětem daně, uplatnit nárok na vrácení daně z ostatních benzinů podle § 56a zákona o spotřebních daních, pokud tyto ostatní benziny byly nakoupeny za cenu včetně daně. Na tento způsob použití ostatních benzinů se vztahuje osvobození od daně podle § 49 odst. 2 zákona o spotřebních daních, a pokud není osvobození řádně uplatněno, nelze spotřební daň uhrazenou v ceně ostatního benzinu zpětně vrátit.
Také v projednávané věci žalobkyně nakoupila zdaněné ostatní benziny a použila je pro účely, na které se vztahuje osvobození od daně podle § 49 odst. 2 zákona o spotřebních daních. Podle § 11 odst. 2 zákona o spotřebních daních se na jí nabyté ostatní benziny hledí, jako by byly pořízeny za ceny bez daně. Žalobkyni proto nelze přiznat nárok na vrácení daně z takto nabytých ostatních benzinů podle § 56a zákona o spotřebních daních. Vzhledem k tomu, že krajský soud nesprávně posoudil tuto právní otázku, dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že shora uvedená kasační námitka je důvodná. | decision_1338.txt |
379 | k § 2, § 23, § 81, § 110 odst. 1 a 3, § 114 a § 122 odst. 2 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění účinném ke dni 21. 2. 2012*) (v textu jen "ZVZ")
k § 17 obchodního zákoníku**)
k § 504 občanského zákoníku (č. 89/2012 Sb.)
k § 38 správního řádu (č. 500/2004 Sb.), ve znění zákona č. 413/2005 Sb.***)
I. Tzv. "intraunijní záměna zadavatelů", tedy záměna zadavatele podléhajícího jurisdikci jiného členského státu Evropské unie, který danou veřejnou zakázku podle zadávacích předpisů tohoto členského státu vysoutěžil, za zadavatele uvedeného v § 2 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách ("český zadavatel"), je pojmově vyloučena, neboť by Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, jako orgánu dohledu, zabránila účinně dohlížet nad dodržováním zákona o veřejných zakázkách těmi subjekty, které podléhají jeho osobní působnosti a vynakládají finanční prostředky z veřejných rozpočtů České republiky. Posouzení zákonnosti zadávacího řízení totiž může proběhnout jen v mezích českého práva, neboť orgán dohledu není oprávněn při své činnosti aplikovat cizozemskou veřejnoprávní úpravu. V případě, kdy má dojít k popsané záměně zadavatelů, je proto nutné vypsat nové zadávací řízení, postupem dle zákona o veřejných zakázkách.
II. Přezkumné správní řízení zahájené podle § 114 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, jehož předmětem je ověření podmínek pro použití jednacího řízení bez uveřejnění ze strany zadavatele (§ 23 téhož zákona), musí být dostupné co nejširšímu okruhu navrhovatelů. Prostředkem k dosažení tohoto cíle je co nejméně restriktivní a maximálně benevolentní výklad § 110 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách. Ustanovení § 110 odst. 3 téhož zákona se v těchto případech nepoužije vůbec.
III. Zásada kontradiktornosti se projevuje v řízeních zahajovaných na návrh podle § 114 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, nejen mezi navrhovatelem a zadavatelem, ale i mezi navrhovatelem a uchazečem, jehož nabídka byla vyhodnocena jako nejvhodnější (§ 81 téhož zákona). Přinejmenším stran té části návrhu, kterou navrhovatel míří proti rozhodnutí zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky, musí být vítěznému uchazeči dán prostor k vyjádření.
IV. Orgán dohledu (Úřad pro ochranu hospodářské soutěže) je oprávněn omezit účastníku řízení nahlížení do správního spisu z důvodu ochrany obchodního tajemství jiného subjektu (§ 17 obchodního zákoníku, § 504 občanského zákoníku z roku 2012). Nepostupuje přitom podle obecné úpravy nahlížení do správního spisu (§ 38 správního řádu z roku 2004), ale dle zvláštní úpravy (§ 122 odst. 2 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách), která stanoví, že z nahlížení jsou vyloučeny i části spisu požívající ochrany v rovině soukromoprávní.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2014, čj. 5 Afs 48/2013-272)
Prejudikatura: rozsudky Soudního dvora ze dne 10. 3. 1987, Komise proti Itálii, C-199/85, Recueil, s. 1039, ze dne 17. 11. 1993, Komise proti Španělsku, C-71/92, Recueil, s. I-5923, ze dne 19. 6. 2003, Fritsch, Chiari & Partner, Ziviltechniker GmbH a další proti Autobahnen-und Schnellstrassen-Finanzierungs-AG (C-410/01, Recueil, s. I-6413), ze dne 19. 6. 2003, Werner Hackermüller proti Bundesimmobiliengesellschaft mbH (BIG) a Wiener Entwicklungsgesellschaft mbH für den Donauraum (C-249/01, Recueil, s. I-6319), ze dne 12. 2. 2004, Grossmann Air Service, Bedarfsluftfahrtunternehmen GmbH & Co. KG proti Republice Rakousko (C-230/02, Recueil, s. I-1829), ze dne 14. 9. 2004, Komise proti Itálii, C-385/02, Recueil, s. I-8121, a ze dne 14. 2. 2008, Varec SA proti Belgickému státu (C-450/06, Sb. rozh., s. I-581); rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. 2. 1997, Nideröst-Huber proti Švýcarsku (stížnost č. 18990/91, Reports 1997-I, s. 108, § 24), a ze dne 18. 3. 1997, Mantovanelli proti Francii (stížnost č. 21497/93, Reports 1997-II, s. 436, § 33).
Věc: Akciová společnost ŠKODA TRANSPORTATION proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, za účasti 1) akciové společnosti České dráhy a 2) společnosti Siemens Aktiengesellschaft Österreich, o návrh na zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele, o kasačních stížnostech žalovaného a osob zúčastněných na řízení 1) a 2).
Rozhodnutím žalovaného ze dne 5. 9. 2011 byl podle § 118 odst. 4 písm. a) ZVZ zamítnut návrh žalobce na zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele, neboť nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření podle § 118 odst. 1 a 2 ZVZ. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce rozklad, který předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže svým rozhodnutím ze dne 21. 2. 2012 na základě § 152 odst. 5 písm. b) správního řádu z roku 2004 zamítl.
Žalobou podanou u Krajského soudu v Brně se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 2. 2012. Krajský soud rozsudkem ze dne 9. 4. 2013, čj. 31 Af 54/2012-443, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Krajský soud se v odůvodnění svého rozsudku především zabýval aktivní legitimací žalobce a nenalezl důvody, pro které by nemělo být s žalobcem jednáno jako s účastníkem řízení. Jeho aktivní legitimaci odvodil z § 110 odst. 1 ZVZ a dále z čl. 1 odst. 3 směrnice Rady č. 89/665/EHS o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce (dále jen "přezkumná směrnice"), podle nichž má být přezkumné řízení dostupné každé osobě, která má nebo měla zájem na získání určité veřejné zakázky, a které v důsledku protiprávního jednání vznikla škoda nebo jí hrozí. Dodal, že v případě, kdy se žalobce zadávacího řízení neúčastnil, je tento zájem dán tehdy, pokud podává proti postupu zadavatele, v jehož důsledku se nemohl zadávacího řízení zúčastnit, námitky; v daném případě se jednalo o námitky proti použití jednacího řízení bez uveřejnění. O zájmu na získání veřejné zakázky naproti tomu hovořit nelze, pokud dodavatel vůbec není oprávněn veřejnou zakázku získat např. proto, že nedisponuje potřebným živnostenským oprávněním. Krajský soud se tedy neztotožnil s takovým pojetím zájmu na získání veřejné zakázky, pokud by důkazem jeho existence muselo být předložení vlastní nabídky.
Krajský soud se dále vyjádřil k situaci, kdy byl původní zadavatel - Rakouské spolkové dráhy (dále jen "ÖBB") nahrazen zadavatelem novým, a to osobou zúčastněnou na řízení 1). S odkazem na § 7 odst. 1 ZVZ dospěl k závěru, že nedošlo k situaci, kdy by se měnila pouze osoba zadavatele, ale přitom nedošlo k žádné změně v obsahu práv a povinností ve vztahu k vybranému uchazeči [zde osobě zúčastněné na řízení 2)]. Jelikož na realizaci veřejné zakázky měla být uzavřena samostatná nová smlouva na nové plnění, nešlo o pouhé přistoupení ke smlouvě již uzavřené mezi ÖBB a vybraným uchazečem. I kdyby záměna zadavatelů možná byla, zadavatel se v daném případě vydal cestou vypsání zcela nové veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění.
Krajský soud se kromě jiného vyjádřil k namítanému porušení procesních práv žalobce. Předně uvedl, že žalovaným zmiňovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 1. 2005, čj. 2 A 13/2002-424, č. 563/2005 Sb. NSS, a usnesení Ústavního soudu ze dne 10. 11. 2004, sp. zn. II. ÚS 419/04, jsou již překonána, neboť se týkají výkladu již neúčinného právního předpisu (§ 23 odst. 3 správního řádu z roku 1967). Oproti naposledy citovanému § 38 odst. 6 správního řádu z roku 2004 předpokládá, že z nahlížení do spisu budou vyloučeny části, které obsahují utajované informace nebo skutečnosti, na něž se vztahuje zákonem uložená nebo uznaná povinnost mlčenlivosti, avšak s výjimkou vztahující se na ty části spisu, kterými se provádí důkaz. Ustanovení § 38 odst. 6 správního řádu z roku 2004 tak oproti § 23 odst. 3 správního řádu z roku 1967 zavádí procesní režim nahlížení i do těch částí spisu, které byly dříve z nahlížení vyloučeny, aby bylo v co nejširší míře zajištěno uplatňování práv účastníky řízení. Krajský soud nad rámec zákonné dikce dodal, že povinnost mlčenlivosti, která odůvodňuje vyloučení nahlížení do spisu, musí mít veřejnoprávní charakter, což o obchodním tajemství, kterého se zadavatel a vybraný uchazeč z pozice dalších účastníků správního řízení dovolávali, říci nelze. Připustil však, že zvláštní zákon může stanovit, aby z nahlížení do spisu byly vyloučeny i skutečnosti, na které se vztahuje povinnost mlčenlivosti založená na soukromoprávních vztazích, jak to má na mysli § 122 odst. 2 ZVZ. Účelem tohoto ustanovení však je ochrana obchodního tajemství ve vztahu ke třetím osobám, nikoli k účastníkům řízení. Z těchto úvah pak krajský soud vyvodil, že v zájmu práva na vyjádření ke všem prováděným důkazům je zákonem uložená nebo uznaná povinnost mlčenlivosti prolomena v případě částí spisu, jimiž byl nebo bude prováděn důkaz, ovšem pouze ve prospěch účastníka řízení nebo jeho zástupce, a to za předpokladu, že bude prokazatelně poučen o následcích porušení této povinnosti. Krajský soud přitom měl za prokázané, že některými částmi spisu musel být prováděn důkaz (smlouva mezi vybraným uchazečem a ÖBB ze dne 24. 2. 2006, návrh smlouvy předložený vybraným uchazečem v jednacím řízení bez uveřejnění, dopis ÖBB ze dne 22. 12. 2010 atd.) a že utajení předmětného obchodního tajemství mohlo žalobce poškodit na jeho procesních právech natolik, aby to způsobilo nezákonnost rozhodnutí.
Proti rozsudku krajského soudu podali žalovaný a osoby zúčastěné na řízení kasační stížnosti. K údajnému zkrácení procesních práv žalobce žalovaný uvedl, že ve svém rozhodnutí objasnil, z jakého důvodu nemohlo vytýkaným postupem dojít ke zhoršení postavení žalobce ve správním řízení. Žalovaný trval na tom, že informace, kterých se žalobce domáhal, byly pouze okrajové ve vztahu k informacím a skutečnostem, které byly pro rozhodnutí určující, a dále, že (veřejně dostupné) podklady, na nichž byla rozhodnutí vystavěna, byly totožné s informacemi utajenými. Žalovaný nesouhlasil zejména se závěry krajského soudu uvedenými v bodech [239] a [240] rozsudku; procesní právo, které mělo být žalobci upřeno, svědčí jen tomu, o jehož věci se v řízení rozhoduje, tedy účastníku řízení. Pojem "účastník řízení" je nutno vykládat restriktivně a v tomto zužujícím pojetí nenaplňuje žalobce (v pozici navrhovatele) znaky účastníka řízení, neboť o jeho právech a povinnostech v tomto řízení rozhodováno nebylo. V souvislosti s tvrzeným porušením procesních práv žalobce poukázal žalovaný na rozsudek Soudního dvora ze dne 14. 2. 2008, Varec SA proti Belgickému státu, C-450/06, Sb. rozh., s. I-581, v němž Soudní dvůr konstatoval, že k dosažení cíle, spočívajícího v otevření nenarušené hospodářské soutěže ve všech členských státech, je třeba, aby zadavatelé nezveřejňovali žádné informace týkající se řízení o zadávání veřejných zakázek, jejichž obsah by mohl být použit k narušení hospodářské soutěže, ať již v probíhajícím řízení, nebo v předchozích řízeních o zadání zakázky. Užitečný účinek této povinnosti zadavatelů by nemohl nastat mj. tehdy, pokud by musely být tyto informace bez omezení poskytnuty žalobci nebo dokonce jiným osobám. Soudní dvůr tím poukazoval na riziko podávání účelových návrhů, respektive žalob, jejichž cílem by nebylo získání veřejné zakázky, ale přístupu k nabídkám a k informacím pojmově zakládajícím obchodní tajemství ve smyslu § 17 obchodního zákoníku. V rámci přezkumného řízení proto musí mít příslušné orgány možnost rozhodnout, že některé informace obsažené ve spisech nebudou účastníkům řízení a jejich advokátům předány. Nad rámec této citace pak žalovaný upozornil na obsah odstavce 1 preambule směrnice Rady 2004/18/ES o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (dále jen "zadávací směrnice"), z něhož vyplývá, že tato směrnice je založena na judikatuře Soudního dvora, a proto judikatura Soudního dvora je z hlediska svého obsahu fakticky právem.
Nesprávné posouzení právní otázky dopadá rovněž na bod [239] rozsudku. Smyslem povinnosti žalovaného podle § 122 odst. 2 ZVZ má podle krajského soudu být "ochrana obchodního tajemství zejména ve vztahu k třetím osobám (nikoli účastníkům řízení)". Takový charakter dotčené povinnosti, představující ochranu vůči všem myslitelným narušitelům, však žalovaný nesdílí, neboť nevyplývá z žádného ustanovení. Z důvodové zprávy je patrno, že toto ustanovení má přispět k ochraně obchodního tajemství, přičemž výjimka se uplatní ve vztahu k řízení trestnímu.
Osoba zúčastněná na řízení 1) (dále jen "zadavatel") ve své kasační stížnosti opětovně namítala nedostatek aktivní legitimace žalobce s tím, že nebyl osobou oprávněnou k podání návrhu na přezkoumání úkonů zadavatele. Z jeho strany nebyly naplněny dva podstatné předpoklady, a to zájem na získání veřejné zakázky a hrozba újmy (nebo její vznik) v důsledku domnělého porušení zákona o veřejných zakázkách. Krajský soud aktivní legitimaci bez náležité opory v zákoně o veřejných zakázkách odvodil od skutečnosti, že žalobce již v minulosti zadavateli poskytoval plnění související s železniční dopravou. Zadavatel trval na tom, že tyto dřívější dodávky nečiní z žalobce automaticky oprávněného, respektive hypotetického zájemce pro všechny další zakázky. Podstatné podle něj je, že žalobce v rozhodné době nedisponoval produktem, který by splňoval (podle krajského soudu navíc plně legitimní) požadavek na provozní rychlost 230 km/h, ale neměl ani zájem takový produkt nabízet; to žalobce dokonce sám potvrdil (viz prezentace k návrhu na přezkoumání úkonu zadavatele ze dne 11. 7. 2011 a prezentace s názvem "Railjet pro České dráhy - Námitky Škody Transportation" ze dne 8. 8. 2011). Ani tvrzení žalobce, že teoreticky mohl mít zájem o jinou veřejnou zakázku (tedy takovou, v níž by nebyl stanoven požadavek na provozní rychlost minimálně 230 km/h), jeho aktivní legitimaci nezakládá. Podle zadavatele nebyla splněna ani druhá podmínka pro aktivní legitimaci, tedy podmínka hrozící nebo vzniklé újmy. Zadavatel zopakoval, že žalobce žádnou (ani teoretickou) možnost získat veřejnou zakázku neztratil, neboť ji nikdy neměl. Žalovaný proto měl návrh žalobce zamítnout podle § 118 odst. 4 písm. c) ZVZ. Na neoprávněnosti návrhu nemění nic ani to, že žalovaný žalobci přiznal více práv, než mu náleželo a že s ním jednal jako s účastníkem správního řízení, neboť práva účastníka řízení nezískává a na svých veřejných subjektivních právech nemůže být zkrácen ten, s kým správní orgán jednal nesprávně jako s účastníkem řízení (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 12. 2005, čj. 3 As 8/2005-118, č. 825/2006 Sb. NSS). Se shodnými žalobními námitkami se přitom krajský soud nevypořádal.
Zadavatel rovněž trval na tom, že podle zákona o veřejných zakázkách vůbec postupovat nemusel (zadal-li veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění, učinil tak z opatrnosti), protože se jednalo o převod části již vysoutěžené veřejné zakázky mezi dvěma sektorovými zadavateli. Shrnul, že zadavatel vstoupil v rozsahu dodávky posledních 16 ks vlakových souprav do práv a povinností ÖBB vyplývajících ze smlouvy, kterou ÖBB uzavřela se společností Siemens Aktiengesellschaft Österreich, která má být, namísto společnosti s ručením omezeným Siemens, osobou zúčastněnou na řízení 2). Krajský soud zjevně pochybil, založil-li svůj závěr, že se jedná o novou veřejnou zakázku, na ničím nepodloženém zjištění, že byla uzavřena nová smlouva, a dále, že se mění místo plnění veřejné zakázky. Zadavatel připomněl, že vstoupil do práv a povinností ÖBB na základě trojstranné smlouvy, na níž navazovala deklarace potvrzující vzájemná práva a povinnosti. Skutečnost, že nedošlo ke změně místa plnění, vyplývá například z dobrovolného oznámení o průhlednosti ex ante, které zadavatel zveřejnil v informačním systému o veřejných zakázkách. V této části proto považoval zadavatel napadený rozsudek za nepřezkoumatelný. Nad rámec výše uvedeného uvedl, že i v odborné literatuře se záměna zadavatelů na vnitrostátní úrovni připouští za předpokladu, že pravidla, která se na dané zadavatele ve vztahu k předmětné veřejné zakázce vztahují, jsou ekvivalentní, tedy pokud je ekvivalentní rozhodná právní úprava. O této ekvivalenci zadavatel nepochyboval, a to s ohledem na implementaci zadávací směrnice do právních řádů napříč Evropskou unií. Jednalo se tedy o otázku výkladu a aplikace evropských zadávacích směrnic. V závěru kasační stížnosti zadavatel vyjádřil svůj nesouhlas se závěrem krajského soudu o zkrácení žalobce na jeho procesních právech tím, že mu žalovaný neumožnil nahlédnout do částí spisu, kterými se měl provádět důkaz. Zadavatel dal krajskému soudu za pravdu pouze v tom, že v daném případě dochází ke střetu práva na ochranu obchodního tajemství a procesního práva nahlížet do spisu, avšak již nesouhlasil s tím, aby právu na nahlížení do spisu byla přiznávána větší váha. Poukázal v této souvislosti zejména na § 122 ZVZ, který žalovanému ukládá povinnost zachovat důvěrnost obchodního tajemství. Není však pravda, že toto ustanovení bylo formulováno pouze na ochranu obchodního tajemství ve vztahu ke třetím osobám. Dosavadní judikatura, kterou krajský soud označil za překonanou, vycházela z principu, že procesní právo na nahlížení do spisu je třeba vyvažovat oproti právu na ochranu obchodního tajemství. Tento přístup je aplikovatelný i ve vztahu k § 38 odst. 6 správního řádu z roku 2004, což podtrhuje i zásada vyjádřená v § 2 odst. 3 správního řádu z roku 2004, podle kterého správní orgán šetří práva nabytá v dobré víře, jakož i oprávněné zájmy osob, jichž se činnost správního orgánu v jednotlivém případě dotýká. Nutnost vyvážit zájem na ochraně obchodního tajemství na straně jedné a princip kontradiktornosti (respektive právo na spravedlivý proces) na straně druhé, vyplývá i z citovaného rozsudku Soudního dvora ve věci Varec SA proti Belgickému státu, C-450/06, jakkoli zadavatel samotný princip kontradiktornosti v přezkumném řízení zpochybnil. V tomto rozsudku se mj. uvádí, že zásada kontradiktornosti řízení neposkytuje účastníkům žádný nárok na neomezený a absolutní přístup ke všem informacím týkajícím se dotčeného řízení. Z těchto důvodů je zadavatel stále přesvědčen o tom, že povinností žalovaného bylo přihlédnout k významné citlivosti a hodnotě údajů obsažených v dokumentech vybraného uchazeče, a to tím spíše, že subjekt, který se těchto informací dožadoval, byl jeho přímý konkurent, který navíc nebyl schopen danou veřejnou zakázku sám realizovat. Zpřístupněním chráněného obchodního tajemství žalobci by vznikla vybranému uchazeči škoda, jejíž náhradu by mohl vymáhat, a to s ohledem na citovanou judikaturu Soudního dvora pravděpodobně úspěšně. Zadavatel je přesvědčen, že žalobci žádná procesní práva upřena nebyla, o čemž svědčí nejen jeho rozsáhlá argumentace uplatněná ve správním a soudním řízení či podrobnost odůvodnění rozhodnutí žalovaného a jeho předsedy, ale i fakt, že by zpřístupnění požadovaných informací na výsledku správního řízení ničeho nezměnilo. Nejednalo by se navíc o procesní pochybení takové intenzity, aby mohlo mít za následek nezákonnost správních rozhodnutí.
Osoba zúčastněná na řízení 2) (dále jen "vybraný uchazeč") uvedla ve své kasační stížnosti shodné námitky jako zadavatel, byť ve stručnější podobě, pouze s tím rozdílem, že se nijak nevyjádřila k otázce, zda se v daném případě jednalo o novou veřejnou zakázku, nebo zda fakticky šlo o záměnu dvou zadavatelů.
Žalobce ke kasačním stížnostem především uvedl, že po celou dobu běhu správního řízení měl zájem na získání veřejné zakázky a tento zájem také tvrdil. Ke zpochybňované žalobní legitimaci odkázal na § 110 odst. 1 ZVZ, podle něhož postačuje, že se jedná o dodavatele, který je schopen předmět veřejné zakázky potenciálně dodat. Tento fakt potvrzuje například podání ze dne 17. 8. 2011, z něhož vyplývá vůle žalobce k dodání vlakových souprav pro rychlost až 230 km/h, s variabilitou vnitřního uspořádání dle požadavků zadavatele. Žalobce proto trval na diskriminačním vymezení předmětu veřejné zakázky a na neoprávněném užití jednacího řízení bez uveřejnění. K tvrzení, že žalobci nevznikla a ani nehrozila žádná škoda (i ve formě ušlého zisku), žalobce uvedl (s připomenutím čl. 1 odst. 3 přezkumné směrnice a rozsudku Soudního dvora ze dne 19. 6. 2003, Fritsch, Chiari & Partner, Ziviltechniker GmbH a další proti Autobahnen-und Schnellstrassen-Finanzierungs-AG, C-410/01, Recueil, s. I-6413), že přezkumná směrnice nechala podrobnou úpravu přezkumného řízení na členských státech tak, aby bylo dostupné každé osobě, která má nebo měla zájem na získání určité veřejné zakázky a které vznikla nebo mohla vzniknout škoda domnělým porušením zákona; to nicméně nikoho nezmocňuje k výkladu pojmu "zájem na získání veřejné zakázky" takovým způsobem, který by omezil účinnost této směrnice. Právo přezkumu proto náleží každé osobě, která má nebo měla zájem na získání určité veřejné zakázky, a které v důsledku možného protiprávního jednání vznikla škoda nebo jí škoda hrozí. Nad rámec výše uvedeného žalobce dodal, že právě realizaci jiných dodávek pro zadavatele vzal krajský soud za okolnost jednoznačně zakládající aktivní legitimaci žalobce. Bylo by v rozporu s principy zadávání veřejných zakázek zakládat aktivní legitimaci pouze na tom, zda žalobce vyrábí či dodává přesně určené a vymezené jednotky Railjet. Žalovaný ostatně s žalobcem jako s účastníkem řízení jednal, v souladu s vymezením okruhu účastníků řízení v § 116 ZVZ.
Ve shodě s rozsudkem krajského soudu prezentoval dále žalobce názor, že se v daném případě nemohlo jednat o pouhou změnu zadavatele, resp. že zadavatel vůbec nemusel danou veřejnou zakázku zadávat v některém druhu zadávacího řízení. Výklad připouštějící volné a netransparentní překupování opčních práv v rámci smluv uzavíraných při veřejných zakázkách by mohl vést k předchozím domluvám zadavatelů, v jejichž důsledku se dodavatelé nebudou moci ucházet o tuto zakázku i u dalšího zadavatele, což je neslučitelné s cíli, které sleduje právní úprava zadávacích směrnic (rozvoj vnitřního trhu a nenarušená konkurence mezi podniky). Upozornil však, že není schopen svou argumentaci k této problematice v podrobnostech rozvést, protože mu dosud nebyly zpřístupněny relevantní smlouvy mezi zadavatelem, respektive ÖBB, a vybraným uchazečem. S odkazem na rozsudek Soudního dvora ze dne 19. 6. 2008, Pressetext Nachrichtenagentur GmbH proti Republice Rakousko, C-454/06, Sb. rozh., s. I-4401, dospěl žalobce k závěru, že i kdyby byla teze o možnosti převzetí části veřejné zakázky možná a v souladu s právem, pak u nyní přezkoumávané veřejné zakázky došlo k podstatným změnám, které by jinak umožnily připuštění jiných uchazečů než těch, kteří byli původně zainteresováni na veřejné zakázce. Změna zadavatelů, které se osoby zúčastněné na řízení dovolávají, tak není ničím jiným než samostatnou a nezávislou veřejnou zakázkou, kterou je nutné zadat v některém druhu zadávacího řízení. Nad rámec výše uvedeného žalobce opětovně poukázal na rozdíl ve vymezení předmětu plnění podle oznámení o zadání přezkoumávané veřejné zakázky a předmětu plnění podle smlouvy uzavřené mezi zadavatelem a vybraným uchazečem ve znění pozdějších změn a dodatků, a to zejména proto, že zadavatel dodatečně (a nepřípustně) rozdělil požadované plnění. Skutečně realizované nákupy nejprve sedmi a poté osmi souprav Railjet nelze odvozovat od původní veřejné zakázky na 16 ks souprav jednotek Railjet a nelze je ani realizovat v rámci jednoho zadávacího řízení.
Žalobce se ztotožnil rovněž se závěrem krajského soudu, že mu byla v řízení před žalovaným upřena procesní práva tím, že mu nebylo umožněno nahlédnout do částí spisu, jimiž byl prováděn důkaz; na tom nic nemění ani (neopodstatněná) domněnka, že by nahlédnutí do spisu ničeho nezměnilo na výsledku řízení, neboť znepřístupněné informace měly mít, z pohledu zjišťování skutkového stavu věci, toliko marginální význam. Pokud snad žalovaný vycházel z informací, které byly běžně dostupné, neviděl žalobce racionální důvod pro odmítnutí žádosti o nahlížení do příslušné části spisu. Žalobce sdílel také názor, že povinnost mlčenlivosti, kvůli které je vyloučeno nahlížení do části spisu, musí mít veřejnoprávní povahu, což obchodní tajemství nemá. V souvislosti s opakovanými odkazy na shora citovaný rozsudek Soudního dvora ve věci Varec SA proti Belgickému státu, C-450/06, uvedl, že odkazy citované zadavatelem a vybraným uchazečem byly účelově vytrženy z kontextu, zejména s přihlédnutím ke stanovisku Generální advokátky. Žalobce byl přesvědčen, že dokumenty ze spisu, k nimž žádal přístup, byl prováděn důkaz, čemuž nasvědčují například body [18], [28] a [68] rozhodnutí žalovaného a bod [107] rozhodnutí I. stupně. Byla-li žalobci upřena možnost vyjádřit se k těmto pro věc rozhodným podkladům, nutně to mělo vliv na zákonnost a přezkoumatelnost obou rozhodnutí. Žalobce přitom nežádal zpřístupnění všech informací vztahujících se k přezkoumávanému zadávacímu řízení, ale jen o možnost vyjádřit se k provedeným důkazům. Žalovaný evidentně nerozlišoval mezi ochranou obchodního tajemství obecně (vůči všem osobám) a jeho ochranou v rámci institutu nahlížení do spisu, respektive seznámení se s podklady rozhodnutí (ve vztahu k účastníkům správního řízení).
Nejvyšší správní soud kasační stížnosti zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(...) Nejvyšší správní soud, jak již naznačil výše, považuje hypotetickou možnost intrakomunitární, respektive nyní intraunijní, záměny zadavatelů za pojmově vyloučenou, a to již s ohledem na základní principy, na nichž přezkumné řízení stojí. Při vědomí těchto principů nelze zejména připustit, aby se žalovaný, jako orgán dohledu, vzdal pravomoci přezkoumat jednání subjektu, který podléhá osobní působnosti ZVZ, jinými slovy, aby rezignoval na možnost přezkumu zákonnosti kontraktačního procesu, při němž zadavatel (ať už veřejný, sektorový či dotovaný) vynakládá peněžní prostředky z veřejných rozpočtů ČR [blíže viz osobní působnost ZVZ, vymezená v § 2 ZVZ, a úzce navazující na základní zásady zadávacího řízení vymezené v § 6 ZVZ, na definici veřejné zakázky, obsažené v § 7 odst. 1 ZVZ, či pojem zadávání, definovaný v § 17 písm. k) ZVZ]. Posouzení zákonnosti úkonů "českého" zadavatele může z povahy věci proběhnout jen a pouze v mezích českého práva veřejných zakázek, neboť orgán dohledu není oprávněn jiný zadávací právní předpis (tedy cizozemskou veřejnoprávní úpravu) aplikovat. Důsledkem připuštění konceptu "intraunijní záměny zadavatelů" by byla faktická možnost úniku "českého" veřejného zadavatele z dosahu českého ZVZ, a z toho vyplývající nemožnost českého orgánu dohledu nad dodržováním ZVZ účinně dohlížet. "Český zadavatel" (§ 2 ZVZ) by se odvolával na zadávací řízení, kterého se již účastnil (nebo měl účastnit) zadavatel zahraniční podle práva daného státu, a orgán dohledu by v případě pochybností o zákonnosti postupu tohoto zahraničního zadavatele takový zadávací proces vůbec nemohl přezkoumat (nemluvě již o možnosti reparace nezákonného postupu či o přijetí opatření k potrestání zahraničního zadavatele). Postup zahraničního zadavatele by sice mohl být revidován ze strany zahraničního orgánu dohledu, na takový případný postup by ovšem žalovaný nemohl mít žádný přímý vliv. I pro případ, že by bylo orgánem dohledu státu zadavatele prokázáno porušení zahraniční zadávací právní úpravy, stěží by mohly důsledky tohoto porušení dopadat na "českého" zadavatele, ač na něj byla práva a povinnosti z (protiprávně) uzavřené zadávací smlouvy cedována či jinak postoupena. Nežádoucím důsledkem intraunijní záměny zadavatelů by tak bylo vyloučení přezkumné pravomoci českého orgánu dohledu vůči subjektu, který, jak již bylo zdůrazněno, vynakládá finanční prostředky z veřejných rozpočtů České republiky (což je hlavním důvodem veřejnoprávní reglementace takového postupu), a právě s ohledem na tento fakt si při tom nemůže počínat libovolně.
Na tomto závěru nemůže ničeho změnit ani argumentace zadavatele odkazem na harmonizaci zadávacích právních předpisů na unijní úrovni (viz přezkumná směrnice, zadávací směrnice a tzv. "sektorová" směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb). Směrnice, jako sekundární předpis práva EU, je podle čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské unie definována jako předpis závazný pro každý stát, kterému je určen, "pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, přičemž volba formy a prostředků se ponechává vnitrostátním orgánům". Je tedy na jednotlivých členských státech, jakým způsobem obsah jednotlivých směrnic do svých právních řádů transponují, potažmo implementují; podstatné je, že dostojí výsledku, kterého je směrnicí zamýšleno. Jinými slovy, cílová právní norma (tedy unijním právem zamýšlená pravidla chování) musí být promítnuta do právního předpisu, který bude vydán příslušným orgánem členského státu s normotvornou pravomocí, přičemž její účel a obsah bude předurčen právě obsahem příslušné směrnice, která je prvotním legislativním důvodem vzniku cílové vnitrostátní právní úpravy. Transpozice směrnic do vnitrostátního práva tedy nemá nutně za následek přijetí zcela identických vnitrostátních právních úprav v dané oblasti. Z uvedeného důvodu se zdejšímu soudu jeví argument zadavatele, že v řádném zadávacím procesu proběhlo i zadání veřejné zakázky pro ÖBB, jako zavádějící, neboť skutečnost, že ÖBB dostála pravidlům pro zadávání veřejných zakázek podle rakouského práva, neznamená automaticky, že by v hypotetické pozici českého veřejného zadavatele dostála při zadávání veřejné zakázky na 67 ks vlakových souprav Railjet bezezbytku také požadavkům ZVZ. (...)
Dále se Nejvyšší správní soud zabýval námitkami nesprávného právního posouzení věci krajským soudem [§ 109 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
Na prvním místě je třeba postavit na jisto, zda byl žalobce osobou (věcně) aktivně legitimovanou k podání návrhu na přezkoumání úkonů zadavatele dle § 114 ZVZ, potažmo k podání správní žaloby. Zdejší soud, ve shodě se soudem krajským, při posouzení této otázky vyšel ze znění § 110 odst. 1 ZVZ, ve spojení s čl. 1 odst. 3 přezkumné směrnice. Z dikcí obou výše citovaných ustanovení vyplývá, že navrhovatelem podle § 114 ZVZ se může stát každá osoba (kterýkoli dodavatel), která: 1) měla nebo má zájem na získání veřejné zakázky, a 2) v důsledku tvrzeného protiprávního jednání zadavatele jí hrozí nebo vznikla újma na jejích právech.
Výkladem čl. 1 odst. 3 přezkumné směrnice, respektive výkladem pojmu "zájem na získání určité veřejné zakázky" ("an interest in obtaining a particular contract") se Soudní dvůr skutečně zabýval v žalobcem zmíněném rozsudku ve věci Fritsch, Chiari & Partner, Ziviltechniker GmbH a další proti Autobahnen-und Schnellstrassen-Finanzierungs-AG , C-410/01. Dospěl v něm k závěru, že ačkoli přezkumná směrnice výslovně zmocňuje členské státy stanovit podrobná pravidla, podle nichž má být přístup k přezkumnému řízení umožněn každé osobě, která má nebo měla zájem na získání určité veřejné zakázky, a které v důsledku protiprávního jednání zadavatele hrozí nebo vznikla újma na jejích právech, neznamená to, že by pojem "zájem na získání určité veřejné zakázky" mohl být vykládán způsobem, který omezuje účinnost (tj. efektivitu) přezkumné směrnice. Z tohoto rozsudku Soudního dvora je ovšem patrno, že dotčení efektivity přezkumné směrnice mělo mít původ v tehdy účinné rakouské právní úpravě, která uchazeči či zájemci ukládala, aby se před samotným přezkumným řízením předpokládaným přezkumnou směrnicí obrátil na tzv. smírčí komisi (Bundes-Vergabekontrollkommission). Tento rozdíl ve skutkovém pozadí věci proto činí závěry uvedeného rozsudku pro souzenou věc jen stěží použitelnými.
Nejvyšší správní soud proto reflektoval jiné rozsudky Soudního dvora, v nichž Soudní dvůr připustil takovou interpretaci čl. 1 odst. 3 přezkumné směrnice, podle které je přezkumné řízení zpřístupněno osobě, která má nebo měla zájem na získání určité veřejné zakázky, jedině tehdy, pokud jí v důsledku domnělého protiprávního jednání zadavatele vznikla nebo hrozí újma na jejích právech [viz rozsudek Soudního dvora ze dne 19. 6. 2003, Werner Hackermüller proti Bundesimmobiliengesellschaft mbH (BIG) a Wiener Entwicklungsgesellschaft mbH für den Donauraum, C-249/01, Recueil, s. I-6319]. Obdobně vyznívá i rozsudek ze dne 12. 2. 2004, Grossmann Air Service, Bedarfsluftfahrtunternehmen GmbH & Co. KG proti Republice Rakousko, C-230/02, Recueil, s. I-1829, v němž Soudní dvůr konstatoval, že čl. 1 odst. 3 přezkumné směrnice nevylučuje, aby byl uchazeč nebo zájemce o veřejnou zakázku poté, co došlo k výběru nejvhodnější nabídky, považován za osobu, která ztratila právo na přístup k přezkumnému řízení z toho důvodu, že se neúčastnil zadávacího řízení proto, že nebyl schopen zajistit veškeré zadavatelem poptávané plnění, neboť zadávací podmínky údajně obsahovaly diskriminační požadavky, aniž by se však (před rozhodnutím o výběru nejvhodnější nabídky) domáhal přezkumu těchto údajně diskriminačních zadávacích podmínek orgánem dohledu.
V návaznosti na právě citovanou judikaturu Soudního dvora proto pokládá Nejvyšší správní soud za plně legitimní, aby dodavatel, který se domáhá přezkumu úkonů zadavatele v zadávacím řízení, prokázal, že měl reálný zájem na získání předmětné veřejné zakázky a že mu tvrzeným porušením zákona hrozí nebo vznikla újma na jeho právech. Nelze však ustrnout na přístupu, že jediným akceptovatelným projevem zájmu na získání veřejné zakázky je vyzvednutí zadávací dokumentace a/nebo podání nabídky (účast v soutěži), neboť ani za těmito kroky zájem na získání veřejné zakázky ve všech případech spolehlivě nestojí. Stejně tak není důvod trvat na tom, aby byla tvrzená újma, respektive škoda v materiálním (damnum emergens et lucrum cessans) či nemateriálním smyslu uchazečem či zájemcem vyčíslena, a to zejména proto, že v raných stadiích zadávacího řízení, před hodnocením nabídek, lze mnohdy jen obtížně odhadnout, zda by jeho nabídka vůbec mohla být vybrána jako nejvhodnější. Lze tedy v nejobecnější rovině shrnout, že smyslem § 110 odst. 1 ZVZ a čl. 1 odst. 3 přezkumné směrnice je umožnit z věcného i osobního hlediska pokud možno co nejširší přístup k přezkumnému řízení, nicméně při současné snaze eliminovat návrhy, které jsou očividně obstrukční anebo šikanózní, případně z materiálního hlediska opožděné proto, že si dodavatel svých práv v době, kdy bylo ještě možné proti postupu zadavatele účinně zakročit, nehleděl (přestože mu tak velí minimálně obecná právní zásada vigilantibus iura scripta sunt). Tato výchozí vysoce obecná a teoretická teze nicméně musí nalézt svou praktickou aplikaci vždy při zohlednění specifik jednotlivých druhů zadávacích řízení.
Jednací řízení bez uveřejnění tradičně představuje druh zadávacího řízení s nejnižší mírou transparentnosti, vnější kontroly a hospodářské soutěže. I z tohoto důvodu právní úprava ZVZ i zadávacích směrnic omezuje možnosti jeho využití a taktéž judikatura Soudního dvora se ustálila na výkladu, že právní úpravu jednacího řízení bez uveřejnění nelze vykládat jinak než restriktivně (srov. rozsudky ze dne 10. 3. 1987, Komise proti Itálii, C-199/85, Recueil, s. 1039, ze dne 17. 11. 1993, Komise proti Španělsku, C-71/92, Recueil, s. I-5923, či ze dne 14. 9. 2004, Komise proti Itálii, C-385/02, Recueil, s. I-8121). Platí rovněž, že je to zadavatel, kdo nese důkazní břemeno ohledně splnění podmínek pro jeho použití (tamtéž). Zákaz rozšiřujícího výkladu pro použití jednacího řízení bez uveřejnění vyplývá z jeho povahy, která se v mnoha ohledech shoduje s běžnou soukromoprávní kontraktační procedurou, v níž vstupuje subjekt do smluvního vztahu s konkrétním vybraným dodavatelem, aniž by byl povinen předem oslovit více zájemců.
Za předpokladu, že by veřejná zakázka na dodávku 16 ks vlakových souprav Railjet byla zadávána například v otevřeném či užším řízení, které by již ze své podstaty umožňovalo účast širšího okruhu potenciálních dodavatelů, bylo by zcela namístě zaujmout přísnější přístup ke splnění podmínek vyjádřených v § 110 odst. 1 ZVZ (čl. 1 odst. 3 přezkumné směrnice) ze strany navrhovatele (zde žalobce). Jinak je tomu ale v jednacím řízení bez uveřejnění, které, jak již bylo uvedeno, vykazuje rysy běžné kontraktační procedury, ať již v tom, že je zadavatelem selektivně oslovován jeden dodavatel (eventuálně několik dodavatelů), s nímž (s nimiž) jsou posléze samostatně vyjednávány podmínky plnění budoucí smlouvy na realizaci předmětu veřejné zakázky, tak i v tom, že celá zadávací procedura probíhá z časového hlediska "koncentrovaně". Skutečnost, že se vyjednané podmínky plnění mohou oprávněně jevit jako "šité těmto uchazečům na míru", plyne z povahy tohoto zadávacího řízení jako takového, čehož si byli vědomi český i evropský zákonodárce, když do § 23 ZVZ (srov. článek 31 zadávací směrnice) vložili uzavřený výčet situací, v nichž je obhajitelné poptávat předmět veřejné zakázky u konkrétního dodavatele. Toto specifikum reflektoval i krajský soud v napadeném rozsudku, když námitku, že oslovením pouze jednoho zájemce byla vyloučena hospodářská soutěž, odmítl s tím, že tento důsledek vyplývá z povahy jednacího řízení bez uveřejnění jako takového. Pokud by tedy žalovaný a krajský soud trvali na tom, že k iniciaci správního řízení o přezkumu úkonů zadavatele (k podání návrhu podle § 114 ZVZ) je nutné, aby žalobce podal nabídku v jednacím řízení bez uveřejnění, ačkoli v něm nefiguruje v pozici onoho jediného zadavatelem osloveného dodavatele, přezkum úkonů zadavatele by vůbec nebyl možný. Není-li jiným osobám, než vyzvanému uchazeči, umožněno podat nabídku, vedl by výše popsaný striktní přístup k prokázání zájmu na získání veřejné zakázky k neudržitelnému závěru, že kromě zadavatelem přímo osloveného uchazeče by fakticky neexistovala žádná jiná osoba, která by mohla postup zadavatele napadnout.
V souzené věci zadavatel oslovil pouze jediného dodavatele, a to osobu zúčastněnou na řízení 2). Jak již bylo naznačeno, fáze zadávacího řízení, typické pro ostatní, transparentnější druhy zadávacích řízení (jako lhůta pro vyzvednutí zadávací dokumentace, lhůta pro podání nabídek atp.), probíhaly neveřejně a v poměrně krátkém časovém intervalu (výzva k podání nabídky v jednacím řízení bez uveřejnění byla osobě zúčastněné na řízení 2) odeslána dne 6. 6. 2011 a rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky zadavatel učinil dne 9. 6. 2011). Právě s ohledem na tuto skutečnost nelze žalobci spravedlivě vytýkat, že diskriminační charakter zadávacích podmínek (zejména zadavatelem požadovaný parametr na minimální konstrukční rychlost vlakových souprav) napadl teprve dne 27. 6. 2011, tj. 18 dní po výběru nabídky, neboť z povahy tohoto typu zadávacího řízení se postup, ve smyslu § 110 odst. 3 ZVZ (tj. podání námitek do pěti dnů od konce lhůty pro podání nabídek), zásadně nemůže uplatnit. Nejvyšší správní soud proto, s ohledem na shora popsaný specifický průběh přezkoumávaného zadávacího řízení, neshledal, že by přístup žalobce nasvědčoval tomu, že o veřejnou zakázku reálný zájem neměl a že přezkumné řízení inicioval plně či převážně z obstrukčních motivů.
Z hlediska věcné aktivní legitimace nepokládá zdejší soud za rozhodující ani to, zda byl žalobce schopen jednoznačně prokázat, že v danou dobu mohl reálně zadavateli poskytnout poptávané plnění, zcela v intencích všech jeho požadavků. V prvé řadě je třeba zdůraznit, že při vědomí různorodosti poptávaných předmětů plnění se v zadávacích řízeních (až na věcně opodstatněné výjimky) automaticky nepředpokládá, že potenciální dodavatel disponuje poptávaným zbožím "skladem", a tedy myšlenka, že by snad nutnou podmínkou účasti v zadávacím řízení měla být vždy schopnost okamžité reakce dodavatele na poptávku zadavatele, není udržitelná. Nelze dokonce ani říci, že takovou nutnou podmínkou je vždy dispozice veškeré technologie k výrobě poptávaného zboží či rozsah výrobních kapacit; i tento deficit může být dodavatel schopen překonat například pořízením některých potřebných strojů, osvojením nutných technologických postupů apod., samozřejmě s přihlédnutím k tomu, že v některých případech tu existuje oprávněná potřeba zadavatele mít zboží nebo služby k dispozici v konkrétní dobu, která takový postup neumožňuje. V nyní posuzované věci o alespoň potenciální schopnosti žalobce poskytnout zadavateli jím poptávané plnění Nejvyšší správní soud, ve shodě s krajským soudem, nepochybuje, neboť není sporu o tom, že žalobce je v oblasti železniční dopravy dlouhodobě etablovaným subjektem, u kterého nelze bez dalšího vyloučit, že by byl schopen podat, pokud by k tomu dostal příležitost, srovnatelnou nabídku jako vybraný uchazeč. Pokud by Nejvyšší správní soud trval na tom, že jako jedinou potenciálně v úvahu připadající konkurenční nabídku lze akceptovat toliko nabídku vlakových souprav o konstrukční rychlosti 230 km/h, nebo vyšší, ignoroval by tím nejen široké pojetí přístupu k přezkumnému řízení, k němuž se přihlásil výše, ale fakticky by přehlížel i skutečnost, že právě požadavek na uvedenou minimální konstrukční rychlost pokládal žalobce za diskriminační, a tudíž atakující základní principy veřejného zadávání, deklarované pro všechny druhy veřejných zakázek v § 6 ZVZ, což ho samo o sobě opravňovalo k podání námitek proti zadávacím podmínkám, a zejména pak k podání návrhu na přezkoumání úkonů zadavatele. Z těchto důvodů zdejší soud považuje zadavatelem navržené důkazy o neschopnosti žalobce podat konkurenceschopnou nabídku (prezentace k návrhu na přezkoumání úkonu zadavatele ze dne 11. 7. 2011 a prezentace s názvem "Railjet pro České dráhy - Námitky Škody Transportation" ze dne 8. 8. 2011) za irelevantní. Nadto nelze přehlédnout, že podle § 34 odst. 4 ZVZ je zadavatel v rámci jednání v jednacím řízení bez uveřejnění oprávněn dohodnout s vyzvanými zájemci i jiné podmínky plnění veřejné zakázky, než které byly uvedeny ve výzvě k jednání či v zadávací dokumentaci (tedy například i korekci požadované konstrukční rychlosti), pokud změna podmínek plnění veřejné zakázky i nadále splňuje všechny předpoklady pro použití jednacího řízení bez uveřejnění podle § 23 ZVZ.
Nad rámec uvedeného lze dodat, že argumentace krajského soudu, ale i žalovaného a osob zúčastněných na řízení, de facto naráží na problematiku prokazování kvalifikace uchazeče podle § 51 a násl. ZVZ; splnění kvalifikačních předpokladů ze strany osloveného uchazeče (eventuelně uchazečů), jakožto podmínky pro následné posouzení a hodnocení nabídky, však zadavatel nekontroluje v jednacím řízení bez uveřejnění, jde-li o případy uvedené mj. v § 23 odst. 5 písm. c) až e) ZVZ, tedy ani v případě nyní přezkoumávaném (blíže viz § 51 odst. 3 ZVZ).
Pokud jde o v pořadí druhou podmínku pro použití jednacího řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 5 písm. e) ZVZ, tedy o prokázanou časovou omezenost nabídky, nejprve je třeba posoudit názor krajského soudu, že žalobce byl zkrácen na svých procesních právech tím, že mu žalovaný neumožnil nahlédnout do části spisu, která byla na popud osoby zúčastněné na řízení 2) označena jako "obchodní tajemství", ač jí byl v řízení před žalovaným prováděn důkaz, a to právě i ve vztahu k hodnocení splnění této zákonné podmínky. Pokud by se totiž Nejvyšší správní soud s tímto závěrem krajského soudu ztotožnil, bylo by předčasné hodnotit, zda byla nabídka vybraného uchazeče skutečně časově omezená, neboť by řádné dokazování ohledně naplnění této podmínky pro postup dle shora citovaného ustanovení zákona o veřejných zakázkách před žalovaným neproběhlo; věcné posouzení této otázky je přitom primárně věcí správního orgánu (žalovaného) a správní soudy jen přezkoumávají zákonnost jeho postupu.
Nejvyšší správní soud považuje za nutné nejprve konstatovat, že zákon o veřejných zakázkách neobsahuje samostatnou úpravu nahlížení do správního spisu. Uplatní se tedy úprava obecná, plynoucí z § 38 správního řádu z roku 2004. V případě účastníků řízení je jejich právo nahlížet do správního spisu garantováno v § 38 odst. 1 správního řádu z roku 2004, dle kterého účastníci a jejich zástupci mají právo nahlížet do spisu, a to i v případě, že je rozhodnutí ve věci již v právní moci. Jediné omezení tohoto práva je (pro účastníky) zakotveno v § 38 odst. 6 správního řádu z roku 2004, dle kterého jsou z "nahlížení do spisu [...] vyloučeny jeho části, které obsahují utajované informace nebo skutečnosti, na něž se vztahuje zákonem uložená nebo uznaná povinnost mlčenlivosti; to neplatí o částech spisu, jimiž byl nebo bude prováděn důkaz, do takových částí spisu však může nahlížet pouze účastník řízení nebo jeho zástupce za předpokladu, že jsou předem seznámeni s následky porušení povinnosti mlčenlivosti o těchto skutečnostech a že o poučení je sepsán protokol, který podepíší. Ustanovení odstavce 4 se nepoužije."
Pokud jde o zmiňovanou restrikci z práva nahlížení do správního spisu, zdejší soud se zcela ztotožňuje s názorem krajského soudu, uvedeným v bodě [238] rozsudku, a sice že povinnost mlčenlivosti, coby důvod pro uplatnění této restrikce, musí mít z povahy věci veřejnoprávní charakter; ochranu obchodního tajemství tak do této kategorie zahrnout nelze. Ustanovení § 38 odst. 6 správního řádu z roku 2004 tedy zpřístupnění obchodního tajemství účastníku řízení nebrání, není však vyloučeno, aby zvláštní zákon stanovil, že z nahlížení jsou vyloučeny i jeho části, požívající ochrany v rovině soukromoprávní. O takový případ jde právě u obchodního tajemství, jehož ochrana je správnímu orgánu (žalovanému) uložena § 122 odst. 2 ZVZ (krajský soud omylem odkázal na neexistující odstavec třetí tohoto ustanovení). Pro úplnost je vhodné dodat, že povinnost mlčenlivosti je v obecné rovině upravena v § 15 odst. 3 správního řádu z roku 2004, přičemž její konkrétní podoba v řízení vedeném dle zákona o veřejných zakázkách je definována v § 122 odst. 1 tohoto zákona; i z toho je zřejmé, že ochrana obchodního tajemství stojí mimo tuto kategorii výluky z nahlížení do správního spisu (blíže ke vztahu obecné a speciální úpravy povinnosti mlčenlivosti, coby důvodu odepření nahlížení do spisu, viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2012, čj. 2 Afs 5/2011-110).
Podle § 122 odst. 2 ZVZ, "[d]ozví-li se Úřad skutečnost, která je předmětem obchodního tajemství, je povinen učinit opatření, aby obchodní tajemství nebylo porušeno". Ochrana obchodního tajemství (zde účastníka řízení) je tedy v řízení před žalovaným garantována; způsob, jakým žalovaný tomuto požadavku dostojí, zákon neupravuje - jedním ze způsobů, jak lze porušení obchodního tajemství předejít, je nepochybně i vyloučení příslušných částí správního spisu z nahlížení dalším účastníkům (o třetích osobách zde není třeba uvažovat). Lze tedy uzavřít, že žalovaný je v řízení vedeném dle zákona o veřejných zakázkách oprávněn omezit účastníkovi řízení nahlížení do správního spisu z důvodu ochrany obchodního tajemství jiného subjektu; právním podkladem takového postupu je § 122 odst. 2 ZVZ.
Požadavek zákona, aby žalovaný zajistil důvěrnost obchodního tajemství, stane-li se z nějaké příčiny součástí spisu (zde v řízení o přezkumu úkonů zadavatele), však nesmí být vykládán dogmaticky, tedy tak, že by vedl k popření práv jiných osob, zde konkrétně práva žalobce na efektivní výkon jeho procesních práv. K této problematice se výstižně vyjádřil Soudní dvůr ve shora citovaném rozsudku ve věci Varec SA proti Belgickému státu, C-450/06, na který poukazoval žalovaný. Z tohoto rozsudku se podává, že čl. 1 odst. 1 přezkumné směrnice musí být "vykládán v tom smyslu, že orgán příslušný k přezkumu stanovenému v uvedeném čl. 1 odst. 1 musí zajistit důvěrnost a právo na respektování obchodního tajemství u informací obsažených ve spisech, které mu jsou předány účastníky řízení v dané věci, zejména zadavatelem, a současně se může sám s těmito informacemi seznámit a takové informace zohlednit. Tomuto orgánu náleží, aby rozhodl, do jaké míry a za jakých podmínek je třeba zajistit důvěrnost a utajení těchto informací, s ohledem na požadavky účinné právní ochrany a dodržení práv obhajoby účastníků sporu, a za účelem zajištění, že v případě žaloby k soudu nebo opravného prostředku k jinému orgánu, který je soudem ve smyslu článku 234 ES, bude v celém řízení dodrženo právo na spravedlivý proces."
Jestliže se citované rozhodnutí Soudního dvora vyjadřuje k řízení o přezkumu zadávacího procesu orgánem dohledu, a hovoří-li v tomto kontextu o "požadavku účinné právní ochrany a dodržení práv obhajoby účastníků sporu", dává tím do značné míry odpověď na další sporné otázky, a sice jaká je povaha takového řízení (zda jde o řízení kontradiktorní) a vůči komu je právo na ochranu obchodního tajemství garantováno.
Nelze tedy souhlasit s názorem krajského soudu, vyjádřeným v bodě [239] napadeného rozsudku, dle kterého je účelem § 122 odst. 2 ZVZ ochrana obchodního tajemství především ve vztahu ke třetím osobám. Takovému výkladu nejenže nenasvědčuje dikce § 122 odst. 2 ZVZ, ale je protismyslná i v relaci k § 38 správního řádu z roku 2004, o nějž se při svém rozhodování opírá krajský soud. Ustanovení § 38 odst. 1 správního řádu z roku 2004 (zakotvující právo nahlížet do spisu bez udání důvodů a bez omezení) totiž směřuje právě k účastníkům řízení a jejich zástupcům; jiným osobám správní orgán umožní nahlížení do spisu pouze tehdy, prokážou-li na nahlížení do spisu právní zájem nebo jiný vážný důvod a nebude-li tím současně porušeno právo některého z účastníků, popřípadě dalších dotčených osob anebo veřejný zájem (§ 38 odst. 2 správního řádu z roku 2004). Možnost odepřít nahlížení do spisu z důvodu zajištění ochrany obchodního tajemství (nejen účastníků řízení) osobám, které nejsou účastníky řízení, je tedy dána již samotným § 38 odst. 2 správního řádu z roku 2004; § 122 odst. 2 ZVZ by tedy, pokud jde o tyto osoby, byl jen (nikoli nutným) rozvedením citovaného obecného pravidla plynoucího z obecného procesního předpisu - správního řádu z roku 2004.
Pokud jde o druhou spornou otázku, tedy zda mělo řízení před žalovaným kontradiktorní povahu, potažmo do jaké míry by se taková povaha řízení promítla do práva účastníků na (obecně správním řádem z roku 2004 předpokládaný) neomezený přístup ke všem informacím týkajícím se dotčeného řízení, je třeba uvést, že nejde o otázku, jejíž zodpovězení by mohlo cokoli na shora uvedených závěrech zvrátit. I přesto je však vhodné se k této kasačními stížnostmi nastolené otázce vyjádřit. Obecně totiž platí, že vykazuje-li řízení kontradiktorní povahu, musí mít jeho účastníci příležitost nejen předložit každý důkaz nutný k tomu, aby obhájili své nároky, ale také musí být seznámeni s každým důkazem nebo stanoviskem protistrany, jejichž účelem je ovlivnit konečné rozhodnutí, a musí mít možnost se k nim vyjádřit (viz rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. 2. 1997, Nideröst-Huber proti Švýcarsku, stížnost č. 18990/91, Reports 1997-I, s. 108, § 24, a ze dne 18. 3. 1997, Mantovanelli proti Francii, stížnost č. 21497/93, Reports 1997-II, s. 436, bod 33, a dále rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2007, čj. 2 Afs 91/2007-90; přestože se tato rozhodnutí vztahují k řízení soudnímu, závěry zde vyslovené mají obecnou platnost).
Má-li tedy zdejší soud odpovědět, zda se zásada kontradiktornosti ve výše uvedeném pojetí uplatní také v řízení o přezkumu úkonů zadavatele, je třeba připomenout, že žalovaný vede v režimu ZVZ dva typy řízení. Zaprvé jde o řízení zahajované podle § 114 ZVZ na písemný návrh, a to v zásadě proti všem úkonům zadavatele, které vylučují nebo by mohly vyloučit zásady stanovené v § 6 ZVZ. Zadruhé se jedná o řízení zahájené z moci úřední (§ 113 ZVZ), kdy indicie k jeho zahájení získává orgán dohledu na podkladě výsledků vlastního šetření, často iniciovaného podnětem fyzické či právnické osoby. Konstrukce zákona o veřejných zakázkách však není postavena na důsledném rozhraničení zásady dispoziční a oficiality, respektive zásady vyšetřovací a projednací, a proto není vyloučeno jejich prolínání (shodně uvážil i Vrchní soud v Olomouci ve svém rozhodnutí ze dne 29. 6. 2000, sp. zn. 2 A 5/2000, SJS č. 681/2000, které se týkalo zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek*), přičemž tento závěr lze, s ohledem na podobnost základních rysů současné a dřívější právní úpravy, analogicky vztáhnout i na úpravu recentní). Přestože tedy zákon o veřejných zakázkách uvedené dva druhy řízení od sebe formálně neodlišuje, v ustanoveních dílu druhého hlavy druhé zákona o veřejných zakázkách lze vysledovat drobné rozdíly, jimiž se rozdíl výše uvedených dvou typů správního řízení projevuje. Namátkově se jedná například o § 115 ZVZ, upravující kauci, pojmově spojenou pouze s řízením zahájeným na návrh, či § 116 ZVZ, vymezující různé okruhy účastníků řízení v návaznosti na způsob jeho zahájení. Lze tak konstatovat, že řízení zahajovaná na návrh uchazeče či zájemce o veřejnou zakázku vykazují některé rysy sporného řízení podle § 141 správního řádu z roku 2004 (obdobně viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 30. 5. 2013, čj. 2 Afs 32/2012-33), v nichž se zásada kontradiktornosti uplatňuje podobným způsobem jako v řízení soudním.
Zahajuje-li tedy orgán dohledu správní řízení na návrh uchazeče nebo zájemce o veřejnou zakázku, v němž je tvrzeno porušení zákona o veřejných zakázkách ze strany zadavatele, je to minimálně zadavatel, kdo je vůči takovému navrhovateli v protichůdném postavení, a proto si také vůči němu hájí svou procesní pozici. Za tímto účelem má zadavatel zcela legitimní zájem na tom dozvědět se, jaká porušení zákona o veřejných zakázkách jsou mu kladena k tíži a proč (k tomu ostatně slouží již institut námitek podle § 110 ZVZ), stejně jako má právo se k těmto tvrzením vyjádřit a přesvědčit tak orgán dohledu (žalovaného), že postup při zadání veřejné zakázky byl v souladu se zákonem. Není tedy pochyb o tom, že zásada kontradiktornosti nachází v návrhovém řízení podle § 114 ZVZ svůj neoddiskutovatelný prostor. Otázkou zůstává, zda se v obdobně protichůdném postavení vůči navrhovateli nachází také vybraný uchazeč (tj. vítěz zadávacího řízení, s nímž zadavatel zamýšlí uzavřít smlouvu na poptávané plnění). Nejvyšší správní soud má za to, že přinejmenším stran té části návrhu, kterou navrhovatel míří proti rozhodnutí zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky (například tím, že zpochybňuje splnění kvalifikačních předpokladů vybraným uchazečem, způsobilost jeho nabídky pro připuštění do fáze posouzení a hodnocení nabídek anebo její finální vyhodnocení jako nabídky nejvhodnější), se v protichůdném postavení vůči navrhovateli ocitá i vybraný uchazeč. V takových případech se musí zásada kontradiktornosti projevit i ve vztahu mezi nimi a každému z nich musí být dán prostor vyjádřit se k tvrzením strany druhé.
Výše uvedená teoretická východiska lze shrnout tak, že se v daném typu řízení žalovaný nemůže zříci své povinnosti zajistit důvěrnost obchodního tajemství v dokumentech, které mu jsou předány účastníky řízení, ať jde o zadavatele či jednotlivé zájemce či uchazeče o veřejnou zakázku. Jeho úkolem je vyřešit střet dvou protichůdných zájmů, kdy na straně jedné stojí ústavně zaručené právo účastníka řízení vyjádřit se ve své věci ke všem prováděným důkazům, ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, a na straně druhé právo jiného subjektu na ochranu jeho obchodního tajemství. Každé omezení práva nahlížet do spisu proto musí být proporcionální zájmu, který je odepřením tohoto práva chráněn (zde zájmu na ochraně obchodního tajemství některého z účastníků); k tomu srov. přiměřeně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2009, čj. 9 As 42/2009-124).
Promítnutí těchto závěrů do konkrétní roviny nyní posuzované věci především znamená povinnost žalovaného primárně posoudit, zda informace, které vybraný uchazeč za obchodní tajemství označil, skutečně obchodním tajemstvím jsou; co se rozumí obchodním tajemstvím, bylo vymezeno v § 17 obchodního zákoníku, nyní viz § 504 občanského zákoníku. Jen jsou-li splněny současně všechny znaky obchodního tajemství stanovené zákonem, mohou skutečnosti, které účastník řízení zamýšlí utajit, oprávněně požívat ochrany důvěrnosti ve smyslu shora vyloženém. V daném případě označil určité konkrétní části předložené dokumentace za obchodní tajemství vybraný uchazeč. Žalovaný však nebyl povinen, ale ani oprávněn, takto tvrzenou existenci obchodního tajemství automaticky přijmout; naopak mu svědčilo právo ověřit, zda se pojmově o obchodní tajemství vůbec jedná. Pokud by zjistil, že tomu tak není, logicky by ho vůbec nestíhala povinnost s dotčenými informacemi nakládat jako s obchodním tajemstvím. V opačném případě (tedy uzná-li, že se v daném případě o obchodní tajemství jedná) musí žalovaný (při respektování výše uvedených zásad a principů, na jejichž dodržování nelze v žádném případě rezignovat) přistoupit k posouzení, které konkrétní dílčí skutečnosti či informace jsou k provedení důkazu nutné. Při vědomí imperativu obsaženého v § 122 odst. 2 ZVZ musí postupovat tak, aby seznámení účastníka řízení s autentickým či plným zněním informace, která je obchodním tajemstvím (a kterou je prováděno dokazování) nevedlo k popření základního cíle obchodního tajemství a potažmo čl. 1 odst. 1 přezkumné směrnice tak, jak ji formuloval Soudní dvůr ve výše citovaném rozsudku ze dne 14. 2. 2008, Varec SAproti Belgickému státu, C-450/06. Lze proto připustit, aby žalovaný, za účelem minimalizace rizika, že bude obchodní tajemství vyzrazeno či zneužito, z nahlížení oddělil ty části podkladů, obsahující obchodní tajemství, které v rámci provádění důkazu není nezbytně nutné druhému účastníku řízení sdělovat (začerněním části textu, jeho agregací či anonymizací atp.).
Stran způsobu, jakým žalovaný v dané věci vyřešil kolizi práva osoby zúčastněné na řízení 2) na ochranu jejího obchodního tajemství a práva žalobce být seznámen s podklady pro rozhodnutí ve věci samé, dospěl Nejvyšší správní soud v zásadě ke shodnému závěru jako krajský soud v napadeném rozsudku. Shledal tedy, že žalovaný dostatečně nevyhodnotil otázku, zda skutečně všechny skutečnosti označené osobou zúčastněnou jako obchodní tajemství reálně vykazují jeho zákonem předpokládané znaky, potažmo neprovedl dostatečnou analýzu, týkající se možnosti alespoň částečného zpřístupnění těchto informací žalobci. Pokud žalobci nebyla dána vůbec žádná možnost seznámit se s některými dokumenty, které se týkaly kontraktačního procesu mezi zadavatelem a vybraným uchazečem, respektive mezi ÖBB a vybraným uchazečem, ač za jejich pomoci mělo být postaveno na jisto, zda byla nabídka vybraného uchazeče časově omezená, či nikoli, došlo ke zkrácení jeho procesních práv způsobem, který mohl mít vliv na zákonnost konečného rozhodnutí. Je přitom zcela lhostejné, zda mohl žalobce reálně po seznámení se s těmito dokumenty dosáhnout lepšího procesního postavení. Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že nepojal pochybnost o tom, že minimálně smlouvou uzavřenou mezi vybraným uchazečem a ÖBB ze dne 24. 2. 2006 a dokumentem ÖBB ze dne 7. 6. 2011 ve správním řízení důkaz prováděn byl (viz body [105] a [107] rozhodnutí prvního stupně či bod [75] rozhodnutí žalovaného), stejně jako se zadavatel a vybraný uchazeč opakovaně odvolávali na dopis ÖBB ze dne 22. 12. 2010 ve svých vyjádřeních k věci.
Pokud jde o postup žalovaného v dalším řízení, shora vyslovené závěry rozhodně nelze interpretovat tak, že by měly být vyjmenované dokumenty žalobci bez dalšího zpřístupněny, respektive zpřístupněny bez potřebného přiměřeného omezení. Míra tohoto omezení, stejně jako volba způsobu vyvážení obou výše zmíněných protichůdných zájmů, však bude již plně na žalovaném, který při této úvaze bude respektovat výše vyložený princip proporcionality.
V návaznosti na uvedené zbývá dodat, že se zdejší soud neztotožnil ani s poměrně překvapivou argumentací žalovaného, že žalobce (v pozici navrhovatele) nenaplňuje znaky účastníka řízení, na kterého míří § 38 odst. 1 správního řádu z roku 2004, a již jen proto mu právo na seznámení se s veškerým obsahem správního spisu nenáleží. Tvrdí-li žalovaný, že o právech a povinnostech navrhovatele (žalobce) v tomto řízení rozhodováno nebylo, a proto v řízení o přezkumu úkonů zadavatele "nesplňuje znaky takového účastníka", jde o názor zcela neudržitelný. Je totiž nejen v rozporu se zcela jednoznačnou dikcí § 116 ZVZ, podle něhož je účastníkem řízení zadavatel a v řízení zahájeném na návrh též navrhovatel, ale odporuje i dosavadní rozhodovací praxi žalovaného, která ani v nejmenším nenaznačuje, že by snad měl o účastenství navrhovatele v tomto typu řízení sebemenší pochybnosti. Zamýšlel-li snad žalovaný vyjádřit, že navrhovateli náleží, v porovnání s ostatními účastníky přezkumného řízení, méně procesních práv, lze s ním souhlasit pouze potud, že účastenství takového subjektu, založené mu zvláštním zákonem (ZVZ) jej, co do rozsahu práv, řadí do kategorie účastníků uvedených v § 27 odst. 2 správního řádu z roku 2004, jak to předpokládá § 27 odst. 3 tohoto zákona. Tito účastníci vskutku nemají zcela shodná procesní práva, jako účastníci definovaní v § 27 odst. 1 správního řádu z roku 2004, zákon to však musí v jednotlivých případech vždy expressis verbis deklarovat (srov. například § 84 odst. 1 in fine správního řádu z roku 2004). Jelikož ustanovení správního řádu z roku 2004 upravující nahlížení účastníků řízení do správního spisu (§ 38 odst. 1) žádnou distinkci kategorie účastníků nepředpokládá, je evidentní, že toto právo svědčí ve stejném rozsahu všem účastníkům řízení.
*) Ustanovení § 2 bylo s účinností od 1. 4. 2012 změněno zákonem č. 55/2012 Sb.; ustanovení § 23 bylo s účinností od 1. 4. 2012 změněno zákonem č. 55/2012 Sb., s účinností od 1. 7. 2012 zákonem č. 167/2012 Sb. a s účinností od 1. 1. 2014 zákonem č. 303/2013 Sb.; ustanovení § 81 bylo s účinností od 1. 4. 2012 změněno zákonem č. 55/2012 Sb. a s účinností od 1. 1. 2014 zákony č. 303/2013 Sb. a č. 341/2013 Sb.; ustanovení § 114 bylo s účinností od 1. 4. 2012 změněno zákonem č. 55/2012 Sb., s účinností od 1. 7. 2012 zákonem č. 167/2012 Sb. a s účinností od 1. 1. 2014 zákony č. 303/2013 Sb. a č. 341/2013 Sb.
**) S účinností od 1. 1. 2014 byl zrušen zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník.
***) S účinností od 1. 1. 2014 byl § 38 změněn zákonem č. 303/2013 Sb.
*) S účinností od 1. 5. 2004 zrušen zákonem č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách. | decision_1339.txt |
380 | k § 65 a § 85 soudního řádu správního
Přípustnosti zásahové žaloby podle § 85 s. ř. s. proti jednání správního orgánu odvíjejícímu se od nicotného rozhodnutí nebrání skutečnost, že určení nicotnosti takového rozhodnutí se žalobce mohl domáhat žalobou podle § 65 s. ř. s.
(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2022, čj. 9 Afs 314/2019-78)
Prejudikatura: č. 2837/2013 Sb. NSS a č. 3579/2017 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 177/2015 Sb.
Věc: Vyšší odborná škola zdravotnická, managementu a veřejnosprávních studii, s. r. o., proti Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalobkyně (stěžovatelka) se kasační stížností domáhala zrušení usnesení Městského soudu v Praze ze dne 25. 10. 2019, čj. 5 A 188/2016-75, jímž byla podle § 85 ve spojení s § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. pro nepřípustnost odmítnuta její žaloba na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného spatřovaným v nevyplacení části dotace. Stěžejní otázkou sporu bylo, zda žalovaný ve věci vydal rozhodnutí o definitivním snížení dotace podle § 14e odst. 1 věty první zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015 (dále jen „rozpočtová pravidla v rozhodném znění“), a kdy se tak stalo.
Stěžovatelka měla za to, že takové rozhodnutí vydáno nebylo; v úvahu připadající akty považovala za součást opakovaně vyměňované korespondence, které nemají náležitosti rozhodnutí, a rozhodnutími tedy nejsou. Domnívala se proto, že je jí část dotace zadržována nezákonně.
Městský soud naopak dospěl k závěru, že takové rozhodnutí existuje. Jedná se o „Oznámení příjemci podpory rozhodnutí Řídícího orgánu OP VK ve věci nezpůsobilosti výdaje projektu“ ze dne 17. 6. 2014, jehož obsahem je definitivní stanovisko žalovaného o nezpůsobilosti jednoho z uplatněných výdajů projektu a nevyplacení příslušné části dotace stěžovatelce. Prostředkem obrany proti tomuto rozhodnutí je žaloba podle § 65 a násl. s. ř. s., nikoli zásahová žaloba podle § 82 a násl. s. ř. s.
Devátý senát Nejvyššího správního soudu tento závěr vyhodnotil jako souladný s konstantní judikaturou, ztotožnil se s ním, a kasační stížnost proto zamítl rozsudkem ze dne 14. 1. 2021, čj. 9 Afs 314/2019-38. Tento rozsudek však byl k ústavní stížnosti stěžovatelky zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 18. 5. 2021, sp. zn. IV. ÚS 690/21, pro porušení základního práva stěžovatelky na zákonného soudce zaručeného podle čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Devátý senát byl Ústavním soudem zavázán k tomu, aby věc podle § 17 odst. 1 s. ř. s. postoupil k rozhodnutí rozšířenému senátu, neboť mezi tříčlennými senáty Nejvyššího správního soudu (druhým a devátým) existuje rozpor ohledně výkladu závěrů rozšířeného senátu přijatých v usnesení ze dne 18. 4. 2017, čj. 6 Afs 270/2015-48, č. 3579/2017 Sb. NSS, Jihočeská univerzita, v důsledku kterého byla rozdílně hodnocena povaha oznámení ze dne 17. 6. 2014.
Devátý senát postoupil věc rozšířenému senátu usnesením ze dne 24. 6. 2021, čj. 9 Afs 314/2019-69. Poukázal na závěry usnesení rozšířeného senátu ve věci Jihočeská univerzita a na navazující judikaturu Nejvyššího správního soudu a setrval na názoru, že úkon žalovaného ze dne 17. 6. 2014 je rozhodnutím podle § 65 s. ř. s. ve smyslu usnesení ve věci Jihočeská univerzita. S ohledem na závazný právní názor Ústavního soudu a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2020, čj. 2 Afs 167/2018-38, se devátý senát na rozšířený senát obrátil s otázkou, zda úkon žalovaného ze dne 17. 6. 2014 označený jako „Oznámení příjemci podpory rozhodnutí Řídícího orgánu OP VK ve věci nezpůsobilosti výdaje projektu“ je rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.1 Pravomoc rozšířeného senátu
[7] Stejně jako devátý senát je i rozšířený senát vázán závěrem nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 690/21. Ten, mimo jiné, konstatoval: „Rozhodující je, že v obou řízeních byla (s rozdílným výsledkem) posuzována povaha stejného oznámení ze dne 17. 6. 2014. Proto nepředložil-li 9. senát věc rozšířenému senátu a ve věci sám rozhodl, uplatnil státní moc v rozporu s čl. 38 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny, čímž zatížil řízení vadou nesprávně obsazeného soudu, jež v rovině ústavněprávní představuje porušení ústavního práva na zákonného soudce.“
[8] Rozšířenému senátu proto nepřísluší posuzovat, zda se závěry druhého senátu ve věci sp. zn. 2 Afs 167/2018 a devátého senátu v nyní projednávané věci skutečně vylučují, případně v jakém rozsahu a smyslu, neboť tím by polemizoval s kasačně závaznými závěry Ústavního soudu. Pravomoc rozšířeného senátu je dána s ohledem na závazný právní názor Ústavního soudu.
III.2 Právní názor rozšířeného senátu
a) Východiska
[9] Podle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel v rozhodném znění platilo, že poskytovatel nemusí vyplatit část dotace, domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, a to do výše, která je stanovena v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako nejvyšší možná výše odvodu za porušení rozpočtové kázně. Přitom přihlédne k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení cíle dotace.
[10] Podle § 14e odst. 2 téhož zákona v případě, že poskytovatel provede při proplácení dotace opatření podle odstavce 1, informuje o něm písemně příjemce a příslušný finanční úřad, a to včetně jeho rozsahu a odůvodnění.
[11] Podle § 14e odst. 4 pak platilo, že na opatření podle odstavců 1 až 3 se nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání. Ústavní soud nálezem ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, č. 177/2015 Sb., vyslovil, že výluka ze soudního přezkumu byla protiústavní.
[12] Výkladem citované úpravy se rozšířený senát zabýval již v usnesení ve věci Jihočeská univerzita, v němž dospěl k následujícím závěrům. Nevyplatí-li poskytovatel příjemci část dotace podle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel v rozhodném znění, má povinnost to příjemci oznámit a tento jeho úkon je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. (body 57 až 59). Zatímco v některých případech je poskytovatel oprávněn tímto způsobem rozhodnout toliko o dočasném nevyplacení části dotace, v jiných může být jeho rozhodnutí i definitivní. Rozsah oprávnění poskytovatele, pokud jde o konečné posouzení, se s ohledem na zákonné vymezení porušení rozpočtové kázně odvíjí od toho, zda je porušení pravidel spatřováno ve vztahu k již vyplaceným finančním prostředkům dotace nebo její části, nebo ve vztahu k prostředkům, které vyplaceny nebyly.
[13] Pokud již byly vyplaceny prostředky, v jejichž použití příjemcem je spatřováno porušení pravidel, může poskytovatel svým rozhodnutím toliko dočasně pozastavit výplatu další části dotace. Případné porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie by totiž představovalo porušení rozpočtové kázně ve smyslu § 44 rozpočtových pravidel, které je oprávněn posuzovat pouze příslušný správce daně (usnesení ve věci Jihočeská univerzita, body 61 až 74). Závěry správce daně jsou pro poskytovatele závazné a odvíjí se od nich i konečný dopad rozhodnutí poskytovatele o nevyplacení části dotace (bod 76). „Dojde-li správce daně k závěru, že se příjemce porušení rozpočtové kázně nedopustil, musí poskytovatel platbu dotace, která byla pozastavena […], vyplatit. Nevyplacení dotace bylo skutečně jen dočasné. Konstatuje-li však správce daně porušení rozpočtové kázně a vyměří odvod za její porušení, k proplacení dotace nedojde, protože nevyplacená část dotace se započte na vyměřený odvod […]. Nevyplacení dotace poskytovatelem je ve spojení s vyměřeným odvodem za porušení rozpočtové kázně jejím trvalým snížením.“ (bod 77).
[14] Pokud naopak porušení pravidel souvisí s dosud nevyplacenými prostředky z dotace, nemohlo k porušení rozpočtové kázně ještě pojmově dojít a správce daně nemůže do věci vstupovat. Rozhodnutí poskytovatele o finálním nevyplacení části dotace je v takové situaci jediným a konečným rozhodnutím (usnesení ve věci Jihočeská univerzita, body 80 až 87). „Domníval-li se poskytovatel dotace, že došlo k porušení pravidel pro zadání veřejné zakázky, aniž by současně došlo k porušení rozpočtové kázně (peněžní prostředky nebyly vyplaceny), měl [dle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel v rozhodném znění] pravomoc rozhodnout s konečnou platností o nevyplacení dotace či její části. Takový úkon poskytovatele je rozhodnutím správního orgánu přezkoumatelným ve správním soudnictví na základě žaloby dle § 65 odst. 1 soudního řádu správního.“ (bod 93).
[15] Jak vyplývá z výše uvedeného, mezi oběma situacemi je tedy v případě konečného rozhodnutí třeba rozlišovat na základě toho, zda poskytovatelem spatřované porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek souvisí s použitím již vyplacených prostředků dotace, nebo naopak s prostředky, které dosud vyplaceny nebyly. Naopak sama skutečnost, že v důsledku rozhodnutí poskytovatele dotace podle § 14e rozpočtových pravidel příjemce dotace část přiznaných dotačních prostředků neobdrží, rozlišovacím kritériem být nemůže.
[16] Rozšířený senát neshledal důvod, pro který by bylo namístě se od výše shrnutých závěrů odchýlit.
b) Aplikace na posuzovanou věc
[17] Městský soud při posuzování přípustnosti žaloby proti zásahu spočívajícímu v zadržování části dotace dospěl k závěru, že žalovaným vydané oznámení příjemci dotace ze dne 17. 6. 2014 je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Při posouzení povahy tohoto úkonu se však neřídil kritérii vymezenými v usnesení ve věci Jihočeská univerzita. Ačkoliv na toto usnesení odkázal, nezabýval se otázkou, zda se poskytovatelem spatřované porušení pravidel při zadávání veřejné zakázky týkalo použití již vyplacených prostředků dotace, nebo dosud nevyplacených.
[18] Jak vyplývá ze správního spisu, stěžovatelce byla dotace poskytnuta rozhodnutím žalovaného ze dne 12. 12. 2011, a to v celkové výši 4 054 699,48 Kč. Podle rozhodnutí měla být první část dotace ve výši 1 419 144 Kč poskytnuta stěžovatelce ve formě zálohy určené na hrazení nákladů projektu, a to na účelově vázaný projektový účet do 30 dnů od obdržení podepsaného prohlášení příjemce dotace. Další části dotace měly být poskytovány na základě žádostí o platbu, a to ve výši odpovídající prokázaným způsobilým výdajům. Ze zprávy o daňové kontrole vyplývá, že na projektový účet stěžovatelky jako příjemce dotace byla dne 16. 3. 2012 skutečně převedena částka ve výši 1 419 144 Kč.
[19] Podle zprávy o daňové kontrole žalobce z tohoto účtu dne 7. 8. 2012 uhradil fakturu dodavateli veřejné zakázky ve výši 797 949,60 Kč. Rovněž z dokumentu „Hlášení nesrovnalosti“, tvořícího přílohu podnětu žalovaného ze dne 7. 5. 2013 příslušnému správci daně vyplývá, že žalobce z tohoto účtu dne 7. 8. 2012 uhradil fakturu dodavateli za zakázku „Dodávka zařízení a vybavení pro podporu výuky studijních oborů dálkové formy studia zavedením e-learningové podpory a zařízení a vybavení pro tvorbu e-learningových podpor“ ve výši 797 949,60 Kč. Právě v souvislosti s touto platbou, spolu s na ni navázanými nepřímými náklady ve výši 18 %, poskytovatel dotace konstatoval porušení pravidel ve smyslu § 14e rozpočtových pravidel v rozhodném znění.
[20] Obsah spisu nasvědčuje tomu, že přinejmenším částka představující přímé náklady byla uhrazena z dotačních prostředků na projektovém účtu. To by znamenalo, že se jednalo o nakládání s vyplacenými dotačními prostředky s následujícími důsledky pro posuzovanou věc.
[21] Domníval-li se žalovaný jako poskytovatel, že při vynaložení těchto prostředků došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, mohl rozhodnout toliko o dočasném pozastavení výplaty další části dotace. Pouze správce daně však měl pravomoc posoudit, zda k porušení těchto pravidel a rozpočtové kázně skutečně došlo.
[22] Jak je navíc zřejmé ze zprávy o daňové kontrole ze dne 10. 7. 2013, správce daně dospěl k opačnému závěru, totiž že k porušení rozpočtové kázně nedošlo, neboť zakázka nebyla zadána diskriminačním způsobem. Tento závěr byl pro žalovaného jako poskytovatele závazný (usnesení ve věci Jihočeská univerzita, body 75 až 77).
[23] Především ale v dané situaci neměl žalovaný pravomoc k vydání rozhodnutí o definitivním krácení dotace. I pokud by tedy oznámení příjemci dotace ze dne 17. 6. 2014, obsahující konečné stanovisko poskytovatele dotace o nezpůsobilosti dotčených výdajů, splňovalo jak obsahová, tak formální kritéria pro závěr, že jde o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., jednalo by se o rozhodnutí nicotné.
[24] Stěžovatelka nebyla povinna se namísto zásahové žaloby domáhat vyslovení nicotnosti takového rozhodnutí v řízení o žalobě podle § 65 s. ř. s., jak dovodil městský soud, neboť ani úspěch v tomto řízení by jí nepřinesl účinnou ochranu jejích práv. Tu, v podobě příkazu žalovanému ze strany soudu, aby jí zadržované prostředky vyplatil, mohla poskytnout pouze zásahová žaloba podle § 82 s. ř. s. V řízení o ní je na soudu, aby případnou nicotnost rozhodnutí správního orgánu posoudil jako předběžnou otázku. Na nicotné rozhodnutí se totiž nevztahuje presumpce platnosti a správnosti, naopak se na ně „vždy hledí jako na neexistující, zdánlivé, nezakládající žádné právní následky, a proto nemusí být respektováno a veřejnou mocí dokonce ani nesmí být vynucováno“ (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 12. 3. 2013, čj. 7 As 100/2010-65, č. 2837/2013 Sb. NSS, bod 32). Přípustnosti zásahové žaloby podle § 85 s. ř. s. proti jednání správního orgánu odvíjejícího se od nicotného rozhodnutí nebrání skutečnost, že určení nicotnosti takového rozhodnutí se žalobce mohl domáhat žalobou podle § 65 s. ř. s.
[25] Rozšířený senát připouští, že nelze zcela vyloučit, že přímé náklady na úhradu sporné veřejné zakázky nebyly uhrazeny z dotačních prostředků. Tak by tomu bylo například tehdy, pokud by dotační prostředky převedené na projektový účet byly vyčerpány na jiná plnění a pro úhradu sporné zakázky byly využity vlastní prostředky stěžovatelky (převedené za tím účelem na projektový účet). Spis žalovaného však pro takovou skutkovou verzi neposkytuje ani nejmenší oporu a ani účastníci řízení nic takového netvrdili ani neprokázali.
[26] Pokud jde o nepřímé náklady, ze spisu není zřejmé, zda došlo k jejich skutečnému čerpání z projektového účtu, tedy zda byly uhrazeny z dotačních prostředků a zda byla i tato část dotace vyčerpána. Je opět na účastnících řízení, aby relevantní okolnosti tvrdili a prokázali. Není vyloučeno ani to, že v případě zadržování částky odpovídající nepřímým nákladům bude namístě učinit odlišný závěr než v případě nákladů přímých. Zatímco zadržování částky odpovídající přímým nákladům může představovat nezákonný zásah, o nevyplacení nepřímých nákladů mohl být žalovaný oprávněn vydat rozhodnutí.
[27] Napadené usnesení městského soudu o odmítnutí žaloby proti tvrzenému nezákonnému zásahu je však v každém případě nezákonné. Městský soud totiž otázku, zda ve věci bylo vydáno rozhodnutí, které by činilo zásahovou žalobu nepřípustnou, posoudil v rozporu s výše uvedenými hledisky plynoucími z usnesení ve věci Jihočeská univerzita. Nezkoumal totiž, zda se žalovaným spatřované porušení pravidel při zadávání veřejné zakázky vztahuje k již vyplaceným prostředkům dotace, či nikoliv.
[28] Usnesení městského soudu o odmítnutí návrhu je tudíž nezákonné a je dán kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Jelikož devátý senát by při vázanosti výše vyloženým právním názorem nemohl dospět k jinému závěru, rozšířený senát věc projednal a rozhodl sám z důvodu hospodárnosti řízení v souladu s § 71 odst. 1 jednacího řádu Nejvyššího správního soudu. | decision_134.txt |
381 | k § 24 zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), ve znění zákona č. 405/2012 Sb.
k zákonu č. 405/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), zákon č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury, ve znění zákona č. 209/2011 Sb.
k zákonu č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury (dále jen "zákon o urychlení výstavby"), ve znění zákonů č. 209/2011 Sb. a č. 405/2012 Sb.*)
Jestliže správní orgán zahájil vyvlastňovací řízení před účinností novely zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě, provedené zákonem č. 405/2012 Sb., muselo rozhodnutí o vyvlastnění podle § 24 tohoto zákona obsahovat rovněž poučení, za jakých podmínek a v jaké lhůtě se lze domáhat projednání vyvlastnění v soudním řízení. Na tom nic nemění ani to, že rozhodnutí bylo vydáno až po účinnosti uvedené novely. Je však třeba, aby poučení odpovídalo aktuální právní úpravě věcné příslušnosti soudů a lhůt k projednání jednotlivých výroků rozhodnutí o vyvlastnění.
Pokud bylo třeba vedle zákona o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě aplikovat rovněž zákon č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury, muselo uvedené poučení obsahovat rovněž informaci o zkrácení lhůt pro podání žalob na polovinu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 8. 2014, čj. 8 As 48/2014-27)
Prejudikatura: nálezy Ústavního soudu č. 171/2009 Sb. a č. 103/2005 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 487/03).
Věc: Lukáš P. proti Krajskému úřadu Libereckého kraje o zřízení věcného břemene ve prospěch vyvlastnitele, o kasační stížnosti žalobce.
Rozhodnutím ze dne 2. 7. 2013 Magistrát města Liberec, odbor stavebního úřadu (dále jen "stavební úřad") rozhodl podle § 24 odst. 2 písm. a) zákona o vyvlastnění o zřízení věcného břemene užívání pozemků ve spoluvlastnictví žalobce a obchodní společnosti SWENSY, a.s., v k. ú. Vesec u Liberce, a to ve prospěch vyvlastnitele RWE GasNet, s. r. o.
Rozhodnutím ze dne 8. 11. 2013 žalovaný zamítl odvolání žalobce proti rozhodnutí stavebního úřadu.
Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočky v Liberci, který ji rozhodnutím ze dne 4. 3. 2014, čj. 59 A 3/2014-29, odmítl jako opožděnou. Podle § 2 odst. 5 věty prvé zákona o urychlení výstavby platí, že "[l]hůty pro podání žalob k soudům k přezkoumání nebo nahrazení správních rozhodnutí vydaných v řízeních podle § 1 se zkracují na polovinu." Podle § 1 zákona o urychlení výstavby upravuje tento zákon "postup v souvislosti s urychlením výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury". Za takový postup je třeba považovat nejen územní a stavební řízení, která bezprostředně předcházejí výstavbě, ale i ta řízení, která jsou součástí širší přípravy realizace staveb, což je i řízení o vyvlastnění nezbytných práv k potřebným pozemkům (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 30. 7. 2013, sp. zn. II. ÚS 3951/12).
Předmětné vyvlastnění bylo provedeno za účelem uskutečnění stavby "Rekonstrukce VTL plynovodu DN 300 - obchvat Liberec - II. etapa" na základě územního rozhodnutí ze dne 29. 12. 2006, ve spojení s příslušným stavebním povolením. Jedná se o stavbu ve veřejném zájmu, jejímž cílem je nahradit stávající plynovod za nový s nutností zajistit nepřetržité zásobování plynu provozovatelem distribuční soustavy.
Krajský soud dovodil, že vyvlastňovací řízení bylo vedeno v souvislosti se stavbou zařízení vysokotlakého plynovodu, jež jako součást distribuční soustavy spadá pod pojem plynárenské soustavy a je stavbou ve veřejném zájmu. Podle § 1 odst. 4 zákona o urychlení výstavby se energetickou infrastrukturou rozumějí "stavby zařízení elektrizační soustavy a plynárenské soustavy podle jiného zákona zřizované ve veřejném zájmu5), pokud nejsou v rozporu s platnou politikou územního rozvoje nebo zásadami územního rozvoje kraje." Poznámka pod čarou 5) směřuje k § 2 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), který v § 2 odst. 2 písm. b) bodu 1 a 7 definuje, co se rozumí distribuční a plynárenskou soustavou. Pojem "plynárenská soustava" je pojem obecnější, který označuje celý systém zahrnující jednak jeho jednotlivé prvky ("zařízení") a jednak vzájemné vztahy mezi nimi ("vzájemně propojený soubor"). Pod pojem plynárenské soustavy tak spadá i plynovod, včetně vysokotlakého, který slouží k potrubní dopravě plynu podle § 2 odst. 2 písm. b) bodu 10 energetického zákona a je též součástí distribuční soustavy zřizované a provozované ve veřejném zájmu podle § 2 odst. 2 písm. a) energetického zákona. Systematické zařazení jednotlivých pojmů v textu zákona nemá vliv na tento závěr, neboť z výčtu jednotlivých bodů v § 2 odst. 2 písm. b) energetického zákona je zřejmé, že jsou řazeny abecedně a nikoli s ohledem na jejich významové vztahy.
V takovém případě bylo třeba postupovat podle § 2 odst. 5 zákona o urychlení výstavby, podle kterého se žalobní lhůta zkracuje na polovinu, a odchýlit se od obecné úpravy dvouměsíční žalobní lhůty podle § 72 odst. 1 s. ř. s. Krajský soud uzavřel, že pro včasné podání správní žaloby bylo třeba dodržet žalobní lhůtu zkrácenou na polovinu, tedy na jeden měsíc od doručení napadeného rozhodnutí. Pro úplnost dodal, že nebylo možné uvažovat o třicetidenní lhůtě od právní moci napadeného rozhodnutí k podání žaloby podle § 28 odst. 2 zákona o vyvlastnění, neboť ta se vztahuje výslovně jen k podání žaloby v občanském soudním řízení proti výroku o výši náhrady podle § 24 odst. 4 uvedeného zákona.
Krajský soud ověřil, že napadené rozhodnutí bylo žalobci doručeno dne 12. 11. 2013. Lhůta pro podání žaloby tak uplynula dne 12. 12. 2013. Žalobce však podal žalobu ke krajskému soudu až dne 10. 1. 2014. Soud proto žalobu považoval za opožděnou.
Žalobce (stěžovatel) podal proti usnesení krajského soudu kasační stížnost. Uvedl, že rozhodnutí krajského soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci. V napadeném usnesení krajský soud dospěl k závěru, že pro určení lhůty k podání žaloby proti výroku o náhradě za vyvlastnění bylo třeba vycházet z § 2 odst. 5 zákona o urychlení výstavby a podat návrh na přezkoumání výše náhrady za vyvlastnění ve lhůtě o polovinu kratší, než stanoví § 28 odst. 2 věta první zákona o vyvlastnění. Tento právní názor stěžovatel považuje za nesprávný. Bylo jím porušeno jeho právo na spravedlivý proces a byl nedůvodně znevýhodněn vůči žalovanému, čímž byla porušena zásada procesní rovnosti stran.
Nejvyšší správní soud usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
V.
(...) [12] Nejvyšší správní soud nezpochybňuje podrobné úvahy krajského soudu o tom, zda vyvlastnění formou zřízení věcného břemene užívání pozemků ve spoluvlastnictví stěžovatele za účelem rekonstrukce plynovodu je třeba považovat za širší přípravu realizace stavby představující energetickou infrastrukturu podle zákona o urychlení výstavby. Obrátil však svoji pozornost k procesním otázkám, které souvisí s podstatnou změnou zákona o vyvlastnění, ke které došlo v průběhu správního řízení.
[13] Ze správního spisu vyplývá, že vyvlastnitel doručil dne 31. 10. 2012 stavebnímu úřadu žádost o zahájení vyvlastňovacího řízení. Dne 22. 12. 2012 bylo stěžovateli doručeno oznámení stavebního úřadu ze dne 14. 12. 2012 o tom, že bylo zahájeno vyvlastňovací řízení. Rozhodnutí o vyvlastnění bylo vydáno dne 2. 7. 2013 a nabylo právní moci po proběhnuvším odvolacím řízení dne 12. 11. 2013. Žalobce podal žalobu proti rozhodnutí žalovaného dne 10. 1. 2014.
[14] V průběhu správního řízení o vyvlastnění byl podstatným způsobem novelizován zákon o vyvlastnění. Stalo se tak s účinností od 1. 2. 2013 zákonem č. 405/2012 Sb.. Nová právní úprava ještě zřetelněji odlišuje v rozhodnutí o vyvlastnění výrok o tom, jakým způsobem dochází k omezení nebo zrušení práv k pozemku nebo stavbě a výrok o náhradě za vyvlastnění. Na to navazuje odlišný procesní režim případného následného soudního přezkumu (projednání) jednotlivých výroků rozhodnutí o vyvlastnění.
[15] Podstatnou odlišností původní a novelizované právní úpravy je i to, že dříve patřilo mezi náležitosti rozhodnutí o vyvlastnění [§ 24 odst. 3 písm. d) zákona o vyvlastnění] též výslovné poučení, za jakých podmínek a v jaké lhůtě se účastníci mohou domáhat, aby vyvlastnění bylo projednáno v občanském soudním řízení. Správní orgán musel poučit stěžovatele v rozhodnutí o vyvlastnění, že má právo se domáhat, aby věc vyvlastnění (omezení vlastnického práva) byla projednána v občanském soudním řízení. Na to navazoval § 28 odst. 2 a 3 zákona o vyvlastnění, podle kterých musela být žaloba, kterou účastník řízení požaduje, aby věc byla projednána v občanském soudním řízení, podána ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí. Podáním žaloby se odkládala právní moc a vykonatelnost rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu, proti němuž žaloba směřovala. K řízení ve věci vyvlastnění, která měla být projednána v občanském soudním řízení, byl dle § 28 odst. 1 zákona o vyvlastnění v I. stupni příslušný krajský soud. Požadavek na přítomnost tohoto poučení přímo ve správním rozhodnutí bezpochyby souvisel se změnou dosavadní praxe, která platila před účinností zákona o vyvlastnění (srov. nález Ústavního soudu ze dne 7. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 26/08, č. 171/2009 Sb., ve kterém se Ústavní soud zabýval ústavností změny režimu soudního přezkumu rozhodnutí vyvlastnění oproti stavu před účinností tohoto zákona).
[16] Podle § 28 odst. 1 zákona o vyvlastnění ve znění účinném od 1. 2. 2013 naopak platí, že výrok podle § 24 odst. 3 tohoto zákona (tedy přímo výrok o vyvlastnění práv k pozemku nebo stavbě) lze přezkoumat v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Zákon o vyvlastnění ve znění účinném od 1. 2. 2013 nestanoví žádnou zvláštní lhůtu pro podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu; platí tedy, že tuto žalobu lze podat v obecné dvouměsíční lhůtě od oznámení napadeného správního rozhodnutí (srov. § 72 odst. 1 s. ř. s.). Výrok podle § 24 odst. 4 téhož zákona (tj. výrok o náhradě za vyvlastnění) lze naproti tomu projednat v občanském soudním řízení. Podle § 28 odst. 2 zákona o vyvlastnění ve znění účinném od 1. 2. 2013 dále platí, že žaloba, kterou účastník řízení požaduje, aby výrok podle § 24 odst. 4 byl projednán v občanském soudním řízení, musí být podána ve lhůtě 30 dnů od právní moci rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu; zmeškání této lhůty nelze prominout. Zrušením výroku podle § 24 odst. 3 pozbývá platnosti i výrok podle § 24 odst. 4. Nová právní úprava již rovněž nevyžaduje, aby náležitostí rozhodnutí o vyvlastnění bylo též poučení o tom, jakým způsobem a v jakých lhůtách se lze domáhat přezkoumání resp. projednání věci v soudním řízení.
[17] Rozhodnutí o vyvlastnění bylo vydáno dne 2. 7. 2013, tedy za účinnosti zákona o vyvlastnění ve znění zákona č. 405/2012 Sb., avšak v řízení, které bylo zahájeno ještě před účinností uvedené novely. Zákon č. 405/2012 Sb. stanovil v čl. II. odst. 1 přechodné ustanovení, podle kterého žádosti na vyvlastnění, o nichž bylo řízení zahájeno přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona a dosud nebylo pravomocně skončeno, se projednají a rozhodnou podle zákona č. 184/2006 Sb. ve znění účinném do dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Správní orgány musely věc projednat a rozhodnout podle zákona o vyvlastnění ve znění před nabytím účinnosti zákona č. 405/2012 Sb., tj. ve znění účinném do 31. 1. 2013.
[18] Správní orgány tedy byly podle přechodných ustanovení povinny dokončit vyvlastňovací řízení podle dosavadní právní úpravy. Ta obsahovala jednoznačné pravidlo, že rozhodnutí musí obsahovat poučení o přezkumu (projednání) rozhodnutí soudem. V době, kdy stavební úřad rozhodl o vyvlastnění, však již byla úprava soudního přezkumu (projednání) jednotlivých částí rozhodnutí o vyvlastnění odlišná. Vzniká tedy otázka, jaké poučení mělo vydané rozhodnutí o vyvlastnění obsahovat.
[19] Je třeba vyjít z toho, že účelem zákonné poučovací povinnosti ve vyvlastňovacím řízení bylo informovat účastníky o reálné možnosti bránit se proti rozhodnutí o vyvlastnění u soudu. K dosažení tohoto účelu bylo nezbytné, aby poučení odpovídalo aktuální právní úpravě. Soudní řízení netvoří jeden celek s předchozím správním řízením o vyvlastnění. Je zahájeno žalobou, nikoli žádostí o vyvlastnění, vede je soud, nikoli správní orgán, a to podle odlišných procesních pravidel. Nelze na něj tedy aplikovat shora citované přechodné ustanovení obsažené v čl. II. odst. 1 zákona č. 405/2012 Sb., které se týkalo pouze řízení o žádostech na vyvlastnění, o nichž bylo zahájeno řízení přede dnem nabytí účinnosti zákona č. 405/2012 Sb.
[20] Přechodné ustanovení obsahující pravidlo pro probíhající soudní řízení je uvedeno v čl. II odst. 2 zákona č. 405/2012 Sb. Podle tohoto ustanovení se řízení ve věcech vyvlastnění projednávaných v občanském soudním řízení, která byla zahájena přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona a dosud nebyla pravomocně skončena, dokončí podle zákona č. 184/2006 Sb. ve znění účinném do dne nabytí účinnosti tohoto zákona. S užitím argumentu a contrario lze učinit bezpečný závěr, že soudní řízení nezahájená před účinností novely (což je i tento případ) nebudou v soudním řízení projednávána v režimu části páté občanského soudního řádu, alespoň pokud jde o výrok o vyvlastnění, neboť věcná příslušnost soudu k přezkumu výroku o vyvlastnění vyplývá s odkazem na § 28 odst. 1 zákona o vyvlastnění ve znění po 1. 2. 2013 z úpravy správního soudnictví (§ 7 s. ř. s.). Soud by v občanském soudním řízení také řízení o přezkumu tohoto výroku s odkazem na § 104b odst. 1 o. s. ř. v této části zastavil a současně poučil navrhovatele o možnosti podat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu ve správním soudnictví. Obdobně (patrně následně) ostatně postupoval krajský soud v této věci a usnesením ze dne 14. 1. 2014, čj. 59 A 3/2014-15, nejprve vyloučil k samostatnému projednání část žaloby týkající se náhrady za vyvlastnění. Pokud tedy rozhodnutí o vyvlastnění obsahovalo poučení o možnosti projednat věc v občanském soudním řízení doslovně dle § 24 odst. 3 písm. d) dosavadní právní úpravy, nelze než vyhodnotit obsah takového poučení jako nesprávný, neboť neodpovídá aktuální úpravě věcné příslušnosti soudů k takovému řízení.
[21] Ustanovení § 28 zákona o vyvlastnění, které upravuje projednání vyvlastnění v řízení před soudem, bylo a je procesní normou. I v případě absence výslovného přechodného ustanovení bylo proto namístě aplikovat obecné pravidlo nepravé retroaktivity procesních předpisů, podle kterého se dříve započatá řízení dokončí podle nových procesních pravidel s tím, že právní účinky úkonů dříve učiněných zůstávají v platnosti (srov. výše citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 26/08). Při použití argumentu a minori ad maius bylo užití nových procesních pravidel nezbytné tím spíše, že soudní řízení by bylo zahájeno za účinnosti nové procesní úpravy. Nejvyšší správní soud neshledal žádného důvodu, aby soudní řízení o vyvlastňovacím výroku proběhlo podle dosavadní právní úpravy v občanském soudním řízení, naopak, čl. II odst. 2 zákona č. 405/2012 Sb. takový postup výslovně nepředpokládá.
[22] Poučovací povinnost správního orgánu podle § 24 odst. 3 písm. d) zákona o vyvlastnění ve znění do 31. 1. 2013 proto bylo třeba chápat po nabytí účinnosti zákona č. 405/2012 Sb. tak, že správní orgán je povinen poučit vyvlastňovaného o tom, za jakých podmínek a v jaké lhůtě se může domáhat, aby vyvlastnění bylo projednáno v soudním řízení. V tomto případě nejde "pouze" o procesní pravidlo, ale o obligatorní obsahovou náležitost meritorního rozhodnutí o vyvlastnění podle dosavadní právní úpravy. Správní orgán tedy měl účastníky řízení poučit jak o možnosti podat správní žalobu proti rozhodnutí o vyvlastnění, tak o možnosti podat žalobu proti výroku o náhradě za vyvlastnění v občanském soudním řízení. Jen takové poučení mohlo být efektivní a sdělit adresátu informaci, který soud je případně věcně příslušný a na který je třeba se obrátit. Takové poučení rozhodnutí o vyvlastnění ze dne 2. 7. 2013 neobsahovalo a nesprávně setrvalo na původní podobě poučení dle předchozí právní úpravy.
[23] Bylo však třeba rovněž posoudit, zda mělo povinné poučení rovněž reflektovat pravidlo o zkrácení lhůt na polovinu dle zákona o urychlení výstavby. Ačkoli žalovaný zákon o urychlení výstavby několikrát zmínil v odůvodnění rozhodnutí o odvolání, nevyvodil z potřeby jeho aplikace žádné důsledky, pokud jde o poučení o lhůtě k podání soudní žaloby. Jak správně uvedl krajský soud, vyvlastnění bylo provedeno za účelem uskutečnění stavby "Rekonstrukce VTL plynovodu DN 300 - obchvat Liberec - II. etapa" na základě územního rozhodnutí ze dne 29. 12. 2006 ve spojení s příslušným stavebním povolením. Krajský soud správně dovodil, že se jednalo o stavbu ve veřejném zájmu, jejímž cílem bylo nahradit stávající plynovod za nový s nutností zajistit nepřetržité zásobování plynu provozovatelem distribuční soustavy. Bylo tedy třeba aplikovat vedle zákona o vyvlastnění také zákon o urychlení výstavby, který v § 2 odst. 5 stanovil, že lhůty pro podání žalob k soudům k přezkoumání nebo nahrazení správních rozhodnutí vydaných v řízeních podle § 1 se zkracují na polovinu. Lhůta k podání správní žaloby proti výroku o vyvlastnění tedy činila nikoli dva měsíce, ale byla zkrácena na jeden měsíc ode dne oznámení napadeného rozhodnutí stěžovateli, tj. ode dne 12. 11. 2013.
[24] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že pokud zvláštní předpis (zákon o vyvlastnění) vyžadoval poučení o soudním přezkumu (projednání) meritorního rozhodnutí a stanovil takové poučení jeho obligatorní součástí, mělo takové poučení v konkrétní věci zohlednit i pravidlo o délce lhůty dle zákona o urychlení výstavy, pokud se tento zákon ve věci použije. Jiný postup je obtížně myslitelný. Jestliže má totiž rozhodnutí obsahovat poučení o lhůtě, pak adresát rozhodnutí předpokládá, že jde o poučení správné a uvedená lhůta zohledňuje všechny právní předpisy, které je třeba aplikovat. Je nemyslitelné, aby účastník řízení obdržel výslovné sdělení, že se může obrátit na soud v určené lhůtě a následně ještě zvažoval, zda výslovně uvedená lhůta není ve skutečnosti kratší, neboť je třeba aplikovat ještě další předpisy. Pak by totiž bylo poučení o lhůtě zjevně nesprávné, nezákonné a pro adresáta matoucí. Právě uvedené však platí pouze tehdy, pokud právní úprava vyžadovala, aby se účastníku řízení dostalo poučení o lhůtě, ve které lze iniciovat soudní přezkum (projednání). Pokud není součástí správních rozhodnutí rovněž poučení o možnosti soudního přezkumu (což je pravidlem, srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 2. 2006, čj. 1 As 35/2005-61), nemá správní orgán z povahy věci ani povinnost poučit o zkrácení lhůt v důsledku zákona o urychlení výstavby. Je pak na účastníku řízení, aby se přezkumu domáhal včas a znal relevantní právní úpravu.
[25] Podle ustálené judikatury platí, že je-li správní orgán povinen účastníka řízení poučit o lhůtě k podání žaloby a poučí-li jej v rozporu s právem, nemůže být tato vada přičítána k tíži účastníka, neboť by to bylo v rozporu s principy procesního práva a zásadami spravedlivého procesu. V této souvislosti lze poukázat např. na nález Ústavního soudu ze dne 11. 5. 2005, sp. zn. II. ÚS 487/03, č. 103/2005 Sb. ÚS, podle kterého nepřesné poučení o lhůtě, resp. jejím konci, dané správním orgánem, nemůže být k tíži účastníka řízení a zapříčinit tak odmítnutí věcného projednání jeho žaloby podané v rámci správního soudnictví z důvodu opožděnosti. Takový postup by byl v rozporu s principem právní jistoty a porušením práva na spravedlivý proces ve formě denegationis iustitiae.
[26] V usnesení ze dne 8. 6. 2011, sp. zn. 28 Cdo 3097/2010, se Nejvyšší soud zabýval tím, zda lze považovat za opožděnou žalobu proti rozhodnutí o vyvlastnění za situace, kdy žalobce postupoval v souladu s vadným poučením správního orgánu. Správní orgán odkázal na obecnou lhůtu k podání žaloby, ačkoli zákon o vyvlastnění stanovil pro podání žaloby kratší lhůtu v délce 30 dnů od právní moci rozhodnutí o vyvlastnění. Zákon o vyvlastnění přitom nestanovil (na rozdíl od občanského soudního řádu), jaký vliv mělo nesprávné poučení rozhodujícího orgánu na délku lhůty k podání žaloby (resp. opravného prostředku). Nejvyšší soud dospěl k závěru, že "řádné poučení o možnosti domáhat se soudního přezkumu rozhodnutí o vyvlastnění a o lhůtě k podání žaloby by mělo zaručit, že nedojde k faktickému zamezení možnosti domáhat se soudního přezkumu napadeného rozhodnutí u soudu. Stanoví-li zákon o vyvlastnění třicetidenní lhůtu k podání žaloby, tedy lhůtu kratší než jaká je obecná lhůta k podání žaloby podle části páté občanského soudního řádu ..., pak lze sice chápat zájem zákonodárce, aby v těchto věcech nedocházelo k přílišným průtahům, už s ohledem na to, že podání žaloby má za následek odklad právní moci a vykonatelnosti napadeného rozhodnutí, nelze však toto ustanovení jednoznačně upřednostnit před ustanovením týkajícím se poučovací povinnosti správního orgánu pouze proto, že zákon o vyvlastnění výslovně nestanoví následky spojené s nesprávným poučením o posuzované lhůtě, jež má procesněprávní charakter (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 26. 7. 2006, sp. zn. II. ÚS 300/06, č. 143/2006 Sb. ÚS)." Uvedl rovněž, že v takovém případě "nelze přistoupit na to, že by vadné poučení o lhůtě, v níž je možno domáhat se soudního přezkumu rozhodnutí o vyvlastnění, bylo možno klást k tíži vyvlastněním dotčené osoby."
*) S účinností od 13. 9. 2014 změněn zákonem č. 178/2014 Sb. | decision_1340.txt |
382 | k § 42 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)*), ve znění zákona č. 83/1998 Sb.
Nebyly-li splněny zákonem stanovené podmínky pro doručování rozhodnutí o umístění stavby veřejnou vyhláškou (§ 42 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976), pak nemohly být splněny podmínky doručování veřejnou vyhláškou i ve vztahu k jednotlivým úkonům stavebního úřadu, takže také v případě těchto úkonů došlo nesprávným postupem správního úřadu prvého stupně ke zkrácení práv a právem chráněných zájmů žalobců, neboť za situace, kdy nebyly splněny podmínky stanovené zákonem pro doručování veřejnou vyhláškou, bylo povinností stavebního úřadu individuálně informovat účastníky řízení o jeho zahájení a průběžně o jeho stavu, tj. o konaných úkonech správního úřadu, aby bylo zaručeno právo účastníků řízení uplatnit své námitky, připomínky a případné návrhy na doplnění dokazování.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 8. 2014, čj. 11 A 168/2013-38)
Prejudikatura: č. 1626/2008 Sb. NSS.
Věc: a) Mgr. Radislav Š. a b) Mgr. Ivana Š. proti Magistrátu hlavního města Prahy, za účasti akciové společnosti Genius Loci Developer, o umístění stavby.
Rozhodnutím ze dne 8. 2. 2006 Úřad městské části Praha 17 umístil na žádost osoby zúčastněné na řízení na pozemcích parc. č. 394/18 a dalších v k. ú. Řepy stavbu, nazvanou Bytový dům Bílá Hora, včetně inženýrských sítí a komunikace.
Žalovaný odvolání žalobců proti uvedenému územnímu rozhodnutí zamítl dne 29. 8. 2013 poté, co bylo již jedno odvolání proti uvedenému rozhodnutí I. stupně zamítnuto (24. 4. 2009) a rozhodnutí odvolacího orgánu (žalovaného) bylo zrušeno Městským soudem v Praze rozhodnutím ze dne 26. 6. 2013, čj. 8 Ca 165/2009-31.
Toto druhé rozhodnutí žalovaného (ze dne 29. 8. 2013) napadli žalobci, spoluvlastníci bytové jednotky v domě č. p. 1700 v k. ú. Řepy, u městského soudu. Poukázali na to, že vydání rozhodnutí žalovaného předcházelo vyhlášení výše citovaného rozsudku městského soudu čj. 8 Ca 165/2009-31, jehož prostřednictvím správní soud zrušil předchozí nezákonné rozhodnutí žalovaného a vyslovil závazný právní názor, kterým se ovšem žalovaný správní úřad v novém rozhodnutí neřídil. Správní soud ve svém citovaném rozsudku uvedl, že rozhodnutí stavebního úřadu prvého stupně neobsahovalo zákonné podmínky nezbytné pro to, aby mohlo být následně doručováno veřejnou vyhláškou. Podle názoru žalobců proto bylo nezbytné, aby odvolací úřad předchozí rozhodnutí zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení stavebnímu úřadu, protože soudem vytýkaný nedostatek odůvodnění rozhodnutí prvého stupně stavebního úřadu nelze v odvolacím řízení zhojit. Chybějící odůvodnění rozhodnutí prvého stupně jej činí nepřezkoumatelným, a jeho zrušení je proto nezbytné. Tvrzení žalovaného na straně 3 nyní napadeného rozhodnutí, že odvolací orgán došel k názoru, že stavební úřad nepochybil, je tak v rozporu se závazným právním názorem městského soudu.
Žalobci dále namítli, že způsob dosavadního vedení řízení je ovlivněn zjevnou snahou zkrátit účastníky řízení (s výjimkou žadatele) na procesních právech zejména nevhodným informováním o probíhajícím řízení, doručováním veřejnými vyhláškami bez splnění zákonných důvodů, identifikací účastníků řízení ve vyhláškách bez uvedení jmen pouze parcelními čísly dotčených pozemků a podobně. Stavební úřad a žalovaný tak dosud účastníkům řízení neumožnili vyjádřit se k projednávané věci a vznášet námitky. Obsahem těchto námitek by například bylo, že došlo k zániku věcných břemen žadatele jejich promlčením podle § 109 občanského zákoníku z roku 1964*) a věcná břemena, zřízená k pozemku parc. č. 349/9 v k. ú. Řepy ve prospěch pozemku parc. č. 394/18 v k. ú. Řepy, nejsou od doby jejich zřízení, tj. ode dne 22. 8. 2002, vykonávána. Podle názoru žalobců tato práva nejpozději ke dni 22. 8. 2012 zanikla. Pokud odvolací správní úřad přezkoumal rozhodnutí stavebního úřadu prvého stupně v celém rozsahu, jak tvrdí, měl z uvedených skutečností vyvodit příslušné závěry.
Žalobci v podané žalobě rovněž namítli, že stavební úřady obou stupňů se vůbec nezabývaly otázkami, které mají řešit prioritně. Stavební úřad například vůbec nezjišťoval, zda je technicky možné napojit nové přípojky do přípojek na pozemku parc. č. 349/9 již existujících. Žalobci přitom poukázali na to, že inženýrské sítě v bytovém areálu bělohorských zahrad na parc. č. 349/9 byly developerem poddimenzovány a již v současné době mají byty v horních patrech s ohledem na špatný tlak problémy se zásobováním vodou. Stavební úřad se vůbec nezabýval tím, co by se stalo, kdyby do těchto sítí bylo napojeno několik desítek dalších domácností. Stavební úřad dále nevyřešil ani celou řadu dalších specifických problémů, které v budoucnu budou muset řešit výhradně nepřizvaní účastníci řízení a nikoli žadatel o vydání stavebního povolení. Jedná se například o otázku přístupové komunikace, která podle rozhodnutí odboru výstavby městské části Praha 17 již právně neexistuje, neboť celková plocha pozemku parc. č. 394/9 v k. ú. Řepy je zastavěná a nachází se pod budovou č. p. 1700. V souvislosti s tím došlo podle názoru žalobců v souladu s § 151p odst. 1 občanského zákoníku z roku 1964 i k zániku věcných břemen práva chůze a jízdy, neboť ze zákona nelze zřídit věcné břemeno průchodu a průjezdu "skrz budovu". Žalobci rovněž upozornili na skutečnost, že odbor výstavby Úřadu městské části Praha 17 vydal dne 11. 7. 2013 rozhodnutí o vydání stavebního povolení na objekty ze souboru stavby nazvané Bytový dům Bílá Hora. Žalobci stavební úřad písemně informovali o tom, že městský soud shora citovaným rozsudkem čj. 8 Ca 165/2009-31 zrušil rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 4. 2009 a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Stavební úřad tak byl upozorněn na to, že rozhodnutí Úřadu městské části Praha 17 o umístění stavby není po zrušujícím rozsudku pravomocné, přesto stavební úřad vydal stavební povolení, aniž by byly splněny zákonné podmínky pro pokračování řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření k podané žalobě uvedl, že podanou žalobou se žalobci domáhají zrušení rozhodnutí žalovaného z důvodu jeho nezákonnosti. Městský soud v odůvodnění citovaného rozsudku čj. 8 Ca 165/2009-31 uvedl, že předchozí stavební zákon z roku 1976 v § 42 odst. 2 stanovil pro možnost oznámení územního rozhodnutí veřejnou vyhláškou určité podmínky, přičemž správní úřad musí v předmětném rozhodnutí nejen zjišťovat počet účastníků řízení, nýbrž také zkoumat, zda se jedná o zvlášť rozsáhlou stavbu a posoudit, zda se jedná o odůvodněný případ ve smyslu § 42 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976.
Žalovaný správní úřad přesto respektoval názor soudu, že nesprávně posoudil otázku včasnosti odvolání a rozhodl o odvolání žalobců jako o odvolání včasném a přípustném. Otázkou, zda jsou splněny všechny soudem uvedené podmínky, plynoucí z § 42 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976, se žalovaný zabýval na straně 3 nyní žalobou napadeného rozhodnutí. Ke zbývajícím žalobním námitkám žalovaný uvedl, že posouzení otázky případného zániku práv ze smlouvy o zřízení věcného břemene na pozemku parc. č. 349/9 v k. ú. Řepy je pouze v působnosti soudu. Žalobci nedoložili pravomocným rozsudkem zánik práv z předmětné smlouvy o zřízení věcného břemene, proto je třeba žalobní námitku považovat za nedůvodnou. Komunikace, umístěná předmětným územním rozhodnutím, nevede bytovým domem, ve kterém vlastní bytovou jednotku žalobci, a žalobci neuvádějí, kdy informovali stavební úřad prvého stupně o rozsudku městského soudu. Stavební úřad prvého stupně vydal stavební povolení dne 11. 7. 2013. Rozsudek nabyl právní moci dne 30. 7. 2013 a lze pochybovat o tom, že žalobcům mohl být před doručením rozhodnutí znám jeho obsah, protože soud rozhodl bez nařízení ústního jednání.
Městský soud v Praze zrušil rozhodnutí správních orgánů obou stupňů a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
V prvé žalobní námitce žalobci poukázali na to, že vydání rozhodnutí žalovaného předcházelo vyhlášení rozsudku městského soudu ze dne 26. 6. 2013, čj. 8 Ca 165/2009-31, jehož prostřednictvím správní soud zrušil předchozí nezákonné rozhodnutí žalovaného a vyslovil závazný právní názor, kterým se ovšem žalovaný správní úřad v novém rozhodnutí neřídil. Správní soud ve svém citovaném rozsudku uvedl, že rozhodnutí stavebního úřadu prvého stupně neobsahovalo zákonné podmínky nezbytné pro to, aby mohlo být následně doručováno veřejnou vyhláškou. Chybějící odůvodnění rozhodnutí prvého stupně jej činí nepřezkoumatelným, a jeho zrušení odvolacím orgánem je proto podle názoru žalobců nezbytné, protože soudem vytýkaný nedostatek odůvodnění rozhodnutí prvého stupně nelze v odvolacím řízení zhojit. Tvrzení žalovaného na straně 3 nyní napadeného rozhodnutí, že odvolací orgán došel k názoru, že stavební úřad nepochybil, je tak v rozporu se závazným právním názorem městského soudu.
Ke způsobu doručování formou veřejné vyhlášky uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 16. 4. 2008, čj. 1 Ans 2/2008-52, č. 1626/2008 Sb. NSS, následující: "Za platnosti předchozího správního řádu, ostatně obdobně jako v situaci současné, bylo doručení formou veřejné vyhlášky výjimkou z pravidla, že se rozhodnutí doručovala do vlastních rukou. [...] Doručení veřejnou vyhláškou je v podstatě fikcí, a může se tedy uplatnit jen tam, kde běžná forma doručení účastníkům není možná, neboť mu účastníci řízení nejsou vůbec známi. [...] Institut doručování veřejnou vyhláškou tedy správní řád konstituuje a vždy konstituoval jako výjimečnou a mezní možnost správního úřadu v případě, kdy mu nejsou známi všichni účastníci řízení nebo jejich pobyt. Veřejné vyhlášky k doručení lze použít pouze tehdy, pokud jsou vyčerpány všechny momentálně dostupné prostředky ke zjištění rozsahu účastníků nebo jejich pobytu a další šetření by bylo na újmu rychlosti řízení."
Předchozí stavební zákon z roku 1976 v § 42 odst. 2 stanovil pro možnost oznámení územního rozhodnutí veřejnou vyhláškou tyto podmínky: Musí se jednat o 1) stavbu liniovou, nebo 2a) v odůvodněných případech 2b) stavbu zvlášť rozsáhlou, 2c) s velkým počtem účastníků řízení. Pokud tedy není umísťovanou stavbou liniová stavba, musejí být kumulativně splněny tři uvedené podmínky [2a), 2b) a 2c] a správní orgán musí v předmětném rozhodnutí nejen zjišťovat počet účastníků řízení, nýbrž také zkoumat, zda se jedná o zvlášť rozsáhlou stavbu, a náležitě posoudit, zda se jedná o odůvodněný případ ve smyslu § 42 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976 (k témuž závěru dospěl zdejší soud v rozsudku ze dne 11. 5. 2011, čj. 9 Ca 404/2008-54; soud se v uvedené věci sice zabýval doručováním stavebního povolení podle § 61 stavebního zákona z roku 1976, avšak tato právní úprava je konstruována shodně).
Rozhodnutí správního orgánu tudíž musí obsahovat úvahu, proč považuje stavbu za zvlášť rozsáhlou, a následně též úvahu, proč je v tom konkrétním případě odůvodněno doručení veřejnou vyhláškou (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 8. 2012, čj. 8 As 93/2011-91, bod 15). Je logické, že odůvodněnost doručování veřejnou vyhláškou bude pravděpodobně ve většině případů legitimně spojena s tím, že velký počet účastníků řízení přichází v úvahu právě u stavby zvlášť rozsáhlé, nicméně předchozí stavební zákon dikcí § 42 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976 připouští, že i u staveb zvlášť rozsáhlých, s velkým počtem účastníků řízení může jít o lokalitu, kde tyto osoby jsou dostatečně známy a jsou kontaktovatelné. Pokud z rozhodnutí není patrné, na základě jakých skutečností správní orgán rozhodoval a jakými úvahami se přitom řídil, nelze zjistit, zda byly podmínky pro doručování formou veřejné vyhlášky splněny, a rozhodnutí správního orgánu je tak nepřezkoumatelné.
Z odůvodnění nyní žalobou napadeného rozhodnutí vyplývá, že odvolací správní úřad došel k závěru, že stavební úřad nepochybil, když doručoval účastníkům řízení podle § 42 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976 napadené rozhodnutí veřejnou vyhláškou, neboť v domě sousedícím s pozemkem stavby bylo vymezeno celkem 141 bytových jednotek, probíhá jejich prodej a vlastník bytového domu se účastnil územního řízení. V době vydání napadeného rozhodnutí byl počet spoluvlastníků bytových jednotek zhruba osmdesát a ode dne podání žádosti do dne vydání rozhodnutí počet řízení neustále přibýval. Za situace, kdy průběžně s každým prodejem bytové jednotky dochází ke změně okruhu účastníků řízení, nelze než dojít k závěru, že byla splněna podmínka důvodnosti doručování veřejnou vyhláškou.
Námitka žalobců o nepoužitelnosti § 42 odstavec 2 stavebního zákona z roku 1976 byla soudem shledána důvodnou s ohledem na skutečnost, že městský soud v odůvodnění rozsudku ze dne 26. 6. 2013, čj. 8 Ca 165/2009-33, jednoznačně došel k závěru, že zákonem stanovené podmínky pro oznamování rozhodnutí prvého stupně formou veřejné vyhlášky splněny nebyly a toto rozhodnutí nebylo možno ve vztahu k žalobcům považovat zveřejněním na úřední desce správního úřadu za doručené a odvolání žalobců za opožděné.
Tomuto závěru ostatně nasvědčuje i odůvodnění žalovaného, uvedené v napadeném rozhodnutí, neboť žalovaný odvolací správní úřad nepřijal závěr o opožděnosti podaného odvolání, ale naopak se odvoláním žalobců zabýval meritorně a uvedl důvody, pro které lze - podle jeho názoru a ve vztahu k rozhodnutí o umístění stavby - stavbu bytového domu, sestávajícího ze tří sekcí o čtyřech plných nadzemních podlažích a pátém ustupujícím, příjezdové komunikace včetně příjezdové rampy do podzemních garáží, dvanácti venkovních parkovacích stání, chodníků pro pěší a zpevněné plochy pro zásahová vozidla, vodovodního řadu včetně vodovodní přípojky, areálové splaškové kanalizace včetně přípojky, areálové dešťové kanalizace včetně retenčního objektu s regulační odtokovou šachtou a přípojky, přípojky plynu a domovního plynovodu, nové distribuční sítě elektrické energie a napojení na distribuční síť včetně areálového osvětlení, považovat za stavbu rozsáhlou.
Nebyly-li však splněny zákonem stanovené podmínky pro doručování rozhodnutí o umístění stavby veřejnou vyhláškou, pak je třeba současně konstatovat, že nemohly být splněny podmínky doručování veřejnou vyhláškou i ve vztahu k jednotlivým úkonům stavebního úřadu. V daném případě se jedná o oznámení o zahájení územního řízení veřejnou vyhláškou a o nařízení ústního jednání ve věci ze dne 3. 1. 2006. I v případě tohoto úkonu tak došlo nesprávným postupem správního úřadu prvého stupně ke zkrácení práv a právem chráněných zájmů žalobců, neboť za situace, kdy nebyly splněny podmínky stanovené zákonem pro doručování veřejnou vyhláškou, bylo povinností stavebního úřadu individuálně informovat účastníky řízení o jeho zahájení a průběžně o jeho stavu, tj. o konaných úkonech správního úřadu, aby bylo zaručeno právo účastníků řízení uplatnit své námitky, připomínky a případné návrhy na doplnění dokazování. (...)
*) S účinností od 1. 7. 2006 zrušen zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).
*) S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen zákonem č. 89/2012 Sb., občanským zákoníkem. | decision_1341.txt |
383 | k § 89, § 114 odst. 3 a § 142 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)*)
Ustanovení § 142 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 umožňuje, aby si stavební úřad pro účely jím vedeného řízení (odlišně územního a stavebního řízení) učinil úsudek i o otázce existence vlastnického práva určité osoby ke konkrétní stavbě, hrozí-li nebezpečí z prodlení. Nebezpečí z prodlení hrozí tehdy, pokud by v průběhu případného občanskoprávního řízení o určení vlastnického práva mohlo dojít k závažnému porušení veřejného zájmu, včetně zájmu na ochraně bezpečnosti a zdraví osob a zvířat.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 6. 1. 2014, čj. 15 A 22/2012-62)
Věc: Katarína H. proti Krajskému úřadu Ústeckého kraje, odboru územního plánování a stavebního řádu, o provedení udržovacích prací.
Stavební úřad Městského úřadu Postoloprty (dále jen "stavební úřad") vydal dne 11. 10. 2011 rozhodnutí, kterým bylo žalobkyni podle § 139 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 nařízeno provedení udržovacích prací na stavbě zdi na pozemku p. č. 283 v katastrálním území Postoloprty.
Žalobkyně proti uvedenému rozhodnutí stavebního úřadu podala odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 13. 2. 2012 zamítl.
Žalobkyně podala žalobu u Krajského soudu v Ústí nad Labem, ve které uvedla, že stavební úřad nezjistil, kdo je majitelem stavby. Stavební úřad nařídil žalobkyni splnění povinnosti, kterou má výhradně vlastník stavby, ačkoli věděl, že žalobkyně vlastníkem stavby není. Rozhoduje-li správní orgán v oblastech, kde je mu dána zákonem možnost úsudku, jak je tomu v případě § 142 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006, je nutné legitimitu tohoto úsudku podepřít relevantními důkazními prostředky a z nich vyvodit relevantní právní závěry. Právo úsudku tak není možné zaměnit za ničím nevázanou volnou úvahu. Stavební úřad usoudil, že žalobkyně je vlastníkem stavby. Stavební úřad však neměl pravomoc rozhodnout o vlastnictví. Stejně tak nemohl svůj úsudek opřít o skutečnost, že žalobkyně nepodala žalobu k obecnému soudu o určení vlastnictví ke stavbě. Dále žalobkyně poukázala na § 135 a § 139 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 a argumentaci, kterou užil pro své rozhodnutí stavební úřad. Majitelka sousedního pozemku prohlásila, že není vlastníkem stavby, a tím jí podle rozhodnutí stavebního úřadu nevznikla povinnost udržovací práce provést. Samotné prohlášení o vlastnictví však nemělo samo o sobě právní relevanci. Každá nemovitost totiž má svého vlastníka. Nebyla-li existující stavba zapsána v katastru nemovitostí a současně se k vlastnictví k takové stavbě vlastník nehlásil, nebylo možné nařídit provedení udržovacích prací žalobkyni, o které se stavební úřad domníval, že vlastníkem stavby je, aniž by vlastnictví prokázal. Z rozhodnutí stavebního úřadu nebylo především přesvědčivě zřejmé, co ho nakonec vedlo k nařízení udržovacích prací právě žalobkyni a ne majitelce sousedního pozemku. Správní orgán je odpovědný za řádně zjištěný skutkový stav. Žalobkyně nemohla nést důsledky toho, že stavební úřad skutkový stav nezjistil. Již v odvolání žalobkyně argumentovala nízkou hodnotou důkazních prostředků, zejména namítala neexistenci zákonné normy s označením "starý občanský zákoník". Stejně tak bylo nutné dedukovat, který konkrétní předpis měl stavební úřad na mysli, když ve svém rozhodnutí použil termín "všeobecný zákoník občanský" s platností v letech 1918 až 1950. Také použití pojmu "historické mapy" nedokládalo, o které konkrétní mapy šlo a která skutečnost z nich zjištěná vedla stavební úřad k jeho závěru. Stavební úřad pro podepření správnosti svého úsudku použil vytyčovací náčrt ze dne 29. 6. 2011. Podle tohoto náčrtu měl stavební úřad za to, že se stavba nacházela na pozemku žalobkyně. V průběhu měření se zmocněný zástupce žalobkyně vyjádřil k okolnostem měření nesouhlasně, konkrétně namítl přesnost měření. Byla-li totiž přesnost měření stanovena na cca 30 cm a tloušťka stavby je 20 až 30 cm, nebylo možno měřením zjistit, zda se zeď skutečně nachází na pozemku žalobkyně nebo na pozemku vedlejším. Provedené měření nemohlo být relevantním důkazem pro konstatování stavebního úřadu, že stavba je umístěna na pozemku žalobkyně. V tomto směru odkázala žalobkyně na § 19a zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon)*). Stavební úřad nepostupoval podle zásady nestranného přístupu. Žalobkyně měla za to, že povinnost, která jí byla uložena, měla být naopak uložena majitelce sousedního pozemku, které se jako jediné technický stav dotčené stavby týkal. Navíc jen ze sousedního pozemku lze udržovací práce provést. Vzhledem k napjatosti vztahů mezi žalobkyní a majitelkou sousedního pozemku budou v souvislosti s nařízením udržovacích prací založeny další spory. Také z těchto důvodů měl stavební úřad nařídit provedení udržovacích prací majitelce sousedního pozemku, protože by tak těmto sporům předešel. Stavební úřad nepostupoval podle zásady předvídatelnosti rozhodnutí, a tak porušil zásadu legitimního očekávání.
Žalovaný ve svém vyjádření popsal dosavadní průběh řízení a uvedl, že žalobkyně ve správním řízení neoznačila podle § 52 správního řádu žádný podklad na podporu svého tvrzení, aby prokázala, že není vlastníkem předmětné stavby. Z odůvodnění stavebního úřadu bylo naprosto zřejmé, že stavební úřad předně vycházel z předání vytyčené vlastnické hranice, kterého se zúčastnil a z vytyčovacího náčrtu ze dne 29. 6. 2011. Těmito podklady bylo dle žalovaného prokázáno, že se předmětná stavba nachází na pozemku žalobkyně. Stavební úřad dále prověřoval i domněnku žalobkyně, že předmětná zeď je pozůstatkem hospodářské stavby, která se měla kdysi údajně nacházet na pozemku p. č. 289 ve vlastnictví majitelky sousedního pozemku. Z dostupných podkladů uložených v archivu stavebního úřadu však stavební úřad zjistil, že pozemek p. č. 289 byl vždy veden pouze jako zahrada bez jakýchkoliv staveb. Ve svých závěrech stavební úřad rovněž vycházel ze skutečnosti, že pozemek žalobkyně má odlišnou výšku úrovně terénu, a tudíž předmětná zeď sloužila jako opěrná zeď proti sesutí zeminy z pozemku p. č. 283. Na základě uvedeného stavební úřad usoudil, že vlastníkem stavby je žalobkyně, s čímž se žalovaný ztotožnil.
V replice žalobkyně zopakovala svá dosavadní tvrzení a poukázala na to, že stavební úřad ve svém úsudku ve věci vlastnictví stavby vycházel z "dostupných podkladů uložených v archivu stavebního úřadu". K tomu žalobkyně uvedla, že z napadeného správního rozhodnutí není nikterak zřejmé, o jaké konkrétní listinné podklady šlo.
Krajský soud v Ústí nad Labem žalobu zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(...) Žalobkyně zpochybnila postup stavebního úřadu a potažmo i žalovaného při určení vlastnictví předmětné stavby, od něhož se pak odvíjelo uložení povinnosti provést udržovací práce.
V rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 11. 10. 2011 je uvedeno, že při svém úsudku stavební úřad vycházel zejména z předání vytyčené vlastnické hranice na místě samém ze dne 14. 6. 2011, z vytyčovacího náčrtu ze dne 29. 6. 2011, z vyjádření k charakteristice kódu kvality podrobného bodu Katastrálního úřadu, pracoviště Louny ze dne 7. 7. 2011, z kopie ze spisu vytvořenou dne 4. 5. 2009 Katastrálním úřadem Louny, z kopie mapy bývalého pozemkového katastru, historické mapy, snímku ze současné mapy katastru nemovitostí, z prostudování starých dokumentací v archivu na dům č. p. 98, č. p. 99, č. p. 100 a č. p. 96, z toho, že se jedná o zeď, která zadržuje zeminu z pozemku ve vlastnictví žalobkyně, z vyjádření Finančního úřadu Louny ze dne 23. 9. 2010 o skartaci znaleckého posudku a z občanského zákoníku z roku 1964*). Žalovaný v napadeném rozhodnutí pak poukázal především na vytyčovací náčrt, kterým bylo jednoznačně prokázáno, že stavba zdi se nachází na pozemku p. č. 283 a že na základě mapových podkladů pozemkového katastru, katastrálních map a dokumentací uložených v archivu stavebního úřadu bylo stavebním úřadem zjištěno, že hospodářské příslušenství je zakresleno vždy pouze u domu č. p. 627 na pozemku p. č. 288 a pozemek p. č. 289 je vždy veden jako zahrada.
Krajský soud se zabýval nejprve přezkoumatelností žalobou napadeného rozhodnutí a tím, zda řízení není zatíženo některou z vad uvedenou v § 76 odst. 1 s. ř. s. Krajský soud posuzuje obě fáze správního řízení společně, ačkoliv žalobkyně své námitky směřovala takřka výhradně proti rozhodnutí stavebního úřadu. Pro krajský soud je podstatné, jak se s věcí vypořádal i žalovaný, který může závěry stavebního úřadu korigovat. Krajský soud konstatuje, že doklady uvedené v rozhodnutí stavebního úřadu jsou součástí správního spisu a žalobkyně se s nimi mohla seznámit. Nepřesné označení "starý občanský zákoník" či "historické mapy" v daném případě netvoří podstatnou vadu rozhodnutí, neboť již žalovaný z těchto podkladů nevycházel a nebyly rozhodné pro tvorbu úsudku o vlastnictví stavby, jak bude uvedeno níže. Krajský soud v této části uzavírá, že žalobou napadené rozhodnutí shledal přezkoumatelným, založeným na úvahách nacházejících oporu ve správním spise.
Povinnost provést udržovací práce byla žalobkyni nařízena podle § 139 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006, podle něhož "[n]ení-li stavba řádně udržována a její vlastník neuposlechne výzvy stavebního úřadu k provedení udržovacích prací, stavební úřad mu nařídí zjednání nápravy. Náklady udržovacích prací nese vlastník stavby. Nájemci bytů a nebytových prostor jsou povinni umožnit provedení nařízených udržovacích prací."
Podle § 142 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 "[u]platní-li účastník řízení podle odstavce 1 až 3 námitku občanskoprávní povahy, o které stavební úřad nemůže rozhodnout na základě obecných požadavků na výstavbu, závazných stanovisek dotčených orgánů nebo technických norem, a jde o řízení, kde hrozí nebezpečí z prodlení, učiní si stavební úřad o námitce úsudek a rozhodne ve věci. Účastníka řízení poučí o právu uplatnit námitku u soudu."
Ustanovení § 142 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 je ustanovením speciálním vůči § 89 odst. 5 a § 114 odst. 3 citovaného zákona a umožňuje, aby si stavební úřad pro účely jím vedeného konkrétního řízení učinil úsudek o otázce, jejíž řešení mu nepřísluší. Touto otázkou je mimo jiné i existence vlastnického práva určité osoby ke konkrétní stavbě. O této otázce může uvažovat stavební úřad jen pokud jsou zde okolnosti, které vedou k závěru, že v průběhu vedení dalšího (občanskoprávního) řízení o určení vlastnického práva ke stavbě by mohlo dojít k závažnému porušení veřejného zájmu. Takovým zájmem je bezpochyby i ochrana bezpečnosti a zdraví osob a zvířat. Je zřejmé, že účelem § 142 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 je zajištění rychlého provedení řízení, v daném případě řízení o nařízení údržby stavby, přičemž konečné určení toho, kdo je vlastníkem stavby, náleží soudu, o čemž musí být účastník řízení, jemuž je ukládána povinnost provést udržovací práce, náležitě poučen. Uvedené však samozřejmě neznamená, že stavební úřad není povinen zjistit dostatečně skutkový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti podle § 3 správního řádu a opatřit si potřebné podklady pro své rozhodnutí. Svůj závěr o tom, kdo je vlastníkem stavby pak musí stavební úřad i náležitě odůvodnit.
Udržovací práce byly nařízeny, neboť bylo v průběhu řízení zjištěno, že stavba zdi ohrožuje svým technickým stavem bezpečnost a zdraví osob nebo zvířat pohybujících se na pozemku p. č. 289. Tento závěr nebyl žalobkyní nijak v žalobě napaden, a proto se jím nadále nebude krajský soud zabývat. Ostatně sama žalobkyně označila v žalobě stav stavby jako havarijní. Žalobou tedy nebylo zpochybněno, že by se v daném případě nejednalo o řízení, v němž je nutno ve veřejném zájmu postupovat urychleně.
V dané věci je za jednu ze stěžejních okolností nutno považovat zjištění, na kterém pozemku se nachází předmětná stavba. Žalovaný vycházel především z vytyčovacího náčrtu ze dne 29. 6. 2011. Při tomto vytýčení bylo zjištěno, že se větší část zdi nachází na pozemku žalobkyně a část pozemku žalobkyně se nachází i před zdí. Za významnou pak považuje krajský soud i úvahu stavebního úřadu o funkčním využití zdi, spočívajícím v tom, že slouží k zadržování zeminy na pozemku žalobkyně. Žalobkyni bylo uloženo provedení prací pouze na pozemku č. 283, který je v jejím vlastnictví. Pokud žalovaný a před ním stavební úřad učinil úvahu, že za vlastníka předmětné stavby zdi je možno považovat žalobkyni, na jejímž pozemku se zeď nachází a založil toto své rozhodnutí na dostatečných podkladech, nemůže krajský soud konstatovat, že by jeho postup byl nezákonný. Stavební úřad si ve věci opatřil celou řadu podkladů i z vlastní iniciativy a tyto důkazy buď nijak neprokazují vlastnictví zdi, nebo svědčí spíše pro jeho závěr o vlastnictví zdi žalobkyní. Jedná se zejména o uvedený vytyčovací náčrt nebo mapy předchozích pozemkových evidencí, z nichž je patrné, že se hranice mezi pozemky neměnily, což znamená, že nejméně část zdi se stále nachází na dnešním pozemku p. č. 283. I když je zde samozřejmě možnost, že vlastníkem stavby je jiná osoba, než vlastník pozemku, pro tuto skutečnost nesvědčí žádná dosavadní zjištění. Ani sama žalobkyně nenabídla žádný důkaz (viz § 52 správního řádu), který by vyvracel závěr, že je vlastníkem stavby. Z opatřených mapových podkladů založených ve správním spise je patrné, že na místě zdi nikdy hospodářské budovy nestály, a tak nebylo potvrzeno ani jediné tvrzení žalobkyně, že předmětná zeď je zřejmě pozůstatkem hospodářské stavby.
V daném případě má krajský soud za to, že stavební úřad postupoval s dostatečnou pečlivostí a opatřil dostupné podklady, na jejichž základě učinil závěr o otázce vlastnictví stavby, která do jeho působnosti obvykle nepatří. O určení vlastnického práva je přitom s konečnou platností oprávněn rozhodovat občanskoprávní soud, k němuž může žalobkyně podat žalobu o určení vlastnického práva k uvedené stavbě zdi, o čemž byla poučena.
*) S účinností od 1. 1. 2013 byl § 89 a § 114 odst. 3 změněn zákonem č. 350/2012 Sb.
*) S účinností od 1. 1. 2014 zrušen zákonem č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon).
*) S účinností od 1. 1. 2014 zrušen zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. | decision_1342.txt |
384 | k § 15 odst. 2 a § 109 a násl. zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)*)
k § 149 odst. 1 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
k § 56 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákonů č. 16/1997 Sb. a č. 218/2004 Sb.**)
I. Souhlas obecného stavebního úřadu podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je závazným stanoviskem podle § 149 odst. 1 správního řádu z roku 2004.
II. Platnost výjimky podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, musí přetrvat i pro řízení stavební (§ 109 a násl. stavebního zákona z roku 2006), jsou-li podmínky této výjimky vázány k samotné realizaci stavby.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2014, čj. 1 As 176/2012-140)
Prejudikatura: č. 1786/2009 Sb. NSS, č. 1788/2009 Sb. NSS, č. 2167/2011 Sb. NSS a č. 2393/2011 Sb. NSS.
Věc: Občanské sdružení Děti Země - Klub za udržitelnou dopravu proti Ministerstvu dopravy, za účasti Ředitelství silnic a dálnic ČR, o stavbu dálnice, o kasační stížnosti žalobce.
Osoba zúčastněná na řízení podala dne 13. 3. 2009 u žalovaného, jako speciálního stavebního úřadu ve věcech dálnic a rychlostních silnic, žádost o stavební povolení pro stavbu "Dálnice D 8, stavba 0805 Lovosice Řehlovice, část F - tunel Radejčín" v rozsahu stavebních objektů povolovaných žalovaným. Veřejnou vyhláškou ze dne 17. 3. 2009 žalovaný oznámil zahájení stavebního řízení a vyzval účastníky řízení k podání námitek a připomínek. Dne 22. 3. 2009 oznámil žalobce žalovanému, že hodlá vystupovat ve stavebním řízení jako účastník, a to na základě § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Dne 16. 4. 2009 podal námitky proti záměru. Následně žalovaný, odbor infrastruktury, vydal dne 23. 4. 2009 stavební povolení, v němž rozhodl i o námitkách žalobce.
Žalobce podal proti stavebnímu povolení rozklad. Ministr dopravy rozhodnutím ze dne 2. 9. 2009 podaný rozklad zamítl a rozhodnutí žalovaného potvrdil.
Proti rozhodnutí ministra dopravy brojil žalobce žalobou u Městského soudu v Praze. Ten rozsudkem ze dne 26. 9. 2012, čj. 27/2009-510-RK/3, žalobu zamítl. Konstatoval, že žalobci po právu náleželo postavení účastníka ve stavebním řízení, proto podanou žalobu věcně projednal. Městský soud neshledal důvodnou žádnou z žalobních námitek týkajících se nezákonnosti stanoviska EIA, nezákonnosti rozhodnutí o výjimce ze zákazu stavět nové dálnice na území CHKO České středohoří, nezákonnosti stanoviska Městského úřadu v Lovosicích ze dne 19. 3. 2008, nepřezkoumatelnosti stavebního povolení, nezákonnosti napadeného rozhodnutí z důvodu absence podkladových rozhodnutí o povolení výjimky z ochrany ohrožených druhů živočichů a rostlin a rozhodnutí o kácení mimolesních dřevin, proto žalobu zamítl.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Stěžovatel mimo jiné nesouhlasil se závěrem městského soudu vycházejícím z judikatury Nejvyššího správního soudu, že zákonnost stanoviska SEA ze dne 20. 4. 1995, o výběru koridoru dálnice D8, a stanoviska EIA ze dne 15. 11. 1996, o výběru varianty této dálnice, lze posuzovat jen při umístění záměru, nikoliv v řízení o vydání stavebního povolení.
Z obdobných důvodů nelze přijmout ani závěr městského soudu týkající se nezákonnosti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí o výjimce ze zákazu stavět nové dálnice v chráněné krajinné oblasti.
Dále stěžovatel odmítl názor městského soudu, že souhlas obecného stavebního úřadu podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 není závazným stanoviskem a že bylo povinností žalovaného postupovat v odvolacím řízení podle § 149 odst. 4 správního řádu. Podle stěžovatele nemohl být uvedený souhlas obecným stavebním úřadem vydán, neboť nebyly splněny podmínky územního rozhodnutí, konkrétně podmínka nutnosti doložení pravomocného rozhodnutí o povolení kácení dřevin rostoucích mimo les a rozhodnutí o povolení výjimky k zásahu do biotopů zvláště chráněných organismů dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny.
Městský soud podle stěžovatele dostatečně nevysvětlil, proč neakceptoval argumentaci obsaženou v žalobě. Rovněž se přezkoumatelným způsobem nevěnoval odkazům na jiné rozsudky správních soudů, na něž stěžovatel v žalobě upozornil. Závaznost souhlasu obecného stavebního úřadu přitom dokládalo i stanovisko Ministerstva vnitra ze dne 8. 3. 2010. Pokud se městský soud hodlal od názorů předestřených stěžovatelem odchýlit, měl svůj postup přesvědčivě odůvodnit. Uvedené pochybení městského soudu způsobuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Co se týče věcného posouzení předmětné otázky, z § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 plyne, že souhlas je závazným podkladem stavebního povolení, bez něhož speciální stavební úřad nemůže povolení vydat; ovlivňuje tak přímo výrokovou část stavebního povolení. Z § 4 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je zřejmé, že dotčené orgány vydávají závazná stanoviska nejen podle zvláštních právních předpisů, ale i podle stavebního zákona z roku 2006. Úkon podle § 15 odst. 2 tohoto zákona je právě takovýmto závazným stanoviskem ve smyslu § 149 odst. 1 správního řádu. Nedošlo-li v řízení o rozkladu k přezkoumání stanoviska obecného stavebního úřadu podle § 149 odst. 4 správního řádu, došlo k porušení procesních práv stěžovatele. Za dané situace městský soud nemohl zákonnost uvedeného stanoviska přezkoumávat sám. Uvedená procesní vada měla vliv na zákonnost rozhodnutí o rozkladu.
Stěžovatel se neztotožňuje ani se způsobem vypořádání šestého žalobního bodu týkajícího se absence výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny městským soudem, dle kterého je rozhodné, že původní rozhodnutí o výjimce bylo zrušeno pouze pro nepřezkoumatelnost a že v průběhu stavebního řízení již došlo k odstranění skrývkové zeminy a k transferu existujících živočichů. Nedoložení pravomocného rozhodnutí o výjimce tak za dané situace podle městského soudu nezpůsobuje nezákonnost stavebního povolení. Stěžovatel se ovšem domnívá, že absence výjimky nezákonnost napadeného rozhodnutí zakládá, neboť v průběhu stavebního řízení nebylo postaveno na jisto, zda zásah bude v souladu s podmínkami ochrany zvláště chráněných druhů živočichů. Žalovaný tak měl stavební řízení přerušit a vyčkat rozhodnutí příslušného orgánu ochrany přírody. Obdobný názor vyjádřil i Krajský soud v Ústí nad Labem v rozsudku ze dne 11. 3. 2013, čj. 15 A 33/2010-141.
Městský soud při hodnocení předmětné námitky rovněž nepřípustně vyšel z podkladů, které nejsou ve spise (např. studie prof. Bejčka) a k nimž se účastníci nemohli vyjádřit. Tvrzení městského soudu, že dané biotopy jsou v dotčené lokalitě dávno zničené, odporují tomu, že následně (12. 7. 2010) byly výjimky k zásahu do ohrožených druhů organismů skutečně vydány. Nelze rovněž směšovat povolení výjimky ze zákazu stavět dálnici v chráněné krajinné oblasti podle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny s výjimkou ze zákazů u zvláště chráněných druhů živočichů dle § 56 téhož zákona. Jedná se o samostatná rozhodnutí, jejichž předmět je odlišný. Vydání výjimky podle § 43 citovaného zákona neznamená, že pro konkrétní technické řešení bude trasa dálnice splňovat podmínky pro povolení výjimky dle § 56 uvedeného zákona.
Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření ke kasační stížnosti mimo jiné uvedla, že městský soud správně konstatoval, že souhlas obecného stavebního úřadu není závazným stanoviskem a odmítl jeho přezkum podle § 149 odst. 4 správního řádu. Souhlas obecného stavebního úřadu představuje podmínku vydání stavebního povolení, nicméně nepředurčuje jeho obsah. Souhlas obecného stavebního úřadu není pro speciální stavební úřad závazný. Závazná stanoviska vydávají dotčené orgány v případě, kdy správní orgán, který vede řízení, nedisponuje odbornou kompetencí v oblasti veřejné správy, již zastupuje dotčený orgán. Obecný stavební úřad přitom nemá zvláštní odbornou kompetenci a nedisponuje odbornými znalostmi ve vztahu k předmětu stavebního řízení, které by speciální stavební úřad postrádal. Stanovisko obecného stavebního úřadu tak nezbavuje speciální stavební úřad povinnosti sám vyhodnotit naplnění podmínek územního rozhodnutí. Pokud zákonodárce hodlal nahlížet na souhlas podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 jako na závazné stanovisko, výslovně by tento úkon za závazné stanovisko v textu právního předpisu označil. Osoba zúčastněná pro podporu svého názoru odkázala na odbornou literaturu a judikaturu Nejvyššího správního soudu (zejm. rozsudek ze dne 28. 7. 2010, čj. 5 As 77/2009-107).
Ke kasační námitce týkající se absence rozhodnutí o výjimce podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny osoba zúčastněná dodala, že rovněž tento okruh námitek měl být uplatněn v územním řízení. Lze proto vycházet z judikatury Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek ze dne 14. 2. 2008, čj. 1 As 37/2005-154), že citované námitky jsou ve stavebním řízení nepřípustné. Nadto první výjimka Ministerstva životního prostředí ze dne 4. 6. 2004 byla pravomocně zrušena až po dni vydání napadeného správního rozhodnutí. Druhá výjimka ministerstva ze dne 14. 2. 2006 byla sice zrušena před vydáním rozhodnutí o rozkladu, nicméně zásadní podle osoby zúčastněné na řízení je, že při podání žádosti o stavební povolení byla daná výjimka v právní moci.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...)
IV.C Námitky týkající se přezkumu souhlasu dle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006
[46] Další okruh námitek stěžovatel směřoval vůči souhlasu obecného stavebního úřadu vydaného podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006. Je přesvědčen, že předmětný souhlas je závazným stanoviskem a že měl být v řízení o rozkladu přezkoumán postupem podle § 149 odst. 4 správního řádu.
[47] Městský soud v napadeném rozsudku uvedl, že vydání souhlasu je povinným podkladem pro vydání stavebního povolení, který ověřuje splnění podmínek územního rozhodnutí. Nejedná se podle městského soudu o závazné stanovisko, neboť závaznost podmínek stanovených územním rozhodnutím vyplývá již z právní moci a vykonatelnosti tohoto rozhodnutí. Městský soud odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, z níž plyne, že souhlas není závazný (výše citovaný rozsudek čj. 5 As 77/2009-107). Absenci postupu podle § 149 odst. 4 správního řádu proto městský soud nevyhodnotil jako vadu řízení; tou by podle něj mohla být situace, kdy by speciální stavební úřad rozhodoval bez souhlasu obecného stavebního úřadu. Taková situace však v daném případě nenastala.
[48] V projednávané věci vydal Stavební úřad Městského úřadu v Lovosicích souhlas podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 dne 19. 3. 2008, který se stal podkladem stavebního povolení ze dne 23. 4. 2009 vydaného žalovaným jako speciálním stavebním úřadem ve věcech dálnic a rychlostních silnic.
[49] Ustanovení § 15 stavebního zákona z roku 2006 vymezuje působnost speciálních stavebních úřadů. S výjimkou pravomoci ve věcech územního rozhodování, vykonávají speciální stavební úřady u a) staveb leteckých, b) staveb drah a na dráze, včetně zařízení na dráze, c) staveb dálnic, silnic, místních komunikací a veřejně přístupných účelových komunikací a d) vodních děl státní správu na uvedených úsecích podle zvláštních právních předpisů (odstavec 1). "Speciální stavební úřady postupují podle tohoto zákona, pokud zvláštní právní předpisy pro stavby podle odstavce 1 nestanoví jinak. Povolení pro stavby mohou vydat jen se souhlasem obecného stavebního úřadu příslušného k vydání územního rozhodnutí, který ověřuje dodržení jeho podmínek; souhlas není správním rozhodnutím. Jestliže se nevydává územní rozhodnutí ani územní souhlas, postačí vyjádření obecného stavebního úřadu o souladu navrhované stavby se záměry územního plánování" (odstavec 2). U speciálních staveb je tedy působnost k jejich povolování rozdělena mezi obecné a speciální stavební úřady: obecné stavební úřady tyto stavby umisťují, zatímco speciální stavební úřady vydávají všechna ostatní navazující rozhodnutí.
[50] Žalovaný jako speciální stavební úřad v projednávané věci vykonával působnost stavebního úřadu ve stavebním řízení. V souladu s § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 si pro své rozhodnutí obstaral vyjádření Městského úřadu v Lovosicích jako obecného stavebního úřadu, zda jsou dodrženy podmínky územního rozhodnutí a z tohoto souhlasu ve stavebním řízení vycházel.
[51] Vydání povolení pro speciální stavby je tedy podmíněno předchozím souhlasem obecného stavebního úřadu příslušného k vydání územního rozhodnutí. Úkolem obecného stavebního úřadu je ověřit dodržení podmínek územního rozhodnutí, které tento stavební úřad pro stavbu vydal. Zmíněný požadavek má zajistit nezbytný soulad obou základních správních aktů (územního rozhodnutí a stavebního povolení) v procesu povolování staveb, protože každé rozhodnutí vydává jiný správní orgán. Má umožnit obecnému stavebnímu úřadu kontrolu splnění podmínek svého rozhodnutí, protože se na dalších krocích při povolování speciálních staveb již nepodílí (srov. shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 77/2009-107). Souhlas obecného stavebního úřadu o splnění podmínek územního rozhodnutí je pro speciální stavební úřad závazný (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2007, čj. 5 As 56/2006-109), nezbavuje ho to však povinnosti přezkoumat žádost o stavební povolení z ostatních hledisek vymezených v § 111 stavebního zákona z roku 2006.
[52] Z citované judikatury Nejvyššího správního soudu tedy vyplývá, že souhlas obecného stavebního úřadu se splněním podmínek územního rozhodnutí je pro speciální stavební úřad závazný. V rámci rozdělení působnosti v řízeních podle stavebního zákona z roku 2006 mezi obecný a speciální stavební úřad, speciální stavební úřad při posuzování žádosti o stavební povolení podle § 111 stavebního zákona z roku 2006 již nehodnotí soulad projektové dokumentace s podmínkami územního rozhodnutí, neboť tato působnost plně přísluší obecnému stavebnímu úřadu. Speciální stavební úřad tak přezkoumá žádost o stavební povolení pouze z ostatních hledisek vymezených v § 111 odst. 1 a 2 stavebního zákona z roku 2006; splnění podmínek územního rozhodnutí má za prokázané souhlasem obecného stavebního úřadu. V řízení před správními soudy pak je soud oprávněn přezkoumat zákonnost souhlasu na základě námitek proti podkladovému rozhodnutí (úkonu) v rámci žaloby proti stavebnímu povolení dle § 75 odst. 2 s. ř. s., neboť předmětný souhlas obecného stavebního úřadu není rozhodnutím ve smyslu legislativní zkratky uvedené v § 65 odst. 1 s. ř. s., a nelze jej tedy napadnout samostatnou správní žalobou. Shledá-li správní soud nezákonnost takového úkonu (např. vydání souhlasu v rozporu se skutkovým stavem věci), musí zjištění soudu vyústit v závěr o nezákonnosti stavebního povolení, které se o daný podklad imanentně opírá (srov. citovaný rozsudek čj. 5 As 56/2006-109).
[53] Jakkoli se lze v obecné rovině ztotožnit s městským soudem, že souhlas podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je vyjádřením podle § 154 správního řádu, je nutné dále zkoumat, zda jde o vyjádření či stanovisko závazné (tj. stanovisko podle § 149 správního řádu), nebo o stanovisko nezávazné. Účelem stanovisek správních orgánů podle citovaného ustanovení je především vyjádřit odborný názor správního orgánu v otázkách, které se určitým způsobem dotýkají jejich působnosti, a to zejména vůči orgánům, které vedou správní řízení, jehož předmět se dotýká působnosti jiných správních orgánů. Uvedená stanoviska pak pravidelně bývají vydávána pro jiné orgány veřejné správy jako podklady pro správní rozhodnutí (§ 50 odst. 1 správního řádu). Stanoviska nejsou zásadně závazná pro toho, komu jsou určena (vztahuje se na ně obecně zásada volného hodnocení podkladů rozhodnutí dle § 50 odst. 4 správního řádu), nejedná-li se ovšem o stanoviska závazná podle § 149 odst. 1 správního řádu, jejichž obsah je závazný pro výrokovou část správního rozhodnutí (srov. Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 1221-1222).
[54] Závazným stanoviskem podle § 149 odst. 1 správního řádu "je úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Správní orgány příslušné k vydání závazného stanoviska jsou dotčenými orgány."
[55] Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá závaznost souhlasu obecného stavebního úřadu podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, což odpovídá i charakteru stavebního řízení, jež vede speciální stavební úřad. Působnost umístit speciální stavbu a kontrolovat splnění podmínek územního rozhodnutí svěřil zákonodárce obecnému stavebnímu úřadu, který má znalost místních poměrů, a může tedy odpovědně posoudit veškeré důsledky související s umístěním záměru stavby do území. Naopak speciální stavební úřad disponuje "speciálními" odbornými znalostmi nutnými pro povolení speciální stavby. Rozhodování o žádosti stavebníka o stavební povolení se proto u speciálních staveb děje ve vzájemné součinnosti obecného a speciálního stavebního úřadu: zatímco obecný stavební úřad s konečnou platností ověří splnění podmínek jím vydaného územního rozhodnutí, speciální stavební úřad posoudí žádost z ostatních hledisek vymezených v § 111 stavebního zákona z roku 2006. Výsledné rozhodnutí pak stanovisko obecného stavebního úřadu musí respektovat. Speciální stavební úřad totiž nemůže přehodnocovat názory vyslovené ve stanovisku obecného stavebního úřadu, neboť tím by nepřípustně zasahoval do působnosti tohoto úřadu a vyjadřoval se k otázkám, které nenáleží do jeho působnosti. Totéž platí i naopak vůči obecnému stavebnímu úřadu; tomu přísluší ve stavebním řízení toliko ověřit splnění podmínek územního rozhodnutí.
[56] Odmítnout je nutno i argumentaci, že obecný stavební úřad nemůže být v dané věci dotčeným orgánem. Podle § 4 odst. 2 písm. a) stavebního zákona z roku 2006 postupují orgány územního plánování a stavební úřady ve vzájemné součinnosti s dotčenými orgány chránícími veřejné zájmy podle zvláštních právních předpisů. Dotčené orgány vydávají pro vydání rozhodnutí podle tohoto zákona závazná stanoviska na základě zvláštních právních předpisů, která nejsou samostatným rozhodnutím ve správním řízení, nestanoví-li tyto zvláštní právní předpisy jinak. Závazná stanoviska dotčených orgánů pro potřeby správních řízení podle tohoto zákona uplatňují dotčené orgány podle zvláštních právních předpisů a podle tohoto zákona.
[57] Jak správně tvrdí stěžovatel, citované ustanovení uvádí, že stavební úřady (tj. i speciální stavební úřady) postupují ve vzájemné součinnosti s dotčenými orgány. V projednávané věci Městský úřad Lovosice jako obecný stavební úřad vydal závazné stanovisko podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, které není samostatným rozhodnutím. Skutečnost, že předmětné vyjádření obecného stavebního úřadu není zákonem explicitně označeno jako závazné stanovisko, není rozhodující; důležitá je materiální povaha tohoto aktu. Není totiž nutné, aby zákony, na jejichž základě správní orgány závazná stanoviska vydávají, výslovně tohoto pojmu používaly nebo odkazovaly na § 149 správního řádu. Je třeba vycházet z obsahového kritéria a závaznými stanovisky chápat veškeré úkony splňující podmínky § 149 správního řádu, o nichž zákon výslovně nestanoví, že se mají vydávat jako správní rozhodnutí (viz Vedral, J., op. cit., s. 1151).
[58] Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření uváděla, že závazná stanoviska jsou vydávána v případech, kdy správní orgán, který řízení vede, nedisponuje sám odbornou působností v oblasti veřejné správy, kterou zastupují dotčené orgány; u obecného stavebního úřadu však neplatí, že by nedisponoval zvláštní odbornou působností k předmětu stavebního řízení. K tomu Nejvyšší správní soud dodává následující. S obecnou tezí, z níž osoba zúčastněná vychází a jež byla vyjádřena i v judikatuře Nejvyššího správního soudu, se lze ztotožnit. Stavební úřady rozhodují o věcech, které spadají do jejich působnosti a k jejichž posouzení mají dostatečnou odbornou kompetenci. Ve věcech, v nichž stavební úřad dostatečnými odbornými znalostmi nedisponuje, jej doplňují dotčené správní orgány, do jejichž působnosti daná oblast právní regulace spadá (srov. rozsudek ze dne 23. 9. 2010, čj. 5 As 56/2009-63, č. 2167/2011 Sb. NSS, nebo ze dne 17. 12. 2008, čj. 1 As 68/2008-126, č. 1786/2009 Sb. NSS).
[59] Skutečně se může jevit nestandardní, že by obecný stavební úřad, který standardně vede stavební řízení (s výjimkou speciálních staveb), mohl ve speciálním stavebním řízení vystupovat v pozici dotčeného orgánu. Vysvětlení však spočívá právě ve zvláštní povaze speciálních staveb a specifické odbornosti nutné při rozhodování ve stavebním řízení týkajícího se těchto staveb. Pokud by zákonodárce nezvolil koncepci stanovenou v § 15 stavebního zákona z roku 2006 a nepřesunul by u těchto staveb působnost vést stavební řízení na speciální stavební úřady, stavební řízení by prováděly obecné stavební úřady a žalovaný by se ke stavbám dálnic vyjadřoval z pozice dotčeného orgánu. Vzhledem k tomu, že takové stanovisko ministerstva by v případě těchto staveb bylo značně rozsáhlé a jeho podmínky by v konečném důsledku tvořily převážnou část samotného stavebního povolení, přenesl zákonodárce působnost vést stavební řízení právě na žalovaného, který v oblasti povolování staveb dálnic disponuje potřebnou odborností a specifickými znalostmi ohledně těchto staveb. Role ministerstva a stavebního úřadu se tak de facto "prohodila" a z vysoce specializovaného odborného orgánu se stal speciální stavební úřad, zatímco obecný stavební úřad se dostal do pozice dotčeného orgánu. Pro rozhodnutí speciálního stavebního úřadu vydává závazné stanovisko, které ověřuje splnění podmínek územního rozhodnutí. Pro posouzení problematiky plnění podmínek územního rozhodnutí přitom obecný stavební úřad disponuje odbornými kompetencemi (znalostmi lokality a místních poměrů, zkušenostmi z průběhu řízení o umístění záměru stavby), které speciální stavební úřad postrádá; ten je profesionálem v oblasti dálničních staveb, nicméně nemá potřebné znalosti z řízení územního. Požadavky na dotčený orgán vyplývající z výše citované judikatury jsou tedy i v nyní projednávaném případě splněny.
[60] Nejvyšší správní soud uzavírá, že souhlas obecného stavebního úřadu podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je závazným stanoviskem podle § 149 odst. 1 správního řádu: je úkonem učiněným obecným stavebním úřadem jakožto správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení (§ 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 věta druhá za středníkem), jehož obsahem je speciální stavební úřad vázán. V rámci řízení o rozkladu proto měl proběhnout jeho přezkum podle § 149 odst. 4 správního řádu, směřovaly-li námitky stěžovatele i proti obsahu tohoto stanoviska. Pokud si ministr dopravy v projednávaném případě v řízení o rozkladu nevyžádal od krajského úřadu potvrzení nebo změnu závazného stanoviska obecného stavebního úřadu, tedy v daném případě nezbytný a závazný podklad pro jeho rozhodnutí, postupoval v rozporu s § 149 odst. 4 správního řádu a zatížil tak řízení vadou. Nejvyšší správní soud proto dále posuzoval, zda předmětná vada mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé. Pokud by tomu tak nebylo, nemohlo by nesprávné posouzení stanoviska dle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 městským soudem založit důvodnost předmětné žalobní, resp. kasační námitky (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2009, čj. 5 Afs 104/2008-66).
[61] Stěžovatel v podané žalobě dovozoval vliv předmětné procesní vady na zákonnost napadeného správního rozhodnutí z toho, že ačkoliv stanovisko Městského úřadu v Lovosicích konstatovalo splnění všech podmínek územního rozhodnutí, nebyly splněny podmínky č. 3 (rozhodnutí o povolení kácení dřevin bude doloženo ke stavebnímu řízení) a č. 32 (v případě, že se prokáže při zpracování dalšího stupně projektové dokumentace nevyhnutelnost likvidace jedinců kriticky ohroženého druhu jeřába českého v trase dálnice, bude nutné zkoumat, zda daný zásah umožňuje výjimka podle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny nebo zda je nutné jednat o výjimce podle § 56 zákona). Námitkou o neprovedení přezkumu závazného stanoviska podle § 149 odst. 4 správního řádu v rámci řízení o rozkladu tedy stěžovatel usiluje o zrušení napadeného rozhodnutí pro nezákonnost z důvodu, že v okamžiku vydání tohoto rozhodnutí nedisponoval žalovaný rozhodnutím o povolení kácení dřevin (viz podmínka č. 3 územního rozhodnutí) ani pravomocnou výjimkou podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny (podmínka č. 32). Vada předcházejícího správního řízení se tak podle stěžovatele měla projevit nezákonností z důvodů, které městský soud i Nejvyšší správní soud posuzovaly zvlášť na základě dalších námitek stěžovatele. Pokud ale tyto námitky shledal Nejvyšší správní soud nedůvodnými (viz části IV. E a IV. F tohoto rozsudku), nemohla mít na zákonnost napadeného rozhodnutí vliv ani procesní vada spočívající v tom, že ministr v řízení o rozkladu neprovedl přezkum závazného stanoviska obecného stavebního úřadu podle § 149 odst. 4 správního řádu.
[62] Městský soud tedy pochybil při posouzení právní otázky povahy stanoviska podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006. Stavební řízení bylo zatíženo vadou spočívající v tom, že si ministr při rozhodování o rozkladu nevyžádal potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od krajského úřadu. Uvedená vada však neměla vliv na zákonnost rozhodnutí o rozkladu (bod [61] shora). Ve výsledku tedy dospěl městský soud ke správnému závěru, a sice že stavební řízení nebylo stiženou vadou, která by měla vliv na zákonnost vydaného rozhodnutí. Námitka tak není důvodná. (...)
IV.F Námitka týkající se absence rozhodnutí o výjimce podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny
[85] Závěrem stěžovatel poukazoval na to, že povolovaný záměr stavby způsobuje škodlivý zásah do biotopů kriticky a silně ohrožených druhů organismů a že bez výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny nebylo možné rozhodnutí o rozkladu vydat. Předmětné rozhodnutí o výjimce sice původně existovalo, ale v době rozhodování žalovaného bylo pravomocně zrušeno správním soudem. Nelze přijmout ani názor soudu, že předmětné otázky byly zkoumány již ve výjimce udělené podle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny.
[86] K uvedené námitce městský soud uvedl, že ačkoliv bylo rozhodnutí o výjimce podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny zrušeno před vydáním rozhodnutí o rozkladu, není tato skutečnost důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí pro neexistenci potřebného podkladu, neboť rozhodnutí o výjimce bylo zrušeno pro nepřezkoumatelnost, nikoliv pro nemožnost výjimku k zásahu do biotopů udělit. Městský soud rovněž přihlédl k tomu, že následně byla výjimka znovu povolena. Odkázal rovněž na průběh územního i stavebního řízení, z něhož vyplynulo, že v okamžiku rozhodování o stavebním povolení již byl proveden transfer ohrožených živočichů a docházelo ke vzniku nových stanovišť. Žalovaný k dané problematice shromáždil podle městského soudu dostatečné podklady a minimalizoval dopady stavebního záměru na biotopy ohrožených druhů organismů; převzal je mimo jiné i do podmínky č. 66 stavebního povolení. Zásah do biotopů byl ostatně zvažován již při rozhodování o udělení výjimky dle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny.
[87] Podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny orgán ochrany přírody může povolit výjimky ze zákazů u památných stromů a zvláště chráněných druhů rostlin, živočichů a nerostů podle § 46 odst. 2, § 49, 50 a § 51 odst. 2 v případech, kdy jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody.
[88] "Zvláště chráněné rostliny jsou chráněny ve všech svých podzemních a nadzemních částech a všech vývojových stadiích; chráněn je rovněž jejich biotop. Je zakázáno tyto rostliny sbírat, trhat, vykopávat, poškozovat, ničit nebo jinak rušit ve vývoji. Je též zakázáno je držet, pěstovat, dopravovat, prodávat, vyměňovat nebo nabízet za účelem prodeje nebo výměny" (§ 49 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny). Obdobně zvláště chránění živočichové jsou chráněni ve všech svých vývojových stadiích. Chráněna jsou jimi užívaná přirozená i umělá sídla a jejich biotop. "Je zakázáno škodlivě zasahovat do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů, zejména je chytat, chovat v zajetí, rušit, zraňovat nebo usmrcovat. Není dovoleno sbírat, ničit, poškozovat či přemisťovat jejich vývojová stadia nebo jimi užívaná sídla. Je též zakázáno je držet, chovat, dopravovat, prodávat, vyměňovat, nabízet za účelem prodeje nebo výměny" (§ 50 odst. 1 a 2 zákona o ochraně přírody a krajiny).
[89] Ze správního spisu plyne, že již územní rozhodnutí počítalo s tím, že bude zřejmě nutné jednat o výjimce podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny. Podmínka č. 32 územního rozhodnutí totiž stanovila, že dokumentace pro stavební povolení "bude obsahovat technická řešení, která by zajistila ochranu proti poškození případně nalezených jedinců jeřábu českého v trase budoucí dálnice. Prokáže-li se v průběhu zpracování dalšího stupně projektové dokumentace nevyhnutelnost likvidace jedinců kriticky ohroženého druhu, je investor povinen požádat odbor ochrany přírody MŽP ČR o stanovisko, zda udělená výjimka pro stavbu dálnice D 8 ze dne 13. 7. 2000 (čj. 100410/00-OOP/46666/00) takovýto zásah umožňuje, nebo zda je zapotřebí jednat o výjimce podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb."
[90] Rozhodnutím ze dne 5. 3. 2003 Ministerstvo životního prostředí udělilo výjimku podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny ze zákazů uvedených v § 49 odst. 1 a § 50 odst. 2 téhož zákona ze základních podmínek ochrany jeřábu českého, zmije obecné, mloka skvrnitého, ještěrky obecné, slepýše křehkého a užovky hladké za účelem výstavby dálnice D8 - úseku Lovosice-Řehlovice. V řízení o rozkladu ministr životního prostředí rozhodnutím ze dne 14. 2. 2006 změnil citované rozhodnutí v textu podmínky č. 4; ve zbytku zůstalo rozhodnutí ministerstva nedotčeno. Uvedená výjimka byla přiložena ve stavebním řízení k žádosti o stavební povolení.
[91] Následně ovšem městský soud rozsudkem ze dne 12. 1. 2009, čj. 7 Ca 99/2006-65, rozhodnutí ministra i jemu předcházející rozhodnutí ministerstva o výjimce dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny zrušil. Předmětný rozsudek nabyl právní moci 17. 3. 2009.
[92] Poté dne 23. 4. 2009 bylo vydáno stavební povolení. V něm bylo zmíněno, že předmětná výjimka byla soudem zrušena, nicméně bylo zdůrazněno, že v době podání žádosti investorem byla výjimka pravomocná. Speciální stavební úřad dodal, že stavebník na základě povolené výjimky z roku 2006 již zahájil přípravnou činnost, provedl podél trasy biologické průzkumy, záchranné transfery živočichů a rostlin a následně archeologický průzkum. Vykonával rovněž kompenzační opatření uvedená v příslušných rozhodnutích orgánů ochrany přírody. Na základě uvedené činnosti tak již došlo k zásadním změnám a zásahům do původních biotopů (strany 10 a 11 stavebního povolení). Zároveň speciální stavební úřad včlenil do stavebního povolení podmínku č. 66, podle níž "[p]řed zahájením stavebních prací nebo již před zahájením záchranného archeologického výzkumu (pokud bude prováděn) a s tím spojenou skrývkou ornice v příslušném území musí být odbornou firmou proveden podrobný biologický průzkum lokalit a nezbytný záchranný transfer zjištěných zvláště chráněných druhů živočichů a rostlin".
[93] Ministr pak v rozhodnutí o rozkladu na straně 6 převzal argumentaci uvedenou ve stavebním povolení. Zdůraznil, že podmínka č. 32 územního rozhodnutí byla splněna, neboť k žádosti o stavební povolení byla výjimka dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny přiložena. S ohledem na stav předběžných prací v dané lokalitě byla podle ministra situace správně řešena včleněním podmínky č. 66 do stavebního povolení.
[94] Ve správním spise je rovněž založen inventarizační průzkum trasy dálnice D8 na území CHKO České středohoří zpracovaný prof. Vladimírem Bejčkem v srpnu 2009, který byl zaměřen na evidenci výskytu a početnosti zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů a jejich biotopů. Z něj vyplývá, že na většině trasy již byla shrnuta zemina a nevratně tak zanikly biotopy dotčených zvláště chráněných druhů. Za současného stavu studie navrhuje neponechávat lokality v klidu bez stavebních aktivit a urychlit dosažení cílového stavu.
[95] Argumentuje-li stěžovatel, že se s předmětnou studií nemohl seznámit a nemohl reagovat na její závěry, lze konstatovat, že daná studie je součástí správního spisu předloženého městskému soudu v řízení o žalobě a následně i Nejvyššímu správnímu soudu pro řízení o kasační stížnosti. Stěžovatel tedy měl možnost seznámit se s ní minimálně prostřednictvím nahlížení do spisu u městského soudu či u Nejvyššího správního soudu. Pokud daná studie absentovala ve správním spise v průběhu správního řízení, mohl tuto procesní vadu stěžovatel vytknout již v řízení o žalobě. Námitka, že závěry městského soudu opírající se o danou studii nemají oporu ve správním spise, ovšem neobstojí.
[96] Z výše popsaného skutkového stavu je zřejmé, že stavebník doložil k žádosti o stavební povolení pravomocnou výjimku podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny. V průběhu stavebního řízení však bylo rozhodnutí o povolení výjimky zrušeno správním soudem. V okamžiku vydání stavebního povolení tedy stavebník výjimkou dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny již nedisponoval. Speciální stavební úřad nicméně přistoupil k vydání stavebního povolení i přes tuto skutečnost s odůvodněním, že v dané lokalitě již proběhly biologické průzkumy a záchranné transfery živočichů a rostlin předpokládané ve zrušeném rozhodnutí o výjimce. Vzniklou situaci navíc ošetřil stanovením podmínky č. 66 stavebního povolení.
[97] Podle judikatury Nejvyššího správního soudu musí být rozhodnutí o povolení výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny vydáno již před rozhodnutím o umístění stavby. V územním rozhodnutí se s konečnou platností stanoví mj. stavební pozemek, na němž má být stavba umístěna, jakož i podmínky pro umístění stavby na něm, tedy i požadavky na ochranu životního prostředí. Má-li být stavba umístěna v místě s výskytem zvláště chráněných druhů živočichů a rostlin, musí povolení výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny předcházet rozhodnutí o umístění stavby (srov. výše citovaný rozsudek čj. 1 As 37/2005-154).
[98] Rozhodnutí o povolení výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny tedy musí předcházet umístění záměru stavby do území. Současně však platnost výjimky musí přetrvat i pro řízení stavební, neboť podmínky této výjimky jsou často vázány i k samotné realizaci stavby. Vydal-li speciální stavební úřad v projednávané věci stavební povolení v situaci, kdy stavebník nedisponoval pravomocným rozhodnutím o udělení výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, aniž by stavební řízení přerušil a vyčkal, zda bude výjimka opětovně povolena, je řízení stiženo procesní vadou.
[99] Nejvyšší správní soud důrazně odmítá názor městského soudu, že pokud byla výjimka zrušena pouze pro nepřezkoumatelnost, nikoliv pro hmotněprávní vady, bylo možné ve stavebním řízení pokračovat a vydat stavební povolení. Městskému soudu v dané situaci nepříslušelo hodnotit důvody, z jakých byla předmětná výjimka zrušena. Hodlal-li stavební úřad vydat stavební povolení, bylo na něm, aby shromáždil potřebné podklady pro rozhodnutí, tj. v daném případě mimo jiné i pravomocnou výjimku podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť prováděním stavby mohlo dojít k zásahům do biotopů zvláště chráněných druhů živočichů nebo rostlin, jak vyplývalo z územního rozhodnutí nebo z podmínky č. 66 stavebního povolení.
[100] Korigovat je nutné do jisté míry i názor městského soudu, že zásahem do biotopů zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů se orgán ochrany přírody zabýval již ve výjimce podle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny. Řízení o výjimce ze zákazu stavět dálnice podle § 43 zákona má odlišný předmět řízení než řízení o výjimce podle § 56 zákona: prvé řízení souvisí se zvláštní územní ochranou, zatímco druhé s ochranou ohrožených druhů. V řízení o výjimce podle § 43 zákona je posuzován veřejný zájem na výstavbě dálnice a zájem na ochraně přírody a krajiny. Uvedeným rozhodnutím o výjimce je orgán ochrany přírody v řízení o výjimce podle § 56 zákona vázán potud, že veřejný zájem na výstavbě dálnice v chráněné krajinné oblasti výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody. V řízení o povolení výjimky podle § 56 zákona pak jde o posouzení, zda navrhovaná trasa dálnice představuje optimální řešení pro ochranu zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů; jsou v něm rovněž stanoveny podmínky pro zajištění ochrany těchto druhů (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2011, čj. 6 As 8/2010-323). Řízení o výjimce podle § 56 zákona je tedy do jisté míry ovlivněno předchozím povolením výjimky dle § 43 zákona. Nelze však tvrdit, že by zájmy na ochraně zvláště chráněných druhů byly v rozhodnutí o výjimce podle § 43 zákona posouzeny, resp. že by uvedené rozhodnutí o výjimce bylo dostačující v případě absence výjimky dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny.
[101] Zbývá tedy posoudit, zda popsaná procesní vada spočívající v tom, že správní orgány vydaly stavební povolení bez pravomocné výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí žalovaného. Nejprve Nejvyšší správní soud považuje za vhodné poznamenat, že existovalo-li pravomocné rozhodnutí o umístění stavby i výjimka dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, a bylo-li již definitivně vyřešeno, v jakém území bude záměr stavby umístěn, je pochopitelné, že investor začal provádět biologické průzkumy a záchranné transfery živočichů a rostlin předpokládané rozhodnutím o výjimce a připravoval se na realizaci stavby.
[102] Významné dále je, jak uvádí stěžovatel (a jak je Nejvyššímu správnímu soudu známo z úřední činnosti), že výjimka podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny byla pro danou stavbu následně udělena. Rozhodnutím Ministerstva životního prostředí ze dne 12. 7. 2010 bylo zamítnuto odvolání a potvrzeno rozhodnutí Správy CHKO České středohoří ze dne 9. 3. 2010, kterým byla udělena výjimka dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny ze základních podmínek ochrany a ze zákazů uvedených v § 49 odst. 1 a § 50 odst. 1 a 2 zákona, a to: I. za účelem zásahu do biotopu silně ohrožených a kriticky ohrožených druhů živočichů (zmije obecná, mlok skvrnitý, ještěrka obecná, slepýš křehký, užovka hladká) a za II. za účelem pěstování druhu jeřáb český stavbou dálnice D8 v úseku Lovosice-Řehlovice. Žalobu proti citovanému rozhodnutí městský soud rozsudkem ze dne 27. 3. 2013, čj. 10 A 211/2010-129, zamítl. Citovaný rozsudek je sice předmětem řízení o kasační stížnosti pod sp. zn. 5 As 54/2013, nicméně Nejvyšší správní soud dosud ve zmiňované věci nerozhodl. Je tak nutno vycházet ze skutečnosti, že výjimka podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny byla pro nyní projednávanou stavbu v roce 2010 pravomocně povolena.
[103] Nejvyšší správní soud po přihlédnutí ke specifickým okolnostem projednávaného případu (k délce územního i stavebního řízení, resp. soudních řízení přezkoumávajících výstupy těchto řízení a řízení s nimi úzce souvisejících, jakož i ke stavu prováděných stavebních prací, o nichž má soud povědomost ze spisového materiálu i z mediální prezentace průběhu realizace dálnice D8) dospěl k závěru, že pokud byla následně (v roce 2010) výjimka dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny pro předmětnou stavbu pravomocně udělena, nemá výše zmíněná procesní vada vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí ministra. Ostatně zrušení napadeného správního rozhodnutí pro procesní vadu spočívající v absenci výjimky dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny ve stavebním řízení by v dané situaci postrádalo věcného významu. Vedlo by pouze k tomu, že by ministr v rámci rozkladového řízení čistě formálně doplnil mezi podklady svého rozhodnutí i výjimku z 12. 7. 2010 a vydal by identické správní rozhodnutí, jaké je nyní předmětem soudního přezkumu. Takový postup se Nejvyššímu správnímu soudu jeví bezúčelný, neboť na podstatě sporu, na zákonnosti napadeného rozhodnutí a zejména na ochraně biotopů zvláště chráněných druhů živočichů a rostlin nemůže ničeho změnit. Proto Nejvyšší správní soud veden snahou o racionalitu soudního přezkumu vliv popsané procesní vady na zákonnost rozhodnutí žalovaného neshledal.
[104] Námitka proto není důvodná.
*) S účinností od 1. 1. 2013 byl § 109 změněn zákonem č. 350/2012 Sb.
**) S účinností od 1. 12. 2009 byl § 56 změněn zákonem č. 349/2009 Sb. | decision_1343.txt |
385 | k § 68 odst. 1 a odst. 3 písm. g) a § 105 odst. 1 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění zákona č. 552/2005 Sb.
k § 24 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) ve znění zákona č. 7/2009 Sb.
Ustanovení § 68 odst. 1 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, je nutno zúženě vykládat tak, že obecné předpisy o správním řízení se nepoužijí jen na vlastní procesní úkony vysoké školy a studentů směřující k vydání rozhodnutí o právech a povinnostech studentů (jde tedy v podstatě o vyloučení zejména ustanovení o průběhu řízení v prvním stupni a dokazování), jinak se i zde subsidiárně uplatní úprava správního řádu (§ 105 odst. 1 zákona o vysokých školách), včetně doručování a možností náhradního doručení. I rozhodnutí podle § 68 odst. 3 písm. g) zákona o vysokých školách, tj. o ukončení studia pro nesplnění požadavků vyplývajících ze studijního programu, tak lze studentu doručit náhradním způsobem podle § 24 správního řádu z roku 2004.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2014, čj. 6 As 191/2014-22)
Věc: Mgr. Eva V. proti Západočeské univerzitě v Plzni o doručování rozhodnutí o ukončení studia, o kasační stížnosti žalobkyně.
Děkan žalované Fakulty ekonomické rozhodl dne 1. 10. 2013 dle čl. 65 odst. 1 písm. e) studijního a zkušebního řádu žalované o ukončení studia žalobkyně. Důvodem ukončení studia byla skutečnost, že žalobkyně ani po druhém zápisu předmětu "KPM/RVF" (rozbor výkonnosti firmy) předmět nesplnila, neboť opakovaně nevyhověla při kontrole splnění předmětů dle čl. 34 studijního a zkušebního řádu, čímž naplnila zákonný důvod pro ukončení studia ve smyslu § 56 odst. 1 písm. b) zákona o vysokých školách. Proti rozhodnutí děkana o ukončení studia podala žalobkyně žádost o přezkoumání ve smyslu § 68 odst. 4 zákona o vysokých školách. Rektorka žalované o žádosti rozhodla dne 10. 12. 2013 tak, že žádost o přezkoumání rozhodnutí děkana zamítla a rozhodnutí děkana potvrdila.
Rozhodnutí rektorky bylo žalobkyni doručováno prostřednictvím České pošty, a.s. na "zelený pruh", tj. dodejkou do vlastních rukou výhradně jen adresáta s vyloučením vložení do schránky. Žalobkyně nebyla na doručovací adrese zastižena, a proto byla zásilka uložena a připravena k vyzvednutí dne 12. 12. 2013. Současně byla adresátu, tj. žalobkyni, zanechána výzva, aby si zásilku vyzvedla. Žalobkyně si zásilku v úložní době do 23. 12. 2013 u pošty nevyzvedla. Vzhledem k tomu, že žalovaná vyloučila vložení zásilky do schránky, byla zásilka dne 27. 12. 2013 vrácena odesílateli (žalované).
Žalobkyně proti rozhodnutí rektorky podala dne 26. 2. 2014 žalobu ke Krajskému soudu v Plzni. V žalobě uvedla: "Rozhodnutí žalované [...], proti kterému směřuje tato správní žaloba, bylo žalobkyni doručeno dne 27. 12. 2013 (fikcí). Lhůta pro podání správní žaloby je dva měsíce, a proto žaloba, která je podána dne 26. 2. 2014, je podávána včas." Krajský soud však usnesením ze dne 30. 5. 2014, čj. 57 A 11/2014-22, žalobu odmítl pro její opožděnost.
Krajský soud uvedl, že dnem, kdy bylo rozhodnutí rektorky žalobkyni doručeno, bylo pondělí 23. 12. 2013. Dne 12. 12. 2013 byla totiž zásilka připravena k vyzvednutí a podle § 24 odst. 1 správního řádu, "[j]estliže si adresát uloženou písemnost ve lhůtě 10 dnů ode dne, kdy byla k vyzvednutí připravena, nevyzvedne, písemnost se považuje za doručenou posledním dnem této lhůty". Poslední den této lhůty připadal na neděli 22. 12. 2013, takže ve smyslu § 40 odst. 1 písm. c) správního řádu byla písemnost doručena nejbližší příští pracovní den, tj. 23. 12. 2013. Podle § 72 odst. 1 s. ř. s. lze "[ž]alobu proti správnímu rozhodnutí podat do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou". Podle § 72 odst. 4 s. ř. s. nelze zmeškání lhůty pro podání žaloby prominout. Krajský soud odmítl žalobu pro její opožděnost, protože dle výše uvedeného považoval za poslední den lhůty k podání žaloby pondělí 24. 2. 2014, neboť poslední den lhůty dvou měsíců ode dne doručení písemnosti, tj. 23. 12. 2013, připadl na neděli 23. 2. 2014, takže ve smyslu § 40 odst. 3 s. ř. s. bylo posledním dnem lhůty pro podání žaloby pondělí 24. 2. 2014. Žaloba však byla podána až 26. 2. 2014.
Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti usnesení krajského soudu kasační stížnost, v níž tvrdila, že postup krajského soudu je nezákonný, protože nebyla zohledněna zvláštní úprava stanovená v zákoně o vysokých školách. Uvedla, že rozhodnutí rektorky je rozhodnutím ve smyslu § 68 odst. 3 písm. g) zákona o vysokých školách, které "musí být vyhotoveno písemně, musí obsahovat odůvodnění a poučení o možnosti podat žádost o přezkoumání a musí být studentovi doručeno do vlastních rukou. Případný způsob náhradního doručení ve věcech uvedených v písmenech a) až f) může stanovit vnitřní předpis vysoké školy nebo její součásti." Stěžovatelka dále uvedla, že podle § 68 odst. 1 zákona o vysokých školách je správní řád z postupu pro doručování vyloučen a zákon o vysokých školách má i vlastní speciální úpravu. Z výše nastíněných tvrzení stěžovatelka dovodila, že jí žalovaná měla rozhodnutí podle § 68 odst. 3 písm. g) zákona o vysokých školách doručit do vlastních rukou, bez možnosti fikce. Nejvyšší správní soud ze stěžovatelčiny argumentace vyvodil, že za počátek lhůty pro podání žaloby stěžovatelka považovala den osobního převzetí rozhodnutí rektorky, tj. 3. 1. 2014.
Žalovaná ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že nebylo úmyslem zákonodárce vyloučit možnost náhradního doručení v případech uvedených v § 68 odst. 3 písm. g) až i) zákona o vysokých školách, nýbrž pouze v případech uvedených pod písmeny a) až f) umožnit vysoké škole stanovit si vlastní pravidla náhradního doručení ve vnitřním předpisu. Dále žalovaná upozorňuje na to, že pokud by bylo vyloučeno náhradní doručení, dostaly by se vysoké školy do situace, kdy některým studentům by nebylo možné daná rozhodnutí vůbec doručit, neboť by si je mohli cíleně nepřebírat. Žalovaná k tomuto tvrzení přidává ještě argumentaci vztahující se k nutnosti institutu náhradního doručení, bez jehož existence by nebylo možné vést a ukončit řízení v nezanedbatelném množství případů. Žalovaná také uvádí, že si uvědomuje zásadní význam rozhodnutí pro život studenta, přesto se však nedomnívá, že se jedná o rozhodnutí zasahující do osobní sféry adresáta více než jiná správní či soudní rozhodnutí, která mohou být doručována i náhradním způsobem.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
(...) [8] Stěžovatelka se v kasační stížnosti dovolává především nezákonnosti postupu krajského soudu, který podle ní nezohlednil § 68 odst. 1 zákona o vysokých školách, který vylučuje použití obecných předpisů o správním řízení "při rozhodování o právech a povinnostech studentů". Krajský soud naproti tomu zřejmě neměl žádnou pochybnost o použití subsidiární úpravy doručování správních rozhodnutí obsažené ve správním řádu, ač k tomu výslovně nic neuvedl, protože v zákoně o vysokých školách tato problematika upravena není a § 105 odst. 1 téhož zákona zní: "Nestanoví-li tento zákon jinak, postupuje se v řízení ve věcech upravených tímto zákonem podle obecných předpisů o správním řízení."
[9] K institutu náhradního doručování je vhodné předeslat, že jde o důležitou a nutnou součást systému správního, trestního i "civilního" procesu, jež při respektu k procesním právům účastníků řízení zajišťuje též efektivitu řízení a veřejný zájem na dosahování jeho účelu. V této souvislosti lze odkázat na usnesení Ústavního soudu ze dne 24. 11. 2005, sp. zn. III. ÚS 184/05, podle něhož "nelze zpochybňovat ústavnost institutu náhradního doručení jako takového. Institut náhradního doručení je v obecné rovině ústavně konformní součástí českého ústavního pořádku. Česká republika, stejně jako ostatní evropské země, čelí problému vyvážení principu rychlosti řízení na straně jedné, a na straně druhé postulátů velících k dosažení objektivizované představy o samotném sporu a snaze přiblížit se k procedurálně i substancionálně správnému verdiktu, tedy verdiktu odpovídajícímu správné aplikaci práva na pravděpodobný stav věcí. Výrazem těchto požadavků a poměřování hodnot a principů, souvisejících s požadavkem na zjištění stavu věcí, na straně jedné, a rychlosti řízení na straně druhé jsou i relevantní ustanovení o doručování, obsažená v občanském soudním řádu. Možnost náhradního doručení zásilky vychází z povinnosti každého aktivně dbát o ochranu svých práv, včetně povinnosti bez zbytečného odkladu přebírat listinné zásilky, jak je v obecné podobě vyjádřena v obecném principu právním vigilantibus iura."
[10] Podle § 68 odst. 1 zákona o vysokých školách se "[n]a rozhodování o právech a povinnostech studenta [...] nevztahují obecné předpisy o správním řízení". Podle § 68 odst. 3 "[p]řípadný způsob náhradního doručení ve věcech uvedených v písmenech a) až f) může stanovit vnitřní předpis vysoké školy nebo její součásti", v dané věci však jde o rozhodování podle § 68 odst. 3 písm. g), tj. o "nesplnění požadavků podle § 56 odst. 1 písm. b)" zákona o vysokých školách. Přitom, jak je uvedeno výše, § 105 odst. 1 téhož zákona zní: "Nestanoví-li tento zákon jinak, postupuje se v řízení ve věcech upravených tímto zákonem podle obecných předpisů o správním řízení."
[11] Ustanovení § 68 odst. 1 zákona o vysokých školách je nutné chápat jako odraz snahy zákonodárce vyjmout rozhodovací proces, ve kterém vysoká škola rozhoduje o právech a povinnostech svých studentů, z mantinelů podrobnostmi přetížené právní úpravy v podobě správního řádu. Jedná se o reflexi autonomie vysokých škol, resp. ochrany výkonu jejich zákonem garantované samosprávy, do určité flexibility při rozhodování o věcech studia a studentů. Účelem a smyslem této výjimky však není úplné vyloučení správního řádu ve všech jeho obecných ustanoveních včetně doručování - doručování se ostatně realizuje až po ukončení rozhodovacího procesu, tj. po vydání rozhodnutí. Toliko v případě rozhodnutí podle § 68 odst. 3 písm. a) až f) zákona o vysokých školách tento zákon umožňuje speciální (a od obecné úpravy odchylnou) úpravu náhradního doručování obsaženou ve vnitřním předpisu vysoké školy, jde však typicky o rozhodnutí týkající se vnitřní autonomie vysoké školy a jejího vztahu ke studentovi. Jde-li však o ukončení studia, disciplinární přestupek nebo o vyloučení ze studia, tedy rozhodnutí, jimiž se přímo, anebo potenciálně zasahuje do realizace základního práva na vzdělání ve smyslu článku 33 Listiny základních práv a svobod, zákon o vysokých školách speciální úpravu náhradního doručování ve vnitřním předpisu vysoké školy nepřipouští. Z toho však nelze vyvozovat, že je tím vyloučeno i užití obecné úpravy doručování, včetně možností náhradního doručení, ve správním řádu, jež je podrobná a propracovaná a používá se i ve věcech, jež jsou pro účastníky mnohem významnější, s důsledky mnohdy závažnějšími než rozhodování o věcech studia (např. rozhodování o přestupcích a správních deliktech). Ustanovení § 68 odst. 1 zákona o vysokých školách je tedy nutno zúženě vykládat tak, že obecné předpisy o správním řízení se nepoužijí jen na vlastní procesní úkony vysoké školy a studentů směřující k vydání rozhodnutí o právech a povinnostech studentů (jde tedy v podstatě o vyloučení zejména ustanovení o průběhu řízení v prvním stupni a dokazování), jinak se subsidiárně uplatní úprava správního řádu (§ 105 odst. 1 zákona o vysokých školách).
[12] Ostatně, i při rozhodování o vyměření poplatku za studium podle § 68 odst. 3 písm. f) zákona o vysokých školách, tedy takovém, na něž dopadá poslední věta § 68 odst. 3 zákona o vysokých školách o možnosti úpravy náhradního doručení ve vnitřním předpisu vysoké školy, se jinak může uplatnit obecná úprava doručování podle správního řádu. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 11. 2012, čj. 7 As 74/2012-64 "[n]a rozhodování o vyměření poplatku za studium se [...] podle § 68 odst. 1 věty první zákona o vysokých školách nevztahuje [...] správní řád. [...] Protože rozhodovací proces je ukončen vydáním rozhodnutí ve věci, je nutno posoudit, které předpisy upravují postup při jeho doručování. Zákon o vysokých školách v tomto směru pouze stanoví, že toto rozhodnutí musí být studentovi doručeno do vlastních rukou, ale vlastní úpravu doručování neobsahuje. Za této situace v souladu s § 105 zákona o vysokých školách je nutno postupovat podle správního řádu, který je obecným předpisem o správním řízení, konkrétně podle § 19 a násl."
[13] Lze dodat, že uplatnění náhradního doručení fikcí podle správního řádu nevylučovala ani stěžovatelka: jak je uvedeno ve třetím odstavci odůvodnění tohoto rozsudku, domnívala se při podání žaloby, že jí bylo napadené správní rozhodnutí fikcí doručeno 27. 12. 2013 - zmýlila se ovšem v datu, fikce doručení nastala podle správního řádu již 23. 12. 2014. Z tohoto pohledu teprve v kasační stížnosti začala zpochybňovat samu možnost uplatnění náhradního doručení. Tvrzení stěžovatelky, že i sama žalovaná považovala rozhodnutí za doručené dnem 27. 12. 2013, jednak nemá oporu ve spise (ve svém vyjádření k žalobě žalovaná výslovně poukázala na to, že napadené správní rozhodnutí bylo stěžovatelce doručeno 23. 12. 2013, viz č. l. 16 spisu krajského soudu), jednak by ani mylné subjektivní přesvědčení žalované nemohlo mít vliv na závěr krajského soudu o účincích doručení napadeného správního rozhodnutí, jež nastávají splněním příslušných podmínek podle zákona. (...) | decision_1344.txt |
386 | k § 7 písm. g), § 12, § 57 odst. 1 písm. a) a písm. b) zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění zákonů č. 142/2012 Sb. a č. 58/2014 Sb.
k čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod
k § 91a odst. 1 písm. a) soudního řádu správního
I. Forma i obsah výzvy k odstranění vad návrhu na konání místního referenda ve smyslu § 12 odst. 2 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu, musí odpovídat skutečnosti, že iniciace místního referenda je realizací ústavně zaručeného práva podílet se na správě veřejných věcí (čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod). Z výzvy musí být určitě a jasně seznatelné vytýkané vady návrhu na konání místního referenda tak, aby bylo odstranění jednotlivých vad fakticky proveditelné; jinak jde o výzvu nekvalifikovanou, která nevyvolá účinky předvídané v § 12 odst. 2 zákona o místním referendu, resp. která nebrání nastoupení nevyvratitelné domněnky bezvadnosti návrhu podle § 12 odst. 3 téhož zákona.
II. V rámci kontroly podpisů na podpisových listinách (na základě § 12 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu) si obecní úřad musí být naprosto jist existencí zákonného důvodu pro vyškrtnutí každého jednotlivého podpisu a tento důvod musí u každého podpisu srozumitelným způsobem specifikovat.
III. Za důvod pro vyškrtnutí podpisu nelze považovat, uvede-li podporovatel na archu adresu svého skutečného bydliště, jestliže i adresa jeho evidovaného trvalého pobytu se podle evidence obyvatel nachází v dané obci.
IV. Procesní podmínkou pro vyhlášení místního referenda soudem není dřívější uplatnění návrhu na určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky, podle § 91a odst. 1 písm. a) s. ř. s., ve spojení s § 57 odst. 1 písm. a) zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu. Rozhoduje-li soud o vyhlášení místního referenda, může si otázku bezvadnosti návrhu na konání místního referenda posoudit jako předběžnou otázku, resp. musí si ji takto posoudit, pokud bezvadnost návrhu na konání místního referenda nebyla zákonem předvídaným způsobem deklarována dříve rozhodnutím, z něhož by pak soud vycházel.
V. Pokud soud dospěje k závěru, že návrh na konání místního referenda byl v době, kdy se konalo nebo mělo konat jednání zastupitelstva, na němž mohl být takový návrh projednán, resp. na němž mohlo být místní referendum vyhlášeno, bezvadný, lze podmínku § 57 odst. 1 písm. b) zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu, považovat za splněnou navzdory tomu, že orgány obce byly v době konání zastupitelstva subjektivně přesvědčeny o tom, že návrh bezvadný nebyl, a nebylo jej proto možno zastupitelstvu předložit a projednat.
VI. Ustanovení § 7 písm. g) zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu, je třeba vykládat tak, že nepřipouští konání místního referenda o konkrétním "paragrafovém" znění obecně závazné vyhlášky, neboť přetavení rozhodnutí občanů v referendu do formy závazného právního předpisu je odbornou otázkou a úkolem orgánů obce. Toto ustanovení však nevylučuje konání místního referenda o konkrétně položené věcné otázce, byť by kladný výsledek referenda mohl být realizován (toliko) přijetím obecně závazné vyhlášky.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, čj. Ars 4/2014-99)
Prejudikatura: č. 2004/2010 Sb. NSS, č. 2718/2012 Sb. NSS, č. 2719/2012 Sb. NSS, č. 2799/2013 Sb. NSS a č. 2919/2013 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 27/2005 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 223/04), č. 48/2007 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 101/05), č. 20/2008 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 45/06) a č. 27/2012 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 263/09).
Věc: Přípravný výbor pro konání místního referenda ve statutárním městě Ústí nad Labem proti statutárnímu městu Ústí nad Labem o návrh na určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky, a návrh na vyhlášení místního referenda, o kasační stížnosti odpůrce.
Navrhovatel dne 15. 7. 2014 podal návrh na konání místního referenda ve statutárním městě Ústí nad Labem o následující otázce: "Souhlasíte s tím, aby statutární město Ústí nad Labem zakázalo provozování loterií a sázkových her uvedených v § 2 písm. e), g), i), j), l), m) a n) a § 50 odst. 3 zákona [č. 202/1990 Sb.,] o loteriích a jiných podobných hrách, to jest, zejména výherních hracích přístrojů a interaktivních videoloterijních terminálů, lokálních i centrálních loterijních systémů a jiných podobných přístrojů, na celém svém území?"
Součástí podaného návrhu bylo 446 archů podpisových listin obsahujících celkem 7 690 podpisů. Dne 31. 7. 2014 Magistrát statutárního města Ústí nad Labem (dále jen "magistrát") zaslal navrhovateli vyrozumění o přezkoumání náležitostí návrhu přípravného výboru, v němž mimo jiné uvedl: "K Vámi podaným podpisovým listinám (446 archů - počet podpisů 7 690), které jsou součástí podaného návrhu, Vám sdělujeme následující. Počet uznatelných podpisů na podporu návrhu je: 5 479. V ostatních případech byly podpisy osob vyškrtnuty, a to z těchto důvodů: V arších byly uvedeny podpisy, u kterých nebyly čitelné zákonem stanovené údaje (jméno, příjmení, datum narození, adresa trvalého pobytu), či byly tyto údaje uvedeny nesprávně, popřípadě chyběly úplně. Z uvedených důvodů nebylo možné provést povinnou kontrolu osob v informačním základním registru ROB (Registr obyvatel) ani v AISEO (Agendový informační systém evidence obyvatel), tak jak ukládá zákon o místním referendu. Dále byly vyškrtnuty podpisy osob, u kterých byl zjištěn jiný trvalý pobyt než na území města Ústí nad Labem, neboť jejich podpora je v rozporu s § 2 zákona o místním referendu. Tím Vás v souladu s § 12 odst. 2 zákona o místním referendu zároveň s tímto vyrozuměním vyzýváme k odstranění nedostatků spočívajících v nedostatečném počtu podpisů oprávněných osob, a to ve lhůtě nejpozději 21 dnů od doručení tohoto vyrozumění." Odpůrce dále vyzval navrhovatele k osobnímu převzetí originálu návrhu a podpisových listin. K tomu podle listiny založené ve správním spisu došlo dne 5. 8. 2014.
Navrhovatel dne 18. 8. 2014 předal odpůrci dalších 110 ks podpisových listin s 2 021 podpisy a dne 22. 8. 2014 dalších 560 podpisů (ač toto poslední doplnění správní spis nijak nezachycuje, tvrdili tuto skutečnost shodně navrhovatel a odpůrce jak v řízení před Krajským soudem v Ústí nad Labem, tak v řízení o kasační stížnosti před Nejvyšším správním soudem) za účelem naplnění zákonné podmínky alespoň 7 500 podpisů potřebných pro vyvolání místního referenda. V přípisu ze dne 29. 8. 2014 odpůrce sdělil navrhovateli, že bylo podáno celkem 590 archů s počtem 10 271 podpisů, ale celkový počet uznatelných podpisů činí pouze 7 016 podpisů. Podpisy osob byly vyškrtnuty, neboť údaje osob byly nečitelné, neúplné a chybně uvedené, byly uvedeny podpisy neoprávněných osob (mladiství a osoby s trvalým pobytem mimo Ústí nad Labem) a byly uvedeny fiktivní, zcela neidentifikovatelné osoby. S ohledem na to, že ani po výzvě ze dne 31. 7. 2014 nebyl návrh ve lhůtě doplněn tak, aby celkový počet podpisů dosahoval stanoveného počtu 7 500 podpisů, nedošlo ke splnění podmínky uvedené v § 8 odst. 2 zákona o místním referendu, a proto nebude návrh na konání místního referenda předložen zastupitelstvu k projednání.
Navrhovatel na to reagoval návrhem na určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky, a návrhem na vyhlášení místního referenda podaným ke krajskému soudu dne 3. 9. 2014. Dne 8. 9. 2014 odpůrce v přípisu o předložení správního spisu krajskému soudu uvedl, že po kontrole duplicit odečetl dalších 198 podpisů, skutečný stav uznatelných podpisů tak činil 6 818 podpisů, a že tato kontrola byla dokončena až ke dni 8. 9. 2014 a ne před jednáním zastupitelstva 1. 9. 2014.
Krajský soud dal navrhovateli za pravdu. V usnesení ze dne 15. 9. 2014, čj. 40 A 15/2014-42, určil, že návrh na konání místního referenda na území statutárního města Ústí nad Labem ze dne 15. 7. 2014 nemá nedostatky a dále rozhodl o vyhlášení referenda o výše uvedené otázce a stanovil termín jeho konání na dny 10. a 11. 10. 2014, tedy současně s volbami do městského zastupitelstva. Krajský soud v odůvodnění usnesení uvedl, že zhodnotil, zda odpůrcovo vyrozumění navrhovatele ze dne 31. 7. 2014 lze považovat za výzvu k odstranění vad návrhu na konání místního referenda ve smyslu § 12 odst. 2 zákona o místním referendu. Krajský soud konstatoval, že kromě výslovných požadavků kladených na výzvu v § 12 odst. 2 zákona o místním referendu je třeba podle § 177 odst. 1 správního řádu aplikovat i základní zásady činnosti správních orgánů ve smyslu § 2 až § 8 správního řádu. Z § 4 odst. 2 správního řádu (zásada přiměřeného poučení o právech a povinnostech) vyplývá, že výzva k odstranění vad ve smyslu § 12 odst. 2 zákona o místním referendu má obsahovat zcela konkrétní informace o vadách, poučení o tom, jak je odstranit, a o dalším procesním postupu. Samotné uvedení vady z podstaty věci vyžaduje i uvedení, v čem nesprávnost spočívá. Přípravný výbor musí mít v případě vytýkaných vad jednotlivých podpisů možnost zjistit, v čem ona vada spočívala, aby tomu mohl přizpůsobit svou následnou strategii k odstranění vady. Z výzvy musí být bez dalšího zřejmé, jaké vady návrh obsahuje a musí být obsaženo i poučení, jak tyto vady odstranit.
Těmto požadavkům však výzva k odstranění vad v nyní projednávaném případě podle krajského soudu nedostála. Samotná výzva obsahovala pouze povšechné a obecné označení charakteru vad. Vady konkrétních podpisů odpůrce identifikoval zcela nevhodným způsobem, jelikož na druhé straně archu uvedl nijak nepodepsanou a nedatovanou poznámku o zjištěné vadě a údaje škrtl. Tímto postupem jednak ztížil, až znemožnil případnou opravu údajů, a především došlo k tomu, že na podpisových arších jsou na jedné straně škrtnuty samotným navrhovatelem údaje a dále i údaje škrtnuté magistrátem odpůrce, aniž by bylo zřejmé (odhlédnuto od zcela marginálních rubostranných poznámek), kdo kterou úpravu podpisového archu učinil. K faktickému převzetí podpisových archů (s vyznačenými závadami) navrhovatelem navíc došlo až dne 8. 9. 2014 po kontrole duplicit. Odpůrce tak podle mínění krajského soudu znemožnil svým jednáním navrhovateli vést případně před soudem konkrétní polemiku o jednotlivých neuznaných podpisech, kteréžto by mohly být soudem konkrétně přezkoumány. S ohledem na to krajský soud shledal, že vyrozumění ze dne 31. 7. 2014 má takové nedostatky, že je nelze vůbec považovat za výzvu k odstranění vad ve smyslu § 12 odst. 2 zákona o místním referendu. Vzhledem k tomu, že náležitá výzva nebyla vydána, tudíž nastoupila fikce (správně nevyvratitelná domněnka) bezvadnosti návrhu podle § 12 odst. 3 téhož zákona.
V důsledku nesprávného postupu magistrátu Zastupitelstvo statutárního města Ústí nad Labem o návrhu nerozhodlo, protože mu návrh ani nebyl předložen. Krajský soud se proto musel zabývat tím, zda jsou dány předpoklady pro vyhlášení referenda, a dospěl k závěru, že předpoklady dány jsou, neboť návrh není v rozporu s § 6 ani § 7 zákona o místním referendu. Krajský soud s odkazem na § 35 odst. 1 a 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a § 50 odst. 4 zákona o loteriích a jiných podobných hrách shledal, že navrhovaná otázka spadá do samostatné působnosti obce. Ustanovení § 7 písm. g) zákona o místním referendu, podle něhož místní referendum nelze konat o schválení, změně nebo zrušení obecně závazné vyhlášky obce, interpretoval zužujícím způsobem tak, že nepřípustná je pouze taková otázka, která by přímo obsahovala znění dané obecně závazné vyhlášky. Tvorba obecně závazných vyhlášek je totiž specifickou odbornou činností, pro niž je zapotřebí odborná erudice, jíž přípravný výbor nemusí disponovat. Ustanovení § 7 písm. g) zákona o místním referendu naopak nelze vykládat tak, že konat místní referendum není možné v případech, které by mohly být regulovány obecně závaznou vyhláškou. Právní úprava místního referenda by pak ztratila podstatnou část svého smyslu, neboť by se tak zcela nepřiměřeným způsobem zúžila možnost občanů obce vyjadřovat se k otázkám, které se jich bytostně týkají. Otázku navrženou v nyní projednávaném případě je proto třeba hodnotit jako přípustnou. Krajský soud proto vyhlásil místní referendum o výše uvedené otázce a termín stanovil na dobu konání voleb do městského zastupitelstva ve dnech 10. a 11. 10. 2014.
Proti označenému rozsudku krajského soudu odpůrce (stěžovatel) brojil kasační stížností. Stěžovatel mimo jiné upozornil, že nedostatek počtu podpisů oprávněných osob není vůbec vadou návrhu, kterou lze odstraňovat, nýbrž podmínkou přípustnosti návrhu, přičemž poukázal na znění § 8 odst. 2 zákona o místním referendu. Podle přesvědčení stěžovatele zákon neumožňuje vykládat hranice přezkumné činnosti magistrátu tak, jak činí krajský soud, neboť by tak byly po obci žádány činnosti nemožné. Nelze zkoumat důvody vad návrhu, který je nepřípustné vůbec podat. Nedostatečný počet podporovatelů představuje hmotněprávní vadu návrhu, na niž nemíří § 12 odst. 1 a 2 zákona o místním referendu. Tento postup lze využít pouze přiměřeně sdělením uvedené skutečnosti. Je však vyloučeno, aby magistrát hledal faktory, které onu vadu naplnily, a doporučoval přípravnému výboru, jak se jich vyvarovat či jak chybné postupy podporovatelů odstranit a jak dosáhnout toho, aby se návrh dostal do stavu, že může být podán. Úvaha krajského soudu o tom, že navrhovatel bude odstraňovat konkrétní vady konkrétních podpisů, je nerealistická a v řadě případů nemožná. Vada byla v tomto případě jasně určena nedostatečným počtem podporovatelů. Jediný způsob její nápravy spočíval v doplnění potřebného počtu podpisů, o což se ostatně přípravný výbor snažil, tudíž musel přesně vědět jak postupovat, když opakovaně dodával další podpisové listiny. Není povinností magistrátu, aby u všech předložených jmen, příjmení, dat narození, adres a vlastnoručních podpisů vytyčoval, kde se podporovatel dopustil něčeho, co soud pokládá za chybu návrhu, ač jde o podmínku přípustnosti návrhu, nikoliv vadu, kterou by mohl přípravný výbor odstraňovat.
Stěžovatel se následně dovolával závěrů přijatých v usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 20. 7. 2012, čj. 50 A 7/2012-64, č. 2719/2012 Sb. NSS, podle něhož výzva k odstranění vad návrhu přípravného výboru (§ 12 zákona o místním referendu) není správním rozhodnutím a jako taková nemůže být stižena nepřezkoumatelností. Zákon na výzvu ve smyslu § 12 odst. 2 zákona o místním referendu nestanoví krom písemné formy a stanovení lhůty v minimální délce 7 dnů žádné požadavky. Stěžovatel trvá na tom, že v předmětné výzvě ze dne 31. 7. 2014 bylo jasně stanoveno, v čem je pochybnost či nesprávnost spatřována a jak má být tento nedostatek (spočívající v nedostatečném počtu podpisů oprávněných osob) zhojen. Postup stěžovatele byl rozumně vstřícný, protože by postačilo i prosté konstatování (s připojením důvodů), že zde není návrh, který lze podat, tudíž ani nebylo nutné aplikovat ustanovení zákona o místním referendu, která se týkají návrhu přípustného. Krajský soud sice naznal, že stěžovatel zvolil "nevhodné řešení", je však třeba dodat, že zákon nenormuje žádné vhodné řešení. Podstatné je, že stěžovatelem zvolený postup umožňoval identifikovat, který z uvedených podpisů má nedostatky a jaké.
Krajský soud podle stěžovatele naprosto nesprávně uvedl, že k převzetí podpisových archů došlo až 8. 9. 2014, neboť k převzetí archů po první kontrole došlo již 5. 8. 2014, což stěžovatel dokládá předávacím protokolem.
Stěžovatel v této otázce uzavírá, že výzva ze dne 31. 7. 2014, byť ji lze označit za nadbytečnou, splňovala vše, co má kvalifikovaná výzva ve smyslu § 12 odst. 2 zákona o místním referendu splňovat, a to i s ohledem na základní zásady činnosti správních orgánů obsažené ve správním řádu. K nastoupení fikce (správně nevyvratitelné domněnky) bezvadnosti návrhu podle § 12 odst. 3 zákona o místním referendu tak nemohlo dojít.
Stěžovatel dále brojil proti závěru krajského soudu, že návrh na konání místního referenda měl být předložen na jednání zastupitelstva města Ústí nad Labem již ke dni 1. 9. 2014. Takový závěr je nadmíru nerealistický a nerealizovatelný, neboť nelze očekávat předložení materiálu zastupitelstvu města ke dni 1. 9. 2014 (pondělí), pokud finální kontrola byla provedena ke dni 29. 8. 2014 (pátek). V tomto případě je stěžovatel přesvědčen (a tento názor si potvrdil i v rámci konzultace s Ministerstvem vnitra), že pojem "nejbližší zasedání zastupitelstva" nelze vykládat jako zasedání, které se časově sice jeví jako nejbližší možné, nicméně fakticky je tento úkon neproveditelný. Přípravný výbor totiž doplnil podpisové archy ještě 22. 8. 2014 (pátek), přičemž bylo vyloučeno, aby návrh mohla Rada města Ústí nad Labem projednat již na svém zasedání svolaném na 25. 8. 2014 (pondělí), neboť kontrola doplněných archů byla dokončena až ke dni 29. 8. 2014 (pátek).
Stěžovatel v kasační stížnosti též upozornil, že vzhledem k datu vyhlášení místního referenda krajským soudem na 10. a 11. 10. 2014 není objektivně možné dodržet některé lhůty stanovené zákonem o místním referendu, přičemž se jedná o porušení, která by mohla ovlivnit výsledek referenda. Konkrétně se jedná o lhůtu ke stanovení minimálního počtu členů místní a okrskové komise (§ 21 odst. 2 zákona o místním referendu) a lhůtu ke zveřejnění výše odměny pro členy komise (§ 27 odst. 5 téhož zákona). Tyto údaje mají být zveřejněny alespoň 25 dnů přede dnem hlasování, čehož objektivně nemůže být vzhledem k datu vydání napadeného usnesení dosaženo.
Při posuzování přípustnosti otázky, o níž se má referendum konat, se podle stěžovatele krajský soud dopustil nesprávného právního posouzení. Formulovaná otázka je nepřípustná z důvodu rozporu s § 7 písm. g) zákona o místním referendu, neboť při kladném výsledku referenda by zcela evidentně muselo dojít ke schválení nové obecně závazné vyhlášky. Výsostná pravomoc zastupitelstva města vydávat obecně závazné vyhlášky a stanovovat jejich obsah by tak byla značně oslabena, pokud by zastupitelé byli postaveni do role pouhého nástroje bez jakékoli možnosti projevu svobodné vůle. Stěžovatel v tom spatřuje i porušení čl. 104 odst. 3 Ústavy. Svůj názor stěžovatel podporuje přiložením stanoviska Ministerstva vnitra z 8. 7. 2014.
Navrhovatel ve vyjádření ke kasační stížnosti především odmítl stěžovatelovu konstrukci rozlišování hmotněprávních a procesněprávních vad návrhu na konání místního referenda a projevil přesvědčení, že v právním státě je nebytné, aby se subjekt vždy dozvěděl důvody nevyhovění návrhu. Stěžovatele a jeho koncepci v tomto případě přirovnává ke dveřníkovi z Kafkova románu Proces. Rozhodnutí krajského soudu o povinnosti odůvodnit vyškrtnutí podpisu bylo podle navrhovatele zákonné a jediné správné. Ke stěžovatelově polemice o skutkovém stavu navrhovatel uvedl, že se jedná o námitky nepřípustné podle § 104 odst. 4 s. ř. s. a že skutečnost, že 5. 8. 2014 na krátkou dobu dočasně obdržel podpisové archy, není rozhodná. Archy musel zakrátko znovu odevzdat a navíc nelze doložit, že odpůrce opětovně "nedoškrtával" i v původně odevzdaných arších, neboť rubopisné poznámky byly očividně psány v několika kolech, a to v nepřirozeném pořadí. Navrhovatel se vymezil i vůči stěžovatelovým úvahám o reálné nemožnosti předložit návrh zastupitelstvu již na jednání konané dne 1. 9. 2014. Uvedl, že napadené rozhodnutí tuto otázku neřeší, jelikož návrh považuje za perfektní již k okamžiku prvního návrhu ze dne 15. 7. 2014. I kdyby soud dospěl k závěru, že k perfekci došlo až k 22. 8. 2014, během tří dnů bylo reálně možné předat zastupitelstvu návrh na konání místního referenda.
Ohledně stěžovatelovy námitky nepřípustnosti v místním referendu položené otázky z důvodu § 7 písm. g) zákona o místním referendu navrhovatel pouze poznamenal, že stanoviska Ministerstva vnitra nejsou pro soudy závazná, a odkázal na závěry, k nimž Nejvyšší správní soud dospěl v rozsudku ze dne 2. 10. 2014, čj. Ars 3/2014-41.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
(...) [30] Podle čl. 2 odst. 1 Ústavy je lid "zdrojem veškeré státní moci a vykonává ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní". Ústava dále v čl. 2 odst. 2 uvádí, že "[ú]stavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává státní moc přímo". Institut místního referenda je sice typickou formou přímé (přesněji polopřímé) demokracie, jeho zakotvení toliko na zákonné, tedy podústavní úrovni, je však přípustné, neboť se nejedná o výkon státní moci, nýbrž o výkon samosprávy (srov. § 6 zákona o místním referendu). Jestliže se však zákonodárce rozhodl tento institut do českého právního řádu zavést, je třeba respektovat, že se jedná o jednu z forem podílu občanů na správě věcí veřejných ve smyslu čl. 21 odst. 1 Listiny a čl. 25 písm. a) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (č. 120/1976 Sb.), (viz též např. nález Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2005, sp. zn. IV. ÚS 223/04, N 27/36 SbNU 319, č. 27/2005 Sb. ÚS, nebo nález ze dne 13. 3. 2007, sp. zn. I. ÚS 101/05, N 48/44 SbNU 619, č. 48/2007 Sb. ÚS, nebo rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2012, čj. Ars 1/2012-26, č. 2718/2012 Sb. NSS, body 12 a 14, a ze dne 18. 6. 2013, čj. Ars 2/2013-59, č. 2919/2013 Sb. NSS, bod 28. Iniciace místního referenda představuje významný způsob občanské politické participace, jakož i prostředek ke zvýšení demokratické legitimity lokální politiky a kontroly místní politické reprezentace (v podrobnostech viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2012, čj. Ars 2/2012-43, č. 2799/2013 Sb. NSS, zejm. body 29 a 33). Podle článku 22 Listiny je třeba zákonnou úpravu politických práv a svobod vykládat a používat tak, aby umožňovala ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. V oblasti podústavního práva je namístě připomenout § 4 odst. 2 správního řádu (zásada přiměřeného poučení o právech a povinnostech), který je na základě § 177 odst. 1 správního řádu aplikovatelný i na výzvu k odstranění vad návrhu na konání místního referenda podle § 12 odst. 2 zákona o místním referendu a na požadavky na její obsah (srov. shora citované usnesení Krajského soudu v Praze čj. 50 A 7/2012-64). S těmito východisky Nejvyšší správní soud přistoupil k hodnocení nyní projednávaného případu.
[31] Místní referendum představuje přímou a za splnění zákonných podmínek závaznou formu výkonu územní samosprávy územním společenstvím občanů, které formou odpovědi ano nebo ne zodpovídá konkrétně položenou otázku patřící do samostatné působnosti obce. Ke konání místního referenda je vždy, s výjimkou vyhlášení referenda soudem, zapotřebí usnesení zastupitelstva obce. K tomu může dojít dvěma cestami. Jednak z vůle zastupitelstva [§ 8 odst. 1 písm. a) zákona o místním referendu], jednak na základě návrhu přípravného výboru podpořeného dostatečným počtem oprávněných občanů [§ 8 odst. 1 písm. b) a odst. 2 téhož zákona]. V nyní projednávaném případě bylo zapotřebí alespoň 7 500 podpisů.
[32] Zatímco v prvním případě je referendum vyhlášeno na základě politické vůle zastupitelstva, v případě iniciace konání referenda občany tomu může být začasté naopak. Ostatně již důvodová zpráva (dostupná z www.psp.cz) k předchozí právní úpravě místního referenda (zákon č. 298/1992 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích a o místním referendu) vysvětluje, že "práva iniciativy (iniciativního referenda) využívají skupiny, které nejsou schopné přimět kompetentní orgán, aby požadované opatření přijal". Cesta k referendu probíhající tzv. zdola tudíž může poměrně často narážet na nechuť místní politické reprezentace a tomu odpovídající reakce (srov. citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. Ars 2/2012-43, bod 32). Empirické výzkumy výslovně uvádějí, že do místních referend iniciovaných občany výrazně zasahují lokální politici a využívají velmi restriktivní interpretace řady zákonných ustanovení podmiňujících vyhlášení referenda (viz Smith, M. L. Přímá demokracie v praxi: politika místních referend v České republice. 1. vyd. Praha: ISEA, 2007, s. 13 a 48). Tomu ostatně odpovídají i konkrétní případy známé z judikatury krajských soudů. Například Městský úřad v Táboře považoval za vadu návrhu i to, že na podpisových listinách bylo strojově předtištěno ve sloupci adresa slovo "Tábor", což mělo být v rozporu s § 11 odst. 2 zákona o místním referendu, neboť oprávněné osoby neuvedly svou adresu, jelikož ta byla zčásti předtištěna [podle usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 31. 3. 2006, čj. 10 Ca 37/2006-19, o případu pojednává Rigel, F. Glosy k judikatuře krajských soudů týkající se místního referenda. In: Kadečka, S. et al. Právní regulace místní (a regionální) samosprávy. 1. vyd. Brno: MU, 2008, s. 470-471].
[33] Co se týče zákonných požadavků, návrh na konání místního referenda musí krom náležitostí stanovených § 10 odst. 1 zákona o místním referendu obsahovat přílohu, kterou tvoří podpisová listina s očíslovanými podpisovými archy. Podle § 12 odst. 1 zákona o místním referendu je návrh spolu s přílohou předkládán obecnímu úřadu nebo magistrátu (ve smyslu legislativních zkratek), který posoudí předložený návrh přípravného výboru ve lhůtě do 15 dnů ode dne jeho podání. Podle dřívějších doktrinárních názorů "zákon nepředpokládá, že by měla být správnost, resp. pravdivost údajů ověřována ať přípravným výborem či následně některým orgánem obce, což je zejména ve větších městech prakticky nereálné" (Mates, P. Právní úprava místního referenda. Právní fórum, 2007, č. 2). Tomu nasvědčuje i důvodová zpráva k § 11 zákona o místním referendu, která mimo jiné zmiňuje, že "[u] velkých obcí je někdy nemožné zkontrolovat, zda všechny údaje na petici jsou pravdivé. Ověřování pravdivosti údajů na petici ani zákon neukládá." Opačný názor týkající se kontroly podpisových listin vyslovuje novější komentář k zákonu o místním referendu: "Kontrola toho, co přípravný výbor příslušnému úřadu předkládá, plyne právě z § 12." (Rigel, F. Zákon o místním referendu s komentářem a judikaturou. 1. vyd. Praha: Leges, 2011, s. 112).
[34] Nejvyšší správní soud se s ohledem na současné znění zákona o místním referendu kloní k naposled zmíněnému názoru. Má za to, že § 12 odst. 1 ve spojení s § 12 odst. 6 až 8 zákona o místním referendu, které byly do zákona vloženy novelou provedenou zákonem č. 142/2012 Sb., o změně některých zákonů v souvislosti se zavedením základních registrů, možnost kontroly podpisových listin připouští (§ 12 odst. 6 až 8 opravňuje obecní úřad či magistrát využít pro účely kontroly "návrhu přípravného výboru a podpisových listin" údaje ze základního registru obyvatel, z informačního systému evidence obyvatel a z informačního systému cizinců). Připouštět však neznamená vyžadovat vždy a všude, což plyne již ze skutečnosti, že zákon o místním referendu obsahuje nevyvratitelnou domněnku bezvadnosti návrhu včetně přílohy obsahující podpisové listiny, kterážto se opírá o předpoklad správnosti a pravdivosti podpisových listin a v širším smyslu o elementární důvěru státní moci k obyvatelstvu, jež by měla být modernímu demokratickému právnímu státu vlastní. Je zřejmé, že zákonodárce stanovením podmínky poměrně značného množství podpisů zejména ve větších obcích (v řádech desítek tisíc) a relativně krátkých lhůt pro přezkoumání náležitostí návrhu přípravného výboru nemohl předpokládat (a tudíž ani vyžadovat) důkladnou kontrolu každého jednotlivého podpisu, nemluvě o tom, že se taková kontrola může logicky omezit jen na existenci dané osoby podle příslušných datových evidencí, a nikoli již na ověření projevu její vůle. Ostatně, pokud např. zákon č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky a o změně některých zákonů (zákon o volbě prezidenta republiky), v § 25 odst. 5 a 6 přímo - oproti zákonu o místním referendu - stanoví povinnost ověřit správnost údajů na peticích s minimálně 50 tisíci podpisy, činí tak s ohledem na objektivní nemožnost kontroly každého jednotlivého podpisu způsobem namátkovým a detailně popsaným. Je třeba vzít v úvahu i skutečnost, že petiční právo, s nímž je iniciace místního referenda zdola propojeno, je jedním z nejstarších politických práv (srov. Kysela, J. Článek 18. (Petiční právo). In: Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2012, s. 446 a násl.) a možnost perlustrace jednotlivých petentů konfrontací s údaji v centrálních registrech se vzhledem k technologickému pokroku otevřela až v posledních letech.
[35] K možnosti kontroly konkrétních podpisů na podpisových arších je proto třeba přistupovat s respektem k uvedeným ústavním východiskům iniciace referenda a k účelu § 8 odst. 2 zákona o místním referendu, které stanoví minimální počet potřebných podpisů podporujících návrh přípravného výboru (demonstrace dostatečného zájmu občanů o předmět referenda, viz bod 38 tohoto rozsudku). Nejvyšší správní soud již v minulosti s odkazem na článek 22 Listiny dovodil, že "otázky přípustnosti konání a posuzování platnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu je třeba hodnotit nikoliv restriktivním, formalistickým způsobem, nýbrž způsobem, zohledňujícím skutečnost, že se jedná o jednu ze základních forem demokracie. Jinak řečeno, v pochybnostech by měly soudy rozhodovat ve prospěch konání místního referenda" (citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. Ars 1/2012-26, bod 14). Podobně i ve zmiňovaném rozsudku čj. Ars 2/2012-43, ve znění opravného usnesení ze dne 10. 12. 2012, čj. Ars 2/2012-63, bodu 35, Nejvyšší správní soud konstatoval: "Je [...] nutné, aby orgány při aplikaci a interpretaci zákona o místním referendu nepostupovaly příliš přísně, jinak by hrozilo nebezpečí, že se zákon stane mrtvým právním předpisem, který znemožní místní referendum efektivně vyhlašovat a konat." Ostatně i doktrína uvádí, že "vzhledem k významu místního referenda a možnosti jeho soudní ochrany by neměl být návrh přípravného výboru posuzován restriktivně, ale v nejasnostech by se mělo postupovat ve prospěch možnosti místní referendum uskutečnit" (Nahodil, T.; Říčka, T. Místní referendum v České republice: zákon o místním referendu s poznámkami. Praha: Linde, 2004, s. 38).
[36] Kontrolovat podpisové listiny přiložené k návrhu na konání místního referenda tedy na straně jedné lze, na straně druhé, pokud obecní úřad, resp. magistrát ke kontrole přistoupí a začne vadné podpisy "vyřazovat", nemůže se taková činnost pohybovat mimo výslovnou zákonnou autorizaci. Stěžovateli proto již z tohoto důvodu nelze přisvědčit v tom, že vady spočívající v nedostatcích podpisů podporovatelů nepodléhají režimu výzvy k odstranění vad podle § 12 odst. 2 zákona o místním referendu, protože jinak by neměl kontrolu podpisů o co opřít. Ustanovení § 11 odst. 2 zákona o místním referendu stanoví, že každá "[o]právněná osoba na podpisovém archu uvede své jméno, příjmení, datum narození, adresu a připojí vlastnoruční podpis". Navrhovatel předložil celkem 10 271 podpisů, o nichž předpokládal, že splňují předepsané náležitosti. Podpisy, které byly ve zjevném nesouladu se zákonnými podmínkami (příslušné údaje nebyly vůbec vyplněny), navrhovatel sám vyškrtl (viz např. arch č. 3 řádek č. 5 nebo arch č. 6 řádek č. 1 a 11). Magistrát následně přezkoumal návrh na konání místního referenda, jehož součástí je podle § 10 odst. 2 zákona o místním referendu i podpisová listina. Pravomoc přezkoumat návrh včetně podpisové listiny magistrátu přiznává, jak již bylo uvedeno výše, § 12 odst. 1 ve spojení s § 12 odst. 6 až 8 zákona o místním referendu. Zákon tedy nepředpokládá fázi prvotního přezkumu splnění podmínky minimálního počtu podpisů podle § 8 odst. 2 zákona o místním referendu a následně další fázi přezkumu v režimu § 12 odst. 2 téhož zákona, jak předestírá stěžovatel. Stěžovatelem nabízený výklad nemá oporu v zákoně o místním referendu, nadto nerespektuje výše uvedená ústavní východiska iniciace místního referenda. Sám stěžovatel je navíc přinejmenším nekonzistentní, neboť vyzval ve vyrozumění ze dne 31. 7. 2014 navrhovatele k odstranění vady nedostatečného počtu podpisů právě s odkazem na § 12 odst. 2 zákona o místním referendu.
[37] Dále se Nejvyšší správní soud musel vypořádat s námitkami týkajícími se povahy a náležitostí výzvy k odstranění vad návrhu na konání místního referendu ve smyslu § 12 odst. 2 zákona o místním referendu. Tento institut je třeba vnímat prizmatem citovaných ústavněprávních východisek a mít na mysli, že se jedná o realizaci významného ústavně garantovaného politického práva. Předmětnou výzvu je tudíž nutno chápat nikoliv jako obstrukční prostředek a nástroj k zabránění konání místního referenda, nýbrž jako prostředek umožňující navrhovateli odstranit případné vady návrhu. Obsah výzvy pak musí odpovídat jejímu účelu.
[38] Účelem stanovení hranice počtu potřebných podpisů ve smyslu § 8 odst. 2 zákona o místním referendu je zejména demonstrovat dostatečný zájem občanů obce o předmětnou otázku a zabránit tak konání referenda, o něž by nebyl zájem. Demokracie, zejména její polopřímá forma, totiž není levná. Legitimním cílem omezení základního politického práva v podobě iniciace místního referenda je zabránění zbytečnému vynakládání prostředků na přípravu a konání místního referenda, k němuž by beztak téměř nikdo pro nezájem o předkládanou věcnou otázku nepřišel, avšak nic jiného. Podpisem na petici podporující návrh na konání místního referenda se petent k účasti na hlasování nezavazuje a už vůbec tím nevyjadřuje názor na navrženou otázku. Zodpovědná a zdravě sebevědomá místní politická reprezentace by tak již samo předestření návrhu na konání místního referenda, podpořeného podpisy značného počtu oprávněných voličů, měla vnímat neutrálně jako iniciaci diskuse o konkrétním lokálním problému, a neměla by k takové iniciativě přistupovat a priori s odporem a nedůvěrou.
[39] Výše uvedená východiska pak ústí v závěr, že pokud obecní úřad, resp. magistrát přistoupí k důkladné kontrole podpisů na petičních listech, jak tomu bylo v nyní projednávané věci, musí důkladnosti kontroly odpovídat i obsah výzvy k odstranění vad návrhu i následný soudní přezkum. Je třeba vzít v potaz velmi nerovnou pozici přípravného výboru a obecního úřadu či magistrátu. Přípravný výbor je povinen, chce-li, aby se referendum uskutečnilo, nasbírat stanovený počet podpisů, přičemž však nemá oprávnění požadovat po podporovatelích občanský průkaz a současně nedisponuje ani přístupem do evidence obyvatel, tudíž nemá možnost správnost údajů zkontrolovat ani zpětně. Jestliže tedy magistrát v nyní projednávaném případě z celkového počtu 10 271 podpisů neuznal 3 453 podpisů, tedy 33,6 %, musí mít přípravný výbor možnost polemizovat s jednotlivými vadami, pro které byly podpisy vyškrtnuty. Soudní přezkum představuje pro přípravný výbor jediný způsob obrany.
[40] Z výzvy k odstranění vad návrhu proto musí být určitě a jasně seznatelné vady jednotlivých podpisů uvedených na podpisových listinách. Vzhledem k tomu, že ústavně zaručené právo podílet se na správě veřejných věcí (čl. 21 odst. 1 Listiny) se vztahuje i na iniciaci místního referenda (viz výše), obecní úřad či magistrát si musí být při "vyškrtávání" jednotlivých podpisů naprosto jist existencí zákonného důvodu pro vyškrtnutí podpisu a musí jej u každého jednotlivého vyškrtnutého podpisu srozumitelným způsobem specifikovat. Iniciátor referenda (přípravný výbor) musí být na základě formulace jednotlivých vad uvedených ve výzvě schopen se rozhodnout o svém následném postupu. Musí mít možnost vyhodnotit, zda se jedná o takovou vadu, kterou lze odstranit kontaktováním osoby, jejíž podpis byl vyškrtnut (např. v důsledku nesprávně uvedené adresy či v důsledku neuvedení křestního jména), a vyžádáním si nových podpisů těchto osob (takový postup zejména v menších obcích podle mínění Nejvyššího správního soudu připadá v úvahu) s vyloučením rizika duplicitního podpisu, nebo zda se jedná o vadu neodstranitelnou (např. podpis fiktivní osoby, trvalý pobyt mimo obvod obce), a je tudíž třeba se pokusit o sběr podpisů od dalších, dosud nepodepsaných, osob, popř. zda je vada vytknuta neoprávněně a je na místě se bránit soudní cestou.
[41] Nejvyšší správní soud setrvává na předchozí judikatuře, podle níž výzva ve smyslu § 12 odst. 2 zákona o místním referendu není rozhodnutím, které by bylo možné zrušit pro nepřezkoumatelnost a vrátit ji odpůrci (citované usnesení Krajského soudu v Praze čj. 50 A 7/2012-64). Tvrzení, že výzva nemůže být stižena nepřezkoumatelností, však nutno, jak správně jinými slovy poznamenal krajský soud, chápat pouze v tom smyslu, že ani pro takovou vadu nelze výzvu ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zrušit, neboť - a to je tím hlavním důvodem - výzva není správním rozhodnutím. To však neznamená, že výzva nemusí obsahovat konkrétní uvedení vad, z čehož by bylo lze čerpat poučení, zda, popř. jak je lze odstranit. Taková vlastnost výzvy se ostatně nemusí nazývat přezkoumatelností, neboť tato kategorie se vztahuje k rozhodnutí, jímž výzva není, takže používání termínu přezkoumatelnost by mohlo být poněkud zavádějící. Výstižněji lze hovořit o faktické proveditelnosti výzvy než o její přezkoumatelnosti, byť co do obsahových náležitostí se obě kategorie do značné míry překrývají (srov. již usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 25. 6. 2004, čj. 30 Ca 154/2004-59).
[42] Naznačeným požadavkům na obsah výzvy ostatně odpovídá i samotná formulace § 12 odst. 2 zákona o místním referendu: "obecní úřad nebo magistrát statutárního města neprodleně písemně vyzve zmocněnce, aby takové nedostatky ve stanovené lhůtě, která nesmí být kratší než 7 dnů, odstranil. Současně obecní úřad nebo magistrát statutárního města návrh přípravného výboru zmocněnci podle potřeby vrátí a o tomto postupu učiní zápis a přiloží k němu kopii návrhu přípravného výboru". Ze zvýrazněných pasáží citovaných ustanovení vyplývá požadavek na formulaci konkrétních nedostatků a na určitou flexibilitu a spolupráci mezi magistrátem a přípravným výborem.
[43] Nejvyšší správní soud optikou uvedených základních východisek přezkoumal vyrozumění o přezkoumání náležitostí návrhu přípravného výboru ze dne 31. 7. 2014, vyhotovené Magistrátem města Ústí nad Labem, a shodně s hodnocením krajského soudu dospěl k závěru, že tento dokument jako výzva ve smyslu § 12 odst. 2 zákona o místním referendu neobstojí. Jak již bylo uvedeno výše, magistrát kontroloval podpisové archy a jednotlivé podpisy velmi důsledně a velmi přísně. Toliko pro ilustraci, aniž by Nejvyšší správní soud učinil tyto skutečnosti předmětem dokazování, a nad rámec nutného odůvodnění Nejvyšší správní soud příkladmo uvádí, že magistrát vyškrtával podpisy mimo jiné z důvodů, že podporovatel do kolonky jméno uvedl "Vojta" (arch č. 478 řádek č. 17), přičemž v evidenci obyvatel je uveden jako "Vojtěch". Podobně magistrát postupoval i v případě údajů "Tonda" namísto "Antonín" (arch č. 501 řádek č. 9), "Magda" namísto "Magdalena" (arch č. 529 řádek č. 6), "Stáňa" namísto "Stanislava" (arch č. 547 řádek č. 2) a desítkách dalších podobných případů. Není žádný důvod být takto přísný při vyřazování podpisů pod peticí, jejímž smyslem je pouze indikace dostatečného zájmu voličů o danou problematiku.
[44] V samotném vyrozumění ze dne 31. 7. 2014 magistrát uvedl vady pouze v obecné rovině: "Počet uznatelných podpisů na podporu návrhu je: 5 479. V ostatních případech byly podpisy osob vyškrtnuty, a to z těchto důvodů: V arších byly uvedeny podpisy, u kterých nebyly čitelné zákonem stanovené údaje (jméno, příjmení, datum narození, adresa trvalého pobytu), či byly tyto údaje uvedeny nesprávně, popřípadě chyběly úplně." Současně vyzval navrhovatele k osobnímu převzetí originálu návrhu i podpisových listin. Ze spisu vyplývá, že navrhovatel si návrh i podpisové listiny vyzvedl osobně dne 5. 8. 2014. Jednotlivé podpisové listiny obsahují v záhlaví zákonné náležitosti ve smyslu § 11 odst. 1 zákona o místním referendu a dále tabulku, do níž měli podporovatelé doplnit své jméno, příjmení, trvalé bydliště (ulice, číslo a město), datum narození a vlastnoruční podpis. Magistrát patrně kontroloval jednotlivé podpisy tím způsobem, že pokud v nich byly výše zmíněné vady, každý takový podpis přeškrtl modrou barvou a na rubovou stranu listiny uvedl spatřovanou vadu. Duplicity magistrát škrtal červenou barvou a rovněž je zaznamenal na rubové straně podpisového archu.
[45] Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem v tom, že z předmětného vyrozumění nejsou konkrétní vady jednotlivých podpisů seznatelné. Zcela seznatelnými se nestávají ani v kombinaci s rubostrannými poznámkami na jednotlivých arších, které si navrhovatel vyzvedl až dne 5. 8. 2014 (z tohoto důvodu nemůže být ani relevantní, že krajský soud vzhledem k absenci opačných skutkových tvrzení ze strany odpůrce tuto skutkovou okolnost přehlédl). Způsob zaznamenávání vad prostřednictvím poznámek na rubu podpisového archu je totiž nejen nevhodný, ale v daném případě zcela nedostatečný i z hlediska hodnocení vyrozumění z pohledu požadavků § 12 odst. 2 zákona o místním referendu. Z poznámek není vůbec jasné, kdo a kdy je vyhotovoval a zda je úřední osoba podepsaná pod výzvou aprobovala. Řada archů (např. archy č. 122, 123, 137, 159, 162, 170, 535, 536 a desítky dalších) obsahuje poznámky očividně psané různými osobami, navíc v nepřirozeném pořadí, jak upozornil navrhovatel. Nelze tak například zjistit, zda původně předložené archy nebyly kontrolovány i ve "druhém kole" po doplnění dalších archů. U některých archů je výslovně uvedeno, že některé podpisy byly navrhovatelem dodány již škrtnuté, u jiných je podpis pouze přeškrtnut bez jakékoliv další poznámky na rubopisu. Dále Nejvyššímu správnímu soudu není jasné, co mají znamenat poznámky zakončené otazníkem (rub archu č. 150); byl takový podpis nakonec uznán, či nikoliv? V některých případech je úplným způsobem vyplněný řádek škrtnut bez jakékoliv poznámky na rubopisu (arch č. 116 řádek č. 2, arch č. 132 řádek č. 3). Dalším nedostatkem je nekonzistence v pojmenování vad v poznámkách na rubopisu, jsou používány např. pojmy "chybný TP", jindy "chybná adresa". Z takto kusého a nekonzistentního pojmenování není zcela jasné, co je v daném případě vadou. Udělal podporovatel chybu v uvedení adresy tím, že omylem napsal jiné číslo popisné, než je uvedeno v evidenci obyvatel? Nebo na arch zaznamenal adresu svého skutečného pobytu, který je však rozdílný od údaje evidovaného jako trvalý pobyt? Nebo vada "chybný TP" značí, že daný podporovatel vůbec nebyl oprávněnou osobou ve smyslu § 2 zákona o místním referendu (tj. že není vůbec přihlášen k trvalému pobytu v obci)?
[46] Právě rozpoznání významu posledně jmenované vytýkané vady přitom může být pro navrhovatele z hlediska soudní ochrany návrhu na konání místního referenda zásadní. Judikatura totiž dovodila, že za vadu podpisové listiny nelze považovat, když podporovatel na archu uvede adresu svého skutečného bydliště, jestliže i adresa jeho evidovaného trvalého pobytu je podle evidence obyvatel v dané obci: "Zcela neopodstatněně byli rovněž vyřazeni z počtu oprávněných osob podporovatelé, kteří na podpisové listině uvedli jiný pobyt - jinou adresu bydliště (ulici a dům č. p.) v Táboře, než je adresa jejich trvalého pobytu v Táboře dle evidence obyvatel. [...] V daném případě je totiž nutno vycházet z § 2 zákona o místním referendu, dle něhož má právo hlasovat v místním referendu osoba, která má právo volit do zastupitelstva obce. Okruh oprávněných osob tak lze zjistit z § 4 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí. [...] Z uvedeného je tedy zřejmé, že je vždy mimo jiné rozhodné přihlášení občana k trvalému pobytu, což osoby, které uvedly odlišnou ulici a číslo popisné na podpisové listině, splňují, a není proto na závadu, že byla na podpisové listině uvedena jiná adresa v témže městě, avšak v jiné ulici a domě, jedná se nepochybně o oprávněné osoby hlasovat v místním referendu. Z § 11 odst. 2 zákona o místním referendu nevyplývá, že by oprávněná osoba měla uvádět adresu trvalého pobytu, neboť je zde pouze obecně zakotvena povinnost uvést adresu. Proto i s tímto okruhem podporovatelů je třeba uvažovat jako s oprávněnými osobami." (usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 31. 3. 2006, čj. 10 Ca 37/2006-19, zvýrazněno Nejvyšším správním soudem).
[47] Nejvyšší správní soud vzal kumulativně v úvahu všechny zmíněné nedostatky, tedy zejména skutečnost, že vady nebyly vytknuty přímo ve výzvě, nýbrž pouze v arších, které nebyly navrhovateli zaslány současně s výzvou, ale jen připraveny k vyzvednutí, a dále nekonzistentní, neprůhledný a často nesrozumitelný způsob zaznamenání jednotlivých vad. Po zhodnocení těchto nedostatků Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že úvaha krajského soudu, podle níž vyrozumění z 31. 7. 2014 vykazuje z pohledu § 12 odst. 2 zákona o místním referendu takové nedostatky, že ji nelze vůbec považovat za kvalifikovanou výzvu podle tohoto ustanovení, obstojí. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani skutečnost, že navrhovatel v dané situaci pragmaticky na výzvu, která se týkala pouze údajně nedostatečného množství petentů, reagoval a sháněl další podpisy pod petici. Pozdější dodání dalších podpisů nemohlo zvrátit nastoupení nevyvratitelné domněnky bezvadnosti původního návrhu na konání místního referenda podle § 12 odst. 3 zákona o místním referendu, jak určil krajský soud. Logickým důsledkem závěru, že vyrozumění ze dne 31. 7. 2014 nebylo kvalifikovanou výzvou ve smyslu § 12 odst. 2 zákona o místním referendu, bylo též konstatování krajského soudu, že proto ani nemohla marně uplynout lhůta k podání návrhu na zahájení řízení stanovená v § 57 odst. 2 písm. a) zákona o místním referendu, takže krajskému soudu nic nebránilo výrokem I určit, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky, ač návrh soudu byl podán až 3. 9. 2014. Tím se nyní řešený případ liší od situace posuzované Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 8. 10. 2014, čj. Ars 5/2014-28, v níž nebyla příslušná výzva shledána ve výše uvedeném smyslu za nekvalifikovanou, a tudíž neexistující. Faktické odstraňování vad návrhu v reakci na nekvalifikovanou výzvu tedy nevyvolá účinky zahájení běhu nové lhůty, v níž má být doplněný (opravený) návrh na konání místního referenda posouzen obecním úřadem nebo magistrátem, ve smyslu bodů 25 a 26 citovaného rozsudku čj. Ars 5/2014-28.
[48] Vzhledem k bezvadnosti návrhu na konání místního referenda z hlediska kritérií, které přezkoumává obecní úřad či magistrát, a ke skutečnosti, že dne 1. 9. 2014 došlo k jednání zastupitelstva a předmětný návrh na konání referenda na něm nebyl projednán (a vzhledem k nepředložení návrhu zastupitelstvu kvůli domnělým vadám ani projednán být nemohl), bylo též procesně přípustné, aby krajský soud rozhodl přímo též o vyhlášení místního referenda podle § 91a odst. 1 písm. b) s. ř. s., ve spojení s § 57 odst. 1 písm. b) zákona o místném referendu. Procesní podmínkou pro vyhlášení místního referenda soudem totiž není dřívější uplatnění návrhu na určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky, podle § 91a odst. 1 písm. a) s. ř. s., ve spojení s § 57 odst. 1 písm. a) zákona o místním referendu. Je-li ve hře vyhlášení místního referenda, může si krajský soud otázku bezvadnosti návrhu posoudit jako předběžnou otázku, resp. musí si ji takto posoudit, pokud bezvadnost návrhu na konání místního referenda nebyla zákonem předvídaným způsobem deklarována dříve rozhodnutím, z něhož by pak krajský soud vycházel. Tak tomu bude pravidelně v situaci, kdy je mezi stranami spor o to, zda nastoupila zákonná nevyvratitelná domněnka bezvadnosti návrhu na konání místního referenda, jako tomu bylo i v nyní řešeném případě. A pokud krajský soud dospěje k závěru, že návrh na konání místního referenda byl v době, kdy se konalo nebo mělo konat jednání zastupitelstva, na němž mohl být takový návrh projednán, resp. na němž mohlo být místní referendum vyhlášeno, bezvadný, lze podmínku § 57 odst. 1 písm. b) zákona o místním referendu považovat za splněnou navzdory tomu, že orgány obce byly v době konání zastupitelstva subjektivně přesvědčeny o tom, že návrh bezvadný nebyl, a nebylo jej proto možno zastupitelstvu předložit a projednat.
[49] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitkám stěžovatele týkajícím se nepřípustnosti konání místního referenda z důvodu nepřípustnosti otázky podle § 7 písm. g) zákona o místním referendu, podle něhož místní referendum nelze konat o schválení, změně nebo zrušení obecně závazné vyhlášky obce. Podle stěžovatele toto ustanovení dopadá na nyní projednávaný případ, neboť případnou kladnou odpověď na otázku pokládanou v místním referendu (zákaz hazardu) nelze realizovat jinak než právě vydáním obecně závazné vyhlášky.
[50] Za účelem správné interpretace dotčeného ustanovení je třeba nejprve provést obecnější úvahu nad vztahem zastupitelské a přímé, respektive polopřímé demokracie. Debata zastánců a odpůrců referenda, respektive v obecnější rovině zastánců reprezentativní demokracie a zastánců technik (polo)přímé demokracie, je v ústavní i politické teorii vedena řadu let. Klasickým argumentem odpůrců referenda je, že referendum nezná kompromis a není výsledkem kolektivních diskuzí, neboť zná pouze odpovědi ano, či ne. Mezi další argumenty proti referendu patří nedostatek expertízy běžných občanů v oblasti přijímání právních předpisů, nekvalifikované rozhodování občanů či přirozené příliš konzervativní tendence, které referendum v řadě případů vyvolává. Zastánci referenda naopak poukazují na skutečnost, že pouhá zastupitelská demokracie dostatečně neodráží skutečnou vůli lidu, a zdůrazňují větší odpovědnost reprezentantů lidu jako důsledek možnosti referenda, stejně jako pozitivní hodnotu hlubší politické participace občanů (srov. Morel, L. Referendum. In: Rosenfeld, M.; Sajó, A. (eds.). The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law. Oxford: Oxford University Press, 2013, s. 505-507).
[51] Jedním z praktických důsledků těchto debat je, že přímá demokracie ve své čisté formě v současném světě prakticky neexistuje. Kupříkladu i Švýcarsko, často vnímané jako vzor (polo)přímé demokracie, kombinuje techniky (polo)přímé demokracie s principy demokracie zastupitelské. Česká republika, založená na principech zastupitelské demokracie (čl. 2 odst. 1 Ústavy), umožňuje v některých případech realizaci politických práv občanů prostřednictvím (polo)přímé demokracie, na celostátní úrovni na základě ústavního zákona (čl. 2 odst. 2 Ústavy, prozatím toliko jednorázový ústavní zákon č. 515/2002 Sb., o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii a o změně ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů) a dále na úrovni krajské (zákon č. 118/2010 Sb., o krajském referendu a o změně některých zákonů) i místní (zákon o místním referendu).
[52] Místní referendum, jak již bylo uvedeno, představuje přímou a za splnění zákonných podmínek závaznou formu výkonu územní samosprávy územním společenstvím občanů, které formou odpovědi ano nebo ne dává odpověď na konkrétně položenou otázku patřící do samostatné působnosti obce (Filip, J. Ústavní právo České republiky. Brno: MU, Doplněk, 2003, s. 395). Nelze jím však uskutečňovat veškerou samosprávu, § 7 zákona o místním referendu obsahuje výčet otázek, o nichž nelze místní referendum konat.
[53] Ustanovení § 7 písm. g) se dostalo do zákona o místním referendu prostřednictvím poslaneckého pozměňovacího návrhu (přesněji, na základě doporučení výboru pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí obsaženého v usnesení ze dne 27. 6. 2003; Poslanecká sněmovna Parlamentu, IV. volební období 2002-2006, sněmovní tisky 255/1 a 255/2; viz též Rigel, F. Zákon o místním referendu s komentářem a judikaturou., op. cit., s. 85), důvodová zpráva proto k jeho účelu mlčí. Nejvyšší správní soud tak přistoupil k interpretaci tohoto ustanovení, vzav přitom v úvahu výše nastíněnou teoretickou debatu. Podle Nejvyššího správního soudu se principy zastupitelské a (polo)přímé demokracie vzájemně nutně nevylučují, nýbrž se mohou vhodně doplňovat a vyvažovat nedostatky druhé formy (srov. Pechanec, P. Přímá demokracie v České republice. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2011, s. 14). Podobně se ve své judikatuře již vyjádřil i Nejvyšší správní soud: "Místní referendum představuje významný prvek přímé demokracie v českém politickém systému a zásadní doplněk klasických mechanismů zastupitelské demokracie. Jde o jednu z technik přímé demokracie, které posilují vliv voličů v jinak reprezentativním pluralitním rámci. Na rozdíl od modelu silných přímých demokracií švýcarského typu však české referendum pouze komplementárně doplňuje rozhodování zvoleného sboru zastupitelů." (výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. Ars 2/2012-43, bod 29).
[54] Ustanovení § 7 písm. g) zákona o místním referendu Nejvyšší správní soud vnímá jako snahu o nalezení rovnováhy vyvažující výhody a nevýhody místního referenda. Jak již bylo řečeno výše, hlavní výhodou a současně základní myšlenkou místního referenda je možnost občanů obce, jakožto personálního substrátu místní samosprávy, přímo se vyjádřit ke konkrétní otázce. Nejvyšší správní soud k tomu již v minulosti poznamenal, že "[m]ístní referendum je tedy institutem umožňujícím svobodný a přímý projev vůle lokální komunity a posílení účasti občanů v komunální politice" (citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. Ars 2/2012-43, bod 30). Nevýhodou je naproti tomu mimo jiné nedostatek právních a především legislativně-technických znalostí a schopností občanů. Takové schopnosti jsou bezpochyby zapotřebí i při tvorbě obecně závazných vyhlášek, které mohou regulovat řadu oblastí života v obci (viz § 10 zákona obecním zřízení), nadto obec k jejich vydání nepotřebuje speciální zákonné zmocnění (nález Ústavního soudu ze dne 11. 12. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 45/06, N 218/47 SbNU 871, č. 20/2008 Sb., viz zejm. body 23 až 26).
[55] Vzhledem k tomu Nejvyšší správní soud vykládá § 7 písm. g) zákona o místním referendu tak, že činí nepřípustným referendum o obecně závazné vyhlášce přípravným výborem přímo formulované v "paragrafovém" znění právního předpisu. Přetavení politického rozhodnutí občanů v referendu do formy závazného právního předpisů je totiž, jak bylo předestřeno v předchozím odstavci, specifickou a odbornou činností. Přenechat tuto činnost přípravnému výboru by mohlo být nerozumné, neboť takové znalosti členové přípravného výboru nemusí mít a v praxi povětšinou nemají. Podobně i změna nebo zrušení vyhlášky, o čemž se dané ustanovení zmiňuje, vyžaduje odbornou znalost týkající se např. intertemporálních ustanovení. Mohlo by tak docházet k formulaci vyhlášky způsobem, který by odporoval zákonu, popřípadě byl nesrozumitelný či nelogický. Místní referendum je tak přípustné o otázce, která formuluje konkrétní věcný dotaz. Naopak nelze konat referendum o konkrétně formulované obecně závazné vyhlášce. Nejvyšší správní soud upozorňuje i na samotné znění dotčeného ustanovení, které zakazuje toliko referendum o "schválení" obecně závazné vyhlášky, nikoliv referendum, jehož výsledek bude s největší pravděpodobností nutné implementovat prostřednictvím obecně závazné vyhlášky. Nejvyšší správní soud ostatně ke stejnému závěru dospěl, byť dosud jen v obiter dicto, v citovaném rozsudku čj. Ars 3/2014-41, bod 46, a v rozsudku ze dne 3. 10. 2014, čj. Ars 6/2014-42, body 13 a 14. Tento závěr podporují i obecnější úvahy Ústavního soudu týkající se podstaty místního referenda. V nálezu ze dne 9. 2. 2012, sp. zn. III. ÚS 263/09, č. 27/2012 Sb. ÚS, Ústavní soud uvedl, že "[p]odstata místního referenda spočívá ve formování politické vůle uvnitř společenství, kterou orgány obce mají teprve realizovat navenek". Výsledek referenda tudíž nepředstavuje schválení vyhlášky, nýbrž závazný pokyn orgánům místní samosprávy k činnosti, resp. k cíli, jehož má být dosaženo.
[56] Výklad § 7 písm. g) zákona o místním referendu nabízený stěžovatelem považuje Nejvyšší správní soud za příliš omezující. Interpretace, podle níž referendum není možné konat o otázkách, které mohou být regulovány obecně závaznou vyhláškou, nepřiměřeně zužuje rozsah otázek, k nimž se mohou občané obce v referendu vyjadřovat. Tato interpretace by tak do jisté míry vyprázdnila funkci místního referenda, což je zjevně nepřípustné z hlediska čl. 22 Listiny ve spojení s čl. 21 odst. 1 Listiny.
[57] Co se týče stěžovatelovy námitky ohledně nedodržení některých lhůt stanovených zákonem o místním referendu, Nejvyšší správní soud již v usnesení o nepřiznání odkladného účinku kasační stížnosti (ze dne 25. 9. 2014, čj. Ars 4/2014-68) připustil, že k nedodržení některých lhůt skutečně dojde. Konkrétně se jednalo o lhůtu ke stanovení minimálního počtu členů místní a okrskové komise (§ 21 odst. 2 zákona o místním referendu) a lhůtu ke zveřejnění výše odměny pro členy komise (§ 27 odst. 5 téhož zákona). V obou případech měly být tyto úkony učiněny nejpozději 25 dnů před konáním místního referenda. Napadené usnesení, kterým krajský soud vyhlásil místní referendum na 10. a 11. 10. 2014, nabylo právní moci dne 15. 9. 2014. Lhůta 25 dnů tak objektivně nemohla být dodržena ani při okamžitém jednání příslušných orgánů. Hodnocení dopadů nedodržení těchto lhůt se nijak netýká přezkumu usnesení krajského soudu, které určilo, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky, a vyhlásilo referendum na 10. a 11. 10. 2014. Předmětem nyní vedeného řízení je soudní ochrana návrhu přípravného výboru ve fázi před samotným konáním místního referenda [§ 57 zákona o místním referendu, § 91a odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.]. Druhou skupinu řízení v rámci referendového soudnictví [§ 58 zákona o místním referendu, § 91a odst. 1 písm. c) a d) s. ř. s.] představují řízení o návrhu na vyslovení neplatnosti hlasování nebo neplatnosti rozhodnutí v místním referendu. Námitku nedodržení zmíněných lhůt lze důvodně namítat právě v rámci této druhé skupiny řízení, tedy poté, co místní referendum proběhne. Až po konání místního referenda bude možné zhodnotit vliv namítaných porušení příslušných lhůt. Přesto Nejvyšší správní soud nad rámec nutného odůvodnění poznamenává, že lhůty zakotvené v § 21 odst. 2 a v § 27 odst. 5 zákona o místním referendu považuje za lhůty pořádkové, které pouze napomáhají řádnému zajištění organizačně-technických aspektů konání místního referenda. Jejich nepatrné zkrácení v důsledku objektivní příčiny tak zásadně není objektivně způsobilé jakkoliv ovlivnit hlasování v místním referendu. Shodně se již ostatně vyjádřila i judikatura krajských soudů: "Dále je pravdou, že v daném případě nedošlo k zveřejnění odměn členů okrskové komise za výkon funkce v této komisi, ačkoliv tak být učiněno mělo dle § 27 odst. 5 zákona o místním referendu. Ani tato skutečnost však dle názoru soudu nepředstavuje závažné porušení zákona o místním referendu, které by bylo způsobilé ovlivnit výsledek referenda. V daném případě i toto pochybení, ke kterému došlo ze strany Zastupitelstva obce Lišnice, vyhodnotil soud jako ryze formální." (usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 21. 10. 2009, čj. 15 Ca 140/2009-60, č. 2004/2010 Sb. NSS). (...) | decision_1345.txt |
387 | k bodu 19 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (přepracované znění)
k článku 4 Listiny základních práv Evropské unie
Z bodu 19 preambule nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států, plyne, že přezkum musí vedle posouzení situace v členském státě, do kterého je žadatel přemisťován (z hlediska toho, zda existují závažné důvody se domnívat, že v tomto členském státě dochází k systematickým nedostatkům, pokud jde o azylové řízení a o podmínky přijetí žadatelů v daném členském státě, které s sebou nesou riziko nelidského či ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 Listiny základních práv Evropské unie), zahrnovat též přezkum toho, jak je toto nařízení uplatňováno. Přezkum rozhodnutí o přemístění žadatele proto musí být zaměřen také na správnost použití kritérií pro určení příslušného členského státu.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 3. 7. 2014, čj. 45 Az 26/2014-26)
Prejudikatura: rozsudky Soudního dvora ze dne 10. 12. 2013, Shamso Abdullahi (C-394/12), a ze dne 21. 12. 2011, N. S. a další (C-411/10, Sb. rozh., I-13905).
Věc: Thi Bay N. (Vietnamská socialistická republika) proti Ministerstvu vnitra o udělení mezinárodní ochrany.
Žalovaný dne 16. 4. 2014 zastavil řízení o žádosti žalobkyně o udělení mezinárodní ochrany podle § 25 písm. i) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, neboť žádost o udělení ochrany byla ve vztahu k České republice nepřípustná podle § 10a písm. b) citovaného zákona, a dále bylo tímto rozhodnutím určeno, že státem příslušným k posouzení podané žádosti dle čl. 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 je Slovenská republika.
Lustrací v systému EURODAC bylo totiž zjištěno, že dne 18. 10. 2004 byly žalobkyni v UPZ Sečovce ve Slovenské republice sejmuty otisky prstů. Ministerstvo vnitra Slovenské republiky potvrdilo, že žalobkyně dne 18. 10. 2004 požádala ve Slovenské republice o udělení azylu. Tábor svévolně opustila 31. 10. 2004, od té doby nejsou známy údaje o jejím pobytu. Dne 14. 4. 2014 Ministerstvo vnitra Slovenské republiky akceptovalo svou odpovědnost podle čl. 18 odst. 1 písm. d) nařízení č. 604/2013.
Proti tomuto rozhodnutí brojila žalobkyně u Krajského soudu v Praze. Žalobkyně v žalobě uvedla, že si není vědoma, že by v roce 2004 podávala ve Slovenské republice žádost o přiznání mezinárodní ochrany. Je možné, že během zadržení podepsala nějaký dokument, kterému kvůli jazykové bariéře plně nerozuměla. Žalobkyně po svém zadržení na Slovensku v roce 2004 odcestovala a až do roku 2008 pobývala mimo Evropskou unii. Na přelomu roku 2008 a 2009 přišla přes Rusko do České republiky. Protože na téměř 4 roky, tj. více než 3 měsíce, opustila území členských států, je podle čl. 19 odst. 2 citovaného nařízení příslušným členským státem pro posouzení její žádosti Česká republika.
Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě uvedl, že shromážděný spisový materiál umožňuje přijmout závěr, že příslušným členským státem pro posouzení žádosti žalobkyně je Slovenská republika, která rovněž svou příslušnost přijala podle čl. 18 odst. 1 písm. d) citovaného nařízení. Ze skutečností vážících se k pobytu žalobkyně nelze nijak doložit, že by žalobkyně vůbec opustila území členských států. Tvrzení žalobkyně o tom, že si není vědoma své žádosti o mezinárodní ochranu na Slovensku, vyvrací výsledek porovnání otisků prstů ze systému EURODAC. Z podkladů dále plyne, že žalobkyně přišla na území Slovenské republiky dne 24. 9. 2004 a dne 31. 10. 2004 svévolně opustila tábor. Žalobkyně byla vedena v evidenci nežádoucích osob, v minulosti jí bylo v České republice uděleno správní vyhoštění na dva roky a dne 25. 2. 2014 jí bylo uděleno další správní vyhoštění na 3 roky. Protože příslušným státem pro posouzení žádosti žalobkyně je Slovenská republika, je žádost žalobkyně nepřípustná, a z tohoto důvodu bylo nutné řízení zastavit.
Krajský soud v Praze žalobu zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Podle § 10a písm. b) zákona o azylu je žádost o udělení mezinárodní ochrany "nepřípustná, je-li k posuzování žádosti o udělení mezinárodní ochrany příslušný jiný členský stát Evropské unie".
Podle § 25 písm. i) zákona o azylu se řízení "zastaví, jestliže je žádost o udělení mezinárodní ochrany nepřípustná".
Příslušnost jiného členského státu Evropské unie žalovaný stanovil na základě čl. 3 citovaného nařízení č. 604/2013. Toto nařízení je nejnovější součástí tzv. dublinského systému, který byl původně zakotven v tzv. Dublinské úmluvě (Úmluva o posouzení státu odpovědného za posouzení žádosti o azyl podané v některém z členských států Evropského společenství) a později v nařízení Rady (ES) č. 343/2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států. Cílem celého systému je stanovit jasná a proveditelná pravidla pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl (mezinárodní ochranu). Tento systém má bránit na straně jedné tomu, aby žadatelé nebyli postupně státy Evropské unie vyhošťováni s tím, že jim nikde nebude poskytnuta ochrana, a na straně druhé tomu, aby tito nepodávali žádost postupně ve více členských státech Evropské unie se záměrem vyhledat stát s nejpříznivějším přístupem a nezahlcovali tak systém několikanásobnými žádostmi podanými týmž žadatelem. Nutno dodat, že posledně uvedená motivace by do určité míry měla být snížena již jen tím, že postupně dochází k harmonizaci podmínek azylového řízení, podmínek pro ubytování žadatelů a zacházení s nimi, jakož i podmínek pro udělení statusu uprchlíka či osoby požívající doplňkovou ochranu.
Jak plyne z preambule nového nařízení č. 604/2013 (konkrétně z bodu 5), uplatňovaná metoda by měla být založena na objektivních a spravedlivých kritériích jak pro členské státy, tak pro žadatele o azyl. K těmto kritériím nutno v obecnosti dodat, že tato žadatele jednotlivým členským státům Evropské unie nerozdělují rovným dílem, respektive podle velikosti a možností těchto států, ale v závislosti na zjištění skutečností stanovených v kapitole III uvedeného nařízení, které zmíněná kritéria sestavená do určitého pořadí obsahuje. Na základě těchto kritérií by pak mělo být možné urychleně určit příslušný členský stát tak, aby byl zaručen účinný přístup k řízení o poskytnutí mezinárodní ochrany a aby nebyl ohrožen cíl urychleného vyřízení žádostí o mezinárodní ochranu (srov. též bod 5 preambule nařízení č. 604/2013).
V rámci právních záruk zajišťuje nařízení č. 604/2013 žadateli o mezinárodní ochranu právo na podání opravného prostředku. V bodu 19 preambule se k tomu konstatuje, že by měly být stanoveny právní záruky a právo na účinný opravný prostředek, pokud jde o rozhodnutí o přemístění žadatele do příslušného členského státu, aby byla zaručena účinná ochrana jeho práv v souladu zejména s článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie, přičemž pro zajištění souladu s mezinárodním právem by měl účinný opravný prostředek proti takovému rozhodnutí zahrnovat jak přezkum toho, jak je uplatňováno toto nařízení, tak přezkum po právní i skutkové stránce v členském státě, do kterého je žadatel přemísťován. V čl. 27 odst. 1 nařízení č. 604/2013 se pak stanoví, že žadatel nebo jiná osoba uvedená v čl. 18 odst. 1 písm. c) nebo d) má právo na podání účinného opravného prostředku k soudu co do skutkové i právní stránky ve formě odvolání proti rozhodnutí o přemístění nebo jeho přezkumu. Takovým opravným prostředkem je v právním řádu České republiky žaloba proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 s. ř. s., kterou se žadatel může domáhat přezkoumání rozhodnutí o přemístění.
Ohledně rozsahu přezkumu si soud je vědom toho, že musí přihlížet nejen k vnitrostátní právní úpravě, ale též k (byť v tomto ohledu spíše kusé) právní úpravě stanovené v nařízení č. 604/2013, a též k případné judikatuře Soudního dvora Evropské unie. V tomto směru je soudu znám rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 10. 12. 2013, Shamso Abdullahi, C-394/12, ve kterém se soud vyjadřoval k rozsahu opravného prostředku podle čl. 19 odst. 2 nařízení č. 343/2003, který právo na opravný prostředek nebo přezkum rozhodnutí o určení příslušného členského státu zakotvuje. Konstatoval, že toto nařízení je třeba vykládat nejen z hlediska znění ustanovení, která jej tvoří, nýbrž rovněž z hlediska jeho obecné systematiky, cílů a kontextu, a to zejména vývoje, který zaznamenalo v souvislosti se systémem, jehož je součástí. V tomto ohledu Soudní dvůr EU připomenul, že společný evropský azylový systém byl koncipován v kontextu umožňujícím předpokládat, že všechny státy, které se na něm podílejí, ať jde o členské státy nebo třetí státy, dodržují základní práva, včetně práv, jejichž základem je Úmluva o právním postavení uprchlíků (č. 208/1993 Sb.), tzv. Ženevská úmluva a protokol z roku 1967, jakož i Listina základních práv Evropské unie, a že si členské státy mohou v tomto ohledu vzájemně důvěřovat. Dodal, že právě z důvodu této zásady vzájemné důvěry přijal unijní zákonodárce nařízení č. 343/2003 s cílem racionalizovat posuzování žádostí o azyl a zabránit zahlcení systému povinností státních orgánů zabývat se několikanásobnými žádostmi podanými stejným žadatelem, zvýšit právní jistotu, pokud jde o určování státu odpovědného za posouzení žádosti o azyl, a vyhnout se tak systému "forum shopping", přičemž hlavním cílem toho všeho je zrychlení posuzování žádostí v zájmu jak žadatelů o azyl, tak zúčastněných států (viz. rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 21. 12. 2011, N. S. a další, C-411/10, Sb. rozh., I-13905, body 78 a 79). Článek čl. 19 odst. 2 nařízení č. 343/2003 posléze Soudní dvůr EU vyložil "v tom smyslu, že za okolností, kdy členský stát souhlasil s převzetím žadatele o azyl na základě kritéria uvedeného v čl. 10 odst. 1 uvedeného nařízení, to znamená jako členský stát prvního vstupu žadatele o azyl na území Evropské unie, může tento žadatel zpochybnit volbu tohoto kritéria pouze s poukazem na existenci systémových nedostatků azylového řízení a podmínek přijímání žadatelů o azyl v tomto členském státě, které představují závažné a prokazatelné důvody pro domněnku, že uvedený žadatel bude vystaven skutečnému riziku nelidského nebo ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 Listiny základních práv Evropské unie".
Podstatou tehdy položené předběžné otázky tedy byl výklad rozsahu přezkumu rozhodnutí o přemístění žadatele, konkrétně zda má žadatel právo požadovat v rámci opravného prostředku přezkum určení příslušného členského státu s odvoláním na nesprávné použití kritérií. Tutéž otázku si v podmínkách nařízení č. 604/2013 položil i soud a dospěl k závěru, že na rozdíl od předchozího nařízení č. 343/2003, které se k rozsahu přezkumu výslovně nevyjadřovalo, obsahuje nové nařízení č. 604/2013 výslovný pokyn, jak na tuto problematiku nahlížet. Z bodu 19 preambule nařízení č. 604/2013 totiž plyne, že přezkum musí vedle posouzení situace v členském státě, do kterého je žadatel přemísťován (z hlediska toho, zda existují závažné důvody se domnívat, že v tomto členském státě dochází k systematickým*) nedostatkům, pokud jde o azylové řízení a o podmínky přijetí žadatelů v daném členském státě, které s sebou nesou riziko nelidského či ponižujícího zacházení ve smyslu čl. 4 Listiny základních práv Evropské unie), zahrnovat též přezkum toho, jak je toto nařízení uplatňováno, z čehož plyne zřetelný požadavek na širší přezkum, než tomu bylo za účinnosti nařízení č. 343/2003. Ostatně to, že přijetím nařízení č. 604/2012 bylo sledováno provedení několika podstatných změn, potvrzuje již bod 1 jeho preambule.
Přezkum rozhodnutí o přemístění žadatele proto musí být zaměřen také na správnost použití kritérií pro určení příslušného členského státu. Soud se proto v dané souvislosti musí zabývat tím, zda si žalovaný opatřil dostatek podkladů, z nichž v jejich souhrnu neplynou důvodné pochybnosti o zjištěném skutkovém stavu a zda žalovaný na základě takto zjištěného skutkového stavu správně vyložil jednotlivá kritéria stanovená pro určení příslušného státu a dospěl tak ke správnému závěru o určení příslušného členského státu. Je rovněž povinností soudu přezkoumat procesní postup žalovaného. To vše soud samozřejmě učiní pouze v rozsahu žalobních bodů, neboť s ohledem na zásadu dispoziční není povinností soudu přezkoumávat rozhodnutí žalovaného i po těch stránkách, které žalobce nenamítá.
S ohledem na shora uvedené přistoupil soud k posouzení žalobou napadeného rozhodnutí v mezích žalobních bodů, jimiž žalobkyně zpochybňovala příslušnost Slovenské republiky.
Žalovaný se nejprve správně zabýval kritérii stanovenými v kapitole III nařízení č. 604/2013 rozhodnými pro určení příslušného členského státu a správně dospěl k závěru, že příslušnou nelze určit ani Českou republiku, ani jiný členský stát. Žalovaný skutkový stav, který byl podkladem pro tuto jeho úvahu, zjistil dostatečně, neboť vyšel z výpovědi žalobkyně, a dalších listinných důkazů, zejména těch, které byly zajištěny v rámci přeshraniční spolupráce. Z těchto podkladů zcela spolehlivě bez jakýchkoliv pochybností vyplývá, že žalobkyně dne 18. 10. 2004 požádala o mezinárodní ochranu ve Slovenské republice, což žalovanému při podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany zatajila. Tedy svou první žádost žalobkyně podala ve Slovenské republice, která je tak příslušná podle čl. 3 odst. 2 věty první nařízení č. 604/2013, podle kterého pokud nemůže být na základě kritérií vyjmenovaných v tomto nařízení určen příslušný členský stát, je k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu příslušný první členský stát, ve kterém byla žádost podána. Slovenská republika tak v souladu s čl. 18 odst. 1 písm. d) nařízení č. 604/2013 přijala žalobkyni zpět. Otázkou tedy zůstává, zda povinnost Slovenské republiky nezanikla podle čl. 19 odst. 2 nařízení č. 604/2013, jak tvrdí žalobkyně.
Podle čl. 19 odst. 2 nařízení č. 604/2013 povinnosti uvedené v čl. 18 odst. 1 zanikají, pokud členský stát příslušný k posouzení žádosti zjistí poté, co je požádán o převzetí nebo přijetí zpět žadatele nebo jiné osoby uvedené v čl. 18 odst. 1 písm. c) nebo d), že dotyčná osoba opustila území členských států na dobu nejméně tří měsíců, a pokud dotyčná osoba není držitelem platného povolení k pobytu vydaného příslušným členským státem. Žádost podaná po období nepřítomnosti uvedené v prvním pododstavci se považuje za novou žádost, na základě které je zahájeno nové řízení k určení příslušného členského státu.
Žalovaný se naplněním této podmínky v napadeném rozhodnutí nezabýval, což však nelze považovat za pochybení, neboť z tohoto ustanovení žalovanému neplynuly v rámci jím vedeného řízení ve vztahu ke zjišťování skutkového stavu žádné povinnosti. Citované ustanovení totiž prioritně nesměřuje vůči státu, který rozhoduje o určení příslušného členského státu, ale vůči státu, který je jako příslušný členský stát určen a který je v důsledku toho požádán o převzetí nebo přijetí zpět žadatele nebo jiné osoby uvedené v čl. 18 odst. 1 písm. c) nebo d) nařízení č. 604/2013. Jestliže pak tento stát zjistí, že dotyčná osoba opustila území členských států na dobu nejméně tří měsíců, přičemž je samozřejmě jeho povinností tuto skutečnost dostatečným způsobem věrohodně prokázat, znamená to, že jeho povinnost převzít nebo přijmout zpět dotyčnou osobu zaniká. V důsledku takových zjištění je následně vedeno nové řízení k určení příslušného členského státu, přičemž v tomto řízení se žádost podaná po období nepřítomnosti uvedené v prvním pododstavci považuje za novou žádost, tj. žádost, která se ve smyslu čl. 3 odst. 2 nařízení č. 604/2013 stává kritériem pro určení příslušného členského státu.
Za této situace soud uzavírá, že nebylo povinností žalovaného zjišťovat, zda žalobkyně po podání její žádosti o udělení mezinárodní ochrany v roce 2004 odcestovala do Vietnamu a tam pobývala až do roku 2008, resp. 2009, jak žalobkyně tvrdí, a nebylo ani jeho povinností své rozhodnutí v tomto směru blíže odůvodňovat. Naopak zcela spolehlivě a bez důvodných pochybností bylo zjištěno, že první žádost o mezinárodní ochranu žalobkyně podala ve Slovenské republice, na základě čehož je tento členský stát příslušný posoudit její aktuální žádost. Žalovaný tak správně vyhodnotil žádost žalobkyně jako nepřípustnou podle § 10a písm. b) zákona o azylu, a z toho důvodu správně řízení zastavil podle § 25 písm. i) téhož zákona o azylu. Žalovaný rovněž s ohledem na shora uvedené neporušil žalobkyní vyjmenovaná ustanovení § 3, § 50 odst. 2, odst. 3 a odst. 4, § 52 a § 68 odst. 3 správního řádu.
*) V rozsudku Soudního dvora se hovoří o systémových, ne systematických nedostatcích. | decision_1346.txt |
388 | k zákonu č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění účinném ke dni 30. 6. 2010
Podchod, jehož primárním účelem je vstup do stanice metra a výstup z ní, je součástí dráhy metra. Proto se na tuto stavbu vztahuje přednostně speciální právní úprava v režimu zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, a to i přesto, že plní některé funkce pozemní komunikace.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 8. 2014, čj. 3 As 121/2013-40)
Věc: Společnost s ručením omezeným PARDAM proti Ministerstvu dopravy, za účasti akciové společnosti Dopravní podnik hl. m. Prahy, o charakter podchodu "Můstek", o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalobkyně je nájemkyní nebytových prostor, nacházejících se v I. suterénu domu v blízkosti podchodu "Můstek", přičemž je oprávněna tyto prostory užívat k provozování kasinových her a s tím souvisejících činností. Osoba zúčastněná na řízení jako provozovatelka dráhy uzavírá od 1. 9. 2005 v nočních hodinách přístupové cesty do stanice metra Můstek, a to v zájmu udržení veřejného pořádku na přístupových cestách, zamezení přístupu a následnému nedovolenému jednání společensky nepřizpůsobivých osob, které zde páchaly trestnou činnost a ničily majetek, čímž současně došlo k omezení žalobkyně v přístupu do předmětných nebytových prostor.
Na základě snahy vyřešit záležitost smírnou cestou došlo mezi žalobkyní a osobou zúčastněnou na řízení dne 25. 8. 2006 k uzavření dohody o provozních opatřeních při uzavírání přístupových cest do stanice metra Můstek. Na základě této dohody byl žalobkyni zajištěn výhradní přístup do kasina za stanovených podmínek. V dohodě se uvádělo, že osoba zúčastněná na řízení je vlastníkem i uživatelem stanice metra Můstek, rovněž je vlastníkem přístupové cesty do stanice metra Můstek, a vlastníkem rolovacích mříží umístěných na vstupech do stanice metra, vyjma uzávěru vstupu do domu a stanice metra Můstek umístěného na dotčeném domě. Tento uzávěr je však osobou zúčastněnou na řízení ovládán. Přístup do předmětného nebytového prostoru pro zákazníky a podnájemce žalobkyně byl možný jednak z přístupových cest do metra Můstek, a jednak schodištěm v daném domě, ke kterému je možný přístup přímo z uliční úrovně z Václavského náměstí přes dveře umístěné v proskleném uzávěru. Z dohody dále plynulo, že žalobkyně v čase od 00:30 do 4:00 hod. vymezí pomocí mobilních zábran cestu z prostoru vstupu z úrovně Václavského náměstí ke dveřím provozovny - kasina a umožní výhradně svým klientům vstup a výstup těmito dveřmi pouze přístupovou cestou vyznačenou v prostoru stanice metra.
Žalobkyně nebyla s uvedeným stavem spokojena a domáhala se určení, že podchod "Můstek" je veřejnou komunikací, jejíž obecné a neomezené užívání musí vlastník podchodu strpět. Magistrát hlavního města Prahy svým rozhodnutím ze dne 19. 5. 2009 zamítl žádost žalobkyně na určení povinnosti strpět užívání veřejné komunikace - obecné a neomezené užívání podchodu "Můstek" vymezeného vstupy a výstupy na určených pozemcích v Praze.
Odvolání žalobkyně proti rozhodnutí I. stupně zamítl žalovaný svým rozhodnutím ze dne 23. 2. 2010.
Žalobu žalobkyně proti rozhodnutí žalovaného zamítl Městský soud v Praze svým rozhodnutím ze dne 16. 10. 2013, čj. 9 A 79/2010-63.
Žalobkyně v žalobě konstatovala, že podstatou a předmětem řízení před správními orgány je veřejné subjektivní právo obecného užívání komunikace, konkrétně užívání podchodu. Podle žalobkyně rozhodnutí správních orgánů nejsou správná, jsou v rozporu s právními předpisy, a rovněž tak byla vydána orgánem, jemuž pravomoc k rozhodnutí věci nenáleží. K realizaci své podnikatelské činnosti je žalobkyně nájemkyní nebytových prostor 1. suterénu a mezisuterénu dotčené nemovitosti. Stavba této nemovitosti byla řádně povolena stavebním povolením a její užívání povoleno na základě kolaudačního rozhodnutí. Podle uvedených rozhodnutí a podkladů k jejich vydání je zřejmé, že k jejich užívání náleží přístup z veřejné komunikace, a k části nemovitostí situovaných pod úrovní okolního terénu z veřejné komunikace označované jako podchod "Můstek", a to jako veřejné právo obecného užívání veřejné komunikace podchodu. Od 1. 9. 2005 osoba zúčastněná na řízení v době od 00:00 hodin do 5:00 hodin každého kalendářního dne vstupy do a výstupy z podchodu uzavírá mřížemi, zamezuje tak přístupnosti pronajatých prostor z veřejné komunikace.
Městský soud se plně ztotožnil se závěry správního orgánu I. stupně, že podchod "Můstek" není veřejně přístupnou komunikací, ale součástí speciální dráhy (metra). K argumentaci, v níž žalobkyně poukazovala na dle jejího názoru protiprávní postup osoby zúčastněné na řízení, spočívající v instalaci mříží znemožňujících vstup do podchodu "Můstek" v určitých hodinách, městský soud uvedl, že předmětem řízení v dané věci bylo posouzení toho, zda podchod "Můstek" je veřejnou pozemní komunikací, kterou je možné obecně a neomezeně užívat. Ze závěru správních orgánů, že podchod "Můstek" není veřejně přístupnou pozemní komunikací, ale součástí speciální dráhy metra, nicméně logicky vyplývá i náhled na tvrzení žalobkyně, že instalace předmětných mříží byla protiprávní. Své přesvědčení o protiprávnosti instalace mříží totiž žalobkyně opírala právě o tvrzení, že podchod "Můstek" je veřejnou pozemní komunikací, kterou lze obecně a neomezeně užívat. Tomuto tvrzení však správní orgán, a to zcela oprávněně, nepřisvědčil.
Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozhodnutí městského soudu kasační stížnost, z níž vyplývá, že podle stěžovatelky městský soud nesprávně posoudil právní otázku charakteru komunikace, nesprávně posoudil aplikaci zákona o dráhách na souzený případ. Podle stěžovatelky městský soud také přehlédl, že skutková podstata, spočívající ve vymezení obvodu dráhy územním rozhodnutím, nemá oporu ve spise a ve věci rozhodoval věcně nepříslušný správní orgán.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Nejvyšší správní soud uvádí, že předně se musel zabývat otázkou charakteru podchodu Můstek. Podle § 6 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, "[m]ístní komunikace je veřejně přístupná pozemní komunikace, která slouží převážně místní dopravě na území obce". Podle § 9 odst. 1 věty první téhož zákona platí, že "vlastníkem místních komunikací je obec, na jejímž území se místní komunikace nacházejí". Podle § 3 odst. 4 vyhlášky č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích, "[m]ístními komunikacemi IV. třídy jsou samostatné chodníky, stezky pro pěší, cyklistické stezky, cesty v chatových oblastech, podchody, lávky, schody, pěšiny, zklidněné komunikace, obytné a pěší zóny apod.". Metro je železniční dráhou speciální ve smyslu § 3 odst. 1 písm. d) zákona o dráhách. Vyhláška č. 177/1995 Sb., kterou se vydává stavební a technický řád drah, v § 27 stanovuje, co se rozumí součástí dráhy: dle písm. d) jsou součástí dráhy "stanice, které tvoří nástupiště pro cestující a služební nástupiště, vestibuly, přístupové a výstupní cesty, výtahy, pohyblivé schody a chodníky, dopravní zařízení pro osoby s omezenou schopností pohybu, vyprošťovací štoly pro výtahy, pevná schodiště, staniční prostory a zařízení pro služební účely a odbavování cestujících".
Městský soud přezkoumatelným způsobem vysvětlil, proč považuje podchod Můstek za součást dráhy, a ne místní komunikaci IV. třídy. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s hodnocením městského soudu, že i když lze podchod Můstek použít též pouze jako podchod, tedy vstoupit do něj jedním ze vstupů do podchodu, projít pod zemským povrchem a výstupem pak podchod na jiném místě opustit, není toto použití jeho hlavním účelem. Tomuto závěru nasvědčuje i skutečnost, že se v daném místě nachází pěší zóna, tedy není tam překážka, kterou je potřebné podchodem obcházet. Magistrát, odbor dopravy, jako drážní správní úřad, vydal dne 8. 11. 2004 osobě zúčastněné na řízení jako vlastníku a zároveň provozovateli dráhy úřední povolení k provozování dráhy v hlavním městě Praze. Ze schématu rozsahu kolaudované stavby trasy metra (rozhodnutí odboru dopravy NVP o uvedení trasy IA do provozu ze dne 9. 8. 1978), přílohy 3 [stanice - vlastní stanice, podchodová část (vestibuly), uliční úroveň], konkrétně z technického popisu stanice Můstek plyne: "Stanice Můstek je situovaná pod dolní částí Václavského náměstí. Má dva vestibuly, jeden je součástí nového podchodu pod křižovatkou Na Můstku, druhý navazuje na dnešní podchod uprostřed Václavského náměstí." Dále se v zápisu z kolaudační prohlídky ze dne 2. 8. 1987 uvádí objekty stanice Můstek, jako objekt A2-20.08 je zařazen "vestibul a podchod Můstek". Předmětný podchod Můstek byl tedy považován za součást stanice Můstek i v rámci kolaudačního řízení a vestibul stanice Můstek byl součástí nového podchodu pod křižovatkou Na Můstku. Z výše uvedeného hlavního účelu podchodu Můstek, vlastnictví této přístupové cesty osobou zúčastněnou na řízení a i z kolaudačního řízení zahrnujícího stavbu stanice Můstek plyne, že podchod Můstek je nezbytné považovat za přístupovou a výstupnou cestu pro cestující, tudíž za součást dráhy v režimu zákona o dráhách.
K výkladu relevantních ustanovení zákona o drahách a zákona o pozemních komunikacích Nejvyšší správní soud považuje za vhodné podotknout, že mezi uvedenými režimy není vylučovací poměr, což znamená, že pokud platí, že určitá stavba je součástí dráhy coby výstupová či přístupová cesta ke stanici vlaku, nevyplývá z toho, že nemůže zároveň plnit určité funkce pozemní komunikace. V případě konfliktu mezi uvedenými právními režimy zakotvenými v předmětných zákonech je pak namístě užít výkladovou zásadu lex specialis derogat legi generali, která v sobě zahrnuje i teleologickou úvahu, tedy otázku po účelu dané stavby. Tímto způsobem postupoval i městský soud a správně usoudil, že primárním účelem podchodu Můstek je umožnit přístup ke stanici metra Můstek, a teprve sekundárním účelem je umožnit obecný průchod pod křižovatkou Na Můstku jako součást systému podchodu Můstek. Za užití uvedeného výkladového pravidla se však režim pozemní komunikace pro uvedenou stavbu neuplatní, neboť zcela logicky dostává přednost režim zákona o dráhách jako právní režim upravující fungování podzemní dráhy, k níž podchod Můstek svým funkčním určením náleží. Nejvyšší správní soud se proto stran právní kvalifikace žalovaného i městského soudu ztotožňuje s jejich závěry. (...) | decision_1347.txt |
389 | k § 65 odst. 1 soudního řádu správního
k § 142 odst. 1, § 161, § 165 odst. 5 a § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
I. Pro účely posouzení toho, zda je úkon správního orgánu rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., je nutno hodnotit, zda má napadený úkon povahu individuálního správního aktu, zda je zde konkrétní individualizovaný adresát takového vrchnostenského aktu, zda tento úkon zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje jeho konkrétní práva a zda je vydán ve formalizovaném řízení upraveném právními předpisy správním orgánem v mezích jeho zákonem stanovené pravomoci jako materializovaný akt obsahující stanovené náležitosti a komunikovaný adresátovi. Tyto aspekty je přitom nutno hodnotit z hlediska toho, jak je předpokládá právní úprava, nikoliv z hlediska toho, zda byly v konkrétním případě předpokládané aspekty skutečně zcela naplněny.
II. Řízení dle § 142 odst. 1 správního řádu z roku 2004 (o určení právního vztahu) je řízením o žádosti. Došla-li tedy žádost věcně a místně příslušnému správnímu orgánu, bylo řízení zahájeno a správní orgán již nemohl opět řízení zahajovat a naopak musel již zahájené řízení zákonem předpokládaným způsobem ukončit (tj. vydáním rozhodnutí).
III. Osoba, která tvrdí, že k uzavření veřejnoprávní smlouvy dle § 161 správního řádu z roku 2004 nebyl vyžadován její souhlas, ačkoliv vyžadován měl být, může využít jako prostředek ochrany svých práv žádost podle § 142 odst. 1 citovaného zákona.
IV. Na určení věcné příslušnosti pro rozhodnutí o žádosti podle § 142 odst. 1 správního řádu z roku 2004 o určení, že veřejnoprávní smlouva dle § 161 téhož zákona není účinná, je nutno analogicky aplikovat § 165 odst. 5, resp. § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu z roku 2004. Věcně příslušným je tak správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který je stranou veřejnoprávní smlouvy.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2014, čj. 7 As 100/2014-52)
Prejudikatura: č. 923/2006 Sb. NSS, č. 2206/2011 Sb. NSS, č. 2717/2012 Sb. NSS, č. 2725/2013 Sb. NSS a č. 3104/2014 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 93/2010 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 542/09).
Věc: Obec Dobřejovice proti Ministerstvu pro místní rozvoj, za účasti společnosti s ručením omezeným SEVERE JEDNA, o veřejnoprávní smlouvu, o kasačních stížnostech žalovaného a osoby zúčastněné na řízení.
Krajský úřad Středočeského kraje (správní orgán I. stupně) rozhodl dne 16. 9. 2013 o žádosti žalobkyně podle § 142 správního řádu o určení, že veřejnoprávní smlouva o změně stavby před dokončením ze dne 22. 2. 2013, uzavřená mezi Městským úřadem Říčany a osobou zúčastněnou na řízení (dále jen „Smlouva“) je neplatná a nenabyla účinnosti. Žalobkyni mimo jiné sdělil, že vzhledem k tomu, že Smlouva nebyla zrušena a její právní účinky nadále trvají, je bezpředmětné o této skutečnosti vést řízení dle § 142 správního řádu.
O odvolání žalobkyně rozhodl žalovaný dne 27. 2. 2014 tak, že krajský úřad nepochybil, pokud správní řízení podle § 142 správního řádu nezahájil a nevydal v něm rozhodnutí a podání žalobkyně vyřídil úkonem podle části čtvrté správního řádu.
Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně u Krajského soudu v Praze. Krajský soud při svém rozhodování vyšel z toho, že žalobkyně nemá jinou možnost, jak se domoci ochrany svých práv, než iniciací řízení o určení neúčinnosti veřejnoprávní smlouvy podle § 142 správního řádu. Teprve rozhodnutí vydané v tomto řízení je soudně přezkoumatelné a zaručuje žalobkyni právo na přístup k soudu. Jedná se o správní řízení o žádosti. Pokud tedy žalovaný hovořil o tom, že krajský úřad správně nezahájil řízení, pohyboval se mimo platnou právní úpravu. Řízení bylo zahájeno již okamžikem, kdy žádost žalobkyně byla dodána do datové schránky krajského úřadu. Žádost byla směřována orgánu věcně i místně příslušnému. Krajský úřad pak byl povinen o žádosti rozhodnout. Pokud by dospěl k závěru, že šlo o žádost zjevně právně nepřípustnou, měl řízení usnesením zastavit. Pokud měl za to, že projednání žádosti brání překážka věci rozhodnuté, měl řízení zastavit pro zjevnou bezpředmětnost. Ani tento závěr však nejspíše neobstojí. Samotné uplatnění podnětu k přezkoumání Smlouvy nemůže vylučovat právo žalobkyně iniciovat určovací řízení. Překážka věci rozhodnuté neplyne ani z rozhodnutí o tom, že žalobkyně není účastníkem stavebního řízení, neboť Smlouva nahrazuje nejen stavební povolení, ale i územní rozhodnutí. Z obsahu správního spisu přitom nelze dovodit, že by zde existovalo pravomocné rozhodnutí určující, že žalobkyně není účastníkem územního řízení. Pokud by žalovaný, popř. krajský úřad dospěli k názoru, že žalobkyně neprokázala, že požadované určení není nezbytné pro uplatnění jejích práv, pak by museli žádost (resp. odvolání) zamítnout, a to formou rozhodnutí podle správního řádu, v jehož odůvodnění byli povinni přesvědčivě vysvětlit, proč se v právní sféře žalobkyně takové určení nemůže nijak projevit. Závěr o nepotřebnosti se však jeví málo pravděpodobným. Toto posouzení však přísluší v prvé řadě krajskému úřadu, popř. žalovanému. V tuto chvíli se k této otázce vyjádřili způsobem, jenž je nepřezkoumatelný. Samotná otázka, zda je stavba způsobilá ovlivnit území žalobkyně, je z hlediska řízení podle § 142 správního řádu již otázkou meritorní. Pokud jde o formu úkonů krajského úřadu a žalovaného, je evidentní, že nebylo rozhodováno formou rozhodnutí ani usnesení podle správního řádu. Na druhou stranu z obsahu sdělení je zřejmé, že se nejedná pouze o dílčí procesní úkony v rámci vedeného řízení. Z jejich textu plyne, že ani jeden ze správních orgánů se nehodlá žádostí žalobkyně zabývat, protože ji považuje za bezpředmětnou. Smyslem těchto sdělení bylo řízení o žádosti žalobkyně (resp. o odvolání) ukončit. Na obě sdělení je proto namístě nahlížet z hlediska materiálního jako na rozhodnutí, kterými jsou žádost žalobkyně a její odvolání vyřízena. Krajský soud v tomto směru odkázal na závěry Ústavního soudu vyjádřené v nálezu ze dne 27. 4. 2010, sp. zn. III. ÚS 542/09, č. 93/2010 Sb. ÚS. I v tomto případě žalovaný ve své podstatě mimoprocesním způsobem odvolání žalobkyně zamítl. Odlišnost spočívá jen v tom, že vydání rozhodnutí se vyhýbal již krajský úřad. Takový postup je nepřijatelný, neboť tvrzený zásah do vlastnického práva, popř. do práva na samosprávu, vyžaduje, aby žalobkyně měla možnost dosáhnout vydání rozhodnutí přezkoumatelného soudem. Bylo nezbytné, aby se krajský úřad i žalovaný žádostí zabývali a rozhodnutím (popř. usnesením) s formálními náležitostmi podle § 67 až 69 správního řádu ve výroku a odůvodnění přezkoumatelným způsobem vyjevili skutkové a právní důvody, na základě nichž se podáním nehodlali věcně zabývat. Pokud tak neučinili, dopustili se závažných procesních vad.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podali žalovaný a osoba zúčastněná na řízení (stěžovatelé) kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud kasační stížnosti zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku z důvodu jeho vnitřní rozpornosti. Ta je spatřována ve skutečnosti, že krajský soud na jednu stranu vyslovil závěr, že napadené akty nejsou rozhodnutími, na stranu druhou je jako rozhodnutí posoudil a ve výroku také jako rozhodnutí zrušil.
Této námitce nelze přisvědčit. Krajský soud zcela jasně odlišil označení napadených aktů z hlediska formy a hodnocení těchto aktů z materiálního hlediska (tj. z hlediska obsahu). Skutečnost, že správní akt není formálně označen jako rozhodnutí, neznamená, že se nemůže materiálně jednat o rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., tedy o úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti.
Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu mohou být posuzovány jako rozhodnutí dle § 65 odst. 1 s. ř. s. rovněž přípisy či sdělení správního orgánu, které nemají formu rozhodnutí (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2006, čj. 1 Afs 147/2005-107, č. 923/2006 Sb. NSS). Otázku, zda je správní akt rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., je nutno primárně posuzovat z hlediska jeho obsahu, nikoliv jeho formy. Nejedná se však o jediný aspekt, který by měl být v tomto ohledu posuzován. Dřívější ryze materiální pojetí rozhodnutí správního orgánu v judikatuře správních soudů totiž korigoval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svých usneseních ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, a ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76, č. 2725/2013 Sb. NSS. Jak bylo například konstatováno v prvním z těchto usnesení, „[r]ozdíl mezi žalobou proti rozhodnutí správního orgánu a zásahovou žalobou proto primárně spočívá ve formě aktů nebo úkonů, proti nimž uvedené žaloby chrání. Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu chrání proti aktům majícím obecně povahu individuálního správního aktu, jak takovému pojmu rozumí hlavní proud doktríny správního práva (ať již vydávaného podle správního řádu, zákona o správě daní a poplatků či jakéhokoli jiného zvláštního zákona).“ Rozšířený senát následně ve svém usnesení ze dne 19. 8. 2014, čj. 6 As 68/2012-47, č. 3104/2014 Sb. NSS, blíže rozvedl, že je nutno posuzovat, zda má napadený úkon povahu individuálního správního aktu, je zde konkrétní individualizovaný adresát takového vrchnostenského aktu, tento úkon zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje jeho konkrétní práva, je vydán ve formalizovaném řízení upraveném právními předpisy správním orgánem v mezích jeho zákonem stanovené pravomoci jako materializovaný akt obsahující stanovené náležitosti, komunikovaný adresátovi.
Rozšířeným senátem vymezené aspekty pro posouzení naplnění pojmu rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. je podle názoru Nejvyššího správního soudu nutno hodnotit z hlediska toho, jak je předpokládá právní úprava, nikoliv z hlediska toho, zda byly v konkrétním případě předpokládané aspekty skutečně zcela naplněny. Stále je tedy nutno trvat na tom, že i pouhý přípis či sdělení správního orgánu mohou být posuzovány jako rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. v situaci, kdy je zákonem předpokládáno vydání rozhodnutí (tj. vrchnostenského aktu splňujícího rozšířeným senátem vymezené aspekty). Tyto závěry také plně korespondují s výše citovaným nálezem Ústavního soudu ze dne 27. 4. 2010, sp. zn. III. ÚS 542/09, z něhož krajský soud v napadeném rozsudku vycházel.
Závěr krajského soudu, že napadené akty jsou navzdory své formě materiálně rozhodnutími, tedy není nikterak vnitřně rozporný. Plně v souladu s takovým závěrem je pak i výrok napadeného rozsudku, jímž krajský soud tyto akty ruší jako rozhodnutí. Nejvyšší správní soud tedy neshledal napadený rozsudek nepřezkoumatelným a přistoupil k jeho věcnému přezkumu.
Stěžovatelé brojí primárně proti závěru krajského soudu, že napadené akty jsou skutečně rozhodnutími ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Posouzení této otázky je ve světle výše citované judikatury závislé na tom, zda správní řád předpokládá, že na základě žádosti žalobkyně dle § 142 odst. 1 správního řádu měl být správním orgánem v mezích jeho pravomoci v rámci formalizovaného řízení vydán vrchnostenský akt zakládající, měnící, rušící nebo závazně určující práva nebo povinnosti konkrétního individualizovaného adresáta, tomuto adresátovi komunikovaný a obsahující stanovené náležitosti, a zda lze napadené akty materiálně za takovýto akt považovat. (...)
Podle § 44 odst. 1 správního řádu „[ř]ízení o žádosti je zahájeno dnem, kdy žádost nebo jiný návrh, kterým se zahajuje řízení [...], došel věcně a místně příslušnému správnímu orgánu“.
Podle § 142 odst. 1 správního řádu „[s]právní orgán v mezích své věcné a místní příslušnosti rozhodne na žádost každého, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo“.
Podle § 142 odst. 2 správního řádu „[p]odle odstavce 1 správní orgán nepostupuje, jestliže může o vzniku, trvání nebo zániku určitého právního vztahu vydat osvědčení anebo jestliže může otázku jeho vzniku, trvání nebo zániku řešit v rámci jiného správního řízení“.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s krajským soudem v závěru, že řízení dle § 142 odst. 1 správního řádu je řízením o žádosti. Tato skutečnost jednoznačně vyplývá z dikce tohoto ustanovení („rozhodne na žádost“). Otázku, zda a kdy v posuzované věci došlo k zahájení řízení, je tak nutno posuzovat ve světle § 44 odst. 1 správního řádu. Došla-li tedy žádost žalobkyně věcně a místně příslušnému správnímu orgánu, bylo řízení zahájeno, a správní orgán tak již nemohl opět řízení zahajovat a naopak musel již zahájené řízení zákonem předpokládaným způsobem ukončit (tj. vydáním rozhodnutí). Za této situace by byla zcela lichá argumentace, že napadené akty nemohou být považovány za rozhodnutí z toho důvodu, že v dané věci krajský úřad nezahájil žádné řízení.
Žalovaný nicméně rozporuje také závěr krajského soudu, že žádost žalobkyně skutečně došla věcně a místně příslušnému správnímu orgánu. Podle žalovaného je takovým orgánem stavební úřad, který vedl správní řízení o předmětné stavbě a byl smluvní stranou Smlouvy v pozici správního orgánu.
Také v této otázce považuje Nejvyšší správní soud závěr krajského soudu za správný.
Podle § 161 odst. 1 správního řádu, „[s]tanoví-li tak zvláštní zákon, může správní orgán uzavřít veřejnoprávní smlouvu s osobou, která by byla účastníkem podle § 27 odst. 1, kdyby probíhalo řízení podle části druhé, a to i namísto vydání rozhodnutí. Podmínkou účinnosti veřejnoprávní smlouvy je souhlas ostatních osob, které by byly účastníky podle § 27 odst. 2 nebo 3. Správní orgán přitom postupuje podle ustanovení o souhlasu třetích osob (§ 168).“
Podle § 165 odst. 5 správního řádu „[u] veřejnoprávních smluv uzavřených podle § 160 nebo § 161 je k přezkoumání souladu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy příslušný správní orgán oprávněný řešit spor z veřejnoprávní smlouvy (§ 169 odst. 1) a u veřejnoprávních smluv podle § 162 správní orgán nadřízený správnímu orgánu, jehož souhlasu je třeba k uzavření veřejnoprávní smlouvy“.
Podle § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu „[s]pory z veřejnoprávních smluv rozhoduje správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který je stranou veřejnoprávní smlouvy, jde-li o veřejnoprávní smlouvu podle § 161“.
Předně Nejvyšší správní soud poznamenává, že na řízení o žádosti podle § 142 odst. 1 správního řádu nedopadá přímo ani § 165 odst. 5, ani § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu. Nejedná se totiž o podnět k přezkoumání souladu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy ve smyslu § 165 odst. 1 správního řádu, ani o návrh na zahájení sporného řízení ve smyslu § 141 správního řádu. Oba dva instituty jsou svou povahou odlišné od řízení o žádosti dle § 142 odst. 1 správního řádu.
Ustanovení § 161 odst. 1 správního řádu (a také § 168 správního řádu) zcela jednoznačně podmiňuje účinnost veřejnoprávní smlouvy souhlasem určitých osob. Pokud taková osoba existuje a její souhlas není vyžádán, pak veřejnoprávní smlouva nemůže nabýt účinnosti. V takovém případě není ani namístě, aby tato osoba vyvolávala sporné řízení ohledně závazků plynoucích z veřejnoprávní smlouvy (dle § 141 správního řádu ve spojení s § 169 správního řádu). Nemá-li veřejnoprávní smlouva žádné účinky, neplynou z ní také žádné závazky, ohledně nichž by mohlo být vedeno sporné řízení. Vyvolání sporného řízení proto nelze považovat za prostředek ochrany práv osoby, jejíž souhlas nebyl v rozporu se zákonem vyžadován.
Za takový prostředek nelze považovat ani podnět k přezkoumání souladu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy dle § 165 odst. 1 správního řádu, a to především proto, že se jedná o postup prováděný výlučně z úřední povinnosti. Nikdo tedy nemá právní nárok na to, aby byl skutečně soulad veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy na základě tohoto ustanovení přezkoumán.
Naopak žádost podle § 142 odst. 1 správního řádu považuje Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem za zcela případný prostředek ochrany práv osoby, která tvrdí, že k uzavření veřejnoprávní smlouvy dle § 161 správního řádu nebyl vyžadován její souhlas, ačkoliv vyžadován měl být. Situace je zde plně srovnatelná se situací posuzovanou zvláštním senátem zřízeným podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, v rozsudku ze dne 6. 9. 2012, čj. Konf 25/2012-9, č. 2717/2012 Sb. NSS. Ve vztahu k tehdy účinné právní úpravě vyslovil zvláštní senát závěr, že řízení podle § 142 správního řádu je nejvhodnějším možným prostředkem pro nápravu vad způsobených nezákonně vydaným a posléze oznámeným certifikátem autorizovaného inspektora [dle hlavy III. části čtvrté stavebního zákona z roku 2006]. Jak přitom zvláštní senát výslovně poukázal, žádost podle § 142 odst. 1 správního řádu je především prostředkem ochrany osob, které o sobě tvrdí, že by byly účastníkem správního řízení, bylo-li by vedeno (srov. body 72 až 81 rozsudku zvláštního senátu). Nejvyšší správní soud proto neshledává žádný důvod, proč by měla být téže osobě při využití jiné, srovnatelné alternativy ke správnímu řízení (zde při uzavření veřejnoprávní smlouvy) zapovězena možnost ochrany jejích práv postupem podle § 142 odst. 1 správního řádu.
Ačkoliv tedy ve světle výše uvedeného nelze pro určení věcné příslušnosti v řízení o žádosti podle § 142 odst. 1 správního řádu přímo aplikovat ani § 165 odst. 5 ani § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu, je namístě analogické použití těchto ustanovení. Důvodem je především smysl a účel těchto ustanovení, kterým je naplnění základní zásady, že nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci (srov. např. Vedral, J. Správní řád. Komentář. 1. vyd. Praha: BOVA POLYGON, 2006, s. 962). Účastní-li se správní orgán veřejnoprávní smlouvy, je zcela namístě, aby tentýž orgán nerozhodoval v řízeních, jejichž předmětem je posouzení zákonnosti či účinnosti veřejnoprávní smlouvy, stejně jako posouzení sporů z ní plynoucích. Pokud zákonodárce shodně v § 165 odst. 5 i § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu stanovil v takových případech příslušnost nadřízeného správního orgánu, je podle názoru Nejvyššího správního soudu nutno analogicky dovozovat příslušnost nadřízeného správního orgánu také pro řízení o určení, že veřejnoprávní smlouva dle § 161 odst. 1 správního řádu není účinná. I zde je nutno ctít zásadu, že správní orgán nemůže být „soudcem“ ve vlastní věci, tj. ve věci, v níž je smluvní stranou napadené veřejnoprávní smlouvy.
Krajský úřad, jakožto správní orgán nadřízený Městskému úřadu Říčany, byl tedy v projednávané věci věcně i místně příslušný pro rozhodnutí o žádosti žalobkyně dle § 142 odst. 1 správního řádu. V souladu s § 44 odst. 1 správního řádu proto bylo řízení o této žádosti zahájeno již okamžikem, kdy krajskému úřadu došla. Bylo tedy iniciováno správní řízení, které měl krajský úřad zákonem stanoveným způsobem ukončit – tj. zastavením řízení (§ 66 správního řádu) nebo vydáním rozhodnutím ve věci samé (§ 142 odst. 1 ve spojení s § 67 a násl. správního řádu).
Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s argumentací, že řízení podle § 142 odst. 1 správního řádu může být zahájeno pouze jakousi kvalifikovanou žádostí – tedy žádostí, která prokazuje nezbytnost podání žádosti pro uplatnění práv žadatele. Správní řád neobsahuje žádné pravidlo, podle něhož by se k žádosti při nedoložení nezbytnosti nepřihlíželo. Žádost má proto při splnění podmínek stanovených v § 44 odst. 1 správního řádu účinky tímto ustanovením předpokládané, a to bez ohledu na to, nakolik žadatel prokazuje nezbytnost podání žádosti či její důvodnost. Ostatně dokonce i žádost neobsahující zákonné formální náležitosti je plně způsobilá zahájit správní řízení na základě § 44 odst. 1 správního řádu.
Analogicky lze poukázat na podobnou situaci v rámci řízení o určovací žalobě dle § 80 občanského soudního řádu, které je svou povahou obdobné řízení podle § 142 odst. 1 správního řádu. Také zde je řízení zahájeno již samotným podáním žaloby a otázka naléhavého právního zájmu je posuzována v rámci takto zahájeného řízení.
Pokud tedy správní orgán dospěje k závěru, že žadatel neprokázal nezbytnost podání žádosti, nemá to žádný vliv na skutečnost, že řízení již bylo zahájeno. Závěr správního orgánu se toliko promítne do konečného rozhodnutí, v němž musí být tento závěr přezkoumatelně zdůvodněn.
Nelze přisvědčit ani argumentaci, že závěr o zahájení řízení podle § 142 správního řádu pouhým podáním žádosti konstruuje nový opravný prostředek, jímž by mohla být napadána jakákoliv konstitutivní rozhodnutí správních orgánů, vede v důsledku k prolomení principu právní jistoty. Tato obava není namístě, neboť v případě právního vztahu konstituovaného správním rozhodnutím by se posuzovala prakticky pouze otázka, zda rozhodnutí skutečně nabylo právní moci. Jakmile by odpověď na tuto otázku byla kladná, muselo by být konstatováno, že právní vztah byl skutečně rozhodnutím konstituován. V řízení podle § 142 správního řádu není dán žádný prostor pro posuzování jakýchkoliv pochybení v původním správním řízení. Není možné namítat nedostatečná skutková zjištění, nesprávné právní závěry, procesní pochybení, nedostatečné odůvodnění apod. Tyto otázky je možné posuzovat pouze v řízení o opravných prostředcích. Kromě toho podání žádosti podle § 142 správního řádu nemá vůči rozhodnutí odkladný účinek. To, zda z rozhodnutí či veřejnoprávní smlouvy určité účinky plynou, je skutečnost nezávislá na podání žádosti. Pouze má být v řízení o žádosti autoritativně (avšak deklaratorně) posouzena. Nejedná se tedy svou povahou o nový opravný prostředek srovnatelný s opravnými prostředky dle hlav VII až X části druhé správního řádu, který by mohl nepřiměřeně narušovat právní jistotu. Jde toliko o prostředek ochrany práv osoby, které se případné účinky veřejnoprávní smlouvy (či rozhodnutí) dle jejích tvrzení dotýkají. Jde tudíž mimo jiné také o prostředek ochrany, který má přednost před podáním žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu (viz § 85 s. ř. s.).
Za lichou považuje Nejvyšší správní soud také argumentaci, že správní orgán nemusí o žádosti dle odstavce prvého § 142 správního řádu nijak rozhodnout, vydá-li osvědčení dle odstavce druhého tohoto ustanovení, s tím, že napadený akt krajského úřadu byl právě oním osvědčením. Předně, i když správní orgán shledá, že postačuje vydání osvědčení, musí řízení řádně ukončit způsobem, který předpokládá správní řád. Skutečnost, že lze vydat osvědčení, je v takovém případě důvodem pro zastavení řízení podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu, neboť žádost se stala zjevně bezpředmětnou (shodně Vedral, J., op. cit., s. 796). Řízení totiž bylo zahájeno již podáním žádosti a správní řád nepočítá s ukončením správního řízení pouhým vydáním osvědčení.
Navíc je nutno podotknout, že vydání osvědčení v posuzovaném případě ani nepřicházelo v úvahu. Jak uvedl Nejvyšší správní soud kupříkladu ve svém rozsudku ze dne 11. 4. 2013, čj. 9 As 31/2012-40, na který také poukazuje sama osoba zúčastněná na řízení, „osvědčení není určeno k odstranění pochybností či právního sporu. Je-li tedy ve věci třeba vyřešit spor, nejsou splněny podmínky pro vydání osvědčení.“ Podobně jako v tomto případě i v nyní posuzované věci je zřejmé, že zde existuje spor, konkrétně o to, zda Smlouva je účinná, či nikoliv. Zatímco smluvní strany Smlouvu zjevně za účinnou považují, žalobkyně je opačného názoru. V takovém případě není možné vydat osvědčení, pročež nemohl krajský úřad ani zastavit řízení podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu s tím, že postačuje vydání osvědčení.
Spor ohledně účinnosti veřejnoprávní smlouvy bude dán vždy, bude-li některá z dotčených osob tvrdit, že smlouva účinná není, zatímco ostatní dotčené osoby budou tvrdit opak. Z hlediska možnosti vydat osvědčení, je zcela lhostejné, zda jsou tvrzení lživá či nepodložená. Tyto skutečnosti se mohou odrazit v rozhodnutí o žádosti, nicméně nemohou vést k závěru, že účinnost smlouvy je nesporná, a postačuje proto vydání osvědčení.
S ohledem na výše uvedené lze uzavřít, že správní řád předpokládá, že na základě žádosti žalobkyně měl být krajským úřadem v mezích jeho pravomoci a v rámci formalizovaného řízení vydán vrchnostenský akt zakládající, měnící, rušící nebo závazně určující práva nebo povinnosti konkrétního individualizovaného adresáta, tomuto adresátovi komunikovaný a obsahující stanovené náležitosti. Zbývá proto posoudit, zda lze sdělení krajského úřadu ze dne 16. 9. 2013 za takovýto vrchnostenský akt materiálně považovat.
Z posuzovaného sdělení je zcela zjevný záměr krajského úřadu nevyhovět žádosti žalobkyně. V závěrečné pasáži krajský úřad doslova uvedl: „Vzhledem k tomu, že Veřejnoprávní smlouva o změně stavby před dokončením ze dne 22. 2. 2013 nebyla zrušena a její právní účinky nadále trvají, je bezpředmětné o této skutečnosti vést řízení dle § 142 správního řádu.“ Jinými slovy na žádost o určení, že Smlouva je neúčinná, krajský úřad odpověděl, že je účinná. Žádosti tedy nevyhověl z důvodu, že nepřisvědčil argumentaci žalobkyně o neúčinnosti Smlouvy. Bez ohledu na to, zda jsou závěry krajského úřadu správné a řádně zdůvodněné, je nutno takovou odpověď materiálně považovat za rozhodnutí o zamítnutí žádosti dle § 142 správního řádu. Předpokládá-li správní řád, že o žádosti bude v rámci správního řízení rozhodnuto, není možné toto sdělení z hlediska jeho obsahu interpretovat jinak než právě jako takové rozhodnutí.
Jak je zřejmé z výše učiněných závěrů, předmětné sdělení nelze materiálně považovat za osvědčení. Osvědčení v této věci nebylo možné vydat, a navíc by jeho vydání nezbavovalo krajský úřad povinnosti o žádosti rozhodnout.
Jelikož sdělení krajského úřadu ze dne 16. 9. 2013 bylo rozhodnutím, bylo možné proti němu brojit odvoláním podle hlavy VIII části druhé správního řádu. I zde platí, že na základě žalobkyní podaného odvolání bylo zahájeno řízení, v rámci něhož měl žalovaný v mezích jeho pravomoci (§ 89 odst. 1 správního řádu) a v rámci formalizovaného řízení vydat vrchnostenský akt zakládající, měnící, rušící nebo závazně určující práva nebo povinnosti (§ 90 správního řádu) konkrétního individualizovaného adresáta (žalobkyně), tomuto adresátovi komunikovaný a obsahující stanovené náležitosti. Sdělení žalovaného ze dne 27. 2. 2014 je podle názoru Nejvyššího správního soudu materiálně právě takovýmto vrchnostenským aktem, jehož vydání správní řád předpokládá.
Ačkoliv formálně žalovaný své sdělení směřuje k podnětu žalobkyně k přijetí opatření proti nečinnosti krajského úřadu v rámci podaného odvolání, je z něj zřejmé, že žalovaný posuzoval také samotné odvolání. Žalovaný mimo jiné učinil následující závěr: „Krajský úřad tedy nepochybil, pokud správní řízení podle § 142 odst. 1 správního řádu nezahájil a nevydal v něm rozhodnutí, a Vaše podání vyřídil úkonem podle části čtvrté téhož zákona.“ Z citované pasáže je patrné, že žalovaný věcně posuzoval námitky obsažené v odvolání a neztotožnil se s nimi. Cílem sdělení žalovaného bylo s konečnou platností nevyhovět odvolání žalobkyně, na což nemá žádný vliv mylný závěr žalovaného, že proti sdělení krajského úřadu ze dne 16. 9. 2013 (které bylo ve skutečnosti rozhodnutím) nebylo možné brojit odvoláním. Situace v posuzované věci je v tomto směru srovnatelná se situací, kterou posuzoval Ústavní soud v krajským soudem citovaném nálezu ze dne 27. 4. 2010, sp. zn. III. ÚS 542/09. Jak Ústavní soud zdůraznil, je nutno v podobných případech vycházet z toho, že vůle správního orgánu zamítnout odvolání byla projevena.
Krajský soud proto dospěl ke správnému závěru, že sdělení žalovaného ze dne 27. 2. 2014, jakož i sdělení krajského úřadu ze dne 16. 9. 2013, jsou podle jejich obsahu rozhodnutími ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. | decision_1348.txt |
390 | k § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění účinném ke dni 31. 7. 2013
Osvobození od soudních poplatků podle § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, se vztahuje na všechny typy soudních řízení upravené v soudním řádu správním.
(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2014, čj. 4 Ans 11/2013-25)
Prejudikatura: č. 2163/2011 Sb. NSS.
Věc: Eva S. proti České správě sociálního zabezpečení o vydání rozhodnutí, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalobkyně se žalobou u Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 19. 7. 2013 domáhala mj. ochrany proti nečinnosti žalované ve věci přiznání starobního důchodu. Žalobu v části týkající se nečinnosti žalované krajský soud nejprve vyloučil k samostatnému projednání. Poté krajský soud napadeným usnesením řízení o žalobě zastavil. V odůvodnění uvedl, že žalobkyně ani přes výzvu soudu nezaplatila zákonem stanovený soudní poplatek.
Usnesení krajského soudu žalobkyně (stěžovatelka) napadla kasační stížností. V ní mimo jiné namítla nedůvodnost zpoplatnění žaloby na ochranu proti nečinnosti žalované.
Čtvrtý senát shledal konflikt v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Na jedné straně stojí rozsudek ze dne 4. 4. 2012, čj. 3 Aps 1/2012-32, o který v nyní projednávané věci opřel krajský soud své usnesení. Podle něj je nutno § 11 odst. 1 písm. b) zákona o soudních poplatcích vykládat tak, že zahrnuje pouze řízení o žalobách proti správním rozhodnutím ve zde uvedených věcech. Nezahrnuje tedy řízení o žalobách na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu či na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, byť by se tyto žaloby týkaly obsahově těch materií, které by byly podřaditelné pod výčet § 11 odst. 1 písm. b). Třetí senát vycházel z toho, že stejným způsobem je v ustálené judikatuře NSS vykládán § 31 s. ř. s., který vymezuje věci, v nichž rozhoduje samosoudce (s odkazem na rozsudek NSS ze dne 15. 11. 2007, čj. 9 Aps 5/2007-63, č. 1459/2008 Sb. NSS), zatímco na věci ochrany proti nezákonnému zásahu a proti nečinnosti se toto ustanovení nevztahuje.
Naproti tomu v rozsudku ze dne 18. 4. 2012, čj. 6 Ans 5/2012-29, dospěl šestý senát k odlišnému závěru. Dovodil totiž, že není jakéhokoli důvodu neaplikovat osvobození od soudních poplatků ve smyslu § 11 odst. 1 písm. b) zákona o soudních poplatcích na všechny typy soudních řízení upravené v soudním řádu správním.
V nyní projednávané věci se čtvrtý senát ztotožnil s právním názorem vysloveným v rozsudku NSS čj. 6 Ans 5/2012-29, z důvodů v tomto judikátu uvedených. S ohledem na uvedený judikaturní rozkol však nemůže věc sám rozhodnout. Proto podle § 17 odst. 1 s. ř. s. věc předložil rozšířenému senátu s touto otázkou: „Vztahuje se osvobození od soudních poplatků podle § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, na všechny typy soudních řízení upravené v soudním řádu správním, nebo pouze na řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu?“
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že osvobození od soudních poplatků podle § 11 odst. 1 písm. b) zákona o soudních poplatcích se vztahuje na všechny typy soudních řízení upravené v soudním řádu správním.
Rozšířený senát zrušil usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV. Posouzení věci
(...)
IV.2 Posouzení věci
[10] Právní předpisy rozlišují osvobození od soudních poplatků věcné, osobní a individuální. V případě osvobození věcného považoval zákonodárce za vhodné a spravedlivé vyjmout z poplatkové povinnosti některá řízení jako celek. Příkladem je rovněž interpretovaný § 11 odst. 1 písm. b) zákona o soudních poplatcích, podle něhož se od poplatku osvobozují řízení ve věcech „důchodového pojištění (zabezpečení), příplatku k důchodu, zvláštního příspěvku k důchodu, nemocenského pojištění, státní sociální podpory, pojistného na veřejné zdravotní pojištění, sociální péče, pomoci v hmotné nouzi a státních dávek“.
[11] Text interpretovaného § 11 odst. 1 písm. b) zákona o soudních poplatcích sám o sobě nesvědčí výkladu, podle něhož jsou od soudního poplatku osvobozeny jen žaloby proti správnímu rozhodnutí, nikoliv jiné typy žalob (žaloba proti nečinnosti nebo žaloba zásahová). Zákon hovoří o „řízeních“ v dále uvedených věcech, aniž by hovořil o řízeních o žalobách „proti rozhodnutím“ týkajících se dále uvedených věcí. Samotný termín „věc“, použitý v § 11 odst. 1 písm. b), připouští jednak výklad restriktivní, jednak výklad doslovný (adekvátní). Odpověď na otázku, zda má být použit restriktivní či adekvátní výklad, přitom závisí na účelu vykládané normy a jejím kontextu.
[12] Restriktivní výklad pojmu „věc“ zaujala judikatura v případě § 31 odst. 2 s. ř. s., který zakotvuje výjimku ze zásady senátního rozhodování ve správním soudnictví. Podle § 31 odst. 2 s. ř. s. „[v]e věcech důchodového pojištění, úrazového pojištění, nemocenského pojištění, uchazečů o zaměstnání a jejich podpory v nezaměstnanosti a podpory při rekvalifikaci podle předpisů o zaměstnanosti, sociální péče, pomoci v hmotné nouzi a státní sociální podpory, ve věcech přestupků, mezinárodní ochrany, rozhodnutí o správním vyhoštění, rozhodnutí o povinnosti opustit území, rozhodnutí o zajištění cizince, rozhodnutí o prodloužení doby trvání zajištění cizince, jakož i jiných rozhodnutí, jejichž důsledkem je omezení osobní svobody cizince, jakož i v dalších věcech, v nichž tak stanoví zvláštní zákon, rozhoduje specializovaný samosoudce“. Judikatura NSS (srov. rozsudky ze dne 28. 12. 2011, čj. 7 Ans 9/2011-106, a ze dne 22. 11. 2011, čj. 1 Ans 10/2011-86) dovodila, že v § 31 odst. 2 uvedené okruhy řízení dopadají pouze na žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, nikoli na řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu nebo o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem.
[13] Jak judikatura k výkladu § 31 odst. 2 s. ř. s. opakovaně uvedla, smysl a účel pravidla senátního rozhodování a výjimky z něj je zřejmý. Pro většinu typů věcí řešených krajskými soudy ve správním soudnictví má zákonodárce za to, že mají být rozhodovány kolegiálně, tedy senátem složeným ze tří soudců. Takové obsazení soudu je vhodné zejména s ohledem na obecnou typovou obtížnost a závažnost projednávaných věcí. I proto judikatura výjimku obsaženou v § 31 odst. 2 s. ř. s., kdy má být věc projednávána samosoudcem, interpretuje restriktivně, tj. vztahuje ji pouze na jeden ze tří typů žalob před krajským soudem, a sice na žalobu proti rozhodnutí správního orgánu (takto např. shora citovaný rozsudek čj. 7 Ans 9/2011-106). Judikatura NSS zde vychází z premisy, že v případě nečinnostní nebo zásahové žaloby je předmětem řízení nečinnost nebo zásah správního orgánu, nikoliv „věc“, od níž se nečinnost nebo zásah odvíjí. Opačný přístup, tj. že určující není nečinnost či zásah, by podle této judikatury obecně vylučoval např. projednávání žalob na ochranu proti nečinnosti správního orgánu v „soukromoprávních věcech“; ty přitom správní soudy běžně projednávají a rozhodují (takto cit. rozsudek čj. 1 Ans 10/2011-86, bod 14).
[14] Tyto ve své podstatě „jurisdikční“ důvody, které vedly Nejvyšší správní soud k restriktivnímu výkladu pojmu „věc“ v soudním řádu správním, se však zcela míjí se smyslem a účelem § 11 odst. 1 písm. b) zákona o soudních poplatcích. Při výkladu tohoto zákona je třeba z dále uvedených důvodů volit výklad adekvátní.
[15] Funkcí soudního poplatku je obecně především regulace počtu podávaných návrhů. Současně se navrhovatel do jisté míry podílí na nákladech, které svým návrhem v justičním aparátu vyvolává (srov. např. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 24. 8. 2010, čj. 1 As 23/2009-95, č. 2163/2011 Sb. NSS). Zákonodárce zakotvuje věcné osvobození od soudního poplatku obvykle proto, že by soudní poplatek tyto funkce neplnil. Bude tomu tak třebas pro povahu nebo význam těchto věcí, což je příklad věcného osvobození ve věcech volebních podle § 11 odst. 1 písm. i). Zde zákon vychází z teze, že navrhovatel svým postupem v podstatě chrání celospolečenský zájem na řádném průběhu a výsledku voleb. Není v zájmu společnosti, aby byl navrhovatel jakkoliv omezován ve svém právu napadnout např. výsledek voleb, a tím přispět k ochraně demokratického procesu, na kterém je založen právní stát. Regulační funkce soudního poplatku by tedy byla v těchto případech v rozporu se smyslem volební žaloby.
[16] Vedle toho stojí důvody na straně žalobců. Tyto sociální aspekty, jejichž příkladem je nyní interpretovaný § 11 odst. 1 písm. b) zákona o soudních poplatcích, vycházejí z obecného předpokladu, že v případě řízení ve věcech důchodových, nemocenského pojištění, dávek pomoci v hmotné nouzi atd. je žalobce ve velmi složité životní situaci. Předmětem sporu je obvykle dávka, na níž je žalobce existenčně závislý. Úprava věcného osvobození od soudních poplatků je tudíž dána záměrem zákonodárce vyloučit situace, ve kterých by se navrhovatel jinak zpravidla domáhal individuálního osvobození podle § 36 odst. 3 s. ř. s. Proto je žalobcům přiznáno osvobození od soudních poplatků přímo ze zákona, čímž jim zákonodárce umožnil jednoduchý přístup ke správnímu soudu. Bylo by absurdní, aby žalobce byl osvobozen od soudního poplatku ve věci žaloby proti rozhodnutí o přiznání starobního důchodu, zatímco v situaci, kdy tvrdí, že správní orgán je s vydáním takového rozhodnutí v prodlení, by tentýž žalobce soudní poplatek musel hradit. Důvody osvobození ve věcech nečinnostních jsou z povahy věci ještě intenzivnější než důvody osvobození ve věcech žaloby proti rozhodnutí (arg. a fortiori, konkrétně a minori ad maius).
[17] Rozšířený senát proto nesouhlasí s tím, že by měl při výkladu pojmu „věc“ v zákoně o soudních poplatcích mechanicky následovat směr, který zaujal Nejvyšší správní soud k výkladu téhož pojmu v soudním řádu správním. Tentýž pojem je totiž použit ve dvou různých zákonech v kontextu dvou naprosto nesrovnatelných institutů. Aniž by mohl v nynější kauze rozšířený senát jakkoliv hodnotit správnost shora podaného judikatorního výkladu § 31 odst. 2 s. ř. s., shledává otázku dělby pravomoci mezi senátní nebo samosoudcovské rozhodování za zcela nesrovnatelnou s otázkou, zda je řízení věcně osvobozeno od soudních poplatků ze zákona. Na straně jedné restriktivní výklad vychází z toho, že § 31 odst. 2 představuje výjimku z pravidla senátního rozhodování. Jde o výjimku, která je judikaturou vykládána s ohledem na teleologii soudního řádu správního úzce, neboť senátní rozhodování zvyšuje standard ochrany práv účastníků řízení. Navíc opačný výklad by dle této judikatury ohrozil pravomoc rozhodování správních soudů v některých případech, kde přitom dle ustálené judikatury správní soudy rozhodují a rozhodovat musí (viz bod [13] shora, in fine).
[18] Je pravda, že § 11 odst. 1 písm. b) zákona o soudních poplatcích je rovněž výjimkou z pravidla. Adekvátní (doslovný) výklad § 11 odst. 1 písm. b) však jde ve prospěch ústavního práva dotčených osob na přístup k soudu (čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Výklad zužující možný význam textu oproti jeho výkladu doslovnému by tedy byl popřením zásady in dubio pro libertate, podle níž je v případě vícero a priori možných a ve své podstatě rovnocenných výkladových variant nutno volit takový výklad, který jde ve prospěch ochrany základního práva. V tomto případě navíc restriktivní výklad není ze shora podaných důvodů rovnocenný výkladu doslovnému.
[19] Ve své podstatě srovnatelné znění § 11 odst. 1 písm. b) se v zákoně o soudních poplatcích objevovalo v různých variacích již od počátku jeho účinnosti (1. 1. 1992), tedy jedenáct let předtím, než soudní řád správní vůbec zavedl do právního řádu žalobu zásahovou a žalobu nečinnostní. Pokud tedy zákon o soudních poplatcích po účinnosti soudního řádu správního neurčil konkrétní typ řízení upraveného soudním řádem správním, ale osvobození vztáhl na to, čeho se věc týká, nelze dovozovat, že toto osvobození se vztahuje pouze na jeden žalobní typ. Jakkoliv řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí podle § 65 a násl. s. ř. s. bude zdaleka nejčastějším příkladem osvobození podle § 11 odst. 1 písm. b), text zákona se vztahuje též na jiná žalobní řízení, vztahují-li se k věcem vymezeným v tomto ustanovení. | decision_1349.txt |
391 | k čl. 56 odst. 8 Ústavy
k § 3 odst. 1 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky a o změně některých zákonů (zákon o volbě prezidenta republiky)
Podání kandidátní listiny před vyhlášením volby prezidenta republiky předsedou Senátu (čl. 56 odst. 8 Ústavy, § 3 odst. 1 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky) nemůže vyvolat žádné právní účinky, neboť jde o úkon učiněný mimo právní režim pro něj určený.
(Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2022, čj. Vol 16/2022-48)
Prejudikatura: č. 2752/2013 Sb. NSS, č. 2796/2013 Sb. NSS, č. 2798/2013 Sb. NSS a č. 3716/2018 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 30/1998 Sb., č. 211/2007 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 924/06), č. 2/2013 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 27/12) a usnesení Ústavního soudu č. 29/2003 Sb. ÚS. (sp. zn. I. ÚS 699/02).
Věc: Senátoři Miroslav Balatka, Michael Canov, Jiří Drahoš, Zdeněk Hraba, Pavel Kárník, Marek Ošťádal, Miroslav Plevný, Přemysl Rabas, David Smoljak, Adéla Šípová, Petr Štěpánek, Ivo Trešl a Karel Zitterbart, za účasti 1) Ministerstva vnitra a 2) Mgr. Denisy Rohanové, o zrušení registrace kandidátní listiny.
Nejvyšší správní soud obdržel dne 30. 11. 2022 návrh, jímž se skupina senátorů, kteří jako navrhující senátoři (§ 21 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky) podali kandidátní listinu Marka Hilšera, domáhali zrušení rozhodnutí o registraci kandidátní listiny Denisy Rohanové, tj. rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 25. 11. 2022.
Navrhovatelé uvedli, že návrh na registraci kandidátní listiny Denisy Rohanové byl podán dne 21. 10. 2021 a podpořili jej poslanci zvolení ve volbách do Poslanecké sněmovny konaných ve dnech 20. a 21. 10. 2017, z nichž žádný nebyl opětovně zvolen ve volbách konaných ve dnech 8. a 9. 10. 2021. Volby prezidenta republiky, pro něž byla Denisa Rohanová zaregistrována, byly vyhlášeny rozhodnutím předsedy Senátu ze dne 27. 6. 2022, č. 207/2022 Sb. Navrhovatelé měli za to, že návrh na registraci kandidátní listiny Denisy Rohanové nebyl způsobilý vyvolat jakékoli účinky ve vztahu k volbám vyhlášeným až po jeho podání. Odkázali na čl. 56 odst. 8 Ústavy, který stanoví nejzazší termín pro vyhlášení volby prezidenta republiky, což dle jejich názoru nemůže být samoúčelné. Pravidlo o vyhlášení volby stanoví základní procesní rámec pro celý průběh volby prezidenta upravený v čl. 56 Ústavy. Podání návrhu na registraci kandidátní listiny se tak logicky musí odehrát v časovém rámci vymezeném na jedné straně vyhlášením volby a na druhé straně volbou samotnou. Návrh na registraci kandidáta je tedy možný až po vyhlášení volby. Toto pravidlo nijak nemění ani zákon o volbě prezidenta republiky, z jeho struktury lze dovodit totéž jako z Ústavy. Časový rámec volby (vyhlášení, registrace, volba) je vymezen již v úvodních ustanoveních tohoto zákona a proces registrace kandidátů, který samozřejmě začíná podáním návrhu, podléhá tomuto rámci. Navrhovatelé dále upozornili, že okamžik konání volby není až do jejího vyhlášení zřejmý, předseda Senátu má v tomto směru určitou diskreci. Možnost přihlásit kandidáta do procesu, jehož parametry nejsou dány, je pro navrhovatele obtížně přijatelná. V některých případech může být termín volby určující i například pro splnění podmínek volitelnosti (věk). Přibližný termín volby je samozřejmě dán, avšak může nastat událost, která vynutí konání dřívější volby, a to před vyhlášením volby i po ní. Platí pak ale domněnka, že dokud není volba vyhlášena, neví se, kdy se bude konat – a naopak. Má-li Ústavou předepsané vyhlášení volby přinést aktérům nějakou právní jistotu, musí veřejná moc důsledky těchto domněnek respektovat a nepřihlížet k úkonům, které jsou učiněny před vyhlášením volby. Navrhovatelé dále rozvíjeli přístup Ministerstva vnitra ad absurdum s tím, že by takto bylo možné nechat si podepsat i kandidátní listinu pro volby konané v letech 2028 a 2033.
Navrhovatelé též položili otázku, jak bylo v návrhu kandidatury Denisy Rohanové vymezeno, pro jakou volbu prezidenta je určen, a zda byl návrh v tomto směru dostatečně určitý. Uzavřeli, že jelikož je možné podat návrh až od okamžiku vyhlášení volby, je registrace kandidátní listiny Denisy Rohanové nepochybně nezákonná.
Navrhovatelé (pouze na okraj) dodali, že mandát poslanců, kteří podali kandidátní listinu Denisy Rohanové, vznikl zvolením dne 21. 10. 2017 a zanikl uplynutím čtyř let, tedy dne 20. 10. 2021. Návrh v této věci byl však podán až o den později, což podtrhuje nezákonnost napadeného rozhodnutí.
Ministerstvo vnitra ve vyjádření k návrhu uvedlo, že mu zákon o volbě prezidenta republiky ukládá rozhodnout o odmítnutí registrace kandidátní listiny pouze v případech výslovně stanovených zákonem; ten však neuvádí, kdy nejdříve může být kandidátní listina podána. Právě chybějící zákonné omezení považuje ministerstvo za klíčové, neboť odmítnutí registrace kandidátní listiny zcela zásadně zasahuje do pasivního volebního práva. Registrační úřad nemůže nahrazovat činnost zákonodárce. Ministerstvo rovněž odkázalo na čl. 22 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a nutnost volit výklad příznivější pro adresáta, v daném případě pro kandidující subjekt. Na uvedeném nic nemění ani skutečnost, že v době podání kandidátní listiny nebyla vyhlášena volba prezidenta republiky. Vyhlášení voleb je zejména organizační úkon, nelze mu přiznat obecný konstitutivní účinek ve vztahu k volbám jako takovým (což lze dovodit i z usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 2/21). Řádný termín voleb je rámcově znám ihned na začátku volebního období, na které bude nové zvolení navazovat. Například sběr podpisů na podporu kandidatury lze zahájit daleko před vyhlášením volby, což nikdo nezpochybňuje. V minulých volbách obdrželo ministerstvo kandidátní listiny již před vyhlášením voleb. Vždy je odmítlo, nikoli však z důvodu předčasného podání. Předseda Senátu není při vyhlášení volby vázán žádnou lhůtou. Povinnost vázat podání kandidátní listiny na vyhlášení volby by tak mohla vést k tomu, že vyhlašovatel bude určovat, kteří zákonodárci budou moci vykonat své právo navrhnout kandidáta na prezidenta republiky, což se nejeví jako vhodná konstrukce i z důvodu právní jistoty kandidáta. Zákon o volbě prezidenta republiky výslovně počítá s tím, že mandát poslance či senátora může po podání kandidátní listiny zaniknout. Navrhovatelé předpokládají, že navrhující skupina poslanců či senátorů má být aktuální, současná situace však ukazuje, že ani vyhlášení volby takový stav nedokáže zajistit, neboť až po vyhlášení volby se uskutečnily volby do Senátu.
Hypotetické úvahy navrhovatelů ohledně časového rámce pro podání kandidátních listin pro volbu prezidenta republiky ve vzdálenější budoucnosti označilo ministerstvo za bezpředmětné. Z označení kandidátní listiny v této věci jednoznačně vyplývá, že byla podána pro volbu prezidenta republiky konanou v roce 2023.
Kandidátka Denisa Rohanová ve vyjádření k návrhu uvedla, že požadavek na podání kandidátní listiny z Ústavy nevyplývá. I zákon o volbě prezidenta republiky jednoznačně vymezuje pouze nejpozdější den, kdy lze kandidátní listinu podat. Zároveň Ústava i zákon o volbě prezidenta republiky požadují pouze to, aby osoba, která podepisuje a navrhuje kandidátní listinu, byla v tomto okamžiku poslancem, přičemž k zániku mandátu po podání kandidátní listiny se nepřihlíží. Měl-li by platit výklad navrhovatelů, pak by se stejné pravidlo mělo uplatnit i pro petice na podporu kandidátů navrhovaných občany. Mělo by se tudíž kontrolovat, zda občan petici podepsal až po vyhlášení voleb a zda k datu podání kandidátní listiny měl právo volit prezidenta republiky. Taková kontrola přitom není reálně proveditelná. Navrhovatelé uvedli, že před vyhlášením volby není jistý její termín, ten však není stoprocentně jistý ani po jejím vyhlášení. Kandidátní listina byla svým označením určena pro řádný termín konání volby v roce 2023, čemuž vyhlášená volba odpovídá. Úvahy navrhovatele o možnosti nechat si podepsat kandidátní listinu pro volby v letech 2028 či 2033 jsou spekulativní. Účastnice řízení byla přesvědčena, že pokud požadavek jednoznačně nevyplývá ze zákona, nebylo možné ji s pouhým poukazem na obecnou úpravu vyloučit z volby prezidenta republiky. Naopak bylo namístě uplatnit zásadu in dubio pro libertate a přihlédnout k čl. 2 odst. 3 Listiny, dle něhož může každý činit vše, co není zákonem zakázáno. Považovala za nutné přihlédnout také k tomu, že ministerstvo již předtím, než podávala kandidátní listinu, prezentovalo stanovisko, že takový postup bude akceptovat.
Denisa Rohanová dále uvedla, že kandidátní listinu zaslala prostřednictvím zmocněnce ministerstvu e-mailem již dne 20. 10. 2021 a následně ji doručila osobně dne 21. 10. 2021. S ohledem na § 37 odst. 4 správního řádu, který je třeba analogicky aplikovat, byla tedy kandidátní listina podána dne 20. 10. 2021. I následující den však ještě trval mandát poslanců, kteří ji podepsali.
Navrhovatelé v replice označili argumentaci ministerstva za nelogickou s tím, že argumentuje pouze částí zákona o volbě prezidenta republiky a pomíjí jeho celek i rámec daný Ústavou. Konstrukce, že již složením slibu stávajícího prezidenta začíná běžet lhůta pro registraci kandidátní listiny, nemá oporu v zákoně a neobstojí v konkurenci s výkladem zastávaným navrhovateli. Možnost zneužít institut vyhlášení volby pro zúžení okruhu navrhujících poslanců či senátorů nemůže výklad navrhovatelů a priori vyloučit. Navrhovatelé dále rozebrali odlišné postavení občanů podepisujících petici na podporu určitého kandidáta a navrhujících poslanců či senátorů. Argumentaci ad absurdum považovali za zcela legitimní. Pravidlo, že občan může činit vše, co mu zákon nezakazuje, se neuplatní, neboť jde primárně o postup ministerstva, které naopak může postupovat pouze v mezích zákona.
Nejvyšší správní soud rozhodnutí o registraci kandidátní listiny Denisy Rohanové zrušil.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…)
II.2 Časový úsek pro podávání kandidátních listin
[15] Podle § 21 odst. 3 věty první zákona o volbě prezidenta republiky se kandidátní listina podává nejpozději 66 dnů přede dnem volby prezidenta. Zákon zde stanoví nejzazší termín pro podání kandidátní listiny, avšak výslovně neuvádí (a nečiní tak ani na žádném jiném místě), od kdy lze kandidátní listinu podat.
[16] Nabízí se proto výklad, že kandidátní listinu lze podat kdykoli, nejpozději však 66 dnů přede dnem volby prezidenta. Tento výklad by byl vstřícnější vůči (potenciálním) kandidátům a odpovídal by čistě jazykovému výkladu zákona o volbě prezidenta republiky (zejména citovaného § 21 odst. 3). Ústavní soud i Nejvyšší správní soud však již mnohokrát judikovaly, že jazykový výklad je pouze jednou z interpretačních metod (oním „prvotním přiblížením se k aplikované právní normě“ dle nálezu Ústavního soudu, sp. zn. Pl. ÚS 33/97. „Pro správný a funkční výklad právní normy (jejíž formulace není zcela jednoznačná, a nevylučuje tedy výklady alternativní) proto zpravidla nepostačuje toliko znalost jejího přesného znění, nýbrž je zapotřebí toto znění vykládat v souladu s účelem dané normy, s jejím systematickým začleněním, je nutno hledat její logické opodstatnění, vazbu na normy jiné a pominout nelze ani výklad pomocí tzv. historického zákonodárce“ (usnesení NSS ze dne 13. 12. 2012, čj. Vol 13/2012-36, č. 2796/2013 Sb. NSS, Bobošíková), přičemž „výlučný a jednoznačný smysl a účel zákona je třeba upřednostnit před výlučným a jednoznačným zněním zákona“ (rozsudek NSS ze dne 25. 2. 2015, čj. 6 As 153/2014-108).
[17] Nejvyšší správní soud přitom shledal, že jsou tu závažnější a přesvědčivější argumenty pro závěr, že časový úsek (lhůta) pro podávání kandidátních listin není omezen jen koncem, nýbrž i začátkem.
[18] Na úvod Nejvyšší správní soud uvádí, že vzal v úvahu znění čl. 22 Listiny, podle něhož zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Toto ustanovení však nelze interpretovat jednoduše jako pravidlo „v pochybnostech ve prospěch“. Takový závěr nelze učinit ani z nálezu Ústavního soudu ze dne 15. 10. 1996, sp. zn. IV. ÚS 275/96, č. 104/1996 Sb. ÚS, na který ve svém vyjádření odkazovalo ministerstvo. Ústavní soud zde sice skutečně uvedl, že „[j]estliže tedy účelem zákona o volbách do Parlamentu ČR je realizovat a blíže upravit základní politické právo volit a být volen, pak sporná ustanovení musí vždy být vykládána k tomuto právu vstřícně – tedy tak, aby pokud možno bylo umožněno volit či být volen a ne naopak“, učinil tak však v kontextu konkrétního případu. Tehdy soudy rozhodovaly ve věci odmítnutí registrace kandidátní listiny pro volby do Senátu, a to z důvodu nepředložení dokladu o státním občanství za situace, kdy stěžovatel bezesporu byl státním občanem České republiky, předložil příslušnému orgánu občanský průkaz, avšak nikoli požadované osvědčení o státním občanství. Zákon však jednoznačně nestanovil, jakým dokladem se mělo státní občanství prokazovat. Předmětem řízení tedy bylo výlučně pasivní volební právo odmítnutého kandidáta, a je tak logické, že Ústavní soud právě na něj kladl důraz.
[19] Nyní probíhající řízení má však jinou povahu. Nejde v něm pouze o pasivní volební právo Denisy Rohanové, ale též dalších, řádně zaregistrovaných kandidátů (v tomto případě Marka Hilšera, jehož práva hájí senátoři, kteří podali jeho kandidátní listinu). Tito kandidáti mají právo na to, aby se volebního klání účastnili jen ti, kteří se do něj přihlásili v souladu se zákonem [ochrana takového práva je základním smyslem řízení podle § 89 odst. 1 písm. c) a § 89 odst. 4 s. ř. s., jak vyplývá mimo jiné z usnesení ÚS ze dne 16. 12. 2003, sp. zn. I. ÚS 699/02, č. 29/2003 Sb. ÚS]. V tomto případě jde konkrétně o to, aby se volby prezidenta republiky účastnili pouze kandidáti, za kterými stojí aktuální a relevantní politická nebo občanská podpora (v podrobnostech viz níže bod [30]).
[20] Případný není ani odkaz Denisy Rohanové na čl. 2 odst. 3 Listiny (jemuž obsahově odpovídá čl. 2 odst. 4 Ústavy). Podle tohoto ustanovení každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. V tomto případě však Nejvyšší správní soud níže provedeným teleologickým výkladem čl. 56 Ústavy a zákona o volbě prezidenta republiky dospěl k závěru, že kandidátní listiny lze podávat až po vyhlášení volby prezidenta. Účastnici řízení tudíž není bráněno v něčem, co jí zákon nezakazuje, nýbrž se po ní požaduje, aby přijala pravidla pro podání kandidátní listiny, jež zákon stanoví dle níže podaného výkladu.
[21] Z obdobného důvodu nelze v tomto případě uplatnit ani zásadu výkladu in favorem libertatis (která ostatně vyvěrá – mimo jiné – právě z čl. 2 odst. 3 Listiny). Uvedenou zásadu lze použít v případě, kdy přichází v úvahu vícero výkladů právního předpisu (nález ÚS ze dne 29. 11. 2007, sp. zn. III. ÚS 924/06, č. 211/2007 Sb. ÚS), o samotném výkladu však pochybnosti mít nelze (platí, že soud zná právo). V tomto případě však Nejvyšší správní soud, i přes nejednoznačnost samotného textu zákona o volbě prezidenta republiky, shledal, že v úvahu rozumně přichází pouze jediný výklad. V tomto směru nelze ztrácet ze zřetele, že předmětem tohoto řízení je proces konstituování veřejné moci ve státě, při kterém má být obsazena funkce hlavy státu, tedy nejvyšší ústavní funkce. Nelze k němu proto přistupovat stejně jako ke klasickým vztahům občana a státu, jimiž se Nejvyšší správní soud zabývá v rámci své obecné agendy (či dokonce jako ke vztahům soukromoprávním, kde je jednoznačně upřednostněna autonomie vůle jednotlivce). Naopak je třeba klást důraz na dodržování pravidel, která zohledňují smysl a účel tohoto procesu, respektive jeho jednotlivých fází.
[22] Na základě těchto obecných východisek dospívá Nejvyšší správní soud k následujícím závěrům.
[23] Základní právní rámec pro volbu prezidenta republiky vyplývá z čl. 56 Ústavy. Relevantní jsou zejména ustanovení, podle nichž je oprávněn navrhovat kandidáta každý občan České republiky, který dosáhl věku 18 let, podpoří-li jeho návrh petice podepsaná nejméně 50 000 občany České republiky oprávněnými volit prezidenta republiky. Navrhovat kandidáta je oprávněno nejméně dvacet poslanců nebo nejméně deset senátorů (odst. 5), volba prezidenta republiky se koná v posledních šedesáti dnech volebního období úřadujícího prezidenta republiky, nejpozději však třicet dnů před uplynutím volebního období úřadujícího prezidenta republiky. Uvolní-li se úřad prezidenta republiky, koná se volba prezidenta republiky do devadesáti dnů (odst. 7), a volbu prezidenta republiky vyhlašuje předseda Senátu nejpozději devadesát dnů před jejím konáním. Uvolní-li se úřad prezidenta republiky, vyhlásí předseda Senátu volbu prezidenta republiky nejpozději do deseti dnů poté a zároveň nejpozději osmdesát dnů před jejím konáním (odst. 8). Těmto ustanovením v zákoně o volbě prezidenta republiky odpovídají § 21 (podání kandidátní listiny) a § 3 (vyhlášení volby a časový rámec pro uskutečnění volby – v užším slova smyslu, tedy spíše hlasování a zjišťování výsledků volby).
[24] Klíčovým východiskem pro další úvahy je skutečnost, že volby (v případě prezidenta republiky volba) nejsou proces, který by probíhal permanentně, tedy bez jasně vymezeného počátku, až do samotného hlasování, respektive vyhlášení výsledků. Takové pojetí, které zjevně zastává ministerstvo, by znamenalo, že v okamžiku zvolení jednoho prezidenta by ihned začínala volba dalšího, nebo by dokonce procesy volby všech budoucích prezidentů, které by neměly žádný konkrétní počátek, probíhaly současně, což je zcela absurdní. Při takovém výkladu by skutečně bylo teoreticky možné podat již nyní kandidátní listinu pro volby, které by se měly konat například v roce 2033, jak správně namítali navrhovatelé. Jedním z nežádoucích důsledků takové situace by bylo například riziko permanentní volební kampaně, což by popřelo zjevnou snahu zákonodárce o jisté časové ohraničení volební kampaně – a to právě dnem vyhlášení voleb na straně jedné a vyhlášením celkových výsledků voleb na straně druhé (viz § 35 odst. 3 zákona o volbě prezidenta republiky a totožná ustanovení v dalších volebních zákonech), jakož i smysl a účel relativně nového širšího právního rámce, který cílí na regulaci a kultivaci volebních kampaní (viz novelizaci volebních zákonů provedenou zákonem č. 322/2016 Sb.). V extrémním případě by permanentní kampaň mohla dokonce paralyzovat ústavní systém (podobně jako příliš krátká volební období, viz Bartoň, M. Čl. 21. In: Husseini, F.; Bartoň, M.; Kokeš, M.; Kopa, M. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2021).
[25] Proces volby prezidenta, který je předmětem regulace zákona o volbě prezidenta republiky, tedy musí v určitém okamžiku začít. Nejvyšší správní soud souhlasí s navrhovateli, že tento okamžik nastává právě při vyhlášení volby.
[26] Volební zákony předepisují pro většinu úkonů činěných v rámci přípravy voleb a hlasování určité lhůty – počítané zpravidla zpětně ode dne voleb (v případě volby prezidenta republiky je takovým dnem první den volby prezidenta – viz § 2 odst. 5 zákona o volbě prezidenta republiky). To je i případ lhůty pro podání kandidátní listiny (obdobně je konstruována například lhůta pro delegování členů okrskových volebních komisí v § 18 odst. 2 či pro vydávání voličských průkazů v § 33). Přesný termín volby však není znám dříve, než je vyhlášena. Článek 56 odst. 7 Ústavy sice vymezuje určitý časový rámec, v němž se volba musí konat, uvnitř něj však má předseda Senátu diskreci omezenou pouze dny hlasování pevně stanovenými v § 2 odst. 4 zákona o volbě prezidenta republiky. Navrhovatelé navíc správně upozorňovali na to, že v průběhu volebního období stávajícího prezidenta může dojít k řadě událostí, v jejichž důsledku se úřad prezidenta republiky uvolní a volba bude muset proběhnout dříve (ostatně výše citovaný čl. 56 odst. 8 Ústavy s takovou situací výslovně počítá). Argument ministerstva, že termín voleb je rámcově znám ihned na začátku volebního období, na které bude nové zvolení navazovat, je proto rovněž nepřesný a zavádějící v tom, že do aktuálně probíhajícího volebního období prezidenta republiky může vstoupit řada nepředvídatelných skutečností, které nakonec povedou ke zkrácení volebního období. Před konkrétním vyhlášením volby se tak jedná o proměnnou, kterou nelze jednoznačně předvídat. Nelze ani vyloučit ústavní změnu, například návrat k nepřímé volbě hlavy státu. Není proto validní ani argument, že alespoň rok volby prezidenta republiky je předem znám. V jistém smyslu sice lze souhlasit s argumentem Denisy Rohanové, že ani po vyhlášení volby není termín jejího konání stoprocentní, avšak skutečnosti, které by mohly tento termín ovlivnit, nastanou spíše až po podání kandidátních listin (v úvahu zde přichází především odložení volby v důsledku zásahu volebního či Ústavního soudu do registračního procesu). Pro nynější úvahy tudíž tato možnost nemá význam.
[27] Z uvedeného vyplývá, že vyhlášení volby jednoznačně a přesně fixuje časový průběh volby prezidenta. Zároveň jde bezesporu o úkon, bez kterého volba nemůže proběhnout. Jde proto o zcela klíčový úkon, a dokud není učiněn, volby (v tomto případě volba prezidenta republiky) vůbec neprobíhají. Nejvyšší správní soud nesouhlasí s výkladem ministerstva, že jde o čistě organizační úkon. Také Ústavní soud v nedávné době potvrdil, že vyhlášení voleb může zasáhnout do práv a povinností účastníků volebního procesu (viz usnesení ÚS ze dne 26. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 2/21, a ze dne 2. 3. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 4/21, týkající se rozhodnutí prezidenta republiky ze dne 28. 11. 2020 o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, č. 611/2020 Sb.; obdobně rozsudek NSS ze dne 7. 11. 2012, čj. 1 Aps 7/2012-50, č. 2752/2013 Sb. NSS, k vyhlášení voleb do zastupitelstva obce ministrem vnitra).
[28] Vyhlášení volby je tedy prvním úkonem v procesu, který lze označit jako volba prezidenta republiky (v širším smyslu, nikoli ve smyslu užším, jak tento pojem používá § 2 zákona o volbě prezidenta republiky, který se fakticky týká spíše hlasování), tedy úkonem, který tento proces zahajuje. Také doktrína označuje vyhlášení voleb za jejich počátek (Filip, J. Základní otázky volebního práva. In: Šimíček, V. (eds.) Volby v demokracii. Soubor přednášek. Brno: Mezinárodní politologický ústav Masarykovy univerzity, 1995, s. 30 a 31). Význam vyhlášení volby prezidenta podtrhuje i skutečnost, že je jako jeden z mála úkonů spojených s tímto procesem upraven přímo v Ústavě, a to poměrně podrobně.
[29] Uvedené pak nutně vede k závěru, že „volební“ (volebně relevantní) úkony lze činit právě až po vyhlášení voleb, což platí jak pro volební orgány, tak pro voliče, kandidáty i další subjekty, které mají ve volebním procesu nějakou úlohu. Konkrétně podání kandidátní listiny je úkonem, který zahajuje registrační řízení (§ 21 odst. 3 věta druhá zákona o volbě prezidenta republiky). Takové řízení však nemůže být zahájeno v době, kdy ještě volební proces neběží, respektive nebyl zahájen. Podání kandidátní listiny před vyhlášením voleb tedy nemůže vyvolat žádné právní účinky.
[30] Tento závěr odpovídá i smyslu a účelu požadavku na podání kandidatury nejméně deseti senátory či dvaceti poslanci (nebo občanem, jehož prostřednictvím petice podpoří dalších 50 000 občanů). Jak Nejvyšší správní soud uvedl již v usnesení ze dne 13. 12. 2012, čj. Vol 6/2012-28, č. 2798/2013 Sb. NSS, Kesner I, „podpora desítky senátorů či dvacítky poslanců je odrazem toho, že kandidaturu předmětného kandidáta podporuje relativně podstatná část politické reprezentace vzešlé z přímých voleb“ (obdobně usnesení NSS ze dne 13. 12. 2012, čj. Vol 8/2012-28, Světnička, bod 11, a nález ÚS ze dne 7. 1. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 27/12, č. 2/2013 Sb. ÚS, Okamura, bod 53). Taková podpora musí vycházet z aktuální politické reprezentace společnosti (tedy nikoli z Poslanecké sněmovny, která byla zvolena ještě před minulou volbou prezidenta republiky a jejíž volební období skončilo tři čtvrtě roku před vyhlášením nyní probíhající volby a rok a čtvrt před samotnou volbou, jako tomu je v případě Denisy Rohanové).
[31] Poslanci a senátoři navrhující určitého kandidáta na prezidenta republiky totiž reprezentují určité hodnotové, názorové a morální postoje (usnesení ze dne 13. 12. 2017, čj. Vol 84/2017-175, č. 3716/2018 Sb. NSS, Holovská, bod 92), které se mohou v čase měnit (což názorně ilustruje případ poslanců za ČSSD a KSČM, kteří podpořili právě kandidaturu Denisy Rohanové a jejichž politické strany se do stávající Poslanecké sněmovny, zvolené v roce 2021, nedostaly). To, jaké hodnoty, názory a postoje reprezentovali dřívější poslanci a senátoři, pokud je nevtělili do přijatých zákonů, již nemůže být relevantní; jejich dnešní politická legitimita je nulová (a v případě poslanců či senátorů, kteří se neúspěšně pokusili obhájit svůj mandát, svým způsobem „záporná“). Nemohou doufat, že se jim „chytračením“ na poslední chvíli podaří natahovat svůj odcházející politický vliv na měsíce nebo dokonce na léta za svůj časově omezený mandát. Takový absurdní důsledek (zjevně rozporný s ústavním principem vlády na čas) nemohl ani konstituovaný ústavodárce, ani odvozený zákonodárce předpokládat. Nemůže být proto ani relevantním argumentem, že mu výslovnou právní úpravou nebránil (samozřejmosti upravovat zpravidla netřeba).
[32] Cílem ústavodárce zároveň bylo, aby počet kandidátů nebyl extrémně vysoký (již citované usnesení NSS ve věci Světnička, bod 10, nebo obdobně usnesení NSS ve věci Holovská, bod 94). Umožnit podání kandidátní listiny poslancům, jejichž mandát zanikl před vyhlášením volby, však tento cíl popírá, neboť by hypoteticky (při kompletní obměně Poslanecké sněmovny) mohlo počet poslaneckých kandidátů až zdvojnásobit. Samozřejmě může nastat i situace, že se složení Poslanecké sněmovny či Senátu změní až po vyhlášení volby (ostatně přesně to se stalo v důsledku voleb do Senátu proběhlých v říjnu tohoto roku), ovšem s tím zákon výslovně počítá (podle § 26 odst. 9 zákona o volbě prezidenta republiky se k zániku mandátu navrhujících poslanců nebo senátorů, ke kterému došlo po podání kandidátní listiny, nepřihlíží). Zároveň platí, že volba se vyhlašuje zpravidla v časovém úseku nikoli tak vzdáleném samotné volbě (otázku možného zneužití tohoto institutu ve smyslu nastiňovaném ministerstvem ponechává Nejvyšší správní soud stranou, neboť k ničemu takovému v tomto případě nedošlo). Poslanci a senátoři, jejichž mandát zanikl až po vyhlášení volby, tak reprezentují stále ještě relativně aktuální společenské postoje. O poslancích, kteří navrhli kandidaturu Denisy Rohanové, však nic takového říci nelze.
[33] Nejvyšší správní soud dále ve shodě s navrhovateli poukazuje na skutečnost, že je-li podána kandidátní listina předtím, než je konkrétní volba vyhlášena, nemusí být zcela jisté, pro kterou volbu je vlastně podávána (k tomu srov. v bodě [24] nastíněnou možnost podávat kandidátní listiny pro libovolnou volbu v budoucnu). Zákon o volbě prezidenta republiky vyžaduje uvést rok konání volby prezidenta pouze na podpisových arších petice na podporu kandidáta navrhovaného občanem (§ 25 odst. 3). Takový požadavek je logický, neboť podpisy na petici lze sbírat i před vyhlášením volby, a tím pádem musí být zřejmé, pro jakou – dosud nevyhlášenou – volbu se podpisy sbírají. Opačný výklad, který pro případ přijetí argumentace navrhovatelů předestírá účastnice řízení, totiž že i petice lze podepisovat až po vyhlášení volby, nelze přijmout, neboť nezohledňuje rozdíl mezi navrhovateli kandidátů na prezidenta republiky – jimiž může být nejméně dvacet poslanců, nejméně deset senátorů či občan – a petenty, tj. občany, kteří prostřednictvím podpisu na petici pouze podporují kandidátní listinu podávanou občanem.
[34] Petice je přílohou, nikoli součástí kandidátní listiny jako takové (§ 25 odst. 3 zákona o volbě prezidenta republiky a výše citované usnesení NSS ve věci Světnička, bod 21). Petice samotná nemůže v režimu zákona o volbě prezidenta republiky vyvolat žádné právní účinky. V kontextu nyní prováděných úvah je tedy rozhodující okamžik podání kandidátní listiny občanem (které lze stejně jako v případě poslanců a senátorů učinit až po vyhlášení volby), nikoli okamžik podpisu na petici (Nejvyšší správní soud v tomto směru odkazuje na registraci kandidátů v roce 2012, kdy ministerstvo a následně implicitně i soudy akceptovaly i petice podepisované ještě před nabytím účinnosti zákona o volbě prezidenta republiky, k němuž došlo dne 1. 10. 2012, a tím pádem i před vyhlášením volby, které proběhlo o dva dny později rozesláním rozhodnutí předsedy Senátu č. 322/2012 Sb.).
[35] Ze zákona naopak neplyne, že by povinnou náležitostí kandidátní listiny mělo být časové určení volby, na kterou je podávána. Při respektování logiky Ústavy a zákona o volbě prezidenta republiky toto časové určení totiž musí být zcela zřejmé. Vzorový formulář, který je přílohou vyhlášky č. 294/2012 Sb., o provedení některých ustanovení zákona o volbě prezidenta republiky, takovou položku sice předepisuje, jde však o požadavek nad rámec zákona, který nemůže být rozhodující pro jeho výklad. Ministerstvo tedy musí akceptovat i kandidátní listiny, které takto časově konkretizovány nejsou. Problémy to nečiní, postupuje-li ministerstvo v souladu s podaným výkladem.
[36] Nejvyšší správní soud si je vědom skutečnosti, že kandidátní listina Denisy Rohanové byla označena jako „Kandidátní listina pro volbu prezidenta republiky (řádný termín voleb r. 2023)“, a popsaný problém se jí tudíž přímo netýká. Nejvyšší správní soud jej však při výkladu zákona o volbě prezidenta republiky nemůže zcela přehlížet, neboť při popsané konstrukci zákona by mohl nastat. Je nezadatelným úkolem volebního soudu a jeho povinností přispívat k ochraně voleb v jejich objektivním i subjektivním smyslu. Přitom má soud mít na zřeteli, že kultivaci volebního procesu napomůže nejen tím, že do voleb zasáhne zrušovacím rozhodnutím, nýbrž také přesným, rozumným a předvídatelným výkladem právních norem (srov. usnesení ÚS ze dne 11. 1. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 73/06). Soudní judikatura má totiž v těchto případech i funkci preventivní a symbolickou.
[37] Z porovnání požadavků na petiční archy na jedné straně a kandidátní listiny na straně druhé lze dovodit, že zatímco petiční archy musejí být specifikovány co do roku konání volby prezidenta, neboť je lze podepisovat i před vyhlášením volby, kandidátní listiny (a contrario), které takto označeny být nemusejí, lze podávat až po vyhlášení volby, kdy bude jednoznačně určitelné, pro kterou volbu jsou podávány.
[38] K již uvedenému lze doplnit, že není zcela zřejmé, proč ministerstvo o kandidátní listině Denisy Rohanové informovalo až s blížícím se koncem lhůty pro podání kandidátních listin, a nikoli bezprostředně po jejím podání (jiná otázka je posouzení jejích náležitostí, na kterou má ministerstvo pevně stanovenou lhůtu 66 až 60 dnů přede dnem volby, viz § 26 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky). Pokud ministerstvo od počátku zastávalo názor, že kandidátní listiny lze podávat kdykoli do 66. dne přede dnem volby, nevidí Nejvyšší správní soud důvod, proč podání kandidátních listin a zahájení registračního řízení před veřejností tajilo (resp. neinformovalo o nich). Takový postup rozhodně nepřispívá k transparentnosti volebního procesu, naopak může vyvolat zbytečnou nedůvěru k registračnímu orgánu, který teprve na samém sklonku registrační fáze obrazně řečeno „provětrá své skříně“ a vytáhne kandidáty, kteří se přihlásili před několika lety, respektive byli navrženi zákonodárci, kteří již dávno nedisponují jakoukoli demokratickou legitimitou. Jde přece o obsazení nejvyššího státního úřadu, a proto by mělo být samozřejmostí (a to i v případě kandidátních listin podaných řádně po vyhlášení volby), že ministerstvo bezprostředně informuje veřejnost přiměřeným způsobem o tom, kdo a na návrh koho se o úřad hlavy státu uchází (srov. čl. 17 Listiny).
[39] Na základě uvedeného lze učinit následující závěr: podání kandidátní listiny před vyhlášením voleb nemůže vyvolat žádné právní účinky, neboť jde o úkon učiněný mimo právní režim pro něj určený.
[40] Tvrzení Denisy Rohanové, že ještě před podáním její kandidátní listiny prezentovalo ministerstvo stanovisko, že takový postup bude akceptovat, není nijak podložené. Touto otázkou se proto Nejvyšší správní soud nebude zabývat.
[41] S ohledem na přijatý závěr již není nutné hodnotit ani to, zda byla kandidátní listina podána dne 20., nebo 21. 10. 2021 (na základě argumentace Denisy Rohanové), ani otázku, kdy přesně poslancům zvoleným v roce 2017 zanikl mandát (na základě námitky navrhovatelů).
[42] Zbývá posoudit, jak mělo ministerstvo s kandidátní listinou Denisy Rohanové procesně naložit. Nejvyšší správní soud souhlasí s ministerstvem, že ji nemohlo odmítnout, neboť nebyl naplněn žádný z důvodů pro takový postup předvídaných v § 26 odst. 2 zákona o volbě prezidenta republiky. V obecném režimu správního řízení v této situaci by bylo namístě zastavit řízení pro zjevnou právní nepřípustnost návrhu [§ 66 odst. 1 písm. b) správního řádu]. Takový postup však v režimu zákona o volbě prezidenta republiky nepřichází v úvahu, neboť je zde aplikace správního řádu obecně vyloučena (§ 72 zákona o volbě prezidenta republiky). Nejvyšší správní soud proto odkazuje na výše provedenou úvahu, že kandidátní listina podaná mimo proces volby prezidenta republiky nemůže vyvolat žádné účinky (bod [29] rozsudku). Z toho vyplývá, že k ní ministerstvo vůbec nemělo přihlížet.
[43] S ohledem na principy dobré správy, respektive základní zásady činnosti správních orgánů (zejména povinnost šetřit oprávněné zájmy dotčených osob dle § 2 odst. 3 správního řádu a pojetí veřejné správy jako služby veřejnosti dle § 4 správního řádu), které se uplatní i při postupech dle zákona o volbě prezidenta republiky (§ 177 odst. 1 správního řádu), však nebylo namístě tuto kandidátní listinu ponechat bez jakékoli reakce. V podobných případech, které by se mohly naskytnout v budoucnu, by mělo ministerstvo ty, kteří kandidátní listinu podali (tj. zejména zmocněnce osob oprávněných podat kandidátní listinu, popřípadě navrhujícího občana, pokud zmocněnce nemá), o neúčinnosti jejich podání vyrozumět, čímž by jim zároveň umožnilo podat kandidátní listinu řádně, až bude volba prezidenta republiky vyhlášena. | decision_135.txt |
392 | k § 28 občanského soudního řádu ve znění zákona č. 30/2000 Sb.
k § 87 odst. 5 a § 91 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění zákona č. 30/2011 Sb.
I. Pro posouzení zániku plné moci zmocněnce osoby zúčastněné na správě daní je třeba analogicky použít ustanovení občanského soudního řádu (§ 28 o. s. ř.).
II. Doměřovací řízení je v případě nevyhovění výzvě k zahájení daňové kontroly (§ 87 odst. 5 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu) zahájeno ex lege marným uplynutím stanovené lhůty. Proto se neuplatní § 91 odst. 1 stejného zákona, podle něhož by bylo řízení zahájeno až doručením oznámení správce daně o zahájení řízení.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2014, čj. 9 Afs 38/2014-59)
Prejudikatura: č. 1338/2007 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 190/2000 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 178/2000); č. 41/1998 Soudní judikatury.
Věc: Stanislav J. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z příjmů, o kasační stížnosti žalovaného.
Dne 26. 3. 2012 byla žalobci dodatečnými platebními výměry vydanými Finančním úřadem v Českých Budějovicích doměřena daň z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 2008 ve výši 128 415 Kč a roku 2010 ve výši 31 512 Kč, doměřen daňový bonus za zdaňovací období roku 2008 ve výši 21 360 Kč, roku 2009 ve výši 21 360 Kč a roku 2010 ve výši 23 208 Kč a dále mu byla sdělena povinnost platit penále z doměřené daně za zdaňovací období roku 2008 ve výši 25 683 Kč a roku 2010 ve výši 10 944 Kč.
Odvolání žalobce bylo rozhodnutím žalovaného ze dne 6. 9. 2012 zamítnuto.
Žalobce tak podal žalobu u Krajského soudu v Českých Budějovicích. Domníval se, že daňová povinnost byla stanovena nesprávným postupem a v nesprávné výši. Správce daně se u něj neúspěšně pokusil zahájit daňovou kontrolu (žalobce byl dlouhodobě v zahraničí a nebylo mu řádně doručováno), poté přistoupil k dodatečnému doměření daně dle pomůcek.
Krajský soud rozhodnutí žalovaného rozsudkem ze dne 20. 12. 2013, čj. 10 Af 579/2012-47, zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Zásadní pochybení správce daně soud spatřuje v tom, že písemnosti nebyly od 4. 11. 2010, kdy mu bylo doručeno dosavadní zástupkyní žalobce (daňovou poradkyní) zrušení plné moci, doručovány této zástupkyni, ačkoli nenastala žádná právní skutečnost, na jejímž základě by její zmocnění k zastupování zaniklo. Dohoda o plné moci je totiž primárně vztahem mezi zástupcem a zastoupeným, takže projev vůle jedné ze stran musí směřovat proti druhé straně, nikoli pouze vůči správci daně. Oznámení o zrušení plné moci tak nemělo na zastupování zmocněnou daňovou poradkyní žádný vliv. Správce daně ji měl vyzvat k odstranění vad podání spočívajícímu v prokázání předchozího ukončení zastupování a neměl s ní hned přerušit veškerou komunikaci. Dále mimo jiné krajský soud přisvědčil žalobní námitce, že doměřovací řízení nebylo řádně zahájeno, a proto nemohlo proběhnout. Nebylo podáno ani dodatečné daňové přiznání nebo dodatečné vyúčtování. K doměření daně z moci úřední lze přistoupit pouze na základě provedené daňové kontroly. Jelikož předvolání k zahájení daňové kontroly bylo doručeno pouze žalobci, nebylo doměřovací řízení řádně zahájeno.
Žalovaný (stěžovatel) podal kasační stížnost. Předně nesouhlasil s názorem krajského soudu ohledně zastoupení žalobce daňovou poradkyní a z toho plynoucími dopady do doručování písemností. Argumentoval tím, že po 4. 11. 2010, kdy daňová poradkyně doručila správci daně „zrušení plné moci“, se ani daňová poradkyně ani sám žalobce nechovali, jako by zastoupení trvalo. Teprve v rámci soudního řízení byla vznesena účelová námitka nesprávného doručování písemností. Stěžovatel uvedl, že v praxi bývá někdy výpověď plné moci zmocněncem adresována pouze správci daně. Vůči zmocniteli je samozřejmě účinná až od okamžiku, kdy je mu doručena a za předcházející dobu se může na zmocněnci domáhat náhrady škody v soukromoprávním řízení, ovšem vůči správci daně je účinná, jakmile mu byla oznámena. Analogicky se při tom použije § 28 odst. 2 o. s. ř. I bez ohledu na uvedené byla správci daně doručena ze strany zmocněnce výpověď plné moci, která je jednostranným právním úkonem zmocněnce, kterým tento zřetelně deklaruje svoji vůli daňový subjekt v daňovém řízení dále nezastupovat. Je-li deklarován vztah smluvního zastoupení předložením plné moci, je i zánik tohoto vztahu deklarován jednostranným právním úkonem, ať už zmocněnce nebo zmocnitele. Správce daně není povinen zkoumat, zda výpověď byla předtím doručena též zmocniteli, a nepřípustně tak ingerovat do vztahů mezi zmocnitelem a zmocněncem. Pro vydání výzvy ke zjištění případného dalšího trvání plné moci dle § 74 daňového řádu nebyl právní důvod, a ani právní podklad, jelikož daňový řád nebyl v posuzované době účinným předpisem. Stěžovatel stojí za postupem správce daně a hodnotí ho jako správný, a to i s ohledem na to, že i daňová poradkyně a sám žalobce proti takovému postupu až do okamžiku podání žaloby nic nenamítali a chovali se v souladu se „zrušením plné moci“.
V poslední kasační námitce stěžovatel uvedl, že z důvodu neumožnění zahájení daňové kontroly byla daň stanovena ve speciálním režimu doměřovacího řízení dle § 87 odst. 5 daňového řádu z roku 2009 podle pomůcek. Veškeré dokumenty, především výzva k zahájení daňové kontroly, byly v období, kdy žalobce nezastupovala daňová poradkyně, řádně doručovány přímo žalobci, a tedy v souladu se zákonem.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
(...)
III.A Účinky oznámení o ukončení zastoupení
[22] První a nejrozsáhlejší kasační námitka prostupující celou kasační stížností (kasační námitka A) se týká sporného vypovězení plné moci udělené žalobcem daňové poradkyni. Ze správního spisu Nejvyšší správní soud ověřil, že plná moc byla udělena dne 26. 3. 2001 a doručena správci daně dne 2. 4. 2001. V roce 2010 podnikl správce daně kroky k zahájení daňové kontroly u žalobce, a jelikož daňová poradkyně nebyla schopná sdělit termín pro možnou daňovou kontrolu, dožádal správce daně Finanční úřad v Ostravě III, v jehož obvodu má sídlo daňová poradkyně, o provedení daňové kontroly prostřednictvím daňové poradkyně. Dohodnutý termín zahájení kontroly byl ale daňovou poradkyní odvolán s tím, že žalobce již nezastupuje a dne 4. 11. 2010 byla správci daně doručena písemnost označená jako „Zrušení plné moci“.
[23] Otázky vzniku, zániku zastoupení a vztahu mezi zmocněncem a zmocnitelem upravuje občanské právo, jelikož se jedná o soukromoprávní vztah dvou subjektů. V době udělení plné moci v posuzovaném případě byl účinný občanský zákoník z roku 1964*). Plná moc je jednostranný právní úkon zmocnitele, který vůči třetím osobám osvědčuje existenci dohody o zastoupení. Zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků**), ve znění účinném do 31. 12. 2010 (dále jen „daňový řád z roku 1992“) v § 10 odst. 3 vyžadoval, aby byla plná moc udělena písemně nebo ústně do protokolu. Obdobně i další procesní předpisy upravují jakým způsobem je třeba existenci plné moci příslušnému orgánu doložit (viz např. § 27 odst. 2 daňového řádu z roku 2009, § 33 odst. 1 správního řádu, § 28 odst. 1 a § 32 odst. 1 o. s. ř.). Písemná plná moc udělená žalobcem daňové poradkyni byla správci daně řádně doručena. Vztah mezi zmocněncem a zmocnitelem potom zanikal z důvodů a způsoby upravenými v § 33b občanského zákoníku z roku 1964, když jeden ze způsobů zániku byla i výpověď plné moci zmocněncem. Toto ustanovení však řešilo primárně otázky ukončení zastoupení mezi stranami dohody o zastoupení, ale nijak se nevyjadřovalo k účinkům ukončení zastoupení v probíhajících řízeních. V posuzované věci proto vyvstala otázka, kdy a jakým způsobem se stane zánik zastoupení účinným vůči správci daně (konkrétně výpověď plné moci) a zda může nabýt účinků vůči správci daně, aniž by došlo k řádnému zániku zastoupení podle občanského zákoníku z roku 1964.
[24] Pro posouzení výše nastolené otázky je nezbytné vymezit právní úpravu, která se na daný případ aplikuje. Daňový řád z roku 1992 ani ten z roku 2009 neposkytují odpověď na otázku, kdy je výpověď plné moci účinná vůči správci daně. Tuto otázku daňový řád z roku 1992 vůbec neupravuje, daňový řád z roku 2009 pak pouze v souvislosti se specifickým případem doručení nové plné moci správci daně (§ 28 odst. 4 daňového řádu z roku 2009). V případě chybějící právní úpravy v právním předpise, který se na posuzovaný případ aplikuje, je třeba přistoupit k využití metod, kterými lze chybějící pravidlo dovodit. Jednou z takových přípustných metod, kterou se vyplňují mezery v zákonech, je analogie. Přestože má své místo především v právu soukromém, v případě nedostatků ve veřejnoprávních předpisech je nutno přistoupit k jejímu využití i v právu veřejném. Obecně lze říci, že analogii je možno použít ve všech právních odvětvích, i když s určitými omezeními – není například přípustné zavádět za použití analogie nové skutkové podstaty trestných činů (v trestním právu hmotném není připuštěna analogie v neprospěch pachatele trestného činu) a obdobně ve správním právu v případě skutkových podstat správních deliktů (srov. Kratochvíl, V. a kol. Trestní právo hmotné. Obecná část. 3. vyd. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2002, s. 31–50, nebo Hendrych, D. a kol. Právnický slovník. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2001, s. 15, či obdobně i nález Ústavního soudu ze dne 19. 12. 2000, sp. zn. II. ÚS 178/2000, N 190/20 SbNU 319, č. 190/2000 Sb. ÚS, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007, čj. 8 As 17/2007-135, č. 1338/2007 Sb. NSS). V procesních otázkách bude ve většině případů analogie taktéž přípustná. Výjimky nastoupí všude tam, kde z povahy konkrétního ustanovení vyplývá nepřípustnost použití analogie – jde o ustanovení umožňující zásah do ústavně zaručených základních práv a svobod fyzických osob, nebo tam, kde jsou zákonem vymezeny taxativní možnosti využití daného ustanovení (srov. například Musil, J.; Kratochvíl, V.; Šámal, P. a kol. Kurs trestního práva. Trestní právo procesní. 3. vyd. Praha: C. H. Beck,, 2007, s. 66–67). Pokud i trestní právo procesní připouští využití institutu analogie, tím spíše je možné ji použít v daňovém řízení. I když teorie správního práva zastává v souvislosti s možností užití analogie ve veřejném právu nejednoznačná stanoviska a značně rezervovaný postoj, připouští její využití za účelem vyplňování mezer právní úpravy (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2008, čj. 9 Afs 141/2007-83). Naopak neshody panují v odpovědích na otázku, zda se připouští analogie i v neprospěch účastníků řízení. V posuzovaném případě jde o „doplnění“ procesního pravidla, které vymezuje účinky zániku zastoupení vůči správci daně. Nelze dovodit, že by se jednalo o analogii v neprospěch účastníků, jak bude dále rozebráno. Nejvyšší správní soud vidí prospěch vymezení takového pravidla zejména v postavení problematické procesní situace najisto, a v posuzované věci se proto přiklání k využití analogie.
[25] Logickým postupem je v první řadě nahlédnout do nejbližších právních předpisů a zjistit, zda nabízí aplikovatelné řešení problému. V tomto případě z důvodu absence právní úpravy nastolené otázky není možné využít ani nejbližšího procesního předpisu správního řádu a ani soudní řád správní nenabízí přímé řešení, pouze v § 64 umožňuje přiměřené použití občanského soudního řádu. Ten v § 28 odst. 2 zavedl následující pravidlo: „Odvolání plné moci účastníkem nebo její výpověď zástupcem jsou vůči soudu účinné, jakmile mu byly účastníkem nebo zástupcem oznámeny“. Toto právní pravidlo je dle Nejvyššího správního soudu svým obsahem nejbližší řešenému problému. Analogickou aplikaci citovaného ustanovení občanského soudního řádu na daňové řízení předpokládá i odborná literatura (srov. Kobík, J. Správa daní a poplatků s komentářem. 7. vyd. Olomouc: ANAG, 2009, s. 109). Ve vztahu ke správnímu řádu její přípustnost dovodil i Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 22. 2. 2012, čj. 8 As 94/2011-80, že „pro posouzení zániku plné moci zmocněnce účastníka správního řízení je třeba analogicky použít ustanovení občanského soudního řádu“ (§ 28 o. s. ř.). Přestože se uvedený rozsudek netýkal daňového řízení, ale řízení přestupkového, nevidí Nejvyšší správní soud důvod odchylovat se od názoru v něm uvedeného. I z logiky věci plyne, že nejen soudy, ale i správní orgány (daňové orgány) nemají možnost vždy nade vší pochybnost ověřit, zda skutečně k vypovězení nebo odvolání plné moci došlo, a musí spoléhat na svědomitost účastníků řízení a na pravdivost jimi sdělených údajů. Ostatně pokud by se měla i v řízeních použít úprava občanského zákoníku z roku 1964, vedlo by to k vysoké míře nejistoty, neboť i zpětně by bylo možné tvrdit, že plná moc zanikla podle občanského práva již dříve (například jejím odvoláním zmocnitelem, které bylo doručeno zmocněnci) a je tak neúčinné jakékoliv pozdější doručování zástupci. Ostatně krajským soudem požadované prokázání doručení výpovědi plné moci žalobci by v daňovém řízení mohlo být i obtížně realizovatelné, když výpověď lze platně učinit pouze ústně i pokud se pro udělení plné moci vyžaduje písemná forma (Švestka, J.; Spáčil, J.; Škárová, M.; Hulmák, M. a kolektiv. Občanský zákoník I, II. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 312, shodně Fiala, J. a kolektiv. Občanský zákoník komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2009, v podobě elektronického komentáře v právním systému ASPI). Zejména civilní soudy aplikují § 28 o. s. ř. běžně, i když častěji na situaci, kdy účastník řízení oznamuje soudu, že odvolal plnou moc (k tomu například rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 11. 1997, sp. zn. 2 Cdon 1489/97, č. 41/1998 Soudní judikatury: „Jestliže soudu došlo sdělení účastníka řízení o ukončení jeho zastoupení na základě plné moci, není třeba, aby zánik plné moci byl doložen nebo aby i zástupce vyrozuměl soud o ukončení zastupování; do té doby soud s tímto zástupcem jedná.“). Stejné pravidlo je však třeba aplikovat i na situaci opačnou, kdy oznámení o ukončení zastupování zasílá soudu či správnímu orgánu zmocněný zástupce účastníka řízení. Pokud zástupce může v řízení jménem zastoupeného činit v podstatě veškeré úkony (od podávání žádostí nebo návrhů až například po zpětvzetí odvolání v daňovém řízení nebo zpětvzetí žádosti o vrácení vratitelného přeplatku na dani či jeho použití na úhradu nedoplatku, který má u jiného správce daně), a to aniž by správce daně zkoumal, zda k takovému konkrétnímu úkonu dal zastoupený souhlas, není důvodu úkon oznámení o ukončení zastupování z tohoto režimu vyjímat.
[26] Jak je vymezeno výše, v občanském soudním řádu bylo stanoveno pravidlo, které je aplikovatelné i pro správní řízení, pokud speciální právní předpisy nestanoví vlastní úpravu. Daňový řád z roku 1992 ani daňový řád z roku 2009 úpravu nastolené otázky neobsahují, proto i vůči správci daně je výpověď plné moci účinná, jakmile mu byla účastníkem řízení nebo jeho zástupcem oznámena. Použití analogie není v neprospěch účastníků, neboť pokud, jako v daném případě, je zcela zřejmé, že zástupce nechce či nemůže se správcem daně komunikovat, protože už nechce účastníka zastupovat, je vhodnější, aby správce daně jednal přímo s účastníkem. Obdobně pokud nechce být účastník řízení dále zastupován, je v jeho prospěch, aby zástupce nebyl oprávněn činit za něj úkony, i pokud by odvolání plné moci ještě samotnému zástupci nebylo známo. Pokud by přesto vznikla účastníkovi řízení postupem zástupce škoda, je namístě využít institutu odpovědnosti zástupce, stejně jako v jakýchkoliv jiných případech, kdy zmocněnec svým jednáním poškodí v rozporu s jeho závazky zmocnitele.
[27] Jak uvádí i komentářová literatura k občanskému soudnímu řádu: „Oznámení o zániku plné moci je procesním úkonem, jehož důvody soud nezkoumá, pouze vychází z jeho obsahu.“ (Svoboda, K.; Smolík, P.; Levý, J.; Šínová, R. a kol. Občanský soudní řád. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 110). Stejný princip vyjadřuje i již citovaný rozsudek Nejvyššího soudu ve věci sp. zn. 2 Cdon 1489/1997: „Zákon tedy nevyžaduje k účinnosti odvolání či vypovězení plné moci k zastupování v soudním řízení, aby byl předložen nějaký doklad či dohoda o ukončení zastupování. Soud se zástupcem účastníka, zvoleným na základě plné moci, jedná do té doby, dokud mu není oznámen zánik plné moci, tj. její odvolání účastníkem nebo vypovězení zástupcem. Odvolání plné moci či její vypovězení jsou vůči soudu účinné již od okamžiku, kdy mu byla tato skutečnost oznámena, a to buď účastníkem nebo jeho zástupcem. Proto jestliže soudu došlo sdělení účastníka řízení o ukončení jeho zastoupení na základě plné moci, není třeba, aby toto bylo doloženo nebo aby i zástupce vyrozuměl soud o ukončení zastupování. Pokud by však podání účastníka bylo natolik nejasné, že by soud bez dalšího doplnění nemohl učinit závěr, zda podle obsahu podání (§ 41 odst. 2 o. s. ř.) jde o oznámení ve smyslu § 28 odst. 3 o. s. ř., či nikoliv, není vyloučen postup soudu podle § 43 odst. 1 o. s. ř. za účelem upřesnění obsahu podání účastníka, popř. ověření této skutečnosti dotazem na zástupce.“
[28] Nejvyšší správní soud považuje formulaci v podání, kterým daňová poradkyně oznamovala ukončení zastupování („Tímto ruším plnou moc k zastupování“), jako nepříliš šťastnou, avšak vypovídající o ukončeném zastupování. Text směřuje k tomu, že daňová poradkyně „ruší“ své zastupování před správcem daně a oznamuje mu tak, že s ní již nemá dále ve věcech žalobce komunikovat a jednat jako se zástupkyní, neboť žalobce nezastupuje. K uvedenému závěru přispívá i fakt, že daňová poradkyně, ještě před oznámením ukončení zastupování správci daně, oznámila dožádanému Finančnímu úřadu v Ostravě III, který u ní měl provést daňovou kontrolu, že „zrušila plnou moc a již nezastupuje žalobce.“ a zrušení plné moci zaslala správci daně. Není tak naplněna premisa plynoucí z rozsudku Nejvyššího soudu, že by podání bylo natolik nejasné, aby z něj nebylo možno učinit závěr, že jde o oznámení o výpovědi plné moci. Z navazujícího jednání daňové poradkyně, správce daně i žalobce lze dovodit, že všichni tento úkon daňové poradkyně jako oznámení o ukončení zastoupení chápali. Daňová poradkyně jako zástupkyně žalobce nadále nevystupovala, což dokládá i fakt, že jejím prvním podáním učiněným vůči správci daně od „Zrušení plné moci“, bylo až podání ze dne 12. 1. 2012, ve kterém sama výslovně uvedla, že momentálně nemá generální plnou moc k zastupování, tudíž může se správcem daně do doby návratu žalobce komunikovat pouze neoficiálně. Žalobce sám podal dne 25. 1. 2011 daňové přiznání za 4. čtvrtletí roku 2010, ačkoli k tomu předtím využíval služeb své daňové poradkyně. Proto je nezbytné „Zrušení plné moci“ považovat za řádné oznámení o ukončení zastupování.
[29] V nyní posuzovaném případě bylo vypovězení plné moci oznámeno správci daně podáním ze dne 3. 11. 2010, doručeným dne 4. 11. 2010. V souladu s výše uvedenou argumentací od tohoto okamžiku proto správně nepovažoval správce daně daňovou poradkyni za zástupkyni žalobce a nadále s ní nejednal, a to až do 21. 2. 2012, kdy mu byla doručena nová plná moc udělená žalobcem téže daňové poradkyni. (...)
III.F Nutnost zahájení doměřovacího řízení
(...) [43] Přijetím daňového řádu došlo k zásadní formalizaci zahájení řízení ex offo, které již není zahajováno prvním úkonem správce daně, o kterém byla osoba zúčastněná na řízení vyrozuměna, ale samostatným správním aktem, jehož smyslem je samotné zahájení řízení a oznámení o zahájení řízení (k tomu blíže srov. Kobík, J.; Kohoutková, A. Daňový řád s komentářem. 2. vyd. Olomouc: ANAG, 2013, s. 428–431). Z § 91 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 plyne závěr, že nejen každé daňové řízení, ale i každé dílčí řízení či procesní postup správce daně je třeba formálně zahájit a takové zahájení řízení oznámit osobě zúčastněné na správě daní.
[44] V nyní posuzovaném případě se správce daně pokusil zahájit u žalobce daňovou kontrolu. Ten nereagoval na předvolání k zahájení kontroly ani na opakované předvolání, a proto ho správce daně vyzval postupem podle § 87 odst. 2 daňového řádu z roku 2009 k zahájení daňové kontroly. I tato výzva zůstala bez řádné odezvy, jak již bylo rozebráno výše, proto došlo na aplikaci § 87 odst. 5 daňového řádu z roku 2009: „Nevyhoví-li daňový subjekt výzvě podle odstavce 2 ve stanovené lhůtě, aniž by sdělil správci daně závažné důvody, pro které nemůže výzvě vyhovět, nebo neumožní-li ve sděleném termínu zahájit a následně provést daňovou kontrolu, může správce daně stanovit daň podle pomůcek, nebo daň sjednat za podmínek uvedených v § 98 odst. 4.“ Citované ustanovení dává správci daně v případě, že se mu nepodaří zahájit a následně provést daňovou kontrolu, možnost bez provedení daňové kontroly (tedy jako výjimku z § 143 odst. 3 daňového řádu z roku 2009), stanovit daň podle pomůcek nebo daň sjednat. Jedná se tak o důsledek toho, že daňový subjekt zahájení kontroly neumožnil.
[45] Ustanovení § 87 odst. 5 daňového řádu z roku 2009, které obsahuje možnost stanovit daň podle pomůcek či ji sjednat, aniž by muselo být oznámeno samostatným oznámením o zahájení doměřovacího řízení, je třeba chápat jako lex specialis k § 91 odst. 1 stejného zákona. Smyslem zavedení nového, formalizovanějšího způsobu zahájení daňového řízení bylo posílení právní jistoty těch, kterých se řízení týká (srov. důvodovou zprávu k § 91 odst. 1 daňového řádu z roku 2009). Oznámení o zahájení řízení má seznámit jeho účastníky s tím, o čem se řízení vede, v jakém rozsahu, na základě jaké skutečnosti se zahajuje apod. Oprávnění správce daně stanovit daň podle pomůcek však vyplývá již ze samotného § 87 odst. 5 daňového řádu z roku 2009 jako důsledek nesdělení termínu připravenosti k zahájení daňové kontroly ve lhůtě stanovené správcem daně. Není tedy žádného rozumného důvodu trvat na tom, aby správce daně vyrozuměl daňový subjekt o doměřovacím řízení, neboť doměřovací řízení je zahájeno ex lege marným uplynutím lhůty stanovené ve výzvě k zahájení daňové kontroly. Daňový subjekt ví, že marným uplynutím lhůty je zahájeno doměřovací řízení, a již z výzvy podle § 87 odst. 5 daňového řádu z roku 2009 ví, o čem bude řízení vedeno, v jakém rozsahu a na základě jaké skutečnosti. O těchto důsledcích nevyhovění výzvě byl žalobce poučen již v rámci výzvy k zahájení daňové kontroly v části „Poučení“.
[46] Správce daně vyvinul snahu k zahájení daňové kontroly, k jejímu zahájení nedošlo z důvodů na straně žalobce, a proto byl správce daně oprávněn stanovit daň z příjmů fyzických osob za zdaňovací období let 2008, 2009 a 2010 na základě § 87 odst. 5 daňového řádu z roku 2009 podle pomůcek v rámci doměřovacího řízení zahájeného marným uplynutím lhůty stanovené ve výzvě k zahájení daňové kontroly. Postup, kterého se domáhá žalobce a kterému přisvědčil krajský soud, by byl dle zdejšího soudu přepjatým formalismem, pro který nelze nalézt oporu v zákoně.
[47] Nejvyšší správní soud proto dává za pravdu stěžovateli a považuje postup, jaký zvolil správce daně při stanovení daně dle pomůcek na základě § 87 odst. 5 daňového řádu z roku 2009, za správný. (...)
*) S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen zákonem č. 89/2012 Sb., občanským zákoníkem.
**) S účinností od 1. 1. 2011 nahrazen zákonem č, 280/2009 Sb., daňovým řádem. | decision_1350.txt |
393 | k § 250 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád
Pokud se na počtu dnů představujících daňovou prodlevu s daňovým tvrzením podílel správce daně svým nesprávným úředním postupem, nelze s ohledem na způsob výpočtu pokuty (§ 250 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu) dospět k závěru, že postup správce daně nemohl ovlivnit zákonnost rozhodnutí. Nelze totiž vyloučit, že pokud by postup správce daně byl bezchybný, bylo by prodlení s podáním daňového přiznání menší, čemuž by odpovídala také výše uložené pokuty.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 19. 8. 2014, čj. 22 Af 105/2012-36)
Věc: Společnost s ručením omezeným UNIMEX-INVEST proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o uložení pokuty.
Rozhodnutím Finančního úřadu Ostrava III ze dne 29. 11. 2011 byla žalobci vyměřena pokuta za opožděné tvrzení daně. Odvolání žalobce bylo následně zamítnuto rozhodnutím žalovaného [zde ještě Finanční ředitelství v Ostravě, které bylo s účinností od 1. 1. 2013 dle § 19 odst. 1 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, zrušeno a jeho právním nástupcem se ve smyslu § 7 písm. a) citovaného zákona ve spojení s § 69 s. ř. s. stalo Odvolací finanční ředitelství se sídlem v Brně, s nímž bylo v řízení pokračováno] ze dne 3. 7. 2012, jímž současně došlo k potvrzení rozhodnutí finančního úřadu. Žalobce se následně podanou žalobou domáhal přezkumu rozhodnutí žalovaného.
V podané žalobě žalobce namítl, že již ve svém odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně (správce daně) poukázal na vědomost správce daně o existenci plné moci ke dni 30. 3. 2011 s tím, že teprve 7. 9. 2011 správce daně žalobce upozornil na to, že plná moc není vůči němu účinná. V postupu správce daně žalobce spatřuje šikanu a porušení daňového řádu. Dále žalobce uvedl, že doručil správci daně dne 30. 3. 2011 plnou moc ke zpracování daňového přiznání daňovým poradcem za zdaňovací období roku 2012. Plnou moc podepsal Ing. P. Z. Následně žalobce obdržel výzvu ze dne 24. 5. 2011, kterou byl vyzván k odstranění vady, a to k podpisu oprávněnou osobou. Tato výzva byla žalobci zaslána na základě § 28 odst. 2 daňového řádu, tj. podle ustanovení, které upravuje absenci vymezení rozsahu zmocnění. Předložená plná moc však vymezení zmocnění obsahuje. Správce daně přitom plné moci udělené jednatelem žalobce P. N. odmítal akceptovat s tím, že byl vymazán z obchodního rejstříku. Žalobce opakovaně přesvědčoval správce daně o správnosti svého postupu, když tvrdil, že plné moci udělené jednatelem v době, kdy byl zapsán v obchodním rejstříku, jsou platné. Teprve na základě podnětu k prošetření Finančním ředitelstvím v Ostravě byla plná moc ze dne 9. 12. 2010 správcem daně uznána. Za této situace byl žalobce přesvědčen, že spor o správnost podpisu udělené plné moci pokračuje, zvláště když se správce daně ve výzvě ze dne 24. 5. 2011 odvolával na § 28 odst. 2 daňového řádu. Pokud by správce daně dodržel postup stanovený § 6 odst. 3 daňového řádu, byla by chyba odstraněna. Navíc správce daně sdělením ze dne 25. 7. 2011 uznal důvodnost stížností žalobce ohledně plné moci, takže žalobce zcela nesprávně nabyl dojmu, že je věc vyřešena a podání nemají vady. Ke dni 1. 7. 2011 správce daně obdržel podání daňového poradce a teprve dne 7. 9. 2011 sdělil žalobci, že plná moc udělená daňovému poradci Ing. P. Z. je neúčinná. Žalobce dále namítl, že pokud by správce daně obsah sdělení ze dne 7. 9. 2011 sdělil žalobci v době, kdy zjistil vady plné moci, žalobce by vadu neprodleně odstranil a podal by daňové přiznání sice opožděně, ale jen v řádu dnů. Ze strany správce daně došlo k porušení § 5 odst. 1 a odst. 3 a dále § 6 odst. 3 a § 7 odst. 1 daňového řádu. Tímto postupem správce daně byl žalobce zkrácen na svých právech.
Žalovaný ve vyjádření uvedl, že věcně odkazuje na odůvodnění napadeného rozhodnutí, v němž se odpovídajícím způsobem vypořádal se všemi relevantními odvolacími námitkami. Žalovaný připustil, že správce daně nepostupoval vůči žalobci zcela standardně, ale ve vztahu k oprávněnosti uložit pokutu nebyly zjištěné nedostatky žalovaným vyhodnoceny jako natolik závažné, aby mohly ovlivnit správnost výroku či zákonnost postupu správce daně. Závěrem žalovaný podotkl, že dílčí pochybení, jichž se správce daně dopustil, byla do značné míry zapříčiněna také zmatečným a účelovým jednáním žalobce samotného, který v průběhu daňového řízení neprojevil sebemenší snahu systémově řešit situaci, v níž se ocitl. Namísto toho předkládal správci daně opakovaně různé plné moci, jež byly datovány do období předcházejícího výmazu jednatele společnosti a které se co do rozsahu zastupování překrývaly či suspendovaly.
V podání doručeném krajskému soudu dne 30. 6. 2014 žalobce uvedl, že setrvává na žalobních námitkách a zdůraznil, že výzva zaslaná správcem daně s uvedením odkazu na § 28 odst. 2 daňového řádu uvedla žalobce jako daňový subjekt v omyl. Žalobce v žalobě uvedl důvody, v nichž spatřuje nezákonnost napadeného rozhodnutí včetně odkazů na příslušná ustanovení daňového řádu, která podle žalobního tvrzení správce daně porušil. Pokud by správce daně postupoval bez zbytečných průtahů, nedošlo by k uložení pokuty. Žalobce rovněž vyjádřil nesouhlas s tvrzením žalovaného, že postupy správce daně vůči žalobci vykazovaly pouze dílčí pochybení a že to byl daňový subjekt, který jednal zmatečně a účelově. Z listin založených ve správním spise vyplývá šikanózní postup správce daně vůči žalobci.
Krajský soud v Ostravě rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(...) Z obsahu správního spisu krajský soud zjistil, že žalobce prostřednictvím jednatele P. N. zmocnil plnou mocí ze dne 6. 2. 2008 Ing. P. Z. k zastupování žalobce ve všech záležitostech týkajících se fungování a podnikání společnosti a písemného styku za společnost, když toto zastupování se týká mj. zastupování společnosti v jednáních s orgány státní správy, finančními a živnostenskými úřady, podepisování veškerých písemností, které jsou zákonem nařízené a jsou nutné pro komunikaci s těmito orgány státní správy. Tato plná moc byla správci daně doručena dne 9. 12. 2010. Dále byla správci daně dne 30. 3. 2011 doručena plná moc, kterou dne 15. 3. 2011 udělil k zastupování žalobce Ing. P. Z. daňové poradkyni Ing. J. K., a to ve věci zpracování a předložení daňového přiznání za rok 2010 ve smyslu § 136 odst. 2 daňového řádu. Výzvou ze dne 24. 5. 2011 vyzval správce daně žalobce k odstranění vad podání, a to plné moci doručené správci daně dne 30. 3. 2011 s tím, že vada plné moci spočívá v tom, že není udělena oprávněnou osobou. V odůvodnění výzvy je uveden odkaz na § 28 odst. 2 daňového řádu s tím, že správce daně o zjištěných vadách vyrozuměl také stávajícího zástupce, přičemž výzva byla odeslána na vědomí Ing. J. K. Dne 3. 6. 2011 žalobce v reakci na tuto výzvu doručil správci daně odstranění vad podání, v němž doplňuje zplnomocnění pro Ing. J. K. plnou mocí oprávněné osoby k podpisu zplnomocnění, kterou je opět generální plná moc ze dne 6. 2. 2008 udělená jednatelem žalobce P. N. Ing. P. Z. Dne 8. 7. 2011 bylo správci daně doručeno řádné daňové přiznání k dani z příjmů právnických osob žalobce za zdaňovací období roku 2010. Přípisem ze dne 7. 9. 2011 správce daně sdělil žalobci, že plná moc předložená dne 30. 3. 2011 udělená daňové poradkyni Ing. J. K. je vůči správci daně neúčinná. Platebním výměrem ze dne 29. 11. 2011 vyměřil správce daně žalobci pokutu za opožděné tvrzení daně ve výši 143 109 Kč s odůvodněním, že lhůta pro podání daňového přiznání za uvedené zdaňovací období uplynula dne 1. 4. 2011 a daňové přiznání bylo podáno 8. 7. 2011, tj. 98 dnů po stanovené lhůtě. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, v němž poukázal na skutečnost, že správci daně byla plná moc udělená daňové poradkyni doručena již dne 30. 3. 2011, přičemž žalobci bylo až dne 7. 9. 2011 sděleno, že není vůči správci daně účinná. Žalobce zdůraznil nesprávnou argumentaci § 28 odst. 2 daňového řádu, jíž byla odůvodněna výzva ze dne 24. 5. 2011. Dále poukázal na porušení § 5 odst. 1 a 3, § 6 odst. 3 a § 7 daňového řádu správcem daně. O odvolání bylo rozhodnuto napadeným rozhodnutím žalovaného. Součástí správního spisu je vyrozumění správce daně ze dne 25. 7. 2011, jímž je Ing. P. Z. vyrozuměn o důvodnosti své stížnosti s tím, že byla-li správci daně dne 9. 12. 2010 předložena generální plná moc k zastupování žalobce Ing. P. Z., kterou tehdejší jednatel žalobce udělil jmenovanému dne 6. 2. 2008, měly být veškeré úkony správce daně po tomto datu činěny vůči tomuto zmocněnci, takže výzvy zasílané daňovému subjektu v souvislosti s podáními, které byly učiněny po datu doručení plné moci, lze považovat za neopodstatněné.
Podle § 28 odst. 2 daňového řádu „[n]ení-li rozsah zmocnění vymezen nebo není-li vymezen přesně, vyzve správce daně zmocnitele k úpravě plné moci; ustanovení o vadách podání se použije obdobně. O nedostatcích při vymezení rozsahu plné moci vyrozumí rovněž zmocněnce.“
Podle § 74 odst. 1 daňového řádu „[m]á-li podání vady, pro které není způsobilé k projednání, nebo vady, pro které nemůže mít předpokládané účinky pro správu daní, vyzve správce daně toho, kdo podání učinil, aby označené vady odstranil podle jeho pokynu a ve lhůtě, kterou stanoví“.
Podle § 136 odst. 2 daňového řádu „[j]de-li o daňový subjekt, který má zákonem uloženou povinnost mít účetní závěrku ověřenou auditorem, nebo jehož daňové přiznání zpracovává a podává poradce, podává se daňové přiznání podle odstavce 1 nejpozději do 6 měsíců po uplynutí zdaňovacího období. To platí jen, je-li příslušná plná moc udělená tomuto poradci uplatněna u správce daně před uplynutím tříměsíční lhůty podle odstavce 1.“
Žalobce v první řadě namítl nesprávnost výzvy správce daně ze dne 24. 5. 2011, kterou byl správcem daně uveden v omyl. Obsahem správního spisu má krajský soud za prokázané, že označená výzva skutečně obsahuje rozpor mezi výrokovou částí a odůvodněním výzvy, když výrokem výzvy je žalobce vyzván k odstranění vady podání, a to plné moci doručené správci daně dne 30. 3. 2011 s tím, že vada spočívá v tom, že není udělena oprávněnou osobou, avšak v odůvodnění výzvy je uveden odkaz na § 28 odst. 2 daňového řádu, který však upravuje situaci, kdy není dostatečně nebo vůbec vymezen rozsah plné moci. Zmíněný rozpor v obsahu výzvy umocňuje ještě skutečnost, že byla na vědomí zaslána Ing. J. K., tedy osobě, která byla vytýkanou plnou mocí zmocněna k podání daňového přiznání za žalobce. Takový postup nepochybně odpovídá § 28 odst. 2 věty poslední správního řádu, ovšem nekoresponduje již s názorem správce daně, že plná moc nebyla vůči němu účinná, resp. že obsahovala vady. Pak totiž vůbec nemohla mít Ing. J. K. postavení zmocněnce a doručení výzvy také jí je v rozporu s obsahem výzvy a přispívá k její zmatečnosti. Pokud na tuto výzvu reagoval žalobce tak, že opětovně předložil generální plnou moc pro Ing. P. Z. k zastupování před finančními orgány, kterou ale již správci daně předložil dne 9. 12. 2010, bylo takové „odstranění vad podání“ (doručené správci daně dne 3. 6. 2011) přiměřené obsahu výzvy. Další úkon správce daně vůči žalobci již neučinil, a ačkoliv dne 8. 7. 2011 podala daňová poradkyně za žalobce daňové přiznání, teprve přípisem ze dne 7. 9. 2011 sdělil správce daně žalobci, že tato plná moc je vůči němu neúčinná. V mezidobí dne 25. 7. 2011 zaslal správce daně Ing. P. Z. vyrozumění o výsledku svého šetření ve věci stížnosti, že s ním není jednáno jako se zplnomocněným zástupcem žalobce, v němž tuto stížnost označil za důvodnou a současně sdělil, že veškeré úkony, které byly správcem daně po datu 9. 12. 2010 učiněny vůči žalobci, lze považovat za neopodstatněné. Tímto vyrozuměním o vyřízení stížnosti došlo k završení zmatečnosti postupu správce daně vůči žalobci, resp. jeho zmocněnci Ing. P. Z., neboť výzva ze dne 24. 5. 2011, ačkoliv byla učiněna správcem daně po datu 9. 12. 2010, tj. po datu předložení plné moci pro Ing. P. Z., byla adresována přímo žalobci. Na základě uvedeného mohl mít žalobce oprávněně pocit, že jeho podání vůči správci daně jsou již bezvadná. V podstatě ke stejnému závěru dospěl žalovaný v napadeném rozhodnutí (s. 4 odst. 5), kde mj. správci daně správně vytkl i časovou prodlevu mezi jednotlivými úkony ve věci. Krajský soud se však nemůže ztotožnit se závěrem žalovaného, který z těchto dle jeho slov nestandardních postupů správce daně vyvodil, a sice že se jednalo o dílčí nedostatky, které nemohly způsobit nezákonnost rozhodnutí, když dospěl k opačnému závěru. Z platebního výměru správce daně, kterým je žalobci uložena pokuta za opožděné tvrzení daně (rozhodnutí ze dne 29. 11. 2011), je zcela zřejmé, že výše pokuty byla ovlivněna počtem dnů prodlení v souladu s § 250 odst. 1 písm. c) daňového řádu. Nelze však přehlédnout skutečnost, že na počtu dnů představujících prodlevu, se dle obsahu správního spisu nezanedbatelným způsobem podílel právě správce daně, a to jednak zmatečnou výzvou ze dne 24. 5. 2011 a jednak průtahy v řízení, kdy, ačkoliv plná moc pro daňovou poradkyni mu byla předložena dne 30. 3. 2011, teprve dne 7. 9. 2011 sdělil žalobci, že tato plná moc je vůči němu neúčinná. Jestliže totiž správce daně svůj názor o neúčinnosti plné moci opíral o § 29 odst. 2 daňového řádu, byla tato vada neodstranitelná, takže mohl neúčinnost předložené plné moci vyslovit prakticky ihned po jejím obdržení. Žalobci lze přisvědčit v tom názoru, že pokud by správce daně postupoval v souladu s daňovým řádem, nelze vyloučit, že by prodlení s podáním daňového přiznání bylo minimální a tomu by odpovídala také výše pokuty. Na základě uvedeného se lze ztotožnit také s názorem žalobce, že postupem správce daně byly porušeny základní zásady správy daní vymezené § 5 odst. 1 a 3, § 6 odst. 3 a § 7 odst. 1 a 2 věty prvé daňového řádu. (...) | decision_1351.txt |
394 | k § 8b zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákona č. 61/2006 Sb.*)
I. Informace o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků se podle § 8b zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, zásadně poskytují.
II. Povinný subjekt neposkytne informace o platu zaměstnance poskytovaném z veřejných prostředků (§ 8b zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím) jen výjimečně, pokud se tato osoba na podstatě vlastní činnosti povinného subjektu podílí jen nepřímo a nevýznamným způsobem a zároveň nevyvstávají konkrétní pochybnosti o tom, zda v souvislosti s odměňováním této osoby jsou veřejné prostředky vynakládány hospodárně.
(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, čj. 8 As 55/2012-62)
Prejudikatura: č. 2099/2010 Sb. NSS, č. 2109/2010 Sb. NSS a č. 2201/2011 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 214/1994 Sb., č. 405/2002 Sb., č. 123/2010 Sb., č. 17/1998 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 154/97), č. 37/2002 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 256/01), č. 143/2002 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 512/02), č. 10/2003 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 671/02), č. 124/2005 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 353/04) a č. 223/2010 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 517/10); rozsudky Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, CILFIT proti Ministerstvu zdravotnictví (č. 283/81, Recueil, s. 3415), ze dne 20. 5. 2003, Österreichischer Rundfunk a další (C-465/2000, C-138/01 a C-139/01, Recueil, s. I-4989), a ze dne 9. 11. 2010, Volker und Markus Schecke a Eifert (C-92/09 a C-93/09, Sb. rozh., s. I-11063).
Věc: Jan T. proti Krajskému úřadu Zlínského kraje o poskytnutí informace, o kasační stížnosti žalovaného.
Jádrem sporu v projednávané věci byla právní otázka, zda a případně za jakých podmínek lze při postupu podle zákona o svobodném přístupu k informacím odmítnout poskytnutí informace o výši peněžitých plnění poskytovaných zaměstnanci zaměstnavatelem, který je povinným subjektem, v souvislosti s pracovněprávním vztahem, zejména informace o výši jeho platu či odměn poskytovaných za výkon práce. Sporné bylo, zda uvedenou informaci je povinný subjekt povinen poskytnout vždy, anebo zda v některých případech, a případně v jakých, musí či může její poskytnutí odmítnout pro neproporcionalitu takového zásahu do soukromí zaměstnance.
Obecní úřad Lhota u Vsetína rozhodnutím ze dne 17. 8. 2011 zamítl s odkazem na § 8a zákona o svobodném přístupu k informacím žádost žalobce o poskytnutí informace o výši odměn ředitele Základní školy a mateřské školy Lhota u Vsetína poskytnutých z veřejných prostředků za první pololetí roku 2011.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 15. 9. 2011 zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí obecního úřadu. Žalovaný posoudil kolizi práva na ochranu soukromí ve smyslu čl. 10 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a práva na poskytnutí informace ve smyslu článku 17 Listiny z hlediska proporcionality. Dovodil, že čl. 10 odst. 3 je speciálním ustanovením vůči článku 17, neboť se týká toliko informací o osobě, zatímco článek 17 se vztahuje na informace obecně. Při zveřejnění informace by podle obecního úřadu převažovaly negativní dopady nejen na dotčený subjekt, ale i na jeho vztahy k osobám jemu blízkým a k podřízeným pracovníkům. Žalovaný proto upřednostnil ochranu práv dotčeného subjektu.
Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu, které Krajský soud v Brně vyhověl a rozsudkem ze dne 21. 3. 2012, čj. 31 A 59/2011-36, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud v odůvodnění předeslal, že žalovaný své rozhodnutí o odvolání pečlivě odůvodnil, ale nemohl se ovšem ztotožnit s jeho závěry, protože byl vázán judikaturou Nejvyššího správního soudu. Krajský soud konkrétně poukázal na rozsudek ze dne 1. 6. 2010, čj. 5 As 64/2008-155, č. 2109/2010 Sb. NSS, v němž rozšířený senát Nejvyššího správního soudu vyslovil, že se na poskytování veřejných prostředků podle § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím nevztahuje § 10 téhož zákona, který upravuje ochranu důvěrnosti majetkových poměrů. Krajský soud dále zohlednil rozsudek ze dne 27. 5. 2011, čj. 5 As 57/2010-79, ve kterém Nejvyšší správní soud vymezil pojmy příjemce veřejných prostředků a veřejné prostředky. Zaměstnanec, jehož odměna se vyplácí z veřejného rozpočtu, je příjemcem veřejných prostředků a výši jeho platu nebo odměny lze zveřejnit. Základní osobní údaje o osobě, které povinný subjekt poskytl veřejné prostředky, se podle Nejvyššího správního soudu poskytnou i přesto, že jsou jinak chráněny předpisy o ochraně osobních údajů. Stanoví-li zákon o svobodném přístupu k informacím povinnost poskytnout některé osobní údaje, jedná se o jejich poskytnutí podle práva, tj. o poskytnutí oprávněné. Podle Nejvyššího správního soudu není nutné posuzovat střet práva na svobodný přístup k informacím a práva na ochranu osobních údajů individuálně podle všech okolností případu. Krajský soud proto s ohledem na judikatorní závěry Nejvyššího správního soudu uznal důvodnost podané žaloby.
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. Namítl, že krajský soud zrušil jeho rozhodnutí, aniž by s ohledem na okolnosti případu specifikoval, jak v dané věci pochybil. Soud sice obsáhle citoval rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 57/2010-79, neaplikoval jej však na posuzovaný případ. Takový postup má podle stěžovatele za následek nepřezkoumatelnost rozsudku. Krajský soud, na rozdíl od stěžovatele, neprovedl test proporcionality dvou protichůdných základních práv. Stěžovatel zdůvodnil, proč provedený test vyzněl ve prospěch dotčené osoby a proč nebylo možné informaci poskytnout. Krajský soud nevysvětlil, proč nepovažoval argumentaci stěžovatele za správnou. Soud měl podle stěžovatele postupovat podle § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, a pokud dospěl k závěru, že je třeba zrušit stěžovatelovo rozhodnutí, měl sám posoudit, zda existují důvody pro odmítnutí žádosti o informace. Pokud by tyto důvody nebyly dány, měl soud sám nařídit povinnému subjektu poskytnutí požadované informace. Stěžovatel konstatoval, že krajský soud se sice nepřímo ztotožnil s jeho názory, avšak s ohledem na citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 57/2010-79 nakonec rozhodl jinak.
Osmý senát Nejvyššího správního soudu po předběžné poradě dospěl k závěru, že je věc třeba předložit rozšířenému senátu k posouzení, zda povinný subjekt při rozhodování o poskytnutí základních osobních údajů o osobě, které poskytl veřejné prostředky (podle § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím), je povinen provést test proporcionality, kterým posoudí střet práva na informace a práva na ochranu osobních údajů.
V první řadě osmý senát poukázal na rozhodná ustanovení ústavní povahy a relevantní judikaturu Ústavního soudu. Podle čl. 17 odst. 5 Listiny jsou státní orgány a orgány územní samosprávy povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon. Článek 7 odst. 1 Listiny zaručuje nedotknutelnost osoby a jejího soukromí. Článek 10 odst. 3 Listiny zakotvuje právo každého na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě. Základní právo na ochranu soukromého života lze omezit za účelem ochrany základních práv jiných osob, anebo za účelem ochrany veřejného zájmu, který je v podobě principu či hodnoty obsažen v ústavním pořádku (viz nález Ústavního soudu ze dne 18. 12. 2006, sp. zn. I. ÚS 321/06, č. 229/2006 Sb. ÚS). Zásahy do základního práva musí odrážet specifika každého jednotlivého případu. V případě kolize jednotlivých ústavně garantovaných práv je namístě přistoupit k aplikaci testu proporcionality spočívajícímu v testu vhodnosti, potřebnosti a poměřování (viz nález pléna Ústavního soudu ze dne 12. 10. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 4/94, č. 214/1994 Sb.).
Právo na ochranu osobních údajů není podle osmého senátu neomezené. Výjimky vymezuje zákon tak, že stanoví kritéria, za kterých lze určité osobní údaje poskytnout. Zákonné zakotvení poskytování informací a ochrany osobních údajů obsahuje zákon o svobodném přístupu k informacím. Podle § 8b odst. 1 tohoto zákona povinný subjekt poskytne základní osobní údaje o osobě, které poskytl veřejné prostředky. Těmito základními osobními údaji jsou podle § 8b odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím jméno, příjmení, rok narození, obec, kde má příjemce trvalý pobyt, výše, účel a podmínky poskytnutých veřejných prostředků. Podle § 8a téhož zákona lze osobní údaje poskytnout jen v souladu s předpisy upravujícími jejich ochranu, tj. v souladu se zákonem č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů. Ustanovení § 8b bylo do zákona o svobodném přístupu k informacím inkorporováno zákonem č. 61/2006 Sb. v souvislosti s implementací směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES o opakovaném použití informací veřejného sektoru. Dle rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu bylo jeho účelem „napomoci odstranit dosavadní pochybnosti, zda povinnost subjektů poskytovat informace o své činnosti se může dotknout i oblasti osobních údajů třetích osob v případech, kdy tyto jsou příjemci veřejných prostředků“ (srov. citovaný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 64/2008-155).
Osmý senát poukázal na to, že Nejvyšší správní soud se otázkou sdělování údajů o výši poskytovaných veřejných prostředků zabýval v citovaném rozsudku čj. 5 As 57/2010-79, ve kterém dospěl k závěru, že zaměstnanec, jemuž je odměna za práci vyplácena z veřejných rozpočtů, je příjemcem veřejných prostředků ve smyslu § 8b odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Informace o konkrétní odměně takového konkrétního zaměstnance, a to včetně její výše, je proto povinný subjekt povinen poskytnout v rozsahu vymezeném § 8b odst. 3 citovaného zákona.
V uvedeném rozsudku se dále praví, že základní osobní údaje se o osobě, které povinný subjekt poskytl veřejné prostředky, poskytnou i přesto, že jsou jinak chráněny předpisy o ochraně osobních údajů. K možnému střetu práva na svobodný přístup k informacím a práva na ochranu osobních údajů se v něm uvádí, že právo na ochranu osobních údajů není neomezené, neboť podle čl. 10 odst. 3 Listiny má každý právo na ochranu před „neoprávněným“ shromažďováním, zveřejňováním a jiným zneužíváním údajů o své osobě. Stanoví-li zákon o svobodném přístupu k informacím povinnost poskytnout některé osobní údaje (jinak chráněné zákonem o ochraně osobních údajů), jedná se o jejich poskytnutí podle práva. Pátý senát Nejvyššího správního soudu v uvedeném rozsudku uzavřel, že není třeba posuzovat střet práva na svobodný přístup k informacím a práva na ochranu osobních údajů v posuzované věci individuálně podle všech okolností případu.
Osmý senát se s uvedenými závěry neztotožnil. Naopak měl za to, že i v případech, kdy je požadovanou informací údaj o výši poskytnuté odměny či prostředků z veřejného rozpočtu, je třeba přistoupit k testu proporcionality a posoudit tak, zda se poskytnutí základních osobních údajů vymezených v § 8b odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím nedostane do kolize s právem na ochranu osobních údajů dotčeného subjektu. Požaduje-li žadatel informaci o výši poskytnuté odměny, nežádá pouze informaci o částce vydané povinným subjektem z veřejných prostředků, ale současně žádá i další údaje soukromého charakteru konkrétní osoby – příjemce takových prostředků. Povinný subjekt by proto měl být povinen poskytnout informaci o konkrétní výši vydaných veřejných prostředků (platu, odměny) teprve po posouzení střetu práva na informace a práva na ochranu osobních údajů, a to při zohlednění konkrétních souvislostí daného případu.
Osmý senát měl za to, že skutečnost, že § 8b odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím obsahuje „plošnou“ výjimku z poskytování údajů o příjemcích veřejných prostředků, neznamená, že povinnost poskytovat údaje o příjemcích ostatních veřejných prostředků je v ostatních případech absolutní. Stejně tak se domníval, že ani znění § 8b odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím není schopné bez dalšího zcela popřít právo příjemců veřejných prostředků na ochranu soukromí dle § 8a citovaného zákona, resp. čl. 10 odst. 3 Listiny. Jinými slovy, ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím nelze bez dalšího považovat za speciální ustanovení, které vylučuje aplikaci § 8a téhož zákona.
Podle osmého senátu by podstatou poskytování základních osobních údajů o příjemcích veřejných prostředků neměl být de facto ničím nekontrolovatelný a žádnými pravidly neomezený přístup k údajům o výši a podmínkách poskytování veřejných prostředků a k dalším základním osobním údajům dotčených subjektů, kterými jsou ve smyslu rozhodnutí pátého senátu jak zaměstnanci veřejné správy, tak i osoby stojící mimo zaměstnanecký, služební či obdobný poměr (tj. adresáti různých dotací, subvencí a veřejných zakázek, smluvní strany při uzavření veřejnoprávních či jiných smluv povinným subjektem). Lze mít pochybnosti o tom, zda paušální poskytování informací o odměňování kteréhokoliv zaměstnance veřejné správy (tj. údaje o měsíčním platu, osobním ohodnocení, příplatcích za vedení, mimořádných odměnách aj.) ve všech situacích naplňuje veřejný zájem na informovanosti o využívání veřejných prostředků.
Poskytování informací o poskytnutých odměnách (ale i dalších základních osobních údajů) by podle osmého senátu mělo zásadně sloužit veřejnému zájmu na kontrole hospodaření s veřejnými prostředky. Jistě by však i v těchto případech měl být chráněn obecný princip zákazu zneužití práva. Tomu by podle osmého senátu mělo zabránit právě provádění testu proporcionality, tedy zkoumání váhy práva žadatele na informace a práva jiné osoby na ochranu soukromí v každém jednotlivém případě. Přezkoumatelné a přesvědčivé rozhodnutí by proto mělo obsahovat úvahy, proč povinný subjekt upřednostnil jedno ze shora uvedených ústavně zaručených práv před druhým, a proč tedy s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti věci poskytl, nebo naopak odmítl sdělit požadované informace.
Citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 57/2010-79 úvahy obdobného druhu neobsahuje. Naopak z něj lze dovodit, že není třeba poměřovat právo na ochranu soukromí s právem na informace. Osmý senát měl oproti tomu za to, že v případě kolize práva žadatele na informace s právem jiného subjektu na ochranu soukromí je nutno tato vzájemně si konkurující práva poměřit pomocí testu proporcionality. Odchýlit se od závěrů vyslovených v rozsudku pátého senátu však za této situace mohl pouze rozšířený senát, a proto mu osmý senát postoupil věc k rozhodnutí.
Stěžovatel se na výzvu vyjádřil k právnímu názoru postupujícího senátu souhlasně. Vedle již uplatněné argumentace poukázal na judikaturu Ústavního soudu (nález pléna ze dne 20. 12. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 24/11, č. 43/2012 Sb.), z níž podle jeho názoru plyne nutnost posuzovat proporcionalitu mezi právem na informace a zásahem do soukromí a povinnost státu respektovat právo na informační sebeurčení osob. Poukázal rovněž na judikaturu Soudního dvora, konkrétně na rozsudek velkého senátu ze dne 9. 11. 2010, Volker und Markus Schecke a Eifert, C-92/09 a C-93/09, Sb. rozh., s. I-11063, jakož i na judikaturu mu předcházející, a sice na rozsudek ze dne 20. 5. 2003, Österreichischer Rundfunk a další, C-465/00, C-138/01 a C-139/01, Recueil, s. I-4989. Upozornil, že samotná judikatura Nejvyššího správního soudu nepřímo pracuje s uplatněním principu proporcionality při aplikaci § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím (v této souvislosti zmínil rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2011, čj. 4 As 40/2010-60, a ze dne 6. 12. 2012, čj. 1 As 169/2012-38).
Stěžovatel ve prospěch svého názoru zmínil rovněž soudobé úvahy o případné novelizaci zákona o svobodném přístupu k informacím takovým způsobem, aby povinnost zkoumat dopad zveřejnění informace do práv osoby, o níž se informace zveřejňuje, byla do tohoto zákona vtělena. Konečně poukázal na vztah zákona o svobodném přístupu k informacím a zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů. Podle stěžovatele skutečnost, že zákon o střetu zájmů nepožaduje po veřejných funkcionářích uvádět v oznámení o příjmech, darech a závazcích informaci o výši svého platu, naznačuje, že na poskytování informací o platu by se tím spíše neměl vztahovat § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím. Závěrem zmínil, že zveřejnění informace o platu poskytovaném z veřejných prostředků může mít různé dopady za různých podmínek – minimální v anonymitě velkoměsta a značné v prostředí malého města či vesnice.
Žalobce se k důvodům postoupení věci rozšířenému senátu vyjádřil tak, že v první řadě poukázal na stále přítomné nebezpečí, že pokud bude test proporcionality prováděn, bude mít veřejná správa, jež rozhoduje o poskytnutí údajů o zaměstnancích jí samotné, tendence informace spíše neposkytnout než poskytnout. Dále měl za to, že zásah do soukromí ředitele školy poskytnutím informace o jeho odměně je více než vyvážen veřejným zájmem na kontrole hospodárnosti nakládání vedení obce Lhota u Vsetína, konkrétně její starostky, veřejnými prostředky. Žalobce měl za to, že i vzhledem ke konkrétním skutkovým okolnostem by test proporcionality v daném případě vyzněl ve prospěch poskytnutí informace. Podle žalobce měl ředitel školy, o jehož odměně měla být poskytnuta informace, podporovat starostku, jež mu odměnu poskytla, v komunální volební kampani roku 2010 (volební materiály starostky se údajně objevily ve škole), zatímco starostka osočovala žalobce, jenž byl starostou obce v letech 2002–2010, z nehospodárností při výkonu jeho tehdejší funkce, a slibovala, že na rozdíl od žalobce ona bude při výkonu funkce úzkostlivě šetřit.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozsudek Krajského soudu v Brně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III. Posouzení věci rozšířeným senátem
III. 1. Pravomoc rozšířeného senátu
III. 1. 1. Rozhodná právní úprava
[27] Podle § 17 odst. 1 věty první s. ř. s., „[d]ospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu“.
III. 1. 2. Relevantní právní názory vyslovené Nejvyšším správním soudem
[28] V citovaném rozsudku čj. 5 As 57/2010-79 Nejvyšší správní soud vyslovil následující (zvýraznění přidal rozšířený senát):
„Podle § 8b odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím základní osobní údaje podle odstavce 1 se poskytnou pouze v tomto rozsahu: jméno, příjmení, rok narození, obec, kde má příjemce trvalý pobyt, výše, účel a podmínky poskytnutých veřejných prostředků.
Zákon tedy výslovně stanoví, že výše poskytnutých veřejných prostředků ve spojení se jménem a příjmením osoby, které byly poskytnuty (spolu s dalšími údaji uvedenými v § 8b odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím), jsou údaji, které povinný subjekt žadateli poskytne.
Stěžovateli lze přisvědčit, že odkazy krajského soudu na rozsudky Nejvyššího správního soudu z dřívější doby jsou nepřípadné, neboť tato rozhodnutí vycházela z jiného stavu zákonné úpravy poskytování informací, tj. ze znění před novelizací provedenou zákonem č. 61/2006 Sb., kterou byl do zákona o svobodném přístupu k informacím vtělen právě § 8b.
Co do střetu práva na svobodný přístup k informacím a práva na ochranu osobních údajů Nejvyšší správní soud konstatuje, že právo na ochranu osobních údajů není neomezené, když [poznámka rozšířeného senátu: v původním textu rozsudku bylo zřejmě na tomto místě omylem vynecháno slovo „podle“] čl. 10 odst. 3 Listiny [...] má každý právo na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním a jiným zneužíváním údajů o své osobě. Stanoví-li pak zákon o svobodném přístupu k informacím povinnost poskytnout některé osobní údaje (jinak chráněné zákonem o ochraně osobních údajů), jedná se o jejich poskytnutí podle práva, tj. o poskytnutí oprávněné.
S ohledem na tyto závěry Nejvyššího správního soudu je nedůvodným stížní bod 2) o nutnosti posuzovat střet práva na svobodný přístup k informacím a práva na ochranu osobních údajů v posuzované věci individuálně podle všech okolností případu. “
[29] Osmý senát ve shora přiblíženém předkládacím usnesení uvádí (zvýraznění přidal rozšířený senát):
„[S]kutečnost, že § 8b odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím obsahuje ,plošnou‘ výjimku z poskytování údajů o příjemcích veřejných prostředků, neznamená, že povinnost poskytovat údaje o příjemcích ostatních veřejných prostředků je v ostatních případech absolutní. [...] ani znění § 8b odst. 1 zákona není schopné bez dalšího zcela popřít právo příjemců veřejných dotací na ochranu soukromí dle § 8a citovaného zákona, resp. čl. 10 odst. 3 Listiny [...]. Jinými slovy řečeno, ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím nelze bez dalšího považovat za speciální ustanovení, které vylučuje aplikaci § 8a téhož zákona.
[...]
Poskytování informací o poskytnutých odměnách (ale i dalších základních osobních údajů) by mělo zásadně sloužit veřejnému zájmu na kontrole hospodaření s veřejnými prostředky. Jistě i v těchto případech by však měl být chráněn obecný princip zákazu zneužití práva. Tomu by mělo zabránit právě provádění testu proporcionality, tedy zkoumání váhy práva žadatele na informace a práva jiné osoby na ochranu soukromí v každém jednotlivém případě. Přezkoumatelné a přesvědčivé rozhodnutí by proto podle předkládajícího senátu mělo obsahovat úvahy, proč povinný subjekt upřednostnil jedno ze shora uvedených ústavně zaručených práv před druhým, a proč tedy s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti věci poskytl, nebo naopak odmítl sdělit požadované informace.“
[30] Vedle pátého a osmého senátu se k otázce posuzování proporcionality při poskytování informace o platech nebo jiných peněžních plněních placených z veřejných prostředků určitým způsobem vyjádřil i čtvrtý senát ve shora citovaném rozsudku čj. 4 As 40/2010-60, a sice v rámci pokynu krajskému soudu ohledně jeho dalšího postupu poté, co Nejvyšší správní soud ke kasační stížnosti povinného subjektu rozsudek krajského soudu zrušil (zvýraznění přidal rozšířený senát):
„V dalším řízení se tedy bude krajský soud zabývat aplikací § 8b [zákona o svobodném přístupu k informacím] na posuzovanou žádost stěžovatele o poskytnutí informace ze dne 8. 10. 2008. Přitom vezme v úvahu, že v mezidobí zaujal k výkladu tohoto ustanovení právní názor Nejvyšší správní soud v rozsudku [...] čj. 5 As 57/2010-79 [...]
Krajský soud tedy může z tohoto judikátu vycházet a i pro danou věc akceptovat závěr v něm učiněný, podle něhož se musí bezvýjimečně poskytovat informace o odměně za práci u všech zaměstnanců placených z veřejných rozpočtů a bez ohledu na povahu a výši takové odměny. V dalším řízení však může krajský soud zvážit i možnost odchýlit se od tohoto judikátu s ohledem na skutečnost, že v dané věci dochází ke střetu ústavně zaručených práv na svobodný přístup k informacím a na ochranu osobních údajů, a je tak třeba dát na základě testu proporcionality prostor na posouzení, které z těchto ústavních práv má s ohledem na skutkový stav věci přednost. V takovém případě krajský soud vysvětlí, zda provedení testu proporcionality lze dosáhnout ústavně konformním či eurokonformním výkladem § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, nebo přímou aplikací ústavní normy, nebo předložením věci Ústavnímu soudu s návrhem podle čl. 95 odst. 2 Ústavy [...]. Při případném provedení testu proporcionality krajský soud uvede, proč dává jednomu ze zmíněných ústavně zaručených práv přednost před druhým. V případě odchýlení se od právního názoru vysloveného v rozsudku [...] čj. 5 As 57/2010-79, je však každopádně krajský soud povinen důkladně objasnit důvody tohoto postupu.“
[31] Dalším rozhodnutím, které se zabývalo otázkou proporcionality při poskytování informací o platech nebo jiných peněžních plněních placených z veřejných prostředků, byl shora citovaný rozsudek prvního senátu Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 169/2012-38, v němž se uvádí (zvýraznění přidal rozšířený senát):
„[24] [...] Skutkový základ, na němž v nynější věci posuzuje otázku, zda je nutné poskytnout žalobcem požadované informace, je v zásadě shodný jako ve věci, o níž bylo u zdejšího soudu vedeno řízení pod sp. zn. 5 As 57/2010. V nynější věci se jedná o výši základního měsíčního platu a odměn tajemnice městského úřadu a vedoucích dvou odborů městského úřadu (odboru životního prostředí a odboru dopravy a správních agend), ve věci sp. zn. 5 As 57/2010 se jednalo o odměny poskytnuté vedoucímu oddělení informačních systémů Magistrátu města Zlína. V obou případech zároveň žadatelé o poskytnutí předmětných informací zdůvodňovali své žádosti tím, že v případě dotčených úředníků panují pochybnosti o tom, zda jsou jim vypláceny odměny z legitimních důvodů
[25] Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 5 As 57/2010-79 vyšel z velmi široké koncepce práva na informace o platech a odměnách zaměstnanců veřejné správy, kdy pravidlem je, že takové informace by na základě žádosti podle zákona o svobodném přístupu k informacím měly být poskytnuty, přičemž výjimky z tohoto pravidla představují pouze v zákoně výslovně uvedené případy. Nejvyšší správní soud tedy v zásadě dovodil, že test proporcionality provedl již zákonodárce tím, že v citovaném zákoně stanovil okruh případů, v nichž je třeba poskytovat základní osobní informace o příjemcích veřejných prostředků, respektive taxativním způsobem vymezil výluku z jinak obecně platného pravidla, podle nějž je nutno poskytovat základní osobní informace o příjemcích veřejných prostředků. Jestliže příjemce veřejných prostředků, u nějž žadatel žádá o poskytnutí takových informací, do této výluky nespadá, pak je třeba žadateli tyto informace poskytnout. Tato kritéria přitom dotčení zaměstnanci městského úřadu bezpochyby splňují, a tak byl závěr krajského soudu o nutnosti poskytnout žalobcem požadované informace namístě.“
[32] Nejvyšší správní soud se dále proporcionalitou v souvislosti s poskytováním informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím zabýval i v rozsudku prvního senátu ze dne 30. 10. 2012, čj. 1 As 142/2012-32. Po skutkové stránce se sice nejednalo o poskytnutí informací o platu nebo jiném peněžitém plnění zaměstnance placeného z veřejných prostředků, nýbrž o poskytování informace o tom, komu bylo prominuto příslušenství daně (prominutí daně shledal Nejvyšší správní soud poskytnutím veřejných prostředků v citovaném rozsudku čj. 5 As 64/2008-155), nicméně okruh právních otázek byl v podstatných rysech stejný jako v nyní řešené věci, a sice zda a za jakých podmínek se má provádět při poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků ve smyslu § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím test proporcionality. Soud k tomu uvedl (zvýraznění přidal rozšířený senát):
„[32] Z dosavadního průběhu věci je zjevné, že mezi stranami není sporu o tom, že prominutí daně či příslušenství daně podle § 55a zákona [č. 337/1992 Sb.,] o správě daní a poplatků*) [dále jen daňový řád z roku 1992,] je nutno považovat za poskytnutí veřejných prostředků ve smyslu § 8b zákona o [svobodném přístupu k informacím]. Podle odstavce 1 tohoto ustanovení povinný subjekt poskytne základní osobní údaje o osobě, které poskytl veřejné prostředky, a to v rozsahu stanoveném odstavcem 3. [
[33] Sporné mezi stranami je, zda se povinnost povinného subjektu (zde finančního úřadu) poskytnout základní osobní údaje o osobách, kterým prominul příslušenství daně, vztahuje jak na fyzické, tak právnické osoby (tento postoj zastává žalobce i krajský soud), či pouze na osoby právnické (postoj stěžovatele).[
[34] Krajský soud i žalovaný zcela správně vnímají nyní řešený spor v jeho ústavněprávní rovině – dochází zde ke střetu dvou ústavně zaručených práv, tedy práva žalobce na informace (článek 17 Listiny) s právem jiných osob na ochranu soukromí (čl. 7 odst. 1 a čl. 10 odst. 3 Listiny). Zatímco žalovaný má za to, že v dotčené věci nemůže převážit právo na informace nad právem na ochranu soukromí, krajský soud dospěl k závěru opačnému. [
[35] V situaci, kdy dochází ke konfliktu dvou ústavně zaručených práv, je vždy třeba vážit konkurující si práva s ohledem na konkrétně utvořený skutkový základ a případné omezení jednoho či více z nich je nutné zdůvodnit, zejména za použití testu proporcionality (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 12. 10. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 4/94, č. 214/1994 Sb., ze dne 21. 3. 2002, sp. zn. III. ÚS 256/01, č. 37/2002 Sb. ÚS, či ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02, č. 405/2002 Sb.). Tento test je prováděn ve třech stupních: (1) test vhodnosti, v rámci něhož je hledána odpověď na otázku, zda institut omezující určité základní právo umožňuje dosáhnout sledovaný cíl; (2) test potřebnosti spočívající v porovnání legislativního prostředku omezujícího základní právo nebo svobodu s jinými opatřeními umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod; je tedy hledána odpověď na otázku, zda jde ve vztahu k dotčeným základním právům o nejšetrnější z více prostředků umožňujících dosažení sledovaného cíle; (3) test poměřování, tj. porovnání závažnosti v kolizi stojících základních práv a svobod. [
[36] Krajský soud při provádění testu proporcionality ve velké míře vycházel ze závěrů obsažených v rozsudku [rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 64/2008-155]. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu zde dovodil, že existuje silný veřejný zájem na transparentnosti poskytování veřejných prostředků a nutnosti jeho účinné veřejné kontroly. K naplnění tohoto cíle směřuje ve svém § 8b zákon o svobodném přístupu k informacím (poskytnutí informací o příjemcích veřejných prostředků), splňuje tudíž test vhodnosti. Stejně tak je splněn test potřebnosti, neboť není jiného institutu, který by naplnění zmíněného cíle umožňoval. Rozšířený senát prováděl i test poměřování. Konstatoval, že i v případě poskytování veřejných prostředků platí imperativ ochrany soukromí a ochrany před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním či jiným zneužíváním osobních údajů podle článku 10 Listiny a zákona [o ochraně osobních údajů], jehož limity jsou definovány v § 8b odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím. Zdůraznil, že zákonodárce zohlednil specifické postavení příjemců veřejných prostředků, povahu poskytovaných veřejných prostředků, postup správního orgánu při jejich poskytování a dospěl k závěru, že pokud povinný subjekt posuzuje žádost o informace podle ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, rozhodující je pouze skutečnost, zda se požadovaná informace skutečně týká poskytování veřejných prostředků a zda jejímu sdělení nebrání výluka obsažená v § 8b odst. 2[citovaného zákona].
[37] Nejvyšší správní soud má ve shodě s krajským soudem za to, že rozsudek Soudního dvora nebrání použití závěrů obsažených v rozsudku [rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 64/2008-155]. Na jedné straně je nutno vnímat skutkové odlišnosti obou případů. Rozsudek [Volker und Markus Schecke a Eifert] se zabýval platností čl. 42 bod 8b a čl. 44a nařízení Rady (ES) č. 1290/2005 [...] o financování společné zemědělské politiky, ve znění nařízení Rady (ES) č. 1437/2007 [...] , jakož i nařízení Komise (ES) č. 259/2008 [...] , kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 1290/2005, pokud jde o zveřejňování informací o příjemcích finančních prostředků z Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV). Dospěl k závěru, že zmíněné články jsou neplatné v rozsahu, v němž pokud jde o fyzické osoby, které jsou příjemci podpor z EZZF a EZFRV, tato ustanovení vyžadují zveřejňování osobních údajů o všech příjemcích, aniž činí rozdíl podle takových relevantních kritérií, jako je doba, po kterou takové podpory dostávali, frekvence podpor nebo jejich typ a výše. Šlo tedy o situaci, kdy příslušné normy evropského práva zavazovaly členské státy k ,obecnému zveřejňování‘ příjemců prostředků z EZZF a EZFRV (tedy nikoli na základě žádosti), a to na jediné internetové stránce v každém členském státě s nástrojem vyhledávání. V uvedené věci bylo dále podstatné, že částky, které dotčení příjemci dostávají, představují část (často značnou) jejich příjmů – zveřejnění informací o poskytovaných částkách tak umožňuje třetím osobám činit závěry ohledně jejich celkových příjmů.
[38] Naproti tomu v nyní posuzované věci se nejedná o, obecné zveřejňování‘ údajů všech osob, kterým byly poskytnuty veřejné prostředky, ale o poskytování informací na žádost konkrétního subjektu. Povinný subjekt – tedy finanční úřad – byl v rozhodném období (rok 2010) podle § 1 odst. 1 vyhlášky Ministerstva financí č. 299/1993 Sb., kterou se zmocňují územní finanční orgány k promíjení příslušenství daně, oprávněn pouze k promíjení příslušenství daně a současně omezen výší možného prominutí v běžném kalendářním roce (tedy slovy Soudního dvora zde existuje filtr podle typu a výše poskytnutých veřejných prostředků). Podstatné je též, že s ohledem na povahu poskytovaných veřejných prostředků (příslušenství daně v omezené výši) nelze z výše poskytnuté částky usuzovat na celkové majetkové poměry příjemců těchto prostředků. Nadto jsou tyto prostředky poskytovány nahodile, bez známek pravidelnosti, na rozdíl od příspěvků ze shora jmenovaných evropských fondů.
[39] I přes zmíněné skutkové odlišnosti (které jsou však podstatné z hlediska závěrů z nich vyplývajících) se však oba rozsudky vzájemně doplňují, a to zejména v obecných východiscích vztahujících se k řešení kolize práva na informace a práva na ochranu soukromí. Oba judikáty totiž vycházejí z nutnosti provést test proporcionality, přičemž oba rozsudky shodně potvrdily, že je nutno vždy zvažovat zejména povahu poskytovaných veřejných prostředků, tedy z jakého titulu jsou prostředky poskytovány, charakter poskytovaných prostředků a zejména, zda lze na základě informace o výši poskytnuté částky usuzovat na majetkové poměry příjemců veřejných prostředků.
[40] Ve věci souzené Soudním dvorem bylo potvrzeno, že zveřejnění údajů o příjemcích a přesných částkách, které obdrželi, představuje zásah do jejich soukromého života ve smyslu článku 7 Listiny základních práv Evropské unie [dále jen „Listina EU“] (srov. čl. 58 rozsudku). Soudní dvůr dále uvedl, že je třeba zkoumat, zda je uvedený zásah odůvodněný s ohledem na čl. 52 odst. 1 [Listiny EU], který připouští, že výkon takových práv, jako jsou práva zakotvená v jejích článcích 7 a 8, může být omezen za předpokladu, že tato omezení jsou stanovena zákonem, respektují podstatu uvedených práv a svobod a, při dodržení zásady proporcionality, jsou nezbytná a skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého.
[41] Při tomto zkoumání dospěl k závěru, že se jedná o zásah,stanovený zákonem‘, který ovšem sleduje cíl obecného zájmu uznávaný Unií (čl. 66 a násl.), tedy zásadu transparentnosti, která umožňuje občanům blíže se účastnit rozhodovacího procesu a zaručuje, že správní orgány budou mít ve vztahu k občanům v demokratickém systému větší legitimitu, účinnost a odpovědnost. Soudní dvůr tedy jinými slovy konstatoval, že zkoumaná ustanovení splňují test vhodnosti a potřebnosti. Ke stejným závěrům dospěl ve vztahu k poskytování informací podle § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím i rozšířený senát (srov. bod [36] výše).
[42] Ve vztahu k testu poměřování uvedl (ve stěžovatelem dovolávaném čl. 85), že orgány jsou povinny před zveřejněním informací týkajících se fyzických osob poměřit zájem Unie na zajištění transparentnosti jejích kroků a zásah do práv přiznaných články 7 a 8 [Listiny EU]. Cíli transparentnosti nelze přitom přiznat automatickou přednost před právem na ochranu osobních údajů, i když jsou ve hře významné ekonomické zájmy. Dle názoru Nejvyššího správního soudu tento významný závěr není v žádném rozporu se závěry rozšířeného senátu. Nevyplývá z něj totiž nic jiného, než nutnost v rámci provádění testu proporcionality zvažovat (poměřovat) význam obou kolidujících práv, přičemž tyto úvahy musejí vyústit v závěr o tom, které z dotčených práv převáží.
[43] S ohledem na všechny skutkové okolnosti Soudní dvůr v jím řešené věci dospěl k závěru, že příslušné orgány před přijetím posuzovaných předpisů neuvažovaly o způsobech zveřejňování informací o dotčených příjemcích, které by odpovídaly cíli takového zveřejňování a přitom by představovaly menší zásah do práva těchto příjemců na respektování jejich soukromého života obecně a konkrétně na ochranu jejich osobních údajů, jako je omezení zveřejnění jmenovitých údajů o uvedených příjemcích podle doby, po kterou podpory dostávali, frekvence podpor nebo jejich typu a výše.
[44] V rozsudku [rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 64/2008-155] však k poměření obou kolidujících práv došlo, přičemž rozšířený senát dospěl k závěru, že v případě poskytování veřejných prostředků formou prominutí daně (resp. jejího příslušenství) je třeba dát přednost právu na informace. Závěr Soudního dvora ohledně nerespektování zásady proporcionality se proto v posuzované věci neuplatní.
[45] Krajský soud v napadeném rozsudku dospěl k závěru, že právní úprava poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků v § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím je proporcionální ve vztahu k ochraně osobních údajů těchto příjemců. Nejvyšší správní soud má na základě výše uvedeného za to, že tato úvaha je v souladu jak se závěry rozšířeného senátu vyjádřenými v rozsudku [rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 64/2008-155], tak se závěry Soudního dvora obsaženými v rozsudku [Volker und Markus Schecke a Eifert].“
[33] Jak je patrné z předchozí citace rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 142/2012-32, tento se významně opírá o závěry vyslovené v citovaném rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 64/2008-155. V něm se uvádí (zvýraznění přidal nyní rozšířený senát):
„[13] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou vzájemného vztahu § 8b a § 10 zákona [o svobodném přístupu k informacím].
[14] Ustanovení § 10 tohoto zákona je dle svého nadpisu určeno k ochraně důvěrnosti majetkových poměrů a konkrétně stanoví, že informace o majetkových poměrech osoby, která není povinným subjektem, získané na základě zákonů o daních, poplatcích, penzijním nebo zdravotním pojištění anebo sociálním zabezpečení povinný subjekt podle tohoto zákona neposkytne. V poznámce pod čarou č. 8) jsou pak příkladmo uvedeny odkazy na § 24 daňového řádu [z roku 1992], § 23 zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, § 14 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, § 24a zákona č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky, a zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře.
[15] Poznámky pod čarou sice nemají normativní charakter, mohou však sloužit jako určité vodítko při interpretaci právní normy. Z výše citovaných ustanovení jiných právních předpisů lze dovodit, že za informace, které podléhají obecné výluce z informační povinnosti, je nutno považovat především údaje, které se v průběhu daňového řízení dozvěděl příslušný správce daně o poměrech daňových subjektů, a to jak osobních, tak souvisejících s podnikáním. Obdobně to platí o údajích, které zjistily příslušné orgány sociálního zabezpečení o poplatnících pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, zdravotní pojišťovny o plátcích zdravotního pojištění či úřady práce o žadatelích o dávky státní sociální podpory.
[16] Uvedeným ustanovením je od počátku účinnosti zákona o svobodném přístupu k informacím realizováno právo fyzických osob na ochranu soukromí a ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě podle čl. 10 odst. 2 a odst. 3 Listiny, provedeného posléze zákonem [...] o ochraně osobních údajů.
[17] Oproti tomu § 8b byl do zákona o svobodném přístupu k informacím inkorporován až zákonem č. 61/2006 Sb. s účinností od 22. 3. 2006 v souvislosti s implementací směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES o opakovaném použití informací veřejného sektoru a jeho účelem bylo napomoci odstranit dosavadní pochybnosti, zda povinnost subjektů poskytovat informace o své činnosti se může dotknout i oblasti osobních údajů třetích osob v případech, kdy tyto osoby jsou příjemci veřejných prostředků. Zde je nutno připomenout, že důvodová zpráva k původnímu znění zákona o svobodném přístupu k informacím s uvedenou možností v komentáři k výlukovým ustanovením § 6 až § 11 tohoto zákona počítala, příslušná úprava však v daném zákoně až do zmiňované novely chyběla. Uvedeným ustanovením tak bylo dále konkretizováno právo na informace podle čl. 17 odst. 1 a odst. 5 Listiny.
[18] V současné době tedy § 8b odst. 3 zákona [o svobodném přístupu k informacím] výslovně ukládá subjektům povinnost sdělit žadatelům osobní údaje o příjemcích veřejných prostředků v rozsahu jejich jména, příjmení, roku narození, obce, kde mají trvalé bydliště, a dále údaje o výši, účelu a podmínkách pro jejich poskytnutí. I pro tyto případy však platí imperativ ochrany soukromí a ochrany před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním či jiným zneužíváním osobních údajů podle článku 10 Listiny a zákona [o ochraně osobních údajů]; proto i zde má poskytování informací svoje limity, které jsou definovány v § 8b odst. 2 zákona [o svobodném přístupu k informacím]. Podle tohoto ustanovení neposkytne povinný subjekt osobní údaje o osobě, která je příjemcem veřejných prostředků v oblasti sociální, poskytování zdravotní péče, hmotného zabezpečení v nezaměstnanosti, státní podpory stavebního spoření a státní pomoci při obnově území. Zákonodárce zde opětovně v poznámce pod čarou č. 4c) demonstrativně uvádí některé zákonné úpravy, konkrétně zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení*), zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění [a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů], zákon č. [96/1993] Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření atd.
[19] Při posuzování vzájemného vztahu obou ustanovení je zřejmé, že účel a smysl každého z nich je odlišný. Zatímco § 10 zákona [o svobodném přístupu k informacím] formuluje obecné výlukové pravidlo sloužící k ochraně údajů o majetkových poměrech třetích osob, na jehož základě nesmí povinný subjekt v této oblasti sdělovat informace, které se dozvěděl během své úřední činnosti (typicky např. údaje z daňových přiznání, z přehledů o příjmech pro účely plateb pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, z dokladů o příjmech pro testované dávky státní sociální podpory apod.), zakotvuje § 8b tohoto zákona primárně povinnost subjektů informovat o výsledcích své činnosti v oblasti poskytování veřejných prostředků, a to včetně vybraných osobních údajů jejich příjemců.
[20] Výluka z informační povinnosti je v druhém případě upravena autonomně, a to v § 8b odst. 2 zákona [o svobodném přístupu k informacím], byť toto ustanovení sleduje obdobný cíl jako obecný § 10 tohoto zákona. Rozdílná míra ochrany zakotvená v obou ustanoveních a v tomto směru poněkud slabší postavení příjemce veřejných prostředků je dáno především zájmem na transparentnosti poskytování veřejných prostředků a nutností jeho účinné veřejné kontroly. Zákonodárce tak při střetu ústavního práva na informace podle čl. 17 odst. 1 Listiny a ústavního práva na ochranu soukromí podle čl. 10 odst. 2 a odst. 3 Listiny zohlednil specifické postavení příjemců veřejných prostředků a sdělení některých jejich osobních údajů v souvislosti s tímto připustil. Ochranu zachoval pouze tam, kde na poskytování informací není dán silný veřejný zájem. Ve výluce se tak ocitla převážně jen nároková plnění z veřejných prostředků, kde nárok vzniká ze zákona a správní orgán nemá prostor k vlastnímu uvážení. Typicky tedy povinný subjekt neposkytuje informace o tom, komu a v jaké výši přiznal dávky důchodového pojištění, dávky státní sociální podpory či dávky pomoci v hmotné nouzi, nebo komu a v jaké výši vyplatil podporu v nezaměstnanosti. Rovněž tak například neposkytuje ve vztahu ke konkrétním osobám údaje o úhradách za úkony lékařské péče, případně údaje o konkrétní výši státní podpory stavebního spoření.
[21] Lze tak uzavřít, že pokud povinný subjekt posuzuje žádost o informace podle § 8b zákona [o svobodném přístupu k informacím], § 10 tohoto zákona se vůbec neuplatní. Rozhodující pro posouzení žádosti bude pouze skutečnost, zda se požadovaná informace skutečně týká poskytování veřejných prostředků a zda jejímu sdělení nebrání výluka obsažená v odstavci 2.“
III. 1. 3. Sporné právní otázky
[34] Z výše citovaných rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou patrny dvě konkurující si linie právních názorů na rozhodné právní otázky.
[35] V citovaném rozsudku rozšířeného senátu čj. 5 As 64/2008-155byl jasně formulován závěr, že pokud se poskytuje informace podle § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, možnost ji neposkytnout je omezena jen na úzký okruh výluk stanovených v odstavci 2 tohoto paragrafu. Z rozsudku rozšířeného senátu lze vyvodit, že úvahu o tom, co u dané skupiny případů (tj. příjemců veřejných prostředků) má přednost, a sice zda právo na informace, anebo právo na ochranu soukromí, učinil již zákonodárce tím, že obecně připustil poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků, specifickým způsobem stanovil rozsah poskytování těchto informací a stejně tak specifickým způsobem (v § 8b odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím) stanovil rozsah výluk z práva na informace v těchto případech. To tedy znamená, že samotný zákonodárce provedl v obecné rovině „test proporcionality“ a vyřešil jej v případě příjemců veřejných prostředků zásadně (až na stanovené výjimky) ve prospěch práva na informace. Rozšířený senát podle všeho neměl pochyb o ústavní konformitě uvedeného rozhodnutí zákonodárce ani o jeho souladu s právem Evropské unie.
[36] Pátý senát se v citovaném rozsudku čj. 5 As 57/2010-79 v podstatě implicitně přihlásil k „filosofii“ rozhodnutí rozšířeného senátu, dospěv stručnou úvahou k závěru, že jestliže § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím stanoví rozsah a podmínky poskytnutí informací o příjemcích veřejných prostředků, není zde prostor k individuálnímu posuzování, zda poskytnout informaci, či nikoli.
[37] K výše uvedenému závěru rozšířeného senátu se přihlásil v zásadě i první senát v citovaném rozsudku čj. 1 As 142/2012-32. Při vypořádávání se s rozsudkem Soudního dvora ve věci Volker und Markus Schecke a Eifert však vyslovil některé závěry, které jsou relevantní i pro nyní projednávanou věc a v konkrétní rovině významně zužují abstraktní úvahu vyslovenou rozšířeným senátem v době, kdy ještě zmíněné rozhodnutí Soudního dvora nebylo vydáno. V první řadě tím, že se judikaturou Soudního dvora opírající se o Listinu EU zabýval i v případě, že šlo o poskytnutí informací o prominutí příslušenství daně, připustil vnitrostátní aplikovatelnost Listiny EU na případy této povahy, tedy na posuzování souladnosti vnitrostátního zákona o poskytování informací, nikoli aktu Evropské unie (konkrétně nařízení Rady a nařízení Komise), s Listinou EU. Dále zdůraznil skutkové odlišnosti vnitrostátního případu od věcí projednávaných Soudním dvorem, a sice že údaje o subjektech, kterým bylo prominuto příslušenství daně, nejsou podle české úpravy zveřejňovány v podobě „obecného zveřejňování“ příjemců prostředků na jediné internetové stránce s nástrojem vyhledávání a dále že částky prominutého příslušenství, o nichž je poskytnuta informace, zásadně neumožňují třetím osobám činit závěry ohledně celkových příjmů fyzických osob, jimž se dobrodiní prominutí dostalo.
[38] Druhou linii judikatury představuje citovaný rozsudek čtvrtého senátu čj. 4 As 40/2010-60, z jehož pokynu krajskému soudu k dalšímu postupu je patrné, že čtvrtým senátem není bez výhrad sdílen závěr o tom, že otázku proporcionality vyřešil na úrovni abstraktní, tedy při formulování podmínek poskytnutí informací o příjemcích veřejných prostředků, samotný zákonodárce. Naopak, z názoru čtvrtého senátu vyplývá, že považuje za přinejmenším uváženíhodnou výkladovou alternativu, že poměřování mezi právem na informace a právem na ochranu soukromí má v každém jednotlivém případě činit správní orgán při rozhodování o poskytnutí informace. Zároveň nastoluje otázku eurokonformity a ústavní konformity § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím.
[39] Explicitně se pak k této druhé názorové linii přihlásil osmý senát v předkládacím usnesení. Z odůvodnění usnesení lze soudit, jakkoli to výslovně není takto řečeno, že osmý senát popírá závěr rozšířeného senátu o tom, že střet výše uvedených konkurujících si práv vyřešil zákonodárce upřednostněním jednoho z nich. Naopak, osmý senát se hlásí k tezi, že § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím nelze chápat jako lex specialis ve vztahu k § 8a tohoto zákona, podle něhož „[i]nformace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobní údaje povinný subjekt poskytne jen v souladu s právními předpisy, upravujícími jejich ochranu.“ Osmý senát tedy zřejmě má za to, že poměřování konkurujících si základních práv je nutno provádět v každém jednotlivém případě poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků, přičemž za klíčové kritérium tohoto poměřování patrně považuje intenzitu veřejného zájmu na kontrole hospodaření s veřejnými prostředky v konkrétním případě.
[40] Z výše uvedeného přehledu je patrná existence dvou konkurujících si náhledů na rozhodnou právní otázku. Pravomoc rozšířeného senátu k rozhodnutí je tedy dána.
III. 2. Právní názor rozšířeného senátu
III. 2. 1. Rozhodná právní úprava a její obsah
III. 2. 1. 1. Znění a systematika § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím
[41] V projednávané věci jde o střet dvou základních práv podle Listiny, a sice práva na informace podle článku 17 Listiny a práva na ochranu lidské důstojnosti, soukromí podle článku 10 Listiny.
[42] Podle čl. 17 odst. 1 Listiny „[s]voboda projevu a právo na informace jsou zaručeny.“ Podle jeho odstavce 2 „[k]aždý má právo vyjadřovat své názory slovem, písmem, tiskem, obrazem nebo jiným způsobem, jakož i svobodně vyhledávat, přijímat a rozšiřovat ideje a informace bez ohledu na hranice státu.“ Podle odstavce 4 „[s]vobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti“ Podle odstavce 5 pak „[s]tátní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon“ I právo na informace, a nejen svoboda projevu, je obecně považováno za subjektivní základní právo, nikoli pouze za ústavní hodnotu, jež má být objektivním právem chráněna a podporována (viz např. nálezy Ústavního soudu ze dne 16. 1. 2003, sp. zn. III. ÚS 671/02, č. 10/2003 Sb. ÚS, ze dne 30. 3. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 2/10, č. 123/2010 Sb., a ze dne 15. 11. 2010, sp. zn. I. ÚS 517/10, č. 223/2010 Sb. ÚS, aj.)
[43] Podle čl. 10 odst. 1 Listiny „[k]aždý má právo, aby byla zachována jeho lidská důstojnost, osobní čest, dobrá pověst a chráněno jeho jméno.“ Podle odstavce 2 „[k]aždý má právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života.“ Podle odstavce 3 pak „[k]aždý má právo na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě.“
[44] Doplňme, že podle čl. 8 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8 (č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“) „[k]aždý má právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence.“ Podle odstavce 2 „[s]tátní orgán nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných.“
[45] Na úrovni „jednoduchého“ práva je jedním ze zákonů, které provádějí ústavně zaručené základní právo na informace, zákon o svobodném přístupu k informacím. Pro projednávanou věc je rozhodné, že po novelizaci provedené zákonem č. 61/2006 Sb. byla do zákona o svobodném přístupu k informacím vedle dalších změn přidána nová ustanovení § 8a a § 8b, která znějí:
㤠8a
Informace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobní údaje povinný subjekt poskytne jen v souladu s právními předpisy, upravujícími jejich ochranu4a).
§ 8b Příjemci veřejných prostředků
(1) Povinný subjekt poskytne základní osobní údaje4b) o osobě, které poskytl veřejné prostředky.
(2) Ustanovení odstavce 1 se nevztahuje na poskytování veřejných prostředků podle zákonů v oblasti sociální, poskytování zdravotních služeb, hmotného zabezpečení v nezaměstnanosti, státní podpory stavebního spoření a státní pomoci při obnově území4c).
(3) Základní osobní údaje podle odstavce 1 se poskytnou pouze v tomto rozsahu: jméno, příjmení, rok narození, obec, kde má příjemce trvalý pobyt, výše, účel a podmínky poskytnutých veřejných prostředků.
[46] I nadále nezměněn zůstal (po novelizaci provedené zákonem č. 61/2006 Sb.) součástí zákona o svobodném přístupu k informacím jeho § 10, který zní:
„§ 10 Ochrana důvěrnosti majetkových poměrů
Informace o majetkových poměrech osoby, která není povinným subjektem, získané na základě zákonů o daních, poplatcích, penzijním nebo zdravotním pojištění anebo sociálním zabezpečení8) povinný subjekt podle tohoto zákona neposkytne.
[47] Již ze samotné systematiky a znění výše citovaných ustanovení zákona je patrné, že právní úprava poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků je relativně samostatná a komplexní. Ustanovení § 8b odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím svojí nepodmíněnou dikcí (užitím slova „poskytne“ v rozkazovacím významu) naznačuje, že pro úvahu povinného subjektu, zda poskytnout informace o příjemcích veřejných prostředků, anebo ne, jsou-li splněny dále zákonem stanovené podmínky, není zásadně místo. Tyto podmínky jsou dány výčtem případů, v nichž se informace o příjemcích veřejných prostředků neposkytují (§ 8b odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím), z něhož a contrario plyne, že v ostatních případech se poskytují. Dále jsou dány zvláštním pravidlem o zúženém věcném rozsahu poskytnutých údajů (§ 8b odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím), které má zaručit, že osobní údaje o příjemci veřejných prostředků se žadateli o informaci poskytnou jen v takové míře, o níž zákonodárce usoudil, že vhodně vyvažuje zájem na poskytnutí informace a zájem na ochraně soukromí toho, o němž je informace poskytována.
[48] Ustanovení § 8a a § 10 zákona o svobodném přístupu k informacím jsou oproti tomu ve vztahu k § 8b pro účely okruhů otázek, na něž se tyto dva paragrafy vztahují, ustanoveními obecné povahy, použitelnými toliko subsidiárně, tedy v rozsahu, v jakém § 8b citovaného zákona neobsahuje zvláštní úpravu. Dlužno připomenout, že § 8a zákona o svobodném přístupu k informacím se vztahuje na informace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobní údaje, zatímco § 10 citovaného zákona se vztahuje na informace o majetkových poměrech osoby získané specifickým způsobem, a sice na základě zákonů o veřejnoprávních platebních povinnostech a sociálním zabezpečení.
[49] Relevantní není ani argument opřený o zákon o střetu zájmů a poukazující na to, že skutečnost, že tento zákon nepožaduje po veřejných funkcionářích uvádět v oznámení o příjmech, darech a závazcích informaci o výši svého platu, naznačuje, že na poskytování informací o platu by se tím spíše neměl vztahovat § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím. Nic takového ze vzájemného vztahu obou zákonů neplyne. Zákon o střetu zájmů má v první řadě užší okruh osob, na něž dopadá povinnost podávat určité informace formou oznámení o příjmech, darech a závazcích; jde pouze o veřejné funkcionáře definované pro účely zákona o střetu zájmů v § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím, zatímco § 8b citovaného zákona se vztahuje na všechny osoby, jimž jsou vypláceny platy či mzdy z veřejných prostředků. Dále má zákon o střetu zájmů jiný účel než § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím. Účelem zákona o střetu zájmů je prostřednictvím informačních povinností veřejných funkcionářů bránit střetu jejich soukromých zájmů se zájmem veřejným. Účelem § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím je poskytnout veřejnosti informace o tom, komu jsou poskytovány veřejné prostředky a v jaké míře, i v případech, kdy otázka případného střetu zájmů nevyvstává, tedy bez ohledu na postavení příjemce veřejných prostředků, čítaje v to i zaměstnance vypláceného z veřejných prostředků, v hierarchii systému veřejné správy a bez ohledu na jeho kompetence, specializaci, způsob ustanovování i náplň práce.
[50] Navíc je rozdílný i mechanismus poskytování informací podle zákona o střetu zájmů na straně jedné a zákona o svobodném přístupu k informacím na straně druhé – podle prvního z nich se informace poskytují preventivně, bez výjimky a v zákonem stanoveném standardizovaném rozsahu a poskytují se předem zákonem určenému evidenčnímu orgánu (§ 13, § 14 zákona o střetu zájmů), u něhož jsou uloženy a připraveny k případnému nahlédnutí veřejností a eventuálnímu dalšímu zpracování takto evidovaných údajů (§ 13 odst. 2 a násl. zákona o střetu zájmů). Naproti tomu podle druhého z nich až na výjimky (§ 5 odst. 1 až 3 zákona o svobodném přístupu k informacím) to, zda informace vůbec bude poskytnuta, závisí pouze na okolnosti nezávislé na vůli zákonodárce, a sice na tom, zda takovou informaci žadatel vůbec bude požadovat.
[51] Jakkoli tedy jak zákon o střetu zájmů, tak zákon o svobodném přístupu k informacím mají v obecné rovině shodný účel, jímž je posílení transparence veřejné sféry, v konkrétní rovině se jejich předměty úpravy vzájemně nikterak neovlivňují a existují zásadně vedle sebe a nezávisle na sobě. Základní právo podle čl. 17 odst. 2 Listiny a ústavní povinnost veřejné moci podle jeho odstavce 5 jsou „jednoduchým“ právem uskutečňovány prostřednictvím celé řady zákonů, které jsou často aplikovatelné paralelně, a jen někdy jeden vylučuje aplikaci jiného. K provedení Listiny jsou použity různé způsoby naplnění ústavních cílů, zejména různé typy procedur, metod zveřejňování informací apod., jež odpovídají jednotlivým dílčím účelům, kvůli nimž je na tom kterém úseku fungování veřejné moci právo na informace zajištěno. Za splnění příslušných zákonných podmínek mohou proto být v tom rozsahu, v jakém to ta která z obou úprav umožňuje, informace o konkrétním zaměstnanci spadajícím do rozsahu působnosti obou zákonů poskytovány a čerpány podle obou z nich.
[52] Ve shodě s tím, k čemu dospěl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu již v citovaném rozsudku čj. 5 As 64/2008-155, lze tedy shrnout, že samotné znění a systematika zákona nedává možnost, aby v případě poskytnutí informací o příjemcích veřejných prostředků bylo v každém jednotlivém případě poměřováno, zda a v jaké míře má převážit zájem na poskytnutí informace, anebo zájem na ochraně soukromí toho, o němž je informace poskytována. Úvahu o konkurujících si zájmech a střetu základních práv zde vyřešil již samotný zákonodárce tím, že paušálně upřednostnil právo na informace o příjemcích veřejných prostředků, ovšem s tím, že zájem na ochraně soukromí těch, o nichž je informace poskytována, zohlednil vyloučením některých okruhů informací z režimu poskytování a stanovením omezeného věcného rozsahu poskytnutých informací v případech, kdy informace poskytnuty být mají.
III. 2. 1. 2. Intence historického zákonodárce
[53] Ani v intenci historického zákonodárce nelze najít důvody pro odlišný výklad. Původní záměr vlády jako navrhovatele návrhu zákona, který byl posléze přijat a vyhlášen jako zákon č. 61/2006 Sb., sice nesměřoval k tomu, aby byla do zákona o svobodném přístupu k informacím vtělena relativně samostatná a komplexní úprava poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků. Vládní návrh (viz sněmovní tisk 991/0, část 1/4, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 4. volební období, 2002–2006, dostupný v digitálním repozitáři na www.psp.cz) nic takového neobsahuje, zejména neobsahuje návrhy ustanovení obdobných těm, která byla do zákona o svobodném přístupu k informacím vtělena jako jeho nynější § 8a a § 8b.
[54] Nicméně v průběhu projednávání v Poslanecké sněmovně byly cestou pozměňovacího návrhu Výboru pro vědu, vzdělání, kulturu, mládež a tělovýchovu schváleného jako usnesení č. 291 ze 47. schůze tohoto výboru ze dne 14. září 2005 (viz sněmovní tisk 991/1, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 4. volební období, 2002–2006, dostupný v digitálním repozitáři na www.psp.cz) § 8a a § 8b do zákona o svobodném přístupu k informacím přidány. K představě, kterou měl historický zákonodárce o tom, jak má být nově přidané ustanovení vykládáno, zejména zda má povinná osoba v každém jednotlivém případě posuzovat, zda informace o příjemci veřejných prostředků poskytne, anebo nikoli, nelze ve veřejně dostupných zdrojích o průběhu legislativního procesu ničeho relevantního dohledat.
[55] Lze usuzovat, že předobrazem pozměňovacího návrhu zmíněného sněmovního výboru byla určitá pasáž z neschváleného senátního návrhu zákona, kterým se mění zákon o svobodném přístupu k informacím (viz sněmovní tisk 9/0, část 1/4, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 4. volební období, 2002–2006, dostupný v digitálním repozitáři na www.psp.cz). V senátním návrhu zákona bylo příslušné ustanovení zařazeno jako § 8a a jeho znění bylo, včetně nadpisu a poznámek pod čarou, doslova shodné s nynějším platným a účinným zněním § 8b, ovšem s jedinou výjimkou – v odstavci 1 uvedeného paragrafu senátního návrhu zákona byla oproti nynějšímu znění za větou první („Povinný subjekt poskytne základní osobní údaje5a) o osobě, které poskytl veřejné prostředky.“) také věta druhá, která zněla: „Poskytnuté veřejné prostředky jsou zejména majetek, jakož i oprávnění, sleva, prominutí anebo jiný majetkový prospěch ve vztahu k veřejným prostředkům.“
[56] Demonstrativní výčet ve větě druhé charakterizující, co vše se má rozumět pod pojmem „veřejné prostředky“, naznačuje, že navrhovatel neschváleného senátního návrhu zákona si pod tímto pojmem představoval zejména vztahy, jimiž je určité osobě poskytována majetková výhoda vedoucí k majetkovému prospěchu v nejširším slova smyslu, zřejmě bez omezení na výhody veřejnoprávní povahy (neb zmíněna je i sleva jako institut primárně soukromoprávní, spočívající ve sjednání či jednostranném poskytnutí nižší než běžné kupní ceny, ceny za službu či ceny za jiné plnění). Je však sporné, zda si historický navrhovatel uvědomoval, že podobný charakter má i poskytnutí platu, odměny či případných jiných peněžních plnění zaměstnavatelem zaměstnanci z titulu pracovněprávního poměru či služebního vztahu.
[57] Nicméně vzhledem k tomu, že druhá věta z § 8a odst. 1 senátního návrhu zákona nebyla do § 8b odst. 1 schváleného znění novelizovaného zákona o svobodném přístupu k informacím přejata, lze pouze spekulovat, do jaké míry se původní představy tvůrců senátního návrhu zákona „přelily“ i do představ historického zákonodárce vyústivších ve schválení zákona č. 61/2006 Sb.
[58] Ze samotné důvodové zprávy k § 8a senátního návrhu zákona k věcnému rozsahu pojmu veřejných prostředků nelze nic použitelného zjistit. Lze však usoudit, že v intenci navrhovatele mělo být ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím týkající se poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků souborem pravidel zvláštním k pravidlům zakotveným v zákoně o ochraně osobních údajů. Rovněž záměrem navrhovatele senátního návrhu zákona bylo obecně, tj. pro všechny případy, na něž dopadne ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím o poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků, upřednostnit právo na informace před právem na ochranu soukromí s tím, že ochrana soukromí je zajištěna výlukami z poskytování informací v některých případech a omezeným věcným rozsahem poskytovaných informací v případech, kdy poskytovány jsou. Svědčí o tom následující pasáže ze zvláštní části důvodové zprávy k senátnímu návrhu zákona [viz sněmovní tisk 9/0, část 1/4, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 4. volební období, 2002–2006, dostupný v digitálním repozitáři na www.psp.cz, důvodová zpráva k návrhu zákona, zvláštní část, k čl. I bod 7 (§ 8a)] (zvýraznění provedl rozšířený senát):
„Dosavadní znění již umožňuje přístup k informacím o poskytování veřejných prostředků obchodním právnickým osobám, a to včetně limitovaného překročení ochrany obchodního tajemství (§ 9 odst. 2 zákona). Protože příjemcem takovýchto prostředků jsou často též fyzické osoby, u nichž není ochrana dána obchodním tajemstvím, ale ochranou osobních údajů, navrhuje se nově upravit i přístup ke stejně limitovanému rozsahu těchto informací v případě fyzických osob – příjemců veřejných prostředků. Vychází se z principu, že veřejnost má právo na informace, jak bylo naloženo s veřejnými prostředky. Ochrana osobnosti je však zachována tím, že jde jen o minimální nutný rozsah údajů. Zároveň se vychází z toho, že ten, kdo z vlastní vůle žádá o přidělení veřejných prostředků, a požaduje tedy určitou výhodu, musí zároveň strpět, že to bude veřejně známo. Tato úprava se však výslovně nevztahuje na oblast, kde jsou fyzické osoby příjemci veřejných prostředků nikoli čistě, ze své vůle‘, ale z důvodů své sociální a obdobné situace.
Ve vztahu k zákonu o ochraně osobních údajů nejde o nepřímou novelizaci, protože zákon o ochraně osobních údajů sám předjímá takovýto postup, kdy zvláštní zákon stanoví okruh zpracování osobních údajů (včetně poskytování a zveřejňování), ke kterému není třeba souhlas dotčené osoby.“
[59] Rozšířeným senátem zvýrazněné pasáže důvodové zprávy rovněž naznačují, že záměrem neschváleného senátního návrhu zákona bylo postihnout široký okruh nejrůznějších plnění státu směrem k fyzickým osobám poskytovaných tak či onak na základě vlastního projevu vůle toho, komu je poskytováno, a vyloučit v těchto případech poskytování informací jen tehdy, existují-li specifické důvody pro zvýšenou ochranu soukromí (sociální, zdravotní a podobné důvody poskytování veřejných prostředků). Je patrné, že cílem nebylo postihnout pouze plnění čistě jednostranné (striktně „dotační“ či „darovací“) povahy, nýbrž i případy, kdy plnění z veřejných prostředků je podmíněno určitým plněním či jednáním ze strany toho, komu jsou veřejné prostředky poskytovány. Je ovšem nejasné, zda si navrhovatel v tomto kontextu uvědomoval, že také plat zaměstnanců placených z veřejných prostředků je poskytován na základě projevu vůle zaměstnance spočívajícího v uzavření pracovního poměru nebo jiného obdobného výslovného či konkludentního projevu vůle zakládajícího vztah zaměstnance (pracovníka, funkcionáře, osoby ve služebním poměru apod.) k povinnému subjektu, a zda tedy úmyslem navrhovatele bylo zahrnout do skupiny osob, o nichž se budou informace o jejich platech poskytovat, také zaměstnance povinných subjektů, jsou-li placeni z veřejných prostředků.
[60] Lze tedy shrnout, že intence samotného historického zákonodárce schválivšího zákon č. 61/2006 Sb. je ve vztahu k otázce, zda úvahu o konkurujících si zájmech a střetu základních práv v případě poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků řeší již samotný zákonodárce, anebo zda ponechává prostor povinné osobě, aby tuto úvahu činila v každém jednotlivém případě sama, nejasná. Nepřímo však lze soudit, pokud bude za inspirační zdroj historického zákonodárce ve vztahu ke schválenému § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím považován neschválený senátní návrh zákona o změně zákona o svobodném přístupu k informacím (konkrétně návrh na nový § 8a), že historický zákonodárce neměl v úmyslu prostor k poměřování konkurujících si práv v individuálních případech poskytnout, naopak, měl ambici sám o tomto střetu normovat a střet vyřešit v rovině abstraktního pravidla chování plynoucího z textu zákona a ze vztahu jeho jednotlivých ustanovení.
[61] Po vydání citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 57/2010-79 právní názor tam vyslovený exekutivní praxe v jeho základu přijala, ovšem s jistými modifikacemi. Ministerstvo vnitra vydalo společně s Úřadem pro ochranu osobních údajů dne 2. 9. 2011 Metodické doporučení k poskytování informací o platech pracovníků povinných subjektů podle zákona o svobodném přístupu k informacím (dostupné na http://www.uoou.cz/files/Metodika.pdf, stav internetové stránky ke dni vydání rozsudku rozšířeného senátu), v němž sice respektovalo závěr Nejvyššího správního soudu o tom, že se § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím vztahuje i na poskytování informací o platech a odměnách v orgánech veřejné moci, s ohledem na judikaturu Ústavního soudu k případům kolize dvou ústavních práv (práva na informace a práva na ochranu osobních údajů) a dále též s ohledem na judikaturu Soudního dvora vztahující se k ochraně osobních údajů však požadovalo pro posuzování typových případů aplikovat test proporcionality.
[62] Ohledně samotné otázky, zda se § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím vztahuje konkrétně na platy zaměstnanců, pokud jsou placeny z veřejných prostředků, je naopak záměr historického zákonodárce nyní již zřejmý. Jakkoli ji v době přijetí zákona č. 61/2006 Sb. za takovou nelze považovat, navazující činností zákonodárce samotného byla totiž vyjasněna několik let po přijetí uvedené úpravy. Je nutno zdůraznit, že se tak stalo bezprostředně poté, co Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku čj. 5 As 57/2010-79 vyjádřil jednoznačný právní názor, že § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím se vztahuje i na informace o platech poskytovaných z veřejných prostředků. Intence zákonodárce se stala zjevnou v rámci projednávání vládního návrhu zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zdravotních službách, zákona o specifických zdravotních službách a zákona o zdravotnické záchranné službě (viz sněmovní tisk 408/0, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 6. volební období, 2010–2013, dostupný v digitálním repozitáři na www.psp.cz). Návrh zákona byl vládou předložen Poslanecké sněmovně dne 30. 6. 2011 (viz tamtéž). Součástí vládního návrhu byla též část dvacátá čtvrtá, která měla změnit zákon o svobodném přístupu k informacím, konkrétně dikci § 8b odst. 2 tohoto zákona, a to tak, že by bývalo znělo: „(2) Ustanovení odstavce 1 se nevztahuje na poskytování veřejných prostředků podle zákonů v oblasti sociální, poskytování zdravotních služeb, hmotného zabezpečení v nezaměstnanosti, platů, odměn a dalších obdobných plnění poskytovaných z veřejných rozpočtů, státní podpory stavebního spoření a státní pomoci při obnově území.“
[63] Záměrem vlády jako navrhovatele bylo vyloučit dopad § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím na platy, odměny a další obdobná plnění poskytovaná z veřejných rozpočtů, a tedy znemožnit poskytování informací o nich podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Důvodová zpráva k návrhu zákona je nanejvýš stručná a jeho jednotlivé části nerozebírá, takže se explicitně nevyjadřuje ani ke smyslu a účelu navrhované novelizace § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím; nově navrhované znění je nicméně po obsahové stránce jednoznačné. Dalším vodítkem, že jde o reakci na výše zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu, je i skutečnost, že vládní návrh byl v tomto znění podán bezprostředně po vydání zmíněného rozsudku. Konečně posledním vodítkem ohledně záměru vlády je, že vláda v novém znění § 8b navrhla dvě obsahové změny: První změnou byla terminologická úprava navazující na vlastní návrh zákona o zdravotních službách – dosud užívaný pojem „zdravotní péče“ měl být nahrazen pojmem „zdravotních služeb“ zaváděným navrhovaným zákonem o zdravotních službách [k tomu viz vládní návrh zákona o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), sněmovní tisk 405/0, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 6. volební období, 2010–2013, dostupný v digitálním repozitáři na www.psp.cz, zejm. jeho navrhovaný § 2 odst. 2 obsahující legální definici zdravotnických služeb]. Druhou obsahovou změnou v § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, která s návrhem zákona o zdravotních službách ani dvěma dalšími s ním souvisejícími návrhy zákonů zjevně neměla po obsahové stránce nic společného, pak bylo vyloučení použitelnosti uvedeného paragrafu na platy, odměny a další obdobná plnění poskytovaná z veřejných rozpočtů. Je tedy zjevné, že vláda jako navrhovatel využila vládní návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zdravotních službách, zákona o specifických zdravotních službách a zákona o zdravotnické záchranné službě, jako nosič pro obsahovou změnu § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, která nesouvisela s navrhovanou komplexní právní úpravou v oblasti zdravotnictví, nýbrž se snažila reagovat na nejnovější judikaturu Nejvyššího správního soudu týkající se poskytování informací o platech, odměnách a dalších obdobných plněních poskytovaných z veřejných rozpočtů.
[64] V průběhu projednávání návrhu zákona byla ovšem výše popsaná snaha vlády Poslaneckou sněmovnou odmítnuta. Součástí komplexního pozměňovacího návrhu výboru pro zdravotnictví byl i návrh omezit změnu v § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím na terminologické přizpůsobení nové komplexní zdravotnické zákonné úpravě a nezavádět výluku použitelnosti uvedeného paragrafu na platy, odměny a další obdobná plnění poskytovaná z veřejných rozpočtů (viz Pozměňovací a jiné návrhy k vládnímu návrhu na vydání zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zdravotních službách, zákona o specifických zdravotních službách a zákona o zdravotnické záchranné službě, sněmovní tisk 408/3, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 6. volební období, 2010–2013, dostupný v digitálním repozitáři na www.psp.cz, část B., konkrétně bod B.5.). Tento pozměňovací návrh byl Poslaneckou sněmovnou na její 22. schůzi dne 7. 9. 2011 přijat a návrh zákona byl přijat ve znění takto schválených pozměňovacích návrhů. Dodejme, že obsahově shodný návrh jako pozměňovací návrh Výboru pro zdravotnictví v bodu B.5. byl podán i Výborem pro obranu a bezpečnost (viz tamtéž, část A., konkrétně bod A.1.), avšak po schválení komplexního pozměňovacího návrhu výboru po zdravotnictví se stal nehlasovatelným, neboť jeho schválením jím byl „pohlcen“. Z uvedeného je zjevné, že Poslanecká sněmovna se neztotožnila se záměrem vlády přidat do zákona o svobodném přístupu k informacím výslovnou výluku poskytování informací o platech, odměnách a dalších obdobných plněních poskytovaných z veřejných rozpočtů. Lze tedy mít za to, že zákonodárce při vědomí existence stávající dikce § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím i judikatury Nejvyššího správního soudu, která byla bezprostředně před jeho rozhodováním k uvedenému ustanovení vydána, neshledal, že je důvodu zákon měnit a dosavadní zákonnou úpravu ani její výklad korigovat. Pozměňovací návrhy obou výborů jednoznačně směřovaly k odmítnutí restrikce práva na svobodný přístup k informacím navržené vládou, nikoli k tomu, že by toto právo v oblasti platů, odměn a dalších obdobných plnění poskytovaných z veřejných rozpočtů pouze modifikovaly, např. zúžily na vymezený okruh osob. Je tedy zřejmé, že přinejmenším od tohoto okamžiku historický zákonodárce ponechal v právním řádu úpravu obsaženou v § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím s vědomím, že se vztahuje i na příjemce veřejných prostředků, kteří tyto prostředky dostávají formou platů, odměn a dalších obdobných plnění z veřejných rozpočtů, a to na všechny takové příjemce bez jakéhokoli omezení.
III. 2. 1. 3. Objektivní smysl a účel § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím
[65] Již z toho, co bylo uvedeno doposud v úvahách věnovaných znění, systematice a historii vzniku § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, lze v mnoha ohledech dovodit, jaký je jeho objektivní smysl a účel. Je jím v první řadě kontrola veřejné moci prostřednictvím možnosti získat informace o nejrůznějších okolnostech jejího fungování v oblasti hospodaření s veřejnými prostředky.
[66] Je notorietou, že moderní stát hospodaří s velkým množstvím peněz a že veřejnými rozpočty v podmínkách vyspělých států Evropy, k nimž náleží i Česká republika, prochází téměř polovina hrubého domácího produktu. Tyto prostředky jsou přerozdělovány a vydávány na nejrůznější účely, od důchodů a jiných sociálních výdajů přes veřejné zakázky, nejrůznější dotace a subvence až po platy zaměstnanců veřejného sektoru a provozní výdaje. Veřejný zájem na tom, aby přerozdělované prostředky byly vynakládány v souladu s účelem, na který byly určeny, je za této situace značný a stejně tak je mimořádně složité toho dosáhnout vzhledem k rozsahu a komplikovanosti procedur, kterými je přerozdělování uskutečňováno. Vedle kontroly prostřednictvím k tomu určených orgánů veřejné moci se proto nabízí i přímá kontrola jednotlivci na základě jejich zájmu o nejrůznější otázky spojené s fungováním veřejné moci. Hlavní smysl a účel § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím je tedy dát procesní prostředek k tomu, aby se každý jednotlivec mohl v míře, v jaké se pro to rozhodne, podílet na kontrole hospodaření veřejné moci tím, že se informuje, jakým způsobem vynakládá veřejná moc prostředky v oblasti, která tazatele zajímá.
[67] Historie poskytuje řadu příkladů pro tezi, že každá moc, i demokratická, korumpuje, a že čím méně je kontrolována, tím větší je nebezpečí jejího zneužití. Kontrola veřejné moci prostřednictvím takových institutů, jako je § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, má řadu výhod, které ve svém souhrnu významně brání zneužívání veřejné moci a posilují demokratickou legitimitu politického systému.
[68] V první řadě se za pomoci tohoto institutu na kontrole veřejné moci může podílet každý, a to přesně v té míře, v jaké se rozhodne být aktivní. Nikdo není vyloučen, každý má možnost se ptát a dozvědět se. To již samo o sobě posiluje vztah veřejné moci a občana, brání rozdělení na „my“ a „oni“ a posiluje vědomí veřejnosti, že veřejná moc není účelem o sobě či prostředkem mocných k udržení jejich výsad, odcizeným od občanské společnosti, nýbrž nástrojem občanů, tvořících politickou obec, k prosazování obecných, společně sdílených zájmů a cílů.
[69] Dalším účelem je, že zjištění získaná prostřednictvím zákona o svobodném přístupu k informacím mohou sloužit k účinné sebereflexi veřejné moci. Naznačují-li tato zjištění, že veřejná moc hospodařila způsobem, který je nezákonný, nehospodárný, nemravný, nerozumný či v jiných ohledech nepatřičný, může to vyvolat reakci veřejnosti či příslušných orgánů, a v důsledku toho i patřičnou korekci v chování veřejné moci.
[70] Konečně nelze podcenit ani preventivní účinek zákona o svobodném přístupu k informacím. Samotná skutečnost, že veřejná moc může být vystavena dotazům z řad veřejnosti, které je povinna zodpovědět, ji zpravidla povede k tomu, aby se chovala řádněji, než kdyby se veřejné kontroly nemusela obávat.
[71] Je nepochybné, že veřejná kontrola může mít za specifických podmínek i dočasně negativní dopady, zejména proto, že „nebezpečí“, že budou dotazováni na smysl a účelnost své činnosti, může některé jednotlivce pracující pro veřejnou moc vést k alibismu, formalismu a jednání na efekt, nikoli pro obecné dobro. Stejně tak je představitelné, že masové zneužívání institutů zákona o svobodném přístupu k informacím může ve specifických případech vést k ojedinělým poruchám při výkonu veřejné moci a k dočasné paralýze povinných subjektů. Náklady těchto negativ i pravděpodobnost, že a v jaké míře se objeví, lze stěží kvantifikovat; nezbývá než na základě historických poznatků o fungování ústavních a politických systémů a obecné lidské zkušenosti věřit, že pozitiva veřejné kontroly výrazně převažují nad negativy.
[72] Pro projednávanou věc mají výše uvedené obecné úvahy ten význam, že vytvářejí rámec obecných interpretačních pravidel zákona o svobodném přístupu k informacím a v rámci něho i pravidel pro interpretaci § 8b tohoto zákona. Lze-li kontrolu nakládání veřejnými prostředky prostřednictvím dotazů jednotlivců považovat za vhodný a účinný nástroj kontroly veřejné moci ze strany veřejnosti, posilující legitimitu politického systému, pak je nutno příslušná ustanovení uvedeného zákona vykládat tak, aby jimi byla tato kontrola v potřebné míře umožněna. To znamená, že ustanovení, kterými jsou definovány meze práva na informace, je třeba v pochybnostech vykládat tak, aby kontrolu umožňovala, a nikoli jí bránila. Naopak, odepřít právo obdržet informaci o příjemci veřejných prostředků lze jen v případě, že z příslušných ustanovení zákona je zřejmé, že informace být poskytnuta nemá. Uvedený výklad ostatně poskytuje i patřičnou míru právní jistoty adresátům práva, ať již povinným subjektům nebo žadatelům, neboť jim předem přinejmenším napovídá, jak mají být příslušná ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím vykládána.
[73] K samotnému pojmu veřejných prostředků lze odkázat na citovaný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 64/2008-155, bod [23], od něhož není důvodu se odchýlit. Je přitom nepochybné, že zaměstnanci orgánů veřejné moci a řady dalších povinných subjektů jsou placeni z veřejných prostředků, jsou-li placeni typicky z daní. Zaměstnance placené z veřejných prostředků je nutno považovat za „příjemce“ veřejných prostředků, neboť prostředky dostávají jako odměnu za práci, kterou pro poskytovatele prostředků vykonávají. Stejně tak je za příjemce veřejných prostředků třeba považovat i jakékoli jiné osoby placené za svoji činnost nejrůznější povahy z veřejných prostředků, ať již je právním důvodem jejich odměny jakýkoli soukromoprávní titul (např. dohody o pracích konaných mimo pracovní poměr, příkazní smlouvy, licenční a podobné smlouvy, smlouvy o dílo, nejrůznější inominátní smlouvy aj.). Na tomto závěru nic nemění ani soukromoprávní povaha jejich právního vztahu se zaměstnavatelem. Ze znění ani z účelu § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím totiž nelze dovodit, že by se vztahoval pouze na určité právní tituly poskytování veřejných prostředků, např. pouze na tituly veřejnoprávní (že se samozřejmě vztahuje i na ně, např. na služební poměry či výkon placených veřejných funkcí, není třeba důkladněji argumentovat, neb to již na první pohled plyne z argumentu a fortiori). Pokud by tomu tak mělo být, muselo by to být v zákoně dostatečně konkrétně vyjádřeno. Pojem „příjemce“ je tak obecný, jak jen může být – zjevně ve svém běžném jazykovém významu zahrnuje všechny formy, jakými mohou veřejné prostředky „přibýt“ určité osobě. Obecný jazykový význam slova „příjemce“ pak není důvodu teleologicky redukovat např. vynětím zaměstnanců z významového rozsahu tohoto pojmu, neboť k tomu nelze vidět žádný dostatečně silný důvod. Zaměstnanec se od jiného příjemce veřejných prostředků ničím významným neliší – on, stejně jako každý jiný příjemce, dostává veřejné prostředky proto, že se povinný subjekt rozhodl nebo byl ze zákona povinen mu je poskytovat na základě určitého právního vztahu, ať již veřejnoprávního nebo soukromoprávního, mezi veřejnou mocí a příjemcem. Pokud jsou nějaké důvody informace o poskytnutí veřejných prostředků určitým kategoriím příjemců neposkytovat, zákonodárce je v obecné rovině vyjádřil taxativním výčtem v § 8b odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím. Zaměstnanci v tomto výčtu uvedeni nejsou. Zařadit je do něho za pomoci analogie není namístě, neboť není patrné, že by existovala mezera v zákoně, kterou by bylo třeba analogií zaplnit.
[74] Teleologickým výkladem proto nelze dovodit, že by se § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím neměl na poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků vztahovat, obecně vzato je naopak namístě závěr právě opačný, opřený především o silný veřejný zájem na účinné veřejné kontrole nakládání prostředky ve veřejné sféře, jíž v soudobých podmínkách České republiky prakticky nelze docílit jinak než využitím institutu veřejného přístupu k informacím. Obecně vzato tedy platí, že informace uvedeného druhu se poskytují. Pouze výjimečně se jejich poskytnutí může odepřít, pokud, jak bude dále vyloženo, pro to existují specifické závažné důvody, které v konkrétním případě převáží nad zájmem na transparentnosti hospodaření veřejné sféry.
III. 2. 2. Ústavní konformita
[75] Je nepochybné, že zakotvení práva na informace o příjemcích veřejných prostředků znamená určitý nikoli nevýznamný zásah do soukromí těchto příjemců. Je tomu tak proto, že příjemci dostávají veřejné prostředky na základě určitého právního titulu, vypovídajícího ve významné míře o jejich vztahu s tím, kdo prostředky poskytuje, a poskytujícímu informaci o důvodech poskytování a nepřímo často i o významu (zejména ekonomickém), který pro příjemce poskytované prostředky mají. Takové informace nepochybně mají v podstatné míře povahu údajů o osobě příjemce chráněných článkem 10 Listiny či článkem 8 Úmluvy.
[76] V situaci kolize dvou základních práv musí zákonodárce pečlivě vážit, kterému z nich dá přednost, v jaké míře, za jakých podmínek a zda podmíněně, či nepodmíněně. Stejně tak musí vážit, zda řešení kolize lze provést v rovině abstraktní, anebo zda musí být ponechán zákonodárcem širší prostor správním orgánům či soudům posuzujícím individuální případy, aby mohly zohlednit specifické situace a okolnosti. Zákonodárce je při řešení kolize základních práv povinen pokusit se o jakousi optimalizaci, tedy o pokud možno co nejširší respekt ke každému z dotčených práv, jakož i o co nejširší zohlednění souvisejících ústavních hodnot nemajících povahu základních práv.
[77] Uvedeným požadavkům zákonodárce dostál i ve vztahu ke skutkovému základu projednávané věci.
[78] V první řadě je nutno poznamenat, že kolize mezi právem na informace a právem na ochranu soukromí není v případě příjemců veřejných prostředků v podstatné míře řešitelná jinak než upřednostněním jednoho z uvedených základních práv v určité míře. Buď totiž informace o příjemci veřejných prostředků bude v zákonem stanoveném rozsahu poskytnuta a v tomto rozsahu, bude-li mít současně povahu informace o soukromí, bude soukromí příjemce veřejných prostředků dotčeno, anebo poskytnuta nebude, ale pak nebude v rozsahu neposkytnutí naplněno právo na informace. Proto je nezbytné kolizi řešit přiměřeným upřednostněním jednoho z práv. V takovém případě je třeba pečlivě vyhodnotit, které z práv má být upřednostněno, a výsledek takového posouzení musí být určující pro následný výklad předpisů „jednoduchého“ práva a jejich aplikaci na konkrétní okolnosti řešeného případu. Toto ostatně právě pro případ střetu mezi právy dle článků 10 a 17 Listiny vyslovil Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 2. 1998, sp. zn. IV. ÚS 154/97, č. 17/1998 Sb. ÚS: „Z výše uvedených závěrů vyplývá, že při střetu základního politického práva na informace a jejich šíření s právem na ochranu osobnosti a soukromého života, tedy základních práv, která stojí na stejné úrovni, bude vždy věcí nezávislých soudů, aby s přihlédnutím k okolnostem každého jednotlivého případu pečlivě zvážily, zda jednomu právu nebyla nedůvodně dána přednost před právem druhým. Tak to ostatně stanoví i čl. 4 odst. 4 Listiny, když ukládá orgánům aplikujícím právo, aby při této aplikaci šetřily podstatu a smysl základních práv.“ Tuto myšlenku Ústavní soud zopakoval a upřesnil v nálezu ze dne 16. 6. 2005, sp. zn. I. ÚS 353/04, č. 124/2005 Sb. ÚS: „Při střetu dvou základních práv, tak jako je tomu v daném případě, musí obecné soudy nejprve rozpoznat, která základní práva jednotlivých účastníků sporu jsou ve hře, a poté, s přihlédnutím ke všem rozhodným okolnostem daného případu, musí soudy rozhodnout tak, aby, je-li to možné, zůstalo zachováno z obou základních práv co nejvíce, a není-li to možné, pak dát přednost tomu základnímu právu, v jehož prospěch svědčí obecná idea spravedlnosti, resp. obecný princip. “
[79] Pro posouzení, které právo se má upřednostnit, se tradičně používá tzv. testu proporcionality. Ústavní soud např. v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/94 popsal tento test následovně: „Při posuzování možnosti omezení základního práva či svobody ve prospěch jiného základního práva, resp. svobody lze stanovit tyto podmínky, za jejichž splnění má prioritu jedno základní právo či svoboda: První podmínkou je jejich vzájemné poměřování, druhou je požadavek šetření podstaty a smyslu omezovaného základního práva, resp. svobody (čl. 4 odst. 4 [Listiny EU]). Vzájemné poměřování ve vzájemné kolizi stojících základních práv a svobod spočívá v následujících kritériích: Prvním je kritérium vhodnosti, tj. odpověď na otázku, zdali institut, omezující určité základní právo, umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (ochranu jiného základního práva). [...] Druhým kritériem poměřování základních práv a svobod je kritérium potřebnosti, spočívající v porovnávání legislativního prostředku, omezujícího základní právo, resp. svobodu, s jinými opatřeními, umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod. [...] Třetím kritériem je porovnání závažnosti obou v kolizi stojících základních práv. [...] Porovnávání závažnosti v kolizi stojících základních práv (po splnění podmínky vhodnosti a potřebnosti) spočívá ve zvažování empirických, systémových, kontextových i hodnotových argumentů. Empirickým argumentem lze chápat faktickou závažnost jevu, jenž je spojen s ochranou určitého základního práva [...] . Systémový argument znamená zvažování smyslu a zařazení dotčeného základního práva či svobody v systému základních práv a svobod [...] . Kontextovým argumentem lze rozumět další negativní dopady omezení jednoho základního práva v důsledku upřednostnění jiného [...] . Hodnotový argument představuje zvažování pozitiv v kolizi stojících základních práv vzhledem k akceptované hierarchii hodnot. Součástí porovnávání závažnosti v kolizi stojících základních práv je rovněž zvažování využití právních institutů, minimalizujících argumenty podložený zásah do jednoho z nich.“
[80] Není patrné, že by obsah § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, jak byl výše vyložen, trpěl takovýmito ústavními deficity, pokud bude jeho doslovný výklad korigován na základě principu proporcionality tak, že výjimečně, pokud je veřejný zájem na transparenci hospodaření veřejné sféry zcela marginální ve srovnání se zájmem osoby potenciálně dotčené poskytnutím informace, musí právo žadatele na poskytnutí informace ustoupit kolidujícímu právu na ochranu soukromí této osoby.
[81] Zahrnutí zaměstnanců mezi příjemce veřejných prostředků, o nichž musí být poskytovány informace, je legitimováno intenzivním veřejným zájmem na kontrole veřejné moci a hospodárnosti a účelnosti jejího jednání i v oblasti zaměstnávání a odměňování. Nejde o svévoli ani o iracionalitu, nýbrž naopak o vhodný a v poměrech moderního státu nanejvýš potřebný prostředek kontroly veřejné sféry, neboť je zjevné, že náklady na platy (mzdy) a jiná peněžní plnění zaměstnancům jsou významnou položkou veřejných výdajů a že při určování jejich výše má veřejná moc relativně vysokou míru diskrece, která musí být vyvážena širokou, všeobecnou a účinnou veřejnou kontrolou. Stejně tak je zřejmé, jak již bylo výše uvedeno, že kontrolní mechanismy, jež má k dispozici veřejná sféra samotná, bez účasti veřejnosti, by s ohledem na rozsah, v němž jsou veřejné prostředky vydávány na platy (mzdy) zaměstnanců, nebyly dostatečně účinné. Kritéria vhodnosti a potřebnosti jsou tedy testovanou právní úpravou v § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím bezpochyby naplněna.
[82] Zásadně (až na vzácné výjimky) za naplněné lze považovat i kritérium třetí, a sice přiměřenosti v užším slova smyslu. Zveřejnění informace o výši jeho platu (mzdy) totiž za běžných okolností neznamená pro toho, kdo je placen z veřejných prostředků, žádnou podstatnou újmu. Informaci o výši platu (mzdy) nebo jiného peněžního plnění zaměstnance placeného z veřejných prostředků především nelze považovat za informaci, která by jej v případě zveřejnění difamovala nebo jinak snižovala jeho lidskou důstojnost, neboť sama o sobě výše platu žádný negativní informační obsah nemá. Plat je v typové i v individuální rovině odrazem hodnoty zaměstnavatelem „kupované“ práce a rámcově by se platy obdobně zdatných zaměstnanců v obdobných pozicích za obdobných podmínek měly sobě blížit. Obecná představa o výši platů poskytovaných z veřejných prostředků se stěží zcela míjí s realitou, neboť vzhledem k tomu, jaký podíl mezi všemi zaměstnanci tvoří zaměstnanci placení z veřejných prostředků, má prakticky každý zkušenost, přinejmenším dílčí, zprostředkovanou či z doslechu, o obecných platových poměrech ve veřejné sféře. Získat negativní konotaci může informace o platu zásadně jen za situace, kdy je plat poskytován jinak než podle zákonných pravidel, například neadekvátně vysoký, neodpovídající skutečné povaze vykonávané práce a zastírající skutečný stav věcí. Významným účelem poskytování informací o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků je právě prevence neadekvátního, zneužívajícího rozhodování o platech a vytvoření možnosti, aby se na takovouto neadekvátní praxi ve veřejném prostoru upozornilo, a tím byly příslušné osoby motivovány k nápravě.
[83] Argumenty, že v konkrétních případech obecné povědomí o výši platů může na určitém pracovišti vést k závisti a neshodám mezi zaměstnanci či k neklidu v místě, kde dotčená osoba žije, je nutno odmítnout jako účelové. Ten, kdo určuje výši platu poskytovaného z veřejných prostředků, je povinen postupovat podle zákona, na základě pravidel o určení stálých a pohyblivých složek platu opřených o racionální zákonná kritéria a musí být schopen v každém jednotlivém případě odůvodnit své rozhodnutí a obhájit svoji autoritu, z níž vychází jeho diskreční oprávnění. Podobně ani určování výše mzdy nesmí být v případě, že je placena z veřejných prostředků, založeno na iracionalitě a svévoli a ten, kdo o výši mzdy rozhoduje, musí být schopen se za své rozhodnutí postavit a obhájit je. V případě, že povinný subjekt působí na trhu a náklady na zaměstnance jsou parametrem jeho konkurenceschopnosti v tržním prostředí, připadá navíc v úvahu neposkytnutí informace s ohledem na to, že takové náklady jím mohou být chráněny jako obchodní tajemství.
[84] Námitka, že platová transparence povede k platové nivelizaci, je stejně nepřípadná jako argument, že pokud by rozhodnutí správních orgánů či soudů nemusela být odůvodňována a mohla být čistě arbitrární, byla by spravedlivější – je zřejmé, že pokud někdo nechce nebo není schopen svou autoritu či pravomoc uplatňovat způsobem, který je právem či jinými normami chování předpokládán, bude hledat zástupné důvody pro omluvu své nedostatečnosti. Námitka obecné závisti nemůže již vůbec být považována za relevantní. Závist jako lidská vlastnost vyvěrající z malosti duše není něco, čemu by se dalo právními prostředky čelit; jí musí čelit ti, kteří jí podléhají, svým mravním úsilím, a ti, kteří jsou jejím terčem, svojí trpělivostí, vnitřním klidem a odvahou. Obrana před závistí utajováním informací jen proto, aby se nemohly stát jejím zdrojem, by často vedla jen k prohloubení závisti na základě nepodložených dohadů a spekulací o výši platů poskytovaných z veřejných prostředků. Naopak, „sluneční svit“ informovanosti o platech placených z veřejných prostředků může mnohé přehnané představy o platech ve veřejné sféře rozptýlit.
[85] Jediným relevantním argumentem v této souvislosti, zpochybňujícím v určité míře závěr o ústavní konformitě § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, je skutečnost, že v souvislosti s jeho přijetím nebyla schválena žádná přechodná ustanovení, která by řešila situaci poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků týkajících se doby před účinností nového ustanovení. Přechodné ustanovení článku II zákona č. 61/2006 Sb. na uvedenou situaci nepamatovalo. Vzhledem k časovému odstupu od nabytí účinnosti zákona č. 61/2006 Sb. však tento ústavněprávní deficit prostým plynutím času ztratil na brizanci natolik, že v současné době již nelze považovat za neproporcionální, pokud se povinnost strpět poskytnutí informace o sobě jako příjemci veřejných prostředků vztahuje i na osobu, která se zaměstnancem spadajícím nyní do rozsahu působnosti § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím stala za účinnosti právní úpravy, jež jí tuto povinnost neukládala.
[86] Z výše uvedeného výkladu je patrné, že § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, pokud bude v určitých výjimečných případech jeho uplatnění korigováno za použití principu proporcionality, není v rozporu s ústavním pořádkem.
III. 2. 3. Eurokonformita
[87] Požadavek výkladové korekce § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím se vedle důvodů ústavní povahy opírá i o povinnost České republiky jako členského státu Evropské unie užívat a vykládat vnitrostátní právo v souladu s právem Evropské unie.
[88] Je nepochybné, že při poskytování informací podle § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím půjde velmi často o zpracování osobních údajů, tedy o okruh právních otázek, na něž se v projednávaném případě vztahuje Listina EU. Její čl. 51 odst. 1 stanoví, že „[u]stanovení této listiny jsou při dodržení zásady subsidiarity určena orgánům, institucím a jiným subjektům Unie, a dále členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie. Respektují proto práva, dodržují zásady a podporují jejich uplatňování v souladu se svými pravomocemi, při zachování mezí pravomocí, které jsou Unii svěřeny ve Smlouvách.“ Ochranu osobních údajů nutno považovat za „právo Unie“, neboť je na úrovni sekundárního práva Evropské unie harmonizována směrnicí Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů (dále jen „směrnice 95/46/ES“). V tomto smyslu je i poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím nikoli zřídka „zpracováním osobních údajů“ ve smyslu čl. 2 písm. b) směrnice č. 95/46/ES, neboť zpracováním osobních údajů se podle tohoto ustanovení rozumí „jakýkoli úkon nebo soubor úkonů s osobními údaji, které jsou prováděny pomocí či bez pomoci automatizovaných postupů, jako je shromažďování, zaznamenávání, uspořádávání, uchovávání, přizpůsobování nebo pozměňování, vyhledávání, konzultace, použití, sdělení prostřednictvím přenosu, šíření nebo jakékoli jiné zpřístupnění, srovnání či kombinování, jakož i blokování, výmaz nebo likvidace.“ Proto se na nyní projednávanou věc vztahují článek 7 (respektování soukromého a osobního života) a článek 8 (ochrana osobních údajů) Listiny EU.
[89] Na projednávanou věc při poskytnutí informace podle § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím dopadá čl. 7 písm. c) směrnice 95/46/ES, podle kterého „[č]lenské státy stanoví, že zpracování osobních údajů může být provedeno pouze pokud [...] je nezbytné pro splnění právní povinnosti, které podléhá správce“. Poskytnutí informace je zde samotným plněním právní povinnosti učinit tak za přesně stanovených zákonných podmínek, plynoucích zejména ze zmíněného paragrafu zákona o svobodném přístupu k informacím. Ten, jak bylo výše vyloženo, stanoví jednoznačně a bez vytvoření prostoru pro uvážení tomu, kdo je povinen informaci poskytnout (povinnému subjektu), podmínky poskytnutí informace – především stanoví, o jakých osobách se informace poskytne (o všech, kterým byly poskytnuty veřejné prostředky, s výjimkou těch, které jsou zákonem výslovně vyloučeny; viz § 8b odst. 1 a 2 zmíněného zákona) a v jakém věcném rozsahu bude informace poskytnuta (v rozsahu výslovně a zcela konkrétně stanoveného okruhu některých tzv. základních osobních údajů, jak je definován v § 8b odst. 3 citovaného zákona). Jak bylo vyloženo výše, zákonodárce již v samotném § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím ve spojení s jeho dalšími ustanoveními (zejm. § 2 vymezujícím okruh povinných subjektů a okruh činností, na něž se poskytování informací povinnými subjekty vztahuje) konkrétně a nepodmíněně vymezil pravidla a podmínky poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků. Splnil tak požadavek předvídatelnosti právní povinnosti stanovené vnitrostátním zákonem (viz bod [79] shora citovaného rozsudku Soudního dvora ve věci Österreichischer Rundfunk a další).
[90] Takovéto vymezení obecně obstojí i v testu podmínek omezení základního práva podle čl. 8 Úmluvy, jak jej pro účely práva Evropské unie vymezil Soudní dvůr zejm. v bodech [80] až [84] rozsudku ve věci Österreichischer Rundfunk a další, tedy testu legitimního účelu daného zákonem stanoveného opatření a jeho nezbytnosti v demokratické společnosti k ochraně určitých výslovně vymezených hodnot či zájmů (národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných, viz čl. 8 odst. 2 in fine Úmluvy). Účel „platové transparence“ je nepochybně zcela legitimní – prostřednictvím veřejné kontroly či přesněji řečeno možnosti takové kontroly motivovat povinné subjekty k uvážlivému hospodaření veřejnými prostředky. Zároveň jde o opatření nezbytné v tom ohledu, že vzhledem k množství institucí placených z veřejných prostředků, mimořádnému objemu prostředků takto vynakládaných a širokému prostoru pro zneužití či nehospodárné využití daných prostředků nepostačuje spolehnout se na mechanismy vnitřní kontroly uvnitř těchto institucí či uvnitř veřejné sféry obecně. Veřejná kontrola či přesněji řečeno hrozba takovou veřejnou kontrolou je za popsaných podmínek nezbytná pro dosažení výše uvedeného legitimního cíle. Navíc v sobě zvolený prostředek obsahuje mechanismus mírnící za běžných podmínek jeho celkový dopad do soukromí zaměstnanců placených z veřejných prostředků. Je totiž závislý na iniciativě a aktivitě samotné veřejnosti, tedy žadatelů o informace. V České republice je funkční občanská společnost ve smyslu jednotlivců a sdružení zajímajících se o nejrůznější otázky veřejného zájmu a o fungování politických institucí. Stejně tak v ní působí svobodné sdělovací prostředky. Lze tedy předpokládat, že objeví-li se podezření, že v určité oblasti veřejné sféry jsou platové prostředky vynakládány nehospodárně, účelově, neadekvátně odvedené práci, na základě známostí či jiných nelegitimních vztahů, budou to právě instituce občanské společnosti a média, která na základě informací poskytnutých podle zákona o svobodném přístupu k informacím budou uvedené problémy tematizovat a vyžadovat nápravu. Naopak, pokud nebude mít veřejnost důvod k pochybám o adekvátnosti odměňování zaměstnanců placených z veřejných prostředků, nebude za normálních okolností běžné žádat informace o jejich odměňování.
[91] Pokud by se v jednotlivých případech ukázalo, že žádosti o informace o platech poskytovaných z veřejných prostředků, jimž by jinak bylo důvodu vyhovět, mají za cíl poškodit legitimní zájmy těch, o jejichž platech má být informováno (např. je šikanovat, vydírat, vyprovokovat vůči nim nenávist apod.), lze právo na informace za striktně vymezených podmínek odepřít na základě principu zákazu zneužití práva. Rozšířený senát zde odkazuje na své usnesení ze dne 27. 5. 2010, čj. 1 As 70/2008-74, č. 2099/2010 Sb. NSS, v němž uvedl, že „zákaz zneužití práva je pravidlo českého vnitrostátního práva, včetně práva veřejného, které vyplývá z povahy České republiky jako materiálního právního státu založeného na určitých vůdčích hodnotách, k nimž vedle úcty ke svobodě jednotlivce a ochraně lidské důstojnosti patří mimo jiné i úcta k harmonickému sociálnímu řádu tvořenému právem a odepření ochrany jednání, které práva vědomě a záměrně využívá v rozporu s jeho smyslem a účelem. Nejvyšší správní soud podotýká, že zákaz zneužití práva je v jistém smyslu ultima ratio, a proto musí být uplatňován nanejvýš restriktivně a za pečlivého poměření s jinými obdobně důležitými principy vlastními právnímu řádu, zejména principem právní jistoty, s nímž se – zcela logicky – nejvíce střetává“.
[92] Výše uvedenému výkladu § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím nebrání ani závěry rozsudku Soudního dvora ve věci Volker und Markus Schecke a Eifert . Je nepochybné, že v řadě ohledů lze zaměstnance placené z veřejných prostředků srovnávat s fyzickými osobami, jimž jsou poskytovány prostředky z Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV). Jedná se v obou případech o osoby, pro něž jsou jim poskytované veřejné prostředky většinou významným, nezřídka dominantním zdrojem příjmů, takže údaj o tom, jaké prostředky jim byly poskytnuty, má silnou vypovídací hodnotu o jejich soukromí. Od věci Volker und Markus Schecke a Eifert se však nyní projednávaná věc v určitých ohledech odlišuje.
[93] V první řadě jde o poněkud jiný způsob zveřejňování informace o platech poskytovaných z veřejných prostředků. Tyto informace jsou poskytovány zásadně přímo žadatelům o informace, a tedy jen v případech, že nějaký žadatel vůbec podá žádost o informaci, a nejsou zveřejňovány v centralizované a systematické formě na jediné internetové stránce. K jejich zveřejnění, pokud jsou poskytnuty, sice dochází, avšak rozptýleně, na internetových stránkách jednotlivých povinných subjektů a ne vždy v plném rozsahu. Ustanovení § 5 zákona o svobodném přístupu k informacím, upravující zveřejňování informací, o tom v odstavci 3 stanoví, že „[d]o 15 dnů od poskytnutí informací na žádost povinný subjekt tyto informace zveřejní způsobem umožňujícím dálkový přístup. O informacích, poskytnutých v jiné než elektronické podobě, nebo mimořádně rozsáhlých elektronicky poskytnutých informacích postačí zveřejnit doprovodnou informaci vyjadřující jejich obsah.“ Dopad do soukromé sféry těch, jichž se informace týkají, je tak zpravidla v určitých ohledech omezen (jakkoli rozhodně není nevýznamný) zejména proto, že je poněkud obtížnější než při způsobu zveřejňování údajů, o jaký šlo ve věci Volker und Markus Schecke a Eifert, takto rozptýleně zveřejňované informace shromažďovat do jednoho datového souboru, strukturovaně zpracovávat a kombinovat s jinými informacemi.
[94] Dále je třeba vzít v úvahu, že ve věci Volker und Markus Schecke a Eifert byly předmětem zkoumání akty sekundárního práva Evropské unie vydané za účelem uskutečňování jedné z klíčových společných politik Evropské unie (zemědělské politiky), zatímco v nyní projednávaném případě jde, podobně jako ve věci Österreichischer Rundfunk a další, o situaci, kdy právo na informace je uplatňováno za účelem veřejné kontroly fungování vnitrostátních veřejných institucí, zejména orgánů veřejné moci. Z principu subsidiarity (viz čl. 51 odst. 1 Listiny EU) vyplývá, že členský stát má (a má mít) ohledně svých vnitrostátních veřejných institucí prostor pro uvážení, jak nastaví poměr mezi jejich transparencí na straně jedné a právem na informační sebeurčení na straně druhé, samozřejmě za předpokladu, že jeho uvážení odpovídá principu proporcionality zakotvenému v daném ohledu v čl. 8 odst. 2 Úmluvy a podobným kautelám čl. 8 odst. 2 věty první Listiny EU. Existence prostoru pro uvážení členským státem ostatně vyplývá i z toho, že Soudní dvůr v rozsudku ve věci Österreichischer Rundfunk a další uložil národní soudní instituci členského státu provést test souladnosti rozhodné národní právní úpravy s právem Evropské unie na základě obecných směrnic vyslovených v jeho rozsudku, a sám tento test neprováděl. O tom, že v rámci Evropské unie je v jednotlivých členských státech významná míra diverzity v otázkách transparence veřejných institucí, ostatně svědčí řada argumentů komparatistických, které pro účely tohoto rozhodnutí není třeba důkladněji rozebírat. Jen namátkou lze poukázat na velmi rozdílné úpravy v oblasti daňové transparence v rámci Evropy, viz např. Kristoffersson, E.; Lang, M.; Pistone, P.; Schuch, J.; Staringer, C.; Storck, A. (ed.). Tax Secrecy and Tax Transparency.The Relevance of Confidentiality in Tax Law. Part 1 and 2. Frankfurt am Main: Peter Lang, 2013. ISBN 978-3-631-62746-4, stejně jako na velmi podobně rozmanité úpravy transparence platové.
[95] Rozsudek Soudního dvora ve věci Österreichischer Rundfunk a další dává Nejvyššímu správnímu soudu jasné vodítko, jakým způsobem právo Evropské unie vykládat (provádět test proporcionality). Věc řešená v rozsudku Soudního dvora ve věci Volker und Markus Schecke a Eifert, jež se ve svých právních východiscích opírá o věc Österreichischer Rundfunk a další (povinnost testovat proporcionalitu), se v podstatných konkrétních skutkových rysech odlišuje od věci nyní projednávané Nejvyšším správním soudem. Není proto ani důvodu předkládat Soudnímu dvoru předběžnou otázku; viz k tomu zejm. bod [21] rozsudku Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, CILFIT proti Ministerstvu zdravotnictví, č. 283/81, Recueil, s. 3415, v němž šlo o žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podanou prvním občanskoprávním senátem Corte suprema di cassazione (Itálie).
III. 2. 4. Test proporcionality a jeho kritéria
[96] Z kritérií testu proporcionality, jak jej vyžaduje český ústavní pořádek i právo Evropské unie, zejména rozsudek Soudního dvora ve věci Österreichischer Rundfunk a další, vyplývá, že v konkrétních případech nebude výjimečně možno žádostem o poskytnutí informace o platech zaměstnanců poskytovaných z veřejných prostředků vyhovět, neboť to nebude přiměřené zákonodárcem sledovanému cíli (jenž je sám o sobě, jak výše vyloženo, zcela legitimní), jelikož zásah do práva na informační sebeurčení osoby, o níž budou informace poskytovány, bude v citelném nepoměru s tím, v jakých ohledech a v jaké míře může být za cenu takovéhoto zásahu dosaženo v konkrétním případě platové transparence, a tedy zajištěna kontrola hospodárnosti konkrétní oblasti veřejné sféry. Zjednodušeně řečeno lze říci, že v některých výjimečných případech nebude vzhledem ke konkrétním okolnostem cíl proporcionální (v užším slova smyslu) negativním důsledkům spojeným s jeho dosažením. Typově vzato se bude jednat o případy, u nichž budou současně (kumulativně) splněny následující podmínky: 1) osoba, o jejíchž platových poměrech má být poskytnuta informace, se na podstatě vlastní činnosti povinného subjektu podílí jen nepřímo a při zohlednění všech okolností nevýznamným způsobem a 2) nevyvstávají konkrétní pochybnosti o tom, zda v souvislosti s odměňováním této osoby jsou veřejné prostředky vynakládány hospodárně.
[97] K první z podmínek je třeba zdůraznit, že musí být vždy vykládána v kontextu zásady, že informace o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků (a jakýchkoli jiných osob placených za svoji činnost nejrůznější povahy z veřejných prostředků, viz k tomu výše bod [73]) se zásadně poskytují a jen výjimečně neposkytují. V pochybnostech je tedy namístě přiklonit se k poskytnutí, a nikoli k neposkytnutí informací. Znamená to tedy, že bez dalšího je třeba poskytnout informace o platech zaměstnanců vykazujících zejména některý z následujících rysů:
– zaměstnanců v řídících pozicích povinného subjektu, tedy všech takových zaměstnanců, kteří řídí nebo metodicky vedou jiné zaměstnance či řídí nebo metodicky vedou činnost subjektů podřízených povinnému subjektu, podléhajících jeho dohledu, jím spravovaných nebo jím fakticky ovládaných,
– zaměstnanců podílejících se na výkonu vrchnostenských oprávnění povinného subjektu, má-li povinný subjekt taková oprávnění (např. rozhodujících o právech či povinnostech osob, provádějících dohledovou, inspekční či kontrolní činnost, autorizované měření, zkušební činnost, metodické vedení apod.), nebo zaměstnanců, kteří, ač se sami na vlastní vrchnostenské činnosti nepodílejí, ji mohou nikoli nevýznamným způsobem ovlivnit (např. připravují podklady k rozhodování či koncepty rozhodnutí, zajišťují oběh dokumentů, zabezpečují provádění vrchnostenských činností po technické stránce nebo vykonávají jiné obdobné záležitosti v souvislosti s nimi),
– zaměstnanců organizujících či provádějících činnosti, jež jsou úkolem povinného subjektu, ať již jde o činnosti povahy vrchnostenské anebo jiné, anebo k takovýmto činnostem poskytujících významné podpůrné či doprovodné služby (např. analýzy, plánování, informační servis, zajištění vhodného technického a organizačního zázemí, logistika, informační technologie, provoz budov a jiných zařízení povinného subjektu),
– zaměstnanců majících z jiných než výše uvedených důvodů faktický vliv na činnost povinného subjektu (např. poradci, osobní asistenti osob v řídících nebo jiných důležitých pozicích, osoby s nikoli nevýznamným faktickým vlivem na tok informací uvnitř povinného subjektu či na jeho komunikaci navenek),
– zaměstnanců, jejichž činnost má nebo může mít ekonomické dopady na veřejné rozpočty nebo na hospodaření povinného subjektu či jím řízených, jeho dohledu podléhajících, jím spravovaných či jinak ovlivňovaných osob.
[98] Do skupiny osob, u nichž podle konkrétních okolností může připadat v úvahu odepření poskytnutí informace o jejich platech, jsou-li placeny z veřejných prostředků, tak mohou patřit zásadně jen osoby vykonávající u povinného subjektu činnosti pomocné nebo servisní povahy (např. údržba, úklid, závodní stravování), a to samozřejmě jen za předpokladu, že nenaplňují některý z výše naznačených rysů.
[99] Účelem druhé z podmínek je zajistit, že i v případech, kdy by za běžných podmínek informace o platu zaměstnance poskytovaném z veřejných prostředků nebylo proporcionální poskytnout, se taková informace poskytne, jsou-li v daném případě konkrétní pochybnosti o tom, že veřejné prostředky na plat zaměstnance jsou vynakládány nehospodárně. Takové pochybnosti se mohou opírat o pestrý věnec skutkových důvodů, které lze jen stěží předem abstraktně charakterizovat. Toliko namátkou je možno poukázat například na situace, kdy existuje podezření, že plat je vyplácen za práci, která není ve skutečnosti vykonávána nebo je vykonávána v podstatně menší míře, než by to za normálních okolností odpovídalo dané pracovní pozici, či že vyplácený plat z nejasných důvodů podstatně vybočuje z platových poměrů obvyklých pro danou pracovní pozici.
III. 2. 5. Kompetenční a procedurální souvislosti § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím
[100] Výše uvedené interpretační zásady mají i své významné procedurální dopady. Zákon o svobodném přístupu k informacím vytváří veřejnoprávní vztah mezi žadatelem o informaci a povinným subjektem, který má jak hmotněprávní, tak procesněprávní aspekty, jež se navzájem prolínají tak, že je nelze od sebe jednoduše oddělit.
[101] Důležité je v první řadě vymezení věcného rozsahu poskytovaných informací, a tedy ve vztahu k projednávané věci toho, zda vůbec podle své povahy informace o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků spadají do věcného rozsahu informací poskytovaných podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Vymezení tohoto věcného rozsahu uvedený zákon spojuje s vymezením okruhu povinných subjektů. Ty zákon dělí do dvou skupin.
[102] Jednak podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím „[p]ovinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce“. Zákon hovoří o „informacích vztahujících se k jejich působnosti“, ovšem současně z výčtu povinných subjektů plyne, že tato „působnost“ se týká i veřejných institucí, tedy entit odlišných od státních orgánů, územních samosprávných celků a jejich orgánů. Tyto entity typicky vykonávají veřejnou správu nevrchnostenskými formami činnosti (například budují a udržují určité stavby, třeba silnice a dálnice, vodní díla aj.), nebo dokonce ani nevykonávají veřejnou správu v úzkém slova smyslu a, jsouce součástí státu nebo jiných veřejnoprávních korporací nebo s nimi právně úzce svázány anebo jimi toliko fakticky ovlivňovány, obstarávají jinými způsoby věci typicky ve veřejném zájmu nebo určené pro veřejnost (poskytují zcela nebo zčásti prostřednictvím tržního mechanismu určité služby související více či méně s veřejným zájmem, například provozují letiště, sportoviště, koupaliště, kulturní a umělecké instituce, městskou hromadnou dopravu, vyrábějí elektřinu, provádějí jiné faktické činnosti jako například vědecký výzkum, nejrůznější měření, analýzy aj.) anebo jsou jen a pouze právně spojeny se státem nebo jinými veřejnoprávními korporacemi nebo jimi fakticky ovlivňovány (např. jakékoli obchodní korporace ovládané státem, obcemi či kraji nebo národní podnik).
[103] Stejně tak v řadě případů státní orgány a územní samosprávné celky a jejich orgány vykonávají veřejnou správu nevrchnostenskými formami činnosti. Z uvedeného je patrné, že „působnost“ povinných subjektů v § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím je nutno vykládat jako jejich činnost, nikoli zúženě jako oblast uplatnění jejich vrchnostenských pravomocí. Plyne z toho, že povinnost povinných subjektů poskytovat informace se vztahuje na veškeré aspekty jejich činnosti, ať již mají povahu veřejné správy, anebo nikoli, a ať již se dané informace týkají vlastního jádra činnosti daného povinného subjektu, anebo činností majících ve vztahu k jádrové činnosti toliko povahu činností doprovodných, servisních, provozních, přímo či nepřímo s ní souvisejících apod., přičemž vyloučeny z poskytování jsou z takto široce vymezeného rozsahu jen takové informace, na něž se vztahují omezení plynoucí ze zákona o svobodném přístupu k informacím či jiných zákonů jsoucích v tomto ohledu ve vztahu k zákonu o svobodném přístupu k informacím v poměru speciality.
[104] Oproti tomu § 2 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím stanoví, že „[p]ovinnými subjekty jsou dále ty subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy, a to pouze v rozsahu této jejich rozhodovací činnosti.“ Uvedené ustanovení se vztahuje na jiné entity než ty, které jsou zahrnuty ve výčtu v § 2 odst. 1 (to naznačuje užití slova „dále“ zjevně navazujícího na obsah odstavce 1), pokud jim zákonodárce svěřil pravomoc vrchnostensky rozhodovat o právech a povinnostech osob v oblasti veřejné správy. Je logické, že povinnost poskytovat informace se má u těchto entit vztahovat jen na tu část jejich činnosti, která na ně byla zákonem přenesena a kterou by jinak, pokud by k přenosu rozhodovací pravomoci nedošlo, vůbec nedisponovaly.
[105] Z výše uvedeného je patrné, že povinné subjekty podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím poskytují informace o platech svých zaměstnanců, pokud jsou tito zaměstnanci placeni z veřejných prostředků (typicky z výdajů některého z veřejných rozpočtů na činnost příslušného povinného subjektu, z dotace, kterou povinný subjekt obdrží, apod.), a tedy jsou příjemci veřejných prostředků. Povinné subjekty podle odstavce 2 téhož paragrafu tak jsou povinny činit pouze ve vztahu k takovým svým zaměstnancům, kteří se podílejí na rozhodovací činnosti svěřené uvedeným subjektům zákonem, a to samozřejmě i zde pouze za podmínky, že dotyční zaměstnanci jsou příjemci veřejných prostředků. Ve vztahu k jiným svým zaměstnancům takovou povinnost nemají a obecně vzato ani mít nemohou, neboť obecný požadavek platové transparence vztažený na osoby soukromého práva jako zaměstnavatele, pokud se nepodílejí na výkonu veřejné moci ani nemají povahu veřejných institucí, by byl v zásadní kolizi s právem vlastnit majetek (článek 11 Listiny) a právem na podnikání (článek 26 Listiny).
[106] V procesní rovině pak v souvislosti s poskytováním informací o platech zaměstnanců poskytovaných z veřejných prostředků vyvstává otázka, do jaké míry mohou tito zaměstnanci vlastní procesní aktivitou ovlivnit povinný subjekt v tom, zda a případně v jakém rozsahu uvedené informace poskytne, zejména zabránit jejímu poskytnutí, mají-li za to, že informace, která se týká jejich osoby, nemá být poskytnuta.
[107] Procedura poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím je postavena na zásadě, že poskytnutí informací na žádost je faktický úkon povinného subjektu, zatímco neposkytnutí informací děje se formou správního rozhodnutí, proti kterému je přípustné odvolání. Při poskytnutí informací postupuje povinný subjekt v podstatě výlučně podle zákona o svobodném přístupu k informacím, který obsahuje relativně ucelenou a komplexní procedurální úpravu odlišnou od správního řádu a který až na výjimky (ustanovení správního řádu o základních zásadách činnosti správních orgánů, ustanovení o ochraně před nečinností a § 178 správního řádu) použitelnost správního řádu vylučuje ve svém § 20 odst. 4 in fine.
[108] Z toho mimo jiné plyne i okruh osob, s nimiž povinný subjekt při poskytování informace jedná – je jím především žadatel, což plyne vcelku jednoznačně z celé procesní úpravy poskytování informací, která obecně nepředpokládá, že by v ní figuroval kdokoli jiný než žadatel a povinný subjekt. Ostatní osoby, které by mohly být poskytnutím informace dotčeny (např. osoby, kterých se poskytnutá informace týká a jež by mohly být dotčeny ve svém právu na informační sebeurčení), mají práva plynoucí ze základních zásad činnosti správních orgánů. V daném kontextu se na ně tedy vztahuje především § 4 odst. 4 správního řádu, podle něhož „[s]právní orgán umožní dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy“. Z uvedeného ustanovení vyplývá především povinnost povinného subjektu informovat bez zbytečného prodlení tyto osoby, že hodlá poskytnout informace, které se jich mohou dotknout, a právo potenciálně dotčených osob se k tomu vyjádřit. Je pak na povinném subjektu, aby případné vyjádření takových osob reflektoval a vyvodil z něho eventuálně důsledky pro svůj další postup. Komunikace mezi povinným subjektem a dotyčnou osobou má probíhat tak, aby zásadně nebylo ohroženo vyřízení žádosti o poskytnutí informace v zákonem stanovených lhůtách (§ 14 a § 15 zákona o svobodném přístupu k informacím).
[109] Poskytnutí informace by mohlo být podle okolností nezákonným zásahem povinného subjektu do práva toho, o němž se informace poskytuje, na informační sebeurčení (k tomuto pojmu viz např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. I. ÚS 512/02, č. 143/2002 Sb. ÚS). Povinný subjekt jedná při poskytování informace jako správní orgán (v materiálním smyslu), neboť na základě kogentní normy veřejného práva vykonává svoji pravomoc tím, že žadateli poskytne informaci, kterou mu zákon ukládá poskytnout. Poskytne-li informaci, kterou mu zákon poskytnout neumožňuje, a zároveň takovéto poskytnutí bude představovat zásah do práv konkrétní osoby (viz zejm. poskytnutí informací v rozporu s § 8a, v rozsahu vybočujícím z rámce § 8b či v rozporu s § 9 nebo § 10 zákona o svobodném přístupu k informacím), může se dotčená osoba bránit zásahovou žalobou, neboť úkon povinného subjektu spočívající v poskytnutí informací nemá povahu „rozhodnutí“ ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., nýbrž „zásahu“ ve smyslu § 82 s. ř. s. (blíže k odlišení obou typů úkonů viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2201/2011 Sb. NSS, body [16] – [21]).
[110] Pokud povinný subjekt žádosti o informaci zcela nebo zčásti nevyhoví, vydává o tom rozhodnutí o odmítnutí žádosti (§ 15 zákona o svobodném přístupu k informacím), proti kterému lze podat odvolání (§ 16 téhož zákona). Ze subsidiární použitelnosti správního řádu, jak je zakotvena v § 20 odst. 4 písm. a) a b) zákona o svobodném přístupu k informacím, plyne účastenství dalších osob, které by mohly být účastníky řízení podle § 27 odst. 2 správního řádu kvůli svému dotčení poskytnutím informace, v řízení o vydání rozhodnutí o neposkytnutí informace či v odvolacím řízení. Soudní ochrana je pak zajištěna zásadně řízením o žalobě proti rozhodnutím správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s., v němž může být dotčená osoba podle okolností žalobcem, anebo osobou zúčastněnou na řízení (§ 34 odst. 1 s. ř. s.).
III. 3. Shrnutí
[111] Z výše uvedeného výkladu tedy plynou následující obecné závěry:
[112] Informace o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků se podle § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím zásadně poskytují.
[113] Povinný subjekt neposkytne informace o platu zaměstnance poskytovaném z veřejných prostředků jen výjimečně, pokud se tato osoba na podstatě vlastní činnosti povinného subjektu podílí jen nepřímo a nevýznamným způsobem a zároveň nevyvstávají konkrétní pochybnosti o tom, zda v souvislosti s odměňováním této osoby jsou veřejné prostředky vynakládány hospodárně.
[114] Osoba, o jejímž platu se má informace poskytnout, může mít v řízení před soudem postavení osoby zúčastněné na řízení podle § 34 s. ř. s.
IV. Dopad obecných závěrů rozšířeného senátu na projednávanou věc
[115] Rozšířený senát v dané věci posoudil předloženou spornou právní otázku. Podle § 71 odst. 1 in fine Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu však spolu s posouzením rozhodné sporné právní otázky celou věc projednal a rozhodl sám, neboť to považoval za vhodné jednak z důvodů hospodárnosti, jednak i proto, aby rozhodnutím věci samotné mohl na ní ukázat aplikaci obecných závěrů týkajících se sporné právní otázky na konkrétní případ, a tím poskytnout povinným subjektům a správním soudům vodítko pro jiné podobné případy v budoucnu. (...)
[118] Rozsudek krajského soudu není v části, v níž se řeší otázka, zda má být požadovaná informace podle hmotného práva poskytnuta, nepřezkoumatelný. Opírá se o prejudikaturu Nejvyššího správního soudu, konkrétně o citovaný rozsudek tohoto soudu čj. 5 As 64/2008-155, z něhož plyne, že test proporcionality nelze při aplikaci § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím provádět, neboť takový test v obecné rovině provedl již zákonodárce tím, že dal přednost právu žadatelů o informaci na přístup k informacím před právem osob poskytnutím informací dotčených na ochranu jejich soukromí. Z rozsudku krajského soudu je tedy patrné, že rozhodnutí stěžovatele je rušeno proto, že stěžovatel na základě testu proporcionality dospěl k závěru, že informaci o odměně ředitele školy neposkytne, ačkoli takový test podle judikatury Nejvyššího správního soudu neměl vůbec provádět.
[119] V projednávané věci jde o poskytnutí informací o výši odměn ředitele Základní školy a mateřské školy Lhota u Vsetína poskytnutých z veřejných prostředků za první pololetí roku 2011. Po skutkové stránce nebylo v dosavadním postupu povinného subjektu a odvolacího orgánu zpochybněno, že jde o odměny ředitele školy, která je příspěvkovou organizací, jejíž zřizovatel (obec Lhota u Vsetína) je povinným subjektem ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, a že tyto odměny byly vyplaceny z veřejných prostředků, neboť jejich zdrojem byl některý z veřejných rozpočtů. Pro účely řízení před Nejvyšším správním soudem není třeba uvedené skutkové a právní otázky hlouběji zkoumat. Ředitel školy je z povahy své funkce osobou v řídící pozici, neboť obvyklá náplň jeho činnosti je řízení školy, čítaje v to zejména manažerské řízení jemu podřízených dalších zaměstnanců (učitelů, technického personálu aj.), jednání za školu navenek a péče o celkový chod školy po stránce ekonomické. Je tedy zjevné a není v daném případě třeba dalšího podrobnějšího zkoumání, že informace o odměně ředitele školy je povinný subjekt povinen žadateli poskytnout a že není v daném případě žádný prostor takovou informaci odepřít proto, že by zásah do práva na informační sebeurčení ředitele školy byl v citelném nepoměru s tím, v jakých ohledech a v jaké míře může být za cenu takovéhoto zásahu dosaženo v konkrétním případě platové transparence při hospodaření školy s veřejnými prostředky. Korekce doslovného znění § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím tedy v nyní projednávané věci v žádném případě nebyla namístě, jakkoli obecně, jak bylo výše podrobně vyloženo, k ní může být výjimečně přistoupeno.
[120] Odepřít poskytnutí by v daném konkrétním případě bylo možno pouze na základě principu zákazu zneužití práva, pokud by se ukázalo, že žádost o informace o odměně ředitele školy, jíž je jinak třeba bez dalšího vyhovět, má v konkrétním případě za cíl poškodit jej (např. jej šikanovat, vydírat, vyprovokovat vůči němu nenávist apod.). Nic takového však nebylo při dosavadním postupu povinného subjektu a v navazujícím odvolacím řízení ředitelem školy ani samotným povinným subjektem tematizováno. V této souvislosti dlužno poznamenat, že obával-li se ředitel školy ve vyjádření povinnému subjektu ze dne 30. 7. 2011, že při zveřejnění výše své odměny by se mohl stát terčem všeobecné závisti, nelze než poukázat na to, co rozšířený senát o závisti uvedl shora ve svých obecných úvahách v souvislosti s ústavní konformitou platové transparence.
[121] Z výše uvedeného je zřejmé, že krajský soud ve výsledku správně posoudil rozhodnou právní otázku, dospěl-li k závěru, že informace o odměně ředitele školy měla být povinným subjektem žadateli poskytnuta. Krajský soud vycházel z judikatury Nejvyššího správního soudu (konkrétně z citovaného rozsudku tohoto soudu čj. 5 As 64/2008-155), která ve svém základu (že informace o platech zaměstnanců poskytovaných z veřejných prostředků se zásadně poskytují) obstála i poté, co rozhodnou spornou právní otázku projednal rozšířený senát. Korekce, kterou v právním názoru původně vysloveném pátým senátem provedl rozšířený senát, spočívající v možnosti a nutnosti v určitých případech na základě uplatnění principu proporcionality výjimečně odepřít informace o platu zaměstnance poskytovaného z veřejných prostředků, nemá vliv na posouzení nyní projednávané konkrétní věci, neboť takovéto odepření u ředitele školy nepadá v úvahu. (...)
*) S účinností od 1. 4. 2012 byl § 8b změněn zákonem č. 375/2011 Sb.
*) S účinností od 1. 1. 2011 byl nahrazen zákonem č. 280/2009 Sb., daňový řád.
*) S účinností od 1. 1. 2012 zrušen zákonem č. 329/2011 Sb., o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením a o změně souvisejících zákonů.
4a) Například § 11 až 16 občanského zákoníku, § 5 a 10 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů.
4b) § 5 odst. 2 písm. a) zákona č. 101/2000 Sb.
4c) Například zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 12/2001 Sb., o státní pomoci při obnově území postiženého živelní nebo jinou pohromou a o změně zákona č. 363/1999 Sb., o pojišťovnictví, ve znění pozdějších předpisů (zákon o státní pomoci při obnově území).“
8) Například § 24 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, § 23 zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, ve znění pozdějších předpisů, § 14 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, § 24a zákona č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky, zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů.“ | decision_1352.txt |
395 | k § 6 zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění zákonů č. 104/1995 Sb. a č. 36/2008 Sb.
Obecný zákaz vstupu dětí do provozovny restaurace, který není založen na objektivních a rozumných důvodech a odůvodněn legitimním cílem, představuje diskriminaci ve smyslu § 6 zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele. Důvody, na jejichž základě lze přiměřeným a nezbytným způsobem omezit vstup dětí do provozovny, mohou být např. její stavební řešení nebo povaha zde poskytovaných služeb; za ospravedlnitelný důvod pro zákaz vstupu dětí do restaurace ovšem nelze považovat provozovatelem toliko v obecné rovině deklarované zaměření na určitý druh klientely.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2014, čj. 4 As 1/2014-28)
Prejudikatura: č. 956/2006 Sb. NSS, č. 1162/2007 Sb. NSS, č. 1238/2007 Sb. NSS a č. 1467/2008 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 40/2003 Sb., č. 405/2006 Sb. a č. 10/2010 Sb.
Věc: Milan J. proti České obchodní inspekci o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalované.
Rozhodnutím žalované ze dne 3. 6. 2009 bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí žalované, Inspektorát Středočeský a hlavní město Praha (správní orgán I. stupně), ze dne 4. 3. 2009.
Rozhodnutím správního orgánu I. stupně byla žalobci jako podnikateli a provozovateli Restaurantu U Netopýra, na adrese Jemníky 40, Mladá Boleslav, uložena pokuta ve výši 10 000 Kč za správní delikt podle § 6 ve spojení s § 24 odst. 7 písm. b) zákona o ochraně spotřebitele, kterého se žalobce dopustil tím, že při poskytování služeb diskriminoval spotřebitele, neboť na dveře provozovny umístil nápis: „Tato restaurace není vhodná pro děti do 6 let v doprovodu rodičů z důvodu rušení ostatních a hotelových hostů. Vstup pouze pro dospělé a děti od 6 let v doprovodu rodičů.“ Jednání žalobce správní orgán prvního stupně kvalifikoval jako diskriminaci spotřebitelů do 18 let věku, kteří přicházejí samostatně, tedy bez doprovodu rodičů, stejně jako i diskriminaci rodičů, kteří mají potomky mladší 6 let, a mají tak rovněž zakázán vstup do provozovny. Žalobci byla současně uložena povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč.
Žalovaná poukázala na nálezy Ústavního soudu ze dne 21. 1. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 15/02, č. 11/2003 Sb. ÚS, a ze dne 6. 6. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 42/04, č. 112/2006 Sb. ÚS, a dospěla k závěru, že žalobce nemá volnost při volbě orientace svých služeb na určitý druh klientely; restaurace je vedle hotelových hostů určena též veřejnosti, žalobce však současně vstup veřejnosti omezuje. Žalovaná neshledala objektivní a zejména přiměřené důvody omezení vstupu, jak bylo žalobcem vymezeno na dveřích provozovny. Vyložila, že v jednotlivých situacích může být objektivně důvodné a přiměřené odmítnout poskytnutí služeb a vykázat z provozovny obtížně zvladatelné dítě, které ruší ostatní hosty, paušálním zákazem vstupu ovšem žalobce takové omezení nepřípustným způsobem zobecnil, když tento zákaz vztáhl nejen na rodiče s dětmi do 6 let věku, ale i na děti od 6 let věku a nezletilé, kteří mají jinak pravidelně způsobilost samostatně přijímat služby daného druhu v intencích § 9 občanského zákoníku z roku 1964, resp. § 31 občanského zákoníku z roku 2012, který jej s účinností od 1. 1. 2014 nahradil. Plošné preventivní opatření, spočívající v žalobcem vydaném zákazu vstupu, nelze ospravedlnit ani zájmem o klidné prostředí pro hosty, kteří využívají prostory restaurace k obchodním jednáním, a to zvláště pokud jsou v restauraci umístěny tři velkoplošné televizory. Žalovaný se ztotožnil rovněž se stanovením výše pokuty, jak bylo provedeno správním orgánem I. stupně.
Proti rozhodnutí žalované se žalobce bránil žalobou ze dne 8. 7. 2009, ve které navrhl, aby soud zrušil napadené rozhodnutí, jakož i jemu předcházející rozhodnutí správního orgánu I. stupně, popř. snížil uloženou pokutu, věc vrátil žalované k dalšímu řízení a současně uložil žalované povinnost nahradit žalobci náklady řízení. Vyjádřil přesvědčení, že správní orgány provedly nepřiměřeně extenzivní interpretaci pojmu diskriminace ve smyslu § 6 zákona o ochraně spotřebitele. Poukázal na to, že vstup dětí je omezen ohledně řady činností, např. návštěv zdravotnických zařízení, filmových představení či přítomnosti při jednání soudů a správních orgánů. Rovněž v jiných členských státech Evropské unie je běžné, že se podniky zaměřují na určitý druh klientely a jiným osobám své služby neposkytují, aniž by to bylo považováno za diskriminaci. Žalobcem vydaný zákaz vstupu je třeba pojímat jako opatření zohledňující úroveň chápání a možnosti dětí přizpůsobit se danému prostředí; respektuje zájmy ostatních spotřebitelů, neboť zajišťuje jejich přiměřený klid. Žalobce vyložil, že hotel, pro jehož hosty je restaurace primárně určena, pravidelně poskytuje ubytování zahraničním hostům, spolupracovníkům Škoda Auto a.s., kteří mají zájem o klidné prostředí a restauraci využívají k obchodním jednáním. Před omezením vstupu docházelo k nekontrolovanému pohybu dětí po restauraci, což ostatní hosty obtěžovalo. Omezení se navíc týká výhradně dětí do 15 let věku; vstup adolescentů ve věku 15–18 let žádným způsobem omezován není. Vstup dětí je vhodné omezit i proto, že v restauraci jsou umístěny tři velkoplošné televizory, jejichž vysílání zpravidla není vhodné pro děti do 12 let věku.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 20. 11. 2013, čj. 8 Ca 184/2009–32, napadené rozhodnutí žalované zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení; současně uložil žalované povinnost zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 7 808 Kč. Městský soud nicméně shledal důvodnou stěžejní žalobní námitku týkající se okolnosti, zda se žalobce svým jednání dopustil diskriminace spotřebitelů; dospěl k závěru, že rozhodnutí žalované je v tomto směru nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Vyložil, že žalovaná pochybila, pokud na daný případ aplikovala zmiňovanou judikaturu Ústavního soudu, neboť žalobce a jeho potenciální zákazníci nejsou ve vztahu subordinace; jedná se o vztah dvou rovnoprávných subjektů, přičemž žalobce za určitých podmínek nabízí své služby a zákazníci nejsou povinni tyto podmínky akceptovat. Postup žalobce spočívající v tom, že sám předem odmítá určitou část své potenciální klientely, se mimoto může negativně projevit i na jeho vlastních příjmech. Městský soud uzavřel, že správní orgány odpovídajícím způsobem neodůvodnily závěr, že ze strany žalobce došlo k diskriminaci zákazníků; nevyložily, z jakých důvodů lze jednání žalobce subsumovat pod pojem diskriminace podle § 6 zákona o ochraně spotřebitele.
Proti rozsudku Městského soudu v Praze se žalovaná (stěžovatelka) bránila kasační stížností, v níž namítala, že městský soud opomenul ty pasáže napadeného rozhodnutí, v nichž stěžovatelka věnovala pozornost právě hodnocení jednání žalobce z hlediska naplnění prvků diskriminačního jednání, přičemž dovodila, že paušální zákaz vstupu určitých skupin osob, jak byl žalobcem vymezen na dveřích provozovny, nelze považovat za ospravedlnitelné opatření. Zdůraznila, že odlišný přístup žalobce k jednotlivým (srovnatelným) skupinám spotřebitelů byl správními orgány hodnocen z hlediska legitimního cíle a přiměřených prostředků pro jeho dosažení; v napadeném rozhodnutí připustila vyloučení konkrétního dítěte z poskytnutí služby, paušální zákaz vstupu však hodnotila jako neobjektivní a zejména nepřiměřený prostředek k zajištění klidu ostatních hostů. Při naplnění příslušných kritérií se přitom jedná o diskriminační jednání bez ohledu na to, že k němu dochází ve vztazích mezi podnikatelem a spotřebitelem; ani soukromý subjekt nemá úplnou volnost při vymezení okruhu svých zákazníků; pro názornost poukázala na zjevný případ diskriminace, spočívající ve vyloučení vstupu osob jiné než tzv. bílé rasy do restaurace.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[11] Stěžovatelka namítala, že v žalobou napadeném rozhodnutí dostatečně odůvodnila závěr, že jednání žalobce naplňuje prvky diskriminačního jednání ve smyslu § 6 zákona o ochraně spotřebitele. V návaznosti na svá tvrzení v dosavadním řízení opakovaně vyjádřila přesvědčení, že paušální zákaz vstupu určitých skupin osob, jak byl žalobcem vymezen na dveřích provozovny, nelze považovat za ospravedlnitelné opatření, přičemž odlišný přístup žalobce k jednotlivým (srovnatelným) skupinám spotřebitelů byl správními orgány hodnocen z hlediska legitimního cíle a přiměřených prostředků pro jeho dosažení. Připustila vyloučení konkrétního dítěte z poskytnutí služby, paušální zákaz vstupu však považuje za neobjektivní a nepřiměřený prostředek k zajištění klidu ostatních hostů.
[12] Nejvyšší správní soud shledal tuto námitku důvodnou.
[13] Podle § 6 zákona o ochraně spotřebitele „[p]rodávající nesmí při prodeji výrobků nebo poskytování služeb spotřebitele diskriminovat“.
[14] Do oblasti soukromého práva zákaz diskriminace spotřebitele proniká zejména prostřednictvím zákona č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon), když podle § 1 odst. 1 písm. j) tento zákon „... blíže vymezuje právo na rovné zacházení a zákaz diskriminace ve věcech přístupu ke zboží a službám, včetně bydlení, pokud jsou nabízeny veřejnosti nebo při jejich poskytování“ (k návaznosti na úpravu zákona o ochraně spotřebitele srov. důvodovou zprávu k návrhu na vydání antidiskriminačního zákona, sněmovní tisk 253/0, 5. volební období 2006-2010, část A., 16. odstavec shora a 3. odstavec zdola, všechny zde uváděné důvodové zprávy dostupné z: www.psp.cz).
[15] Podle § 2 odst. 3 antidiskriminačního zákona „[p]římou diskriminací se rozumí takové jednání, včetně opomenutí, kdy se s jednou osobou zachází méně příznivě, než se zachází nebo zacházelo nebo by se zacházelo s jinou osobou ve srovnatelné situaci, a to z důvodu rasy, etnického původu, národnosti, pohlaví, sexuální orientace, věku, zdravotního postižení, náboženského vyznání, víry či světového názoru“. Podle § 7 odst. 1 věty první téhož zákona „[d]iskriminací není rozdílné zacházení z důvodu pohlaví, sexuální orientace, věku, zdravotního postižení, náboženského vyznání, víry či světového názoru ve věcech uvedených v § 1 odst. 1 písm. f) až j), pokud je toto rozdílné zacházení objektivně odůvodněno legitimním cílem a prostředky k jeho dosažení jsou přiměřené a nezbytné“.
[16] Předmětem přezkumu v nyní projednávané věci je rozhodnutí stěžovatelky, kterým bylo zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně, jímž byla žalobci jako provozovateli restaurace uložena pokuta ve výši 10 000 Kč za správní delikt podle § 6 zákona o ochraně spotřebitele, kterého se žalobce dopustil tím, že na dveře provozovny umístil nápis: „Tato restaurace není vhodná pro děti do 6 let v doprovodu rodičů z důvodu rušení ostatních a hotelových hostů. Vstup pouze pro dospělé a děti od 6 let v doprovodu rodičů.“ Správní orgány toto jednání kvalifikovaly jako diskriminaci spotřebitelů do 18 let věku, kteří přicházejí samostatně, tedy bez doprovodu rodičů, jakož i jako diskriminaci rodičů, kteří mají potomky mladší 6 let, a mají tak rovněž zakázán vstup do provozovny žalobce.
[17] Nejvyšší správní soud považuje za potřebné úvodem stručně shrnout svoji dosavadní judikaturu, jakož i výchozí judikaturu Ústavního soudu týkající se diskriminace spotřebitelů.
[18] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 11. 4. 2006, čj. 8 As 35/2005–51, č. 956/2006 Sb. NSS, judikoval, že „platba v hotovosti a platba platební kartou nejsou srovnatelnými transakcemi, a nezakládají tak diskriminaci jedné z uvedených skupin“. V odůvodnění vyložil, že v zákoně o ochraně spotřebitele „není v současné době ani demonstrativně vymezeno, co se rozumí diskriminací. Obecně je za diskriminaci nutno považovat rozlišování sobě rovných subjektů, které část z posuzovaných subjektů poškozuje, tj. znevážení rovnosti a popírání a omezování práv těchto navzájem si rovných subjektů.“ Diskriminací spotřebitele je „třeba rozumět obchodní praktiky, které při srovnatelných transakcích nedůvodně zvýhodňují některé spotřebitele před jinými – cílem jejího zákazu je pak uzavírání shodných smluv za stejných podmínek“. Obdobně Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 8. 11. 2007, čj. 3 As 49/2007-43, č. 1467/2008 Sb. NSS, rozhodl, že „rozdílný režim pro platbu v hotovosti a platbu stravenkami při nákupu potravin nezakládá diskriminaci spotřebitele, neboť se nejedná o srovnatelné platební prostředky a srovnatelné transakce. Diskriminací spotřebitele podle § 6 zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, je třeba rozumět takové obchodní praktiky, které při srovnatelných transakcích nedůvodně znevýhodňují některé spotřebitele před jinými.“
[19] V rozsudku ze dne 20. 12. 2006, čj. 1 As 14/2006-68, č. 1162/2007 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud vyslovil, že „jestliže na základě kritéria různého trvalého bydliště osob ve věku 65 až 70 let zavedl žalobce dvojí ceny, jedná se o nepřípustnou diskriminaci, a tedy o rozpor s dobrými mravy ve smyslu § 6 zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele“. V odůvodnění uvedl, že snížené jízdné „mohli využívat toliko občané ve věku 65 až 70 let mající trvalé bydliště v H. K., v P. a v dopravně připojených obcích; ostatní lidé téže věkové kategorie, jejichž trvalé bydliště se nachází kdekoliv jinde, stejné výhody požívat nemohou. Při stanovování jízdného tedy došlo k diferenciaci mezi osobami téhož věku, přičemž jediným třídícím kritériem bylo místo trvalého pobytu. [...] Zvýhodnění občanů ve věku 65 až 70 let s trvalým bydlištěm v H. K., P. a dopravně připojených obcích oproti osobám téže věkové kategorie s trvalým bydlištěm kdekoliv jinde by proto nemělo diskriminační povahu pouze tehdy, pokud by mělo rozumné a objektivní ospravedlnění, tj. jestliže by sledovalo legitimní cíl a prostředky použité k jeho dosažení by byly tomuto cíli přiměřené. [...] Kritérium přiměřenosti naplněno nebylo. Je bezpochyby legitimní, pokud město pečuje o své občany, ovšem nemůže tak činit jakýmkoliv způsobem. V daném případě sice cenové zvýhodnění přineslo občanům ve věku 65 až 70 let s trvalým bydlištěm v H. K., P. a dopravně připojených obcích cenově dostupnější jízdné, avšak zároveň vyloučilo z využívání této možnosti všechny cizí státní příslušníky, jakož i občany České republiky s trvalým bydlištěm na území jiných než vyjmenovaných obcí.“ Obdobně Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 16. 3. 2007, čj. 4 As 63/2005-69, č. 1238/2007 Sb. NSS, rozhodl, že „pokud žalobce poskytuje stejnou službu (zde časová nepřenosná jízdenka na městskou hromadnou dopravu) za rozdílné (dvojí) ceny podle kritéria místa trvalého pobytu spotřebitele, jedná se o diskriminaci podle § 6 zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele.“ Z totožných úvah vycházel i v rozsudku ze dne 6. 2. 2008, čj. 3 As 67/2007-54.
[20] V této souvislosti lze dodat, že § 6 zákona o ochraně spotřebitele bylo novelizováno zákonem č. 36/2008 Sb., s účinností od 12. 2. 2008, přičemž Nejvyšší správní soud v citovaných judikátech vycházel z jeho původního znění, podle něhož „[p]rodávající se nesmí při prodeji výrobků a poskytování služeb chovat v rozporu s dobrými mravy; zejména nesmí žádným způsobem spotřebitele diskriminovat“. Tato novelizace, kterou bylo z dispozice normy vypuštěno kritérium dobrých mravů a porušení zákona byla bezprostředně navázáno na diskriminaci spotřebitele, nemá žádný vliv na posouzení projednávané věci. K takovému závěru je třeba dospět i na základě důvodové zprávy k návrhu na vydání zákona č. 36/2008 Sb. [sněmovní tisk 305/0, 5. volební období 2006–2010, k bodu 6, 7 a 8 (§ 6, § 7a a § 7b)], která ve vztahu k novelizaci § 6 a dalších uvedených ustanovení zákona o ochraně spotřebitele uvádí, že „s ohledem na skutečnost, že do návrhu zákona byla promítnuta nová koncepce správního trestání, bylo nutno texty těchto ustanovení formálně upravit, přičemž jejich obsah zůstává nezměněn“.
[21] Nejvyšší správní soud v citovaných judikátech vycházel mj. z esenciální judikatury Ústavního soudu, který v nálezu pléna ze dne 21. 1. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 15/02, N 11/29 SbNU 79, č. 40/2003 Sb., ve věci zvýhodnění hornických profesí při uznávání invalidity, a následně v nálezu pléna ze dne 6. 6. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 42/04, N 112/41 SbNU 379, č. 405/2006 Sb., bod 26, ve věci diskriminace mužů v důchodovém pojištění spočívající v povinném podání přihlášky k účasti na pojištění, vyložil, že „ústavní zásada rovnosti v právech náleží k těm základním lidským právům, jež konstituují hodnotový řád moderních demokratických společností. Princip rovnosti je právně filozofickým postulátem, který je v rovině pozitivního práva garantován zákazem diskriminace. [...] Ne každé nerovné zacházení s různými subjekty lze kvalifikovat jako porušení principu rovnosti, tedy jako protiprávní diskriminaci jedněch subjektů ve srovnání se subjekty jinými. Aby k porušení tohoto principu došlo, musí být splněno několik podmínek: s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, se zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup. Zde lze doplnit, že Evropský soud pro lidská práva ve své ustálené judikatuře obdobně konstatuje, že odlišnost v zacházení mezi osobami nacházejícími se v analogických nebo srovnatelných situacích je diskriminační, pokud nemá žádné objektivní a rozumné ospravedlnění, tj. pokud nesleduje legitimní cíl nebo pokud nejsou použité prostředky sledovanému cíli přiměřené. Rovněž Výbor OSN pro lidská práva při aplikaci čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech [č. 120/1976 Sb.] opakovaně vyjádřil názor, že vyloučení libovůle spočívá v tom, že nelze uplatnit diskriminaci mimo rozumná a objektivní kritéria, (reasonable and objective criterions). “ Tyto závěry byly následně převzaty rovněž např. do nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 1. 12. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 4/07, N 249/55 SbNU 397, č. 10/2010 Sb.
[22] Závěry citovaných nálezů Ústavního soudu přitom lze na projednávanou věc použít bez ohledu na to, že se týkaly diskriminace v oblasti veřejného práva a mezi různými adresáty působení veřejné moci jako tzv. komparátory. Městský soud pochybil, pokud paušálně odepřel aplikaci obecných vývodů Ústavního soudu na soukromoprávní vztahy regulované zákonem o ochraně spotřebitele, neboť definiční prvky diskriminace, jak byly vymezeny Ústavním soudem, je třeba aplikovat i na právní vztahy mezi poskytovatelem služeb a jejich příjemcem, do nichž vstupuje zákaz diskriminace podle § 6 zákona o ochraně spotřebitele.
[23] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že obecný zákaz vstupu dětí do provozovny, který není založen na objektivních a rozumných důvodech a odůvodněn legitimním cílem, představuje diskriminaci ve smyslu § 6 zákona o ochraně spotřebitele. Důvody, na jejichž základě lze přiměřeným a nezbytným způsobem omezit vstup dětí do provozovny, mohou být např. její stavební řešení nebo povaha zde poskytovaných služeb; za ospravedlnitelný důvod pro zákaz vstupu dětí do provozovny ovšem nelze považovat provozovatelem toliko v obecné rovině deklarované zaměření na určitý druh klientely.
[24] Nejvyšší správní soud konstatuje, že v zákoně o ochraně spotřebitele není žádným způsobem vymezeno, jaká jednání je třeba považovat za diskriminaci spotřebitele; v úvahu by připadal např. demonstrativní výčet či uvedení určitých definičních znaků diskriminačního jednání. V této souvislosti lze dodat, že pokud současná právní úprava neobsahuje konkrétní vymezení (příklady) diskriminačního jednání, pak v minulosti byl takový výčet v zákoně obsažen, když ve znění účinném do 30. 6. 1995 (před nabytím účinnosti novely zákonem č. 104/1995 Sb.) § 6 zákona o ochraně spotřebitele stanovil: „Prodávající nesmí žádným způsobem spotřebitele diskriminovat; zejména nesmí odmítnout prodat spotřebiteli výrobky, které má vystaveny nebo jinak připraveny k prodeji, anebo odmítnout poskytnutí služby, které je v jeho provozních možnostech; nesmí rovněž vázat prodej výrobků či poskytnutí služeb na prodej jiných výrobků anebo poskytnutí jiných služeb, pokud se nejedná o omezení stejné pro všechny případy a v obchodním styku obvyklé. To neplatí v případech, v nichž spotřebitel nesplňuje podmínky, které musí splňovat podle zvláštních předpisů.“ (v poznámce pod čarou uveden jako příklad odkaz na zákony na úseku ochrany před alkoholismem a jinými toxikomaniemi). Podle tehdejšího znění zákona by tedy jednání žalobce spadalo pod výslovný demonstrativní výčet diskriminačního jednání, když svojí povahou se jedná o odmítnutí poskytnout dětem jako spotřebitelům službu, která je v jeho provozních možnostech a která je nabízena spotřebitelům ostatním (dospělým).
[25] Při posouzení nyní projednávané věci je tak třeba vyjít z obecné definice, totiž že za diskriminaci spotřebitele je třeba považovat rozlišování sobě rovných subjektů, které část z nich poškozuje (omezuje), resp. obchodní praktiky, které při srovnatelných transakcích nedůvodně zvýhodňují některé spotřebitele před jinými. V projednávané věci se v případě dětí a dospělých jako tzv. komparátorů, tedy subjektů, které jsou navzájem srovnávány, v obecné rovině jedná o navzájem sobě rovné osoby, které mají zájem přijímat služby žalobce jako provozovatele restaurace. Pakliže žalobce použil obchodní praktiku spočívající v tom, že na dveře své provozovny umístil nápis „[t]ato restaurace není vhodná pro děti do 6 let v doprovodu rodičů z důvodu rušení ostatních a hotelových hostů; Vstup pouze pro dospělé a děti od 6 let v doprovodu rodičů“, potom při srovnatelných transakcích nedůvodně zvýhodnil dospělé spotřebitele před spotřebiteli dětmi, resp. bezdůvodně znevýhodnil děti jako spotřebitele před spotřebiteli dospělými.
[26] Nejvyšší správní soud konstatuje, že jednání žalobce, který do své provozovny umožňoval vstup pouze dospělým a dětem starším 6 let v doprovodu rodičů, by bylo možno hodnotit jako nikoli diskriminační povahy pouze tehdy, pokud by omezení vstupu mělo objektivní a rozumné (ospravedlnitelné) důvody, tedy jestliže by sledovalo legitimní cíl a prostředky použité k jeho dosažení by byly tomuto cíli přiměřené. I pokud by totiž bylo možno považovat za legitimní zájem žalobce na zajištění odpovídající úrovně čerpání služeb obchodní klientelou, na kterou se žalobce zaměřuje a která může být dětmi rušena, pak k dosažení tohoto cíle se nejeví jako přiměřené použití prostředků, spočívajících v obecném zákazu vstupu (všech) dětí do provozovny. V této souvislosti se žalobci nabízely mírnější prostředky vedoucí k témuž cíli, spočívající např. ve vykázání, popř. omezení vstupu konkrétních dětí, které nad míru přiměřenou poměrům ruší ostatní hosty restaurace, popř. ohledně kterých lze mít vzhledem k jejich chování při vstupu do restaurace v tomto směru důvodné obavy.
[27] V řízení nebyl prokázán ani jiný ospravedlnitelný důvod pro žalobcem provedené omezení vstupu dětí do provozovny. Takovými důvody, na jejichž základě lze přiměřeným a nezbytným způsobem omezit vstup dětí do provozovny, by mohlo být např. stavební řešení, které neumožňuje zajištění odpovídající úrovně bezpečnosti či které brání volnému pohybu po provozovně s kočárkem. Omezení vstupu dětí do provozovny je představitelné i pro povahu zde poskytovaných služeb, a to např. do provozoven, v nichž je distribuován výhradně sortiment, jehož prodej dětem je zakázán, a to i nad rámec požadavků zvláštní právní úpravy, jak je obsažena zejména v zákoně č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů (srov. též § 133 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních). Za ospravedlnitelný důvod pro zákaz vstupu dětí do provozovny ovšem nelze považovat žalobcem toliko v obecné rovině deklarované zaměření na určitý druh klientely, v daném případě na obchodní klientelu, která by mohla být dětmi při návštěvě restaurace rušena.
[28] Nejvyšší správní soud se nemůže ztotožnit s argumentací žalobce, opakovaně prezentovanou v dosavadním řízení před správními orgány i soudy, totiž že vstup dětí je omezen ohledně řady činností, např. návštěv zdravotnických zařízení, filmových představení či přítomnosti při jednání soudů a správních orgánů. Pokud tomu tak v konkrétních případech je, děje se tak na základě právních předpisů na daném úseku a z objektivních důvodů spočívajících např. v zajištění řádného výkonu lékařské péče či úřední činnosti. Pokud žalobce poukazuje na praxi v některých členských státech Evropské unie, kde jsou podniky oprávněny zaměřit se na určitý druh klientely a odepřít poskytování služeb osobám jiným, pak nelze než konstatovat, že žalobce s výjimkou obecného tvrzení, že se významná část jeho hostů rekrutuje z obchodní klientely (zahraničních spolupracovníků společnosti Škoda Auto), nedoložil, že by se specializoval na určitou konkrétní skupinu zákazníků, např. že by hotel, k němuž předmětná restaurace náleží, byl určen výhradně k ubytování seniorů s tím, že při nabízení služeb je kladen důraz na zajištění naprosto tichého a klidného prostředí.
[29] Pokud žalobce v řízení před městským soudem namítal, že jím provedený zákaz je třeba pojímat jako opatření zohledňující úroveň chápání a možnosti dětí přizpůsobit se danému prostředí, jedná se o tvrzení přinejmenším nepřiměřeně zobecňující, které by ve vztahu k početné skupině dětí a jejich rodičů mohlo být vnímáno jako urážlivé. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s úvahami stěžovatelky v odůvodnění napadeného rozhodnutí, totiž že úroveň chápání a možnosti přizpůsobit se prostředí lze posuzovat výhradně ve vztahu k jednotlivým dětem, přičemž navíc řada dětí starších 6 let má způsobilost i samostatně (bez doprovodu rodičů) přijímat služby daného druhu, neboť k tomu disponují odpovídající způsobilostí ve smyslu § 9 občanského zákoníku z roku 1964, resp. § 31 občanského zákoníku z roku 2012, podle něhož „se má za to, že každý nezletilý, který nenabyl plné svéprávnosti, je způsobilý k právním jednáním co do povahy přiměřeným rozumové a volní vyspělosti nezletilých jeho věku“. Žalobce tak mj. zakázal vstup, resp. vyžadoval doprovod rodičů i u dětí, které jsou vzhledem ke svému věku a vyspělosti (samostatně) způsobilé k právnímu jednání, spočívajícím v přijímání služeb nabízených žalobcem, např. k zakoupení a konzumaci v restauraci nabízené stravy či nealkoholických nápojů.
[30] V návaznosti na provedené závěry lze konstatovat, že obdobný přístup k problematice omezení vstupu dětí do provozovny zaujímá rovněž veřejný ochránce práv, který ve zprávě o šetření ve věci vyloučení přístupu dětí mladších dvanácti let do provozoven M., s. r. o. ze dne 9. 8. 2011 (všechny zde uváděné zprávy dostupné z: www.ochrance.cz), dospěl k závěru, že „znemožnění přístupu do prodejen této společnosti rodičům – podnikatelům s dětmi do 12 let lze označit za nepřímou diskriminaci při přístupu k podnikání na základě rodičovství. Diskriminace z důvodu rodičovství se dle ustanovení antidiskriminačního zákona považuje za diskriminaci z důvodu pohlaví. Plošný zákaz vstupu nelze ospravedlnit bezpečností dětí, ačkoliv jde o cíl ve své podstatě legitimní. K jeho dosažení totiž mohou být užity jiné prostředky, které respektují zásadu rovného zacházení.“ V rámci právního hodnocení ochránce vyložil, že „úplný zákaz celé kategorii dětí s rodiči není pro zajištění bezpečnosti dětí nacházejících se v prodejně vůbec nezbytný; téhož výsledku lze totiž dosáhnout i jinak. Nabízí se tedy otázka, zda nemůže mít zákaz vstupu dětem do 12 let jiný motiv, než zajištění jejich bezpečnosti. V daném kontextu se stává plně zřetelným obecný cíl antidiskriminační legislativy: zabránit plošnému uplatnění či dopadu diskriminačního kritéria. Je-li totiž možné dosáhnout bezpečnosti dítěte i jinými prostředky než jeho nevpuštěním (resp. nevpuštěním jeho rodičů) do prodejny, existuje důkaz, že bezpečnost dítěte lze zajistit i jinak než striktním zákazem jeho přítomnosti v prostorách provozovny. Na individuální případy by se tedy dalo nazírat jednotlivě, nikoliv na základě domněnky, že přítomnost jakéhokoliv dítěte do 12 let věku přináší neúměrné riziko jeho ohrožení.“ (s. 5, druhý a třetí odstavec shora).
[31] Vycházeje z citované, jakož i dalších zpráv veřejného ochránce práv na úseku diskriminace (srov. zprávy o šetření ve věci omezení přepravy cestujících s kočárkem ze dne 2. 3. 2012, a ze dne 7. 2. 2013), lze poukázat na další rovinu věci, které věnovala pozornost rovněž stěžovatelka v odůvodnění napadeného rozhodnutí, totiž že pokud žalobce do své provozovny zcela zakázal vstup dětí do 6 let, fakticky tím omezil rovněž vstup rodičů tyto děti doprovázejících. Takový postup přitom lze hodnotit jako diskriminaci z důvodu pohlaví, když podle § 2 odst. 4 antidiskriminačního zákona „[z]a diskriminaci z důvodu pohlaví se považuje i diskriminace z důvodu těhotenství, mateřství nebo otcovství a z důvodu pohlavní identifikace“. Antidiskriminační zákon je totiž třeba aplikovat i na rozdílné zacházení mezi skupinou rodičů, kteří mají zájem o návštěvu provozovny žalobce s dítětem mladším 6 let, a ostatními návštěvníky (zákazníky).
[32] Postup žalobce je rozporný i s požadavky práva Evropské unie, jehož právní úprava v oblasti boje proti diskriminaci na základě věku vychází z čl. 10 a čl. 19 Smlouvy o fungování Evropské unie. V této souvislosti lze poukázat rovněž na čl. 21 Listiny základních práv Evropské unie, který je třeba použít při uplatňování práva Unie a podle něhož „se zakazuje jakákoli diskriminace založená zejména na pohlaví, rase, barvě pleti, etnickém nebo sociálním původu, genetických rysech, jazyku, náboženském vyznání nebo přesvědčení, politických názorech či jakýchkoli jiných názorech, příslušnosti k národnostní menšině, majetku, narození, zdravotním postižení, věku nebo sexuální orientaci“.
[33] Pakliže žalobce plošně zakázal vstup dětí do 6 let do jím provozované restaurace, a jeho jednání tak lze interpretovat mj. jako diskriminaci z důvodu rodičovství, resp. z důvodu pohlaví, jak bylo uvedeno výše, naráží jeho postup rovněž na právní úpravu sekundárního práva Evropské unie, která této problematice věnuje mimořádnou pozornost. Unijní úprava na tomto úseku vyšla z potírání diskriminace v oblasti zaměstnávání včetně přístupu k práci, pracovních podmínek a odměny za práci, následně se nicméně rozšířila i do oblasti poskytování zboží a služeb. V této souvislosti je třeba poukázat zejména na směrnici Rady 2004/113/ES, kterou se zavádí zásada rovného zacházení s muži a ženami v přístupu ke zboží a službám a jejich poskytování. Regulace směrnice se podle jejího čl. 3 odst. 1 vztahuje na všechny osoby poskytující veřejně dostupné zboží a služby, přičemž vychází z premisy, že v oblasti přístupu ke zboží a službám a jejich poskytování je třeba předcházet a odstranit diskriminaci na základě pohlaví. Unijní normotvůrce přitom klade tuto právní úpravu na roveň (dřívější) směrnice Rady 2000/43/ES, kterou se zavádí zásada rovného zacházení s osobami bez ohledu na jejich rasu nebo etnický původ (bod 10 preambule směrnice 2004/113/ES).
[34] Nejvyšší správní soud se neztotožnil se závěrem městského soudu, který rozhodnutí stěžovatelky co do posouzení okolnosti, zda se žalobce svým jednání dopustil diskriminace spotřebitelů, vyhodnotil jako nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Stěžovatelka ve svém rozhodnutí věnovala značnou pozornost odůvodnění závěru, že ze strany žalobce došlo k diskriminaci spotřebitelů, resp. že předmětné jednání žalobce v rámci vztahů s jeho zákazníky je třeba subsumovat pod pojem diskriminace podle § 6 zákona o ochraně spotřebitele (srov. rozbor na s. 3 a 4 žalobou napadeného rozhodnutí).
[35] Další argumentací, která byla žalobcem uplatněna v dosavadním řízení a která spočívá v tom, že stěžovatelka opomněla, že omezení se týká výhradně dětí do 15 let věku, přičemž vstup adolescentů ve věku 15–18 let a využívání služeb restaurace žádným způsobem omezovány nejsou, jakož i že v restauraci jsou umístěny tři velkoplošné televizory, jejichž vysílání zpravidla není vhodné pro děti do 12 let věku, se Nejvyšší správní soud již nezabýval, neboť tato nebyla předmětem kasačních námitek a navazujících vyjádření účastníků v rámci řízení před zdejším soudem. | decision_1353.txt |
396 | k čl. 16 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin
Spotřebitel může při výběru zboží vycházet z jakékoliv informace, která označuje potravinu, její obal nebo místo vystavení. Uvedením chybné informace dochází ke klamání spotřebitele a snížení možnosti vybrat si zboží podle vlastní preference, ať už se to týká jakéhokoliv druhu uvedených údajů. Tato skutečnost není předmětem dokazování, ale vyplývá přímo z chybného označení, které je v rozporu s právem čl. 16 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2014, čj. 4 As 151/2014-32)
Věc: Veřejná obchodní společnost Kaufland proti Státní zemědělské a potravinářské inspekci o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně.
Státní zemědělská a potravinářská inspekce, inspektorát v Táboře (dále jen „správní orgán prvního stupně“) rozhodnutím ze dne 17. 10. 2012 uznala žalobkyni vinnou spácháním správního deliktu uvedeného v § 17 odst. 2 písm. b) zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o potravinách“), jelikož jako právnická osoba a provozovatelka potravinářského podniku porušila povinnost podle čl. 16 nařízení Evropského Parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin, a to tím, že při prodeji potravin uváděla spotřebitele v omyl, když dne 8. 6. 2012 na provozovně v Českých Budějovicích uvedla na trh ovoce a zeleninu, u kterých vyznačila písemný údaj určený pro spotřebitele informující, že označené potraviny pocházejí z České republiky, ačkoliv toto tvrzení bylo v rozporu s údajem o jejich původu. Uvedené tvrzení bylo zesíleno užitím vyobrazení krajiny a vlajky České republiky s doprovodným textem „Čerstvé z České republiky“. Dne 8. 6. 2012 na provozovně v Českých Budějovicích a dne 11. 5. 2012 na provozovně ve Strakonicích žalobkyně rovněž uvedla na trh ovoce a zeleninu, u kterých vyznačila písemný údaj určený spotřebitelům informující o zemi původu, jenž byl v rozporu s údajem vyznačeným na spotřebitelských obalech. Za toto jednání uložil správní orgán prvního stupně žalobkyni pokutu podle § 17 odst. 3 písm. b) zákona o potravinách ve výši 400 000 Kč.
V odůvodnění rozhodnutí správní orgán prvního stupně uvedl, že k naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle § 17 odst. 2 písm. b) zákona o potravinách není třeba zavinění, přičemž žalobkyně pro své protiprávní jednání neuvedla žádné liberační důvody. Jejím jednáním došlo ke snížení práva spotřebitele na řádnou informovanost o nabízené potravině, a tedy i práva na výběr potraviny dle původu jejího vzniku. Cedule, které v provozovnách žalobkyně chybně označovaly původ nabízeného ovoce a zeleniny, byly nepochybně určeny nakupující veřejnosti a tvořily dominantní informační systém v prodejním úseku ovoce a zeleniny. Průměrný spotřebitel v drtivé většině případů sleduje jakost nabízené potraviny v porovnání s její cenou, a mnohdy se také zaměřuje na původ takové potraviny, kdy na základě buď své zkušenosti s určitou destinací, předchozí konzumací, nebo na základě jiné preference upřednostňuje určitou zemi původu potraviny. Spotřebitel obvykle považuje sdělované informace za pravdivé a dále je již neověřuje, takže jednáním žalobkyně mohl být uveden v omyl. Správní orgán prvního stupně přihlédl k přitěžující okolnosti, že protiprávním jednáním mohlo být zasaženo větší množství spotřebitelů, neboť se týkalo devíti druhů potravin o celkové hmotnosti 401,256 kg. Přihlédl však také k polehčující okolnosti, že prodávané potraviny byly odpovídající jakosti, a spotřebitel tedy nebyl poškozen jinak než chybným označením místa původu. Poukázal také na skutečnost, že žalobkyně působí na českém trhu od roku 1997, měla by znát české právní předpisy a zabezpečovat takové označování zboží, kterým spotřebitelé nebudou uváděni v omyl. Dovodil, že zjištěné nedostatky svědčí o selhání systému samokontroly, a přičetl k tíži žalobkyně, že prakticky stejné pochybení, které bylo odhaleno a následně také napraveno na provozovně ve Strakonicích, bylo později odhaleno rovněž na provozovně v Českých Budějovicích. Správní orgán prvního stupně pozitivně zhodnotil, že žalobkyně spolupracovala a po upozornění učinila nápravná opatření. Celkovou míru závažnosti správního deliktu označil jako střední, což promítl do výše uložené pokuty. Vzhledem k charakteru deliktu neshledal podmínky k upuštění od uložení pokuty podle § 17i odst. 6 zákona o potravinách. Poznamenal, že uložená pokuta tvoří 13 % horní hranice sazby a v této výši naplňuje svou preventivní funkci.
Rozhodnutím ze dne 3. 7. 2013 žalovaná zamítla odvolání žalobkyně a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdila. V odůvodnění rozhodnutí o odvolání uvedla, že klamání spotřebitele bylo způsobeno již umístěním cedulí s chybným označením původu, na čemž nic nemění skutečnost, že na jiných místech byl původ potraviny označen správně. K tomu nebylo třeba provádět dokazování, neboť se jednalo o subsumpci skutkových zjištění pod odpovídající právní normu. Zdůraznila, že cedule s chybnými údaji byly dominantní, nejvýše zavěšené a viditelné z větší dálky. Žalovaná přičetla k tíži žalobkyně, že shora nastíněným způsobem docházelo ke klamání spotřebitelů ve vyšší intenzitě, přičemž toto klamání, respektive tomu odpovídající správní delikt, žalobkyně spáchala přinejmenším ve formě vědomé nedbalosti. Žalovaná konstatovala, že původ potravin je pro mnohé spotřebitele rozhodujícím kritériem nákupu. Přitom poukázala na tiskovou zprávu Ministerstva zemědělství, kterou byl zveřejněn průzkum Centra pro výzkum veřejného mínění Sociologického ústavu Akademie věd České republiky s názvem „Bezpečnost potravin ve vnímání obyvatel České republiky“ a uvedla, že toto tvrzení rovněž není třeba dále dokazovat. Žalovaná dodala, že „[o]dvolací orgán se však z důvodu procesní opatrnosti rozhodl výše uvedený text [pozn. jedná se o text třetího odstavce na sedmé straně rozhodnutí správního orgánu prvního stupně] orgánu prvního stupně přesunout z části odůvodnění týkající se způsobu spáchání správního deliktu k části odůvodnění týkající se vymezení daného skutku, což tímto výslovně činí, když část výše uvedeného textu (byť logicky provázaná a skutkově odůvodněná) se vztahuje spíše k samotné skutkové podstatě správního deliktu, za který byl účastník řízení napadeným rozhodnutím sankcionován. Úvahu podřazenou orgánem prvního stupně pod hledisko způsobu spáchání správního deliktu pak odvolací orgán nahrazuje vlastními výše uvedenými úvahami (vycházejícími ze stejného myšlenkového základu) o intenzitě klamání plynoucí z dominantnosti klamavé informace a o tom, že to byl právě účastník řízení, který se rozhodl předmětné potraviny klamavým způsobem označit. Tyto úvahy je nutno vyhodnotit jako přitěžující účastníku řízení.“
Žalovaná se ztotožnila s názorem žalobkyně, že známost či navštěvovanost provozoven obchodního řetězce nemá vliv na hodnocení následků spáchání správního deliktu. Poukázala však na skutečnost, že takovou úvahu správní orgán prvního stupně neprovedl, neboť se zabýval množstvím spotřebitelů zasažených klamavým jednáním, stejně jako množstvím klamavě označených potravin, což odpovídá názoru Nejvyššího správního soudu, který vyjádřil v rozsudku ze dne 22. 12. 2005, čj. 4 As 47/2004-87. Žalovaná ovšem uvedla, že „[p]ro vyjasnění však odvolací orgán část textu vztahujícího se ke známosti a navštěvovanost obou provozoven účastníka řízení z textu vyjímá, přičemž úvahu týkající se množství možných oklamaných spotřebitelů ve vztahu k celkovému množství nabízených potravin zůstává zachována s doplněním, že množství potenciálně oklamaných spotřebitelů je nutno posuzovat zejména s ohledem na riziko jejich možného ekonomického poškození, když spotřebitelé by si v případě pravdivého označení země původu na informační ceduli nemuseli ani chtít zakoupit. Odvolací orgán se pro úplnost k hledisku následků spáchání správního deliktu vyjadřuje dále tak, že ve prospěch účastníka řízení byla orgánem prvního stupně hodnocena skutečnost, že předmětné potraviny odpovídaly uvedené jakosti, a spotřebitel tak nebyl poškozen jinak, než tak, jak je uvedeno ve výroku napadeného rozhodnutí (klamáním). Odvolací orgán konstatuje, že tuto úvahu nepovažuje za opodstatněnou, když dodržení požadavku jakosti, která je potravinovým právem předpokládána, nelze hodnotit ve prospěch účastníka řízení, naopak, v případě porušení požadavků na jakost by se účastník řízení dopustil dalšího protiprávního jednání, za které by rovněž mohl být sankcionován. Tuto úvahu hodnocenou ve prospěch účastníka řízení proto výslovně z odůvodnění napadeného rozhodnutí odvolací orgán vypouští.“
Žalovaná přisvědčila tvrzení, že délka působení na trhu nemá vliv na hodnocení závažnosti spáchaného správního deliktu, a proto tuto část z odůvodnění napadeného rozhodnutí vyňala. Shodla se však se závěrem správního orgánu prvního stupně, že v provozovnách žalobkyně nebyl zajištěn efektivní systém vnitřní kontroly. V opačném případě by nebylo možné, aby se pochybení žalobkyně opakovalo i po upozornění žalované v její jiné provozovně. K této odvolací námitce žalovaná rovněž poukázala na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 24. 7. 2012, sp. zn. 29 A 51/2011. K pozitivnímu hodnocení spolupráce žalobkyně se správním orgánem prvního stupně žalovaná uvedla, že tuto skutečnost by bylo možné hodnotit jako polehčující, pokud by se jednalo o nadstandardní spolupráci, nikoliv pokud se jednalo o pouhé splnění opatření uloženého správním orgánem. Žalovaná odmítla tvrzení, že se správní orgán prvního stupně nezabýval všemi zákonnými hledisky a s odkazem na konkrétní pasáže napadeného rozhodnutí poukázala na to, že byl zhodnocen způsob, okolnosti i následky spáchání správního deliktu. I přes provedené úpravy odůvodnění rozhodnutí se žalovaná ztotožnila s úvahou správního orgánu prvního stupně, který celkovou míru závažnosti deliktního jednání zhodnotil jako středně vysokou. Žalovaná odmítla námitku ohledně nepřiměřenosti výše uložené pokuty a konstatovala, že správní orgán prvního stupně vycházel z celkového hodnocení závažnosti deliktního jednání, a s ohledem na provedené úpravy odůvodnění rozhodnutí zopakovala přitěžující a polehčující okolnosti, které vedly k uložení pokuty ve stanovené výši. Vzhledem k objektivní odpovědnosti uplatňované v případě správního deliktu podle § 17 odst. 2 písm. b) zákona o potravinách označila žalovaná tvrzení žalobkyně, že k porušení čl. 16 nařízení č. 178/2002 došlo pouze v důsledku administrativního nedopatření, za zcela irelevantní. Žalovaná shrnula, že uložená pokuta ve výši 13 % horní hranice sazby představuje odůvodněnou a přiměřenou pokutu, která odpovídá preventivnímu i represivnímu charakteru sankce. Vzhledem k těmto závěrům neshledala důvod ani k tomu, aby uloženou pokutu snížila. Dodala, že drobnými změnami v odůvodnění napadeného rozhodnutí zhojila jeho vady, přičemž poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2003, čj. 7 A 124/2000-39, podle kterého správní řízení prvního stupně i odvolací správní řízení tvoří jediný celek.
Krajský soud v Českých Budějovicích rozsudkem ze dne 19. 6. 2014, čj. 10 A 100/2013-47, žalobu proti rozhodnutí žalované zamítl. V odůvodnění rozsudku konstatoval, že neshledal nepřezkoumatelnost žalobou napadeného rozhodnutí, jelikož žalobkyně navíc námitku nepřezkoumatelnosti ani nekonkretizovala. Správní orgány popsaly protiprávní jednání žalobkyně, a to z hlediska věcného, časového i místního. V odůvodnění napadeného rozhodnutí byly popsány zjištěné skutečnosti, stejně jako proces subsumpce zjištěného a nikým nezpochybněného skutkového stavu pod konkrétní právní normu stanovící skutkovou podstatu správního deliktu. Procesní postup, při kterém žalovaná upravila rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, odpovídá § 90 správního řádu a není v rozporu se zásadou dvojstupňovosti správního řízení. Soud rovněž neshledal důvodnými námitky porušení zásady materiální pravdy a ne bis in idem. K porušení zásady materiální pravdy uvedl, že k naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle § 17 odst. 2 písm. b) zákona o potravinách ve spojení s čl. 16 nařízení č. 178/2002 došlo umístěním cedule s chybnými údaji o původu zboží. Krajský soud dále poukázal na skutečnost, že úvaha správních orgánů o preferencích spotřebitelů nevybočuje z mezí běžné logiky, nevyžaduje další dokazování a opírá se o veřejně dostupné informace. Soud konstatoval, že k porušení zásady ne bis in idem žalobkyně neuvedla konkrétní argumentaci a že takové pochybení nebylo zjištěno ani z vlastní činnosti soudu. Žalovaná správně nezohlednila tvrzení o administrativní povaze pochybení žalobkyně. Taková námitka nebyla vznesena při provádění kontroly a absence úmyslu žalobkyně v daném případě není relevantní pro posouzení odpovědnosti či výše uloženého trestu. Krajský soud uzavřel, že uložená pokuta činila 13 % horní hranice sazby, správní orgány odůvodnily, že takováto výše odpovídá střední závažnosti deliktního jednání a plní i preventivní funkci. Z těchto důvodů krajský soud neshledal nepřezkoumatelnost, nezákonnost ani věcnou nesprávnost napadeného rozhodnutí.
Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž namítla, že soud nesprávně posoudil otázku přezkoumatelnosti rozhodnutí žalované, které rovněž trpí věcnou a právní nesprávností pro rozpor se zásadami materiální pravdy, dvojstupňovosti a ne bis in idem. Výši uložené pokuty označila jako nepřiměřenou. Uvedla, že krajský soud vypořádal námitku porušení zásady dvojstupňovosti správního řízení nesprávně, neboť nelze aprobovat procesní postup, kterým žalovaná přemístila část odůvodnění o způsobu spáchání správního deliktu do části o vymezení skutku, aniž by současně změnila výrok rozhodnutí. Takový postup stěžovatelka přičetla motivaci žalované zachovat výši uložené pokuty, což ovšem podle jejího názoru není přípustné, neboť proti rozhodnutí o odvolání již nelze podat další odvolání. Stěžovatelka brojila proti hypotetickému závěru správních orgánů, že se spotřebitel zaměřuje na zemi původu ovoce a zeleniny a že považuje informace na cedulích za rozhodující. Uvedla, že pro toto tvrzení ve spisovém materiálu nejsou žádné důkazy a že krajský soud v tomto ohledu argumentoval zcela nepřípustným způsobem, neboť odkázal na subjektivní přesvědčení žalované. Dále poukázala na porušení zásady ne bis in idem, neboť správní orgány posuzovaly „uvádění spotřebitelů v omyl“ jako znak skutkové podstaty správního deliktu a současně k němu přihlížely i z hlediska výše uložené sankce. Stěžovatelka se rovněž ohradila proti tomu, že míra klamání spotřebitele byla správními orgány i krajským soudem posouzena jako vyšší, a to nikoliv na základě průzkumu preference při nákupu potravin, ale průzkumu důvěry spotřebitelů v nezávadnost potravin vyrobených v České republice. Stěžovatelka namítla, že při posuzování výše uložené pokuty nebylo zohledněno, že pochybení, kterého se dopustila, bylo způsobeno výlučně administrativní chybou a nikoliv úmyslně. Poukázala na to, že své provozovny zásobuje z centrálního skladu, což způsobuje vyšší administrativní náročnost. Rovněž konstatovala, že na posouzení této námitky nemá vliv, kdy byla poprvé uplatněna, jak argumentuje krajský soud. Žalovaná se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila se závěry krajského soudu a poukázala na odůvodnění svého rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(...) Nejvyšší správní soud nesouhlasí s tvrzením stěžovatelky, že postupem žalované došlo k porušení zásady dvojstupňovosti. Oprávnění odvolacího správního orgánu změnit odůvodnění rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je explicitně stanoveno v § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu, přípustnost takového postupu byla dovozena v odborné literatuře, viz například Vedral, J. Správní řád: Komentář. 2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 771, a také v judikatuře zdejšího soudu, viz rozsudek ze dne 26. 2. 2010, čj. 4 Ads 123/2009-99. Podle tohoto rozsudku „[s]kutečnost, že žalovaný doplnil a upřesnil právní úvahu správního orgánu prvního stupně, týkající se závažnosti správního deliktu stěžovatele, nelze považovat za porušení zásady [dvojstupňovosti]. Nejvyšší správní soud v této souvislosti [...] poukazuje na [...] judikaturu, podle které tvoří správní rozhodnutí vydaná v prvním a druhém stupni z hlediska soudního přezkumu jeden celek. Správní řízení bylo v posuzované věci vedeno v obvyklém pořadu dvou správních stolic ([správní orgán prvního stupně] a odvolací správní orgán) tvořících jeden celek. Postup žalovaného, který v menším rozsahu doplnil a upřesnil odůvodnění rozhodnutí správního orgánu prvního stupně tedy lze akceptovat, aniž by přitom byla dotčena zásada [dvojstupňovosti], jak tvrdí stěžovatel. Tato zásada znamená, že řízení probíhá ve dvou stupních (instancích), přičemž řízení a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně podléhá kontrole odvolacího orgánu. [Dvojstupňovost] zajišťuje nejen dvojí posouzení věci, ale je také cestou k nápravě a odstranění vad, které se vyskytly v řízení před prvním stupněm. Jedná se tedy o pojistku proti přijímání nezákonných a nesprávných rozhodnutí. Primárním účelem této zásady je zaručení tzv. devolutivního a suspenzivního účinku, tedy toho, aby věc byla přezkoumána správním orgánem vyššího stupně a aby byla odložena realizace obsahu výroku napadeného rozhodnutí, což se v daném případě stalo.“
Postup žalované tedy nelze a priori považovat za popření zásady dvojstupňovosti a nelze jej rovněž označit za nesprávný, či nezákonný, pokud pozměněné odůvodnění odpovídá výroku rozhodnutí. Nejvyšší správní soud nemohl přisvědčit tvrzení, že přemístění části odůvodnění týkající se okolnosti významné pro rozhodnutí o uložení výše sankce do části vztahující se k vymezení skutku mělo bez dalšího vést ke snížení uložené pokuty. Nesprávnost ani nezákonnost nelze spatřovat v tom, že žalovaná ve svých úvahách dospěla na základě stejných skutkových zjištění ke stejné výši přiměřené sankce, přičemž tuto sankci odůvodnila v některých ohledech odlišným, avšak konzistentním způsobem, neboť to lépe odpovídalo jejímu hodnocení věci. Ani rozsudek krajského soudu tedy není nepřezkoumatelný či nezákonný jen proto, že tuto námitku zhodnotil jako nedůvodnou.
Nejvyšší správní soud nepřisvědčil tvrzení stěžovatelky o porušení zásady materiální pravdy. Žalovaná učinila závěr, že spotřebitel se zaměřuje na zemi původu ovoce a zeleniny a že považuje informace na cedulích za rozhodující. Tyto závěry shledal Nejvyšší správní soud logickými a srozumitelnými. Je zcela důvodné předpokládat, že spotřebitel může při výběru zboží vycházet z jakékoliv informace, která označuje potravinu, její obal nebo místo vystavení. Uvedením chybné informace dochází ke klamání spotřebitele a snížení možnosti vybrat si zboží podle vlastní preference, ať už se týká jakéhokoliv druhu uvedených údajů. Tato skutečnost není předmětem dokazování, ale vyplývá přímo z chybného označení, které je v rozporu s právem. V posuzovaném případě správní orgány zjistily, že stěžovatelka uváděla chybné informace o zemi původu ovoce a zeleniny a při hodnocení této skutečnosti žalovaná přihlédla k průzkumu důvěry spotřebitelů v nezávadnost potravin vyrobených v České republice jako k veřejně známé informaci. Jedná se o kvantitativní šetření Centra pro výzkum veřejného mínění Sociologického ústavu Akademie věd České republiky, jehož důvěryhodnost či závěry v řízení nebyly napadeny. Uvedený průzkum konstatuje, že zdravotní nezávadnost je hodnocena rozdílně u potravin vyráběných v České republice a u potravin vyráběných v zahraničí, přičemž téměř tři čtvrtiny obyvatel považují zdravotní nezávadnost českých potravin za dobrou. Zcela logickým vyústěním této informace je závěr, že velká část spotřebitelů sleduje údaj o zemi původu zboží, které nakupuje. Pokud by spotřebitelé byli k tomuto údaji lhostejní, tak by se nemohli vyjádřit ke zdravotní nezávadnosti právě českých výrobků, a to do značné míry odlišně oproti zahraničním výrobkům. Lze tedy důvodně předpokládat, že běžný spotřebitel při výběru potravin vychází z vlastního názoru o zdravotní nezávadnosti potravin. Vyšší míra klamání ovšem nebyla dovozena z nastíněného průzkumu, ale ze způsobu, jakým ke klamání spotřebitelů došlo. Chybné údaje totiž byly doplněny řadou zdůrazňujících prvků, jejichž účelem bylo bezesporu přitáhnout větší pozornost zákazníků stěžovatelky. Právě proto, že míra klamání byla v daném případě vyšší, než postačuje k naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle § 17 odst. 2 písm. b) zákona o potravinách ve spojení s čl. 16 nařízení č. 178/2002, bylo možné tuto okolnost promítnout jako přitěžující okolnost do výroku o výši pokuty. Za hypotetický nelze označit ani závěr žalované, že spotřebitel považuje informace na cedulích, které označují zboží, za rozhodující. Ze spisového materiálu je zřejmé, že chybné informace byly uvedeny na cedulích, které byly umístěny na dominantním, dobře viditelném místě provozovny společně s dalšími zvýrazňujícími prvky. Je zřejmé, že tyto cedule byly určeny k upoutání pozornosti spotřebitele, a lze tedy opět logicky předpokládat, že z nich spotřebitel získal první informaci o výrobku, aniž by měl povinnost či důvod tuto informaci později prověřovat.
Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou, že po celou dobu řízení o správním deliktu lze uvádět nové skutečnosti. Závěr krajského soudu, že stěžovatelka podala námitku týkající se neúmyslného zavinění až po provedení kontroly, tedy nemá pro posouzení věci žádný význam. Krajský soud dále uvedl, že otázka zavinění v dané věci není relevantní. Tomu by bylo možné přisvědčit s ohledem na to, že v rámci objektivní odpovědnosti se zavinění nezkoumá, do výše uložené sankce však byla neúmyslná forma zavinění stěžovatelky promítnuta. V tomto ohledu měl krajský soud odůvodnění svého rozsudku lépe vysvětlit. Uvedené nedostatky odůvodnění rozsudku krajského soudu však s ohledem na shora uvedené skutečnosti nemohly mít vliv na jeho správnost a zákonnost.
Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani s námitkou, podle níž správní orgány při rozhodování o výši ukládané pokuty nepřihlédly k tomu, že v dané věci k protiprávnímu jednání došlo výlučně administrativní chybou, a nikoliv úmyslně. Administrativní náročnost zásobování nemůže představovat polehčující okolnost, neboť je zcela na vůli stěžovatelky, jak uspořádá své vnitřní poměry, aby byla schopna splnit všechny zákonné požadavky.
Vzhledem k uvedeným skutečnostem nelze kasačním námitkám stěžovatelky přisvědčit. Právní závěry správních orgánů i krajského soudu totiž mají oporu ve skutkových zjištěních, nejsou nepřezkoumatelné, nezákonné ani věcně nesprávné. Uložená pokuta je přiměřená skutkovým zjištěním o správním deliktu a odpovídá odůvodnění rozhodnutí žalované. | decision_1354.txt |
397 | k § 17 odst. 3 zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění zákona č. 261/2007 Sb.
Právní nástupce zemřelého zaměstnance může požádat o vrácení přeplatku na pojistném na sociální zabezpečení podle § 17 odst. 3 zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení, a má právo na jeho vyplacení.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2014, čj. 6 Ads 99/2013-18)
Prejudikatura: č. 1916/2009 Sb. NSS.
Věc: Hana P. proti České správě sociálního zabezpečení o vrácení přeplatku na pojistném, o kasační stížnosti žalované.
Podstatou posuzovaného případu je právní otázka, zda může právní nástupce zemřelého zaměstnance požádat o vrácení přeplatku na pojistném na sociální zabezpečení. Jedná se o přeplatek vznikající v důsledku toho, že zaměstnanec je zaměstnán v daném roce u více zaměstnavatelů a součet jeho vyměřovacích základů překročí maximální vyměřovací základ (srov. § 15a zákona o pojistném na sociální zabezpečení ve znění účinném do 30. 6. 2010).
V konkrétním případě se jedná o přeplatek na pojistném na sociální zabezpečení ve výši 73 498 Kč, který vznikl za rok 2009 manželovi žalobkyně. Ten zemřel dne 1. 12. 2009, žalobkyně poté požádala dne 2. 4. 2010 o vrácení vzniklého přeplatku. Okresní správa sociálního zabezpečení Olomouc (správní orgán I. stupně) její žádost zamítla rozhodnutím ze dne 21. 4. 2010. Své rozhodnutí založila okresní správa na tom, že podle § 17 odst. 3 zákona o pojistném na sociální zabezpečení se předmětný přeplatek na pojistném vrací zaměstnanci jen na základě jeho písemné žádosti. Jestliže zaměstnanec zemře, aniž by o vrácení přeplatku požádal, zaniká právo požádat o vrácení přeplatku jeho smrtí. Toto rozhodnutí pak v podstatě se shodnou argumentací potvrdila žalovaná svým rozhodnutím ze dne 28. 6. 2010.
Krajský soud v Ostravě svým rozsudkem ze dne 9. 12. 2013, čj. 38 Ad 24/2011-32, vyhověl žalobě, obě výše uvedená správní rozhodnutí zrušil a věc vrátil správnímu orgánu I. stupně k dalšímu řízení. Neztotožnil se sice s názorem žalobkyně, že přeplatek na pojistném představuje bezdůvodné obohacení státu, a nárok na jeho vydání tak přechází na dědice jako jakékoliv jiné majetkové právo, dal jí však za pravdu z jiných důvodů. Konkrétně se opřel o znění § 17 odst. 1 a 2 zákona o pojistném na sociální zabezpečení, kde zákonodárce hovoří nejen o vrácení přeplatku plátci pojistného, ale též jeho právnímu nástupci. Výklad žalované je proto podle krajského soudu nelogický a příčí se účelu a smyslu citovaného ustanovení. Nárok na vrácení přeplatku pojistného podle krajského soudu „[n]elze pojímat jako ryze osobnostní nárok, který lze uplatnit toliko žádostí podanou plátcem pojistného a který by v případě úmrtí plátce pojistného nemohl přejít na jeho právní nástupce“.
Proti rozsudku krajského soudu podala žalovaná (stěžovatelka) kasační stížnost. V ní upozornila, že pokud § 17 odst. 1 a 2 zákona o pojistném na sociální zabezpečení hovoří o „plátci pojistného“ (a v souvislosti s ním o právním nástupci), míní se tím zaměstnavatel či osoba samostatně výdělečně činná. Zaměstnanec je toliko „poplatníkem pojistného“. Krajský soud tedy nesprávně posoudil systematiku a věcný obsah právní úpravy. Ustanovení § 17 odst. 1 a 2 upravuje vracení přeplatku pojistného zaměstnavatelům a osobám samostatně výdělečně činným (a jejich nástupcům), zatímco § 17 odst. 3 téhož zákona obsahuje komplexní právní úpravu vracení přeplatku na pojistném vůči zaměstnancům. Ustanovení třetího odstavce je vůči předchozím dvěma specifické a zcela samostatné. Třetí odstavec sice stanoví obdobné použití odstavce 1 věty druhé a odstavce 2 věty druhé citovaného ustanovení, avšak pouze v tom směru, že okresní správa sociálního zabezpečení může použít přeplatek na pojistném na úhradu jiného splatného závazku a že v případě opožděného vrácení přeplatku okresní správou sociálního zabezpečení má oprávněný nárok na úrok z přeplatku ve stanovené výši. Z tohoto odkazu nelze dovozovat změnu adresáta právní úpravy na jiný právní subjekt (zde na právního nástupce zaměstnance). Závěr krajského soudu proto jde nad rámec platné právní úpravy a mimo vůli zákonodárce, který v § 17 odst. 3 výslovně stanovil, že „[p]řeplatek [...] vrátí okresní správa sociálního zabezpečení zaměstnanci jen na základě jeho písemné žádosti doložené potvrzením zaměstnavatele“.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
(...) [8] Nejvyšší správní soud nejprve upozorňuje, že správní orgány v řízení nezjišťovaly, zda žalobkyně skutečně je dědičkou po svém zemřelém manželovi, neboť vzhledem k právnímu názoru, který zastávají, to pro ně nehrálo žádnou roli. Tvrzení žalobkyně, že je z hlediska soukromého práva právní nástupkyní svého manžela, nicméně žalovaná v soudním řízení nezpochybňovala, proto i Nejvyšší správní soud z něj bude v dalších úvahách vycházet, jakkoli tento předpoklad nevylučuje případný jiný závěr stran této otázky v dalším řízení.
[9] Argumentaci v této věci se patří otevřít obecnější úvahou o vztahu veřejného a soukromého práva, pokud jde o právní nástupnictví fyzických osob. Základním principem dědického práva je univerzální sukcese, kdy dědic vstupuje do všech práv a povinností zůstavitele s výjimkou těch, které jsou vázány či omezeny výlučně na jeho osobu (srov. § 579 odst. 2 občanského zákoníku z roku 1964, platného do 31. 12. 2013, resp. § 1475 odst. 2 občanského zákoníku z roku 2012). Tento princip nepochybně platí pro veškerá soukromá subjektivní práva a povinnosti. O tom, zda se vztahuje též na subjektivní práva a povinnosti, které mají veřejnoprávní povahu, se vedou v odborné literatuře polemiky (srov. např. Taranda, P. K odpovědnosti dědice za pokutu pravomocně uloženou zůstaviteli. Daně a právo v praxi, 2009, č. 3.; dlužno k tomu podotknout, že Nejvyšší správní soud se v případě povinnosti zaplatit uloženou pokutu za přestupek kloní ve svém rozsudku ze dne 13. 12. 2012, čj. 7 As 167/2012-34, k názoru, že na dědice nepřechází, z opačného názoru ovšem implicitně vycházel Vrchní soud v Praze ve svém rozsudku ze dne 21. 3. 1997, čj. 7 A 155/94-38). Zřejmě proto přistupuje zákonodárce k této otázce pragmaticky a právní nástupnictví, resp. přechod veřejnoprávních práv a povinností, upravuje vždy ad hoc v jednotlivých veřejnoprávních předpisech (základní přehled těchto zvláštních úprav poskytuje např. článek Klega, L. Práva, která v případě smrti přecházejí jinak než děděním. Bulletin advokacie, 2009, č. 5.). V některých z těchto předpisů nacházíme odkaz na ustanovení občanského zákoníku o dědění, čímž veřejnoprávní úprava „vtahuje“ soukromoprávní úpravu právního nástupnictví do oblasti veřejného práva.
[10] Univerzální sukcese nicméně zůstává základním a osvědčeným pravidlem pro právní nástupnictví dědiců po zemřelých osobách přinejmenším v oblasti soukromého práva. Proto podle názoru Nejvyššího správního soudu platí, že jestliže se zákonodárce v oblasti veřejného práva od tohoto principu odchýlí – a nejde přitom o právo či povinnost, u nichž by bylo možno obdobně jako v soukromém právu dovodit vázanost na osobu zemřelého, jako je tomu např. u pokuty za přestupek – měl by tak učinit vědomě, cíleně a jednoznačně tuto svou vůli vyjádřit. V opačném případě, tedy jestliže právní předpis zůstává nejasný nebo je v něm možné spatřovat mezeru (k mezerám v zákoně viz níže), je zcela namístě použít princip univerzální sukcese jako výkladové východisko.
[11] Po tomto obecnějším zarámování je již možno se zaměřit na výklad § 17 zákona o pojistném na sociální zabezpečení, jak jej provedl krajský soud. Citované ustanovení upravuje v odstavci 1 a 2 vracení přeplatku na pojistném plátci pojistného (tedy zaměstnavateli nebo osobě samostatně výdělečně činné) nebo jeho právnímu nástupci, a to následujícím způsobem (zvýraznění doplnil Nejvyšší správní soud – jde o věty, na jejichž obdobné použití následně odkazuje odstavec třetí):
„(1) Přeplatek na pojistném se vrací plátci pojistného nebo jeho právnímu nástupci do pěti let po uplynutí kalendářního roku, v němž vznikl, pokud není jiného splatného závazku vůči okresní správě sociálního zabezpečení. Je-li takový závazek, použije se přeplatku na pojistném k jeho úhradě. Po úhradě splatných závazků na pojistném lze použít přeplatku na pojistném také k úhradě dluhu v nemocenském nebo důchodovém pojištění. Splatný závazek podle věty první a třetí se zjišťuje, má-li zaměstnavatel více mzdových účtáren, ve vztahu ke všem těmto mzdovým účtárnám.
(2) Příslušná okresní správa sociálního zabezpečení je povinna vrátit přeplatek na pojistném do jednoho měsíce ode dne, kdy tento přeplatek zjistila. Požádal-li plátce pojistného nebo jeho právní nástupce o vrácení přeplatku na pojistném a příslušná správa sociálního zabezpečení vrátila přeplatek na pojistném po uplynutí lhůty stanovené pro vydání rozhodnutí o přeplatku na pojistném, je povinna zaplatit úrok z přeplatku za dobu po uplynutí této lhůty ve výši 140 % diskontní úrokové sazby České národní banky platné první den kalendářního čtvrtletí, v němž tato lhůta uplynula; pro den platby přeplatku na pojistném platí obdobně § 19 odst. 2 písm. a) a b). Za žádost o vrácení přeplatku na pojistném se považuje vždy podání přehledu podle § 15 odst. 1, vyplývá-li z něho přeplatek na pojistném. Na žádost osoby samostatně výdělečně činné použije příslušná okresní správa sociálního zabezpečení přeplatek na pojistném vyplývající z přehledu podle § 15 odst. 1 na úhradu záloh na pojistném do budoucna, nejdéle však do konce měsíce června následujícího kalendářního roku; za den zaplacení záloh na pojistném se přitom považuje den, kdy osoba samostatně výdělečně činná podala přehled podle § 15 odst. 1 spolu s takovou žádostí.“
[12] Až do dne 31. 12. 2007 citované ustanovení více odstavců nemělo. Odstavec třetí se stal jeho součástí až v souvislosti se zavedením maximálního vyměřovacího základu zaměstnance zákonem č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů – teprve se zavedením tohoto institutu vyvstala potřeba řešit situaci, která u zaměstnance, jenž v průběhu roku změní zaměstnavatele nebo má souběžně více pracovních poměrů, zákonitě vzniká, totiž že nezaznamená překročení maximálního vyměřovacího základu a dále odvádí pojistné, čímž mu vznikne přeplatek. To daný zaměstnanec zpravidla zjistí až po skončení příslušného kalendářního roku po sečtení příjmů a vypočtení vyměřovacích základů od všech zaměstnavatelů. Právní úprava v § 17 zákona o pojistném na sociální zabezpečení na to pamatuje následujícím způsobem (zvýraznění doplnil Nejvyšší správní soud):
„(3) Přeplatek podle § 15a odst. 2 písm. b) vrátí okresní správa sociálního zabezpečení zaměstnanci jen na základě jeho písemné žádosti doložené potvrzením zaměstnavatele podle § 15a odst. 3; ustanovení odstavce 1 věty druhé a odstavce 2 věty druhé platí přitom obdobně. Nárok na vrácení přeplatku zaniká, nebyla-li žádost o vrácení přeplatku podána do 5 let po uplynutí kalendářního roku, v němž přeplatek vznikl. Pro účely vrácení přeplatku na pojistném zaměstnanci se do částky maximálního vyměřovacího základu zahrnují nejdříve vyměřovací základy z těch zaměstnání, v nichž je zaměstnanec poplatníkem pojistného.“
[13] Se žalovanou musí Nejvyšší správní soud souhlasit v tom, že samotné jazykové znění citovaného ustanovení je jednoznačné. O vrácení přeplatku musí podle zákona skutečně požádat zaměstnanec. Ani rozšiřujícím výkladem nelze dovodit, že by se v pojmu „zaměstnanec“ skrývala též slova „jeho právní nástupce“. Stejně tak odkaz na odstavec druhý větu druhou nelze číst tak, že by měnil podmínky pro vrácení přeplatku. Jeho smyslem je, přesně jak uvádí žalovaná, obdařit i zaměstnance dobrodiním spočívajícím v tom, že pokud příslušná správa sociálního zabezpečení vrátí přeplatek po uplynutí lhůty jednoho měsíce od podání žádosti, má zaměstnanec nárok na zaplacení úroku z „prodlení“.
[14] Je tedy namístě se ptát, zda chybějící právní úprava nástupnictví po zemřelém zaměstnanci představuje mezeru v zákoně, či nikoliv. Právní metodologie rozeznává mezery pravé, tzv. logické, a nepravé, tzv. teleologické (srov. Melzer, F. Metodologie nalézání práva: úvod do právní argumentace. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 222 a násl.). O pravou mezeru se v daném případě zcela jistě nejedná – předmětné ustanovení je i při prostém jazykovém výkladu funkční a nevyvolává situace, které by bez jeho dotvoření nebylo možno nijak právně vyřešit. Jeho problematičnost spočívá daleko spíše v tom, že vede k nespravedlivému výsledku. Doslovným výkladem totiž docházíme k tomu, že smrtí zaměstnance zaniká možnost, aby se jeho pozůstalost rozhojnila o ta aktiva, která nad rámec svých povinností (a tedy bez právního důvodu) převedl na stát a umenšil tím své jmění. Nutno podotknout, že z tohoto úhlu pohledu – tedy z hlediska principiálního a morálního – je podobnost přeplatku na pojistném a bezdůvodného obohacení zřejmá, jakkoliv jde o dva samostatné právní instituty s vlastní právní úpravou (k nemožnosti jejich volné záměny zejména z hlediska lhůt srov. krajským soudem citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2009, čj. 6 Ads 16/2009-81, č. 1916/2009 Sb. NSS).
[15] Jazykový výklad preferovaný žalovanou navíc vytváří i nerovnost mezi subjekty pojistného vztahu. Zatímco přeplatek na pojistném, jež zaplatil zaměstnavatel nebo osoba samostatně výdělečně činná, je možno vrátit též jejich právním nástupcům na základě jejich žádosti, u zaměstnance tato možnost ze samotného textu zákona nevyplývá. Přitom přeplatek na pojistném z důvodu překročení maximálního vyměřovacího základu může vzniknout i u osoby samostatně výdělečně činné (srov. § 15a odst. 5 a 6 zákona o pojistném na sociální zabezpečení). Ukazuje se tak v plné nahotě, že jazykový výklad zakládá nerovnost mezi dvěma fyzickými osobami (podnikající a nepodnikající), a to nikoliv pouze z hlediska vracení dvou různých přeplatků na pojistném, ale dokonce u přeplatku vzniklého z téhož právního důvodu. Takový výsledek je zjevně nežádoucí. Uvedené úvahy jsou podle Nejvyššího správního soudu dostatečným podkladem pro konstatování, že § 17 odst. 3 zákon o pojistném na sociální zabezpečení obsahuje nepravou (teleologickou) mezeru, a je proto možno dále uvažovat o tom, zda je zde výkladový prostor pro její uzavření.
[16] Jak již bylo výše řečeno, text zákona je v tomto případě jednoznačný. Pokud by jej chtěl soud překlenout, musel by tak učinit pomocí analogie. Ta se však připouští pouze v případě, že se nedostane do rozporu s jasnou a jednoznačně vyjádřenou vůlí zákonodárce, neboť tím by soud narušil princip dělby moci. V daném případě ale nic takového nehrozí, spíše naopak. Důvodová zpráva k zákonu o stabilizaci veřejných rozpočtů sice k citovanému ustanovení nic zásadního neříká (srov. text důvodové zprávy k čl. ...VI zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů), z její obecné části však vyplývá, že zavedení maximálního vyměřovacího základu pro zaměstnance bylo reakcí na kritiku dosavadní rozdílné právní úpravy zaměstnanců oproti osobám samostatně výdělečně činným – zatímco pro zaměstnance maximální vyměřovací základ stanoven nebyl, pro osoby samostatně výdělečně činné ano [srov. citovanou důvodovou zprávu, část „Oblast sociální“, kapitola „A) Zhodnocení platného právního stavu“]. Výklad, který by vedl ke zrovnoprávnění obou uvedených skupin osob v otázce vracení přeplatku na pojistném, tedy podle všeho naplní i původní cíl a úmysl zákonodárce.
[17] Použití analogie ostatně nahrává i systematika vykládaného ustanovení. Nejvyšší správní soud má za to, že významové těžiště věty „[p]řeplatek podle § 15a odst. 2 písm. b) vrátí okresní správa sociálního zabezpečení zaměstnanci jen na základě jeho písemné žádosti doložené potvrzením zaměstnavatele podle § 15a odst. 3“ leží ve slovech „jen na základě žádosti“. Nelze totiž přehlédnout, že původní dva odstavce § 17 byly vystavěny na jiném principu, totiž na principu oficiality. Podle nich vzniká příslušné správě sociálního zabezpečení povinnost vrátit přeplatek okamžikem, kdy jej sama zjistí, např. při provedení kontroly (vrácení pak musí proběhnout do jednoho měsíce). Až jako druhá možnost je upravena též situace, kdy o vrácení přeplatku požádá sám plátce pojistného či jeho právní nástupce, a teprve z jeho žádosti se příslušná správa sociálního zabezpečení o přeplatku dozví. Zákonodárce tak podle Nejvyššího správního soudu mínil v odstavci třetím v prvé řadě vyjádřit myšlenku, že přeplatek na pojistném vzniklý zaměstnanci v souvislosti s (nově zavedeným) maximálním vyměřovacím základem, se zaměstnanci vrací pouze a výhradně na základě podané žádosti, nikoliv z moci úřední. Klást v tomto kontextu důraz na přivlastňovací zájmeno „jeho“ ve spojení se slovem „žádost“ se jeví Nejvyššímu správnímu soudu jako formalistické a nedůvodné.
[18] Jestliže tedy § 17 odst. 1 a 2 zákona o pojistném na sociální zabezpečení umožňuje, aby o vrácení přeplatku na pojistném na sociální zabezpečení požádal jak plátce pojistného, tak i jeho právní nástupce, pak je zcela namístě dovodit pomocí analogie stejné pravidlo i pro vrácení přeplatku na pojistném zaměstnanci podle odstavce třetího komentovaného ustanovení, jako to učinil krajský soud. Ten se sice o použití analogie výslovně nezmiňuje a jeho rozsudek je ohledně metodologie výkladu poněkud kusý, základní úvahové směřování je však z textu odůvodnění dostatečně zřejmé. Navíc ani sama žalovaná nenabídla ve své kasační stížnosti žádné hlubší argumenty proti použitému výkladu (smysl a účel zákonné úpravy, nežádoucí důsledky použitého výkladu v praxi apod.), omezila se prakticky jen na obecnou výtku, že pojmy poplatník a plátce pojistného nelze volně zaměňovat. To vše vede Nejvyšší správní soud k závěru, že analogie je zde přípustnou výkladovou metodou vedoucí ke spravedlivému výsledku.
[19] Na podporu použitého výkladu lze poukázat na právní úpravu daní, kde také často dochází k přeplatkům ze strany adresátů státní správy vůči státu (fisku). Vracení přeplatků dědicům jakožto právním nástupcům zůstavitele, a to i na základě daňového přiznání, které dědic podá za zemřelého předchůdce, je zde zcela běžnou a samozřejmou praxí. Platilo to jak podle § 40 odst. 7 ve spojení s § 57 odst. 3 dříve platného zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků*) (srov. Taranda, P. Dědictví v daňových souvislostech aneb slasti a strasti českého dědice ve světle daňových zákonů. Poradce, 2003, č. 2.), tak i podle nyní platného § 239 a násl. zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu (srov. Fučíková, J. Daňové povinnosti související s úmrtím fyzické osoby v podmínkách daňového řádu. Daně a právo v praxi, 2011, č. 10.).
[20] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že krajský soud dospěl ve svém rozsudku ke správnému právnímu závěru, že právní nástupce zemřelého zaměstnance může požádat o vrácení přeplatku na pojistném na sociální zabezpečení podle § 17 odst. 3 zákona o pojistném na sociální zabezpečení a má právo na jeho vyplacení. Z toho důvodu vyhodnotil Nejvyšší správní soud kasační stížnost proti rozsudku krajského soudu v souladu s § 110 odst. 1 větou druhou s. ř. s. jako nedůvodnou a zamítl ji.
*) S účinností od 1. 1. 2011 nahrazen zákonem č. 280/2009 Sb., daňovým řádem. | decision_1355.txt |
398 | k § 109 a násl. zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2012*)
k § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákonů č. 218/2004 Sb. a č. 186/2006 Sb.
Občanské sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, bylo oprávněno účastnit se stavebního řízení vedeného podle § 109 a násl. stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném do 31. 12. 2012 za splnění podmínek uvedených v § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2014, čj. 1 As 176/2012-130)
Prejudikatura: č. 1861/2009 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 2/1998 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 282/97), č. 198/2008 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 14/07) a č. 57/2009 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 2239/07).
Věc: Spolek Děti Země – Klub za udržitelnou dopravu proti Ministerstvu dopravy, za účasti Ředitelství silnic a dálnic České republiky, o účastenství v řízení, o kasační stížnosti žalobce.
Osoba zúčastněná na řízení podala dne 13. 3. 2009 u žalovaného, jako speciálního stavebního úřadu ve věcech dálnic a rychlostních silnic, žádost o stavební povolení pro stavbu „Dálnice D 8, stavba 0805 Lovosice–Řehlovice, část F – tunel Radejčín“ v rozsahu stavebních objektů povolovaných žalovaným. Veřejnou vyhláškou ze dne 17. 3. 2009 žalovaný oznámil zahájení stavebního řízení a vyzval účastníky řízení k podání námitek a připomínek. Dne 22. 3. 2009 oznámil žalobce žalovanému, že hodlá vystupovat ve stavebním řízení jako účastník, a to na základě § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Dne 16. 4. 2009 podal námitky proti záměru. Následně žalovaný dne 23. 4. 2009 vydal stavební povolení, v němž rozhodl i o námitkách stěžovatele.
Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného rozklad, který ministr rozhodnutím ze dne 2. 9. 2009 zamítl a rozhodnutí žalovaného potvrdil.
Proti rozhodnutí ministra dopravy podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 26. 9. 2012, čj. 9 Ca 312/2009-164, zamítl. K aktivní legitimaci žalobce městský soud konstatoval, že se napadené rozhodnutí nedotýká jeho hmotněprávní sféry, neboť právnickým osobám podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu právo na příznivé životní prostředí z povahy věci náležet nemůže. S odkazem na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2011, čj. 1 As 77/2011-325, nebo ze dne 1. 6. 2011, čj. 1 As 6/2011-347, č. 2368/2011 Sb. NSS, městský soud uvedl, že žalobci po právu náleželo postavení účastníka ve stavebním řízení, proto podanou žalobu věcně projednal. Žádnou z žalobních námitek týkajících se nezákonnosti stanoviska EIA, nezákonnosti rozhodnutí o výjimce ze zákazu stavět nové dálnice na území CHKO České Středohoří, nezákonnosti stanoviska Městského úřadu v Lovosicích ze dne 19. 3. 2008, nepřezkoumatelnosti stavebního povolení, nezákonnosti podkladových rozhodnutí o povolení výjimky z ochrany ohrožených druhů živočichů a rostlin a absence pravomocného rozhodnutí o kácení mimolesních dřevin ovšem městský soud neshledal důvodnou.
Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, ve které uplatnil námitku nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku z důvodu nedostatečného vypořádání některých žalobních námitek.
Osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti mj. rozporovala účastenství stěžovatele ve stavebním řízení a v této souvislosti poukázala na judikaturu druhého senátu Nejvyššího správního soudu – konkrétně na rozsudek ze dne 14. 1. 2013, čj. 2 As 7/2011-274, podle něhož občanská sdružení nejsou účastníky stavebního řízení. Osoba zúčastněná na řízení uvedla, že vzhledem k tomu, že judikatura druhého senátu je v rozporu s rozhodovací praxí prvního senátu (např. s výše uvedenými rozsudky čj. 1 As 77/2011-325 a čj. 1 As 6/2011-347), jsou splněny podmínky k předložení věci rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu podle § 17 s. ř. s. Dále konstatovala, že výčet účastníků stavebního řízení obsažený v § 109 stavebního zákona z roku 2006 je taxativní, proto jejich okruh nelze doplňovat o občanská sdružení dle § 70 odst. 2 a odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Při řešení střetu § 109 stavebního zákona z roku 2006 a § 70 odst. 2 a odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny je nutno dát přednost § 109 stavebního zákona z roku 2006, který má povahu lex specialis. Osoba zúčastněná na řízení doplnila, že uvedený výklad je plně v souladu s Úmluvou o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s.; dále jen „Aarhuská úmluva“) a směrnicí Rady 85/337/EHS o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí*).
Dále osoba zúčastněná na řízení uvedla, že závěr o taxativním vymezení účastníků stavebního řízení podle § 109 stavebního zákona z roku 2006 podporuje zejména obdobný způsob vymezení účastníků kolaudačního řízení ve stavebním zákoně z roku 1976**), ve smyslu judikatury Nejvyššího správního soudu, zejm. rozsudků ze dne 9. 12. 2004, čj. 7 As 29/2003-78, č. 943/2006 Sb. NSS, nebo ze dne 26. 10. 2007, čj. 4 As 18/2006-70. Uzavřený okruh účastníků stavebního řízení vyplývá dle osoby zúčastněné na řízení i z komparace účastníků stavebního a územního řízení vymezených v § 109 a § 85 odst. 1 a odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 nebo z průběhu legislativního procesu. Původní vládní návrh stavebního zákona z roku 2006 počítal s tím, že účastníky stavebního řízení budou i další osoby, o nichž to stanoví zvláštní zákon. Takové znění § 109 stavebního zákona z roku 2006 ovšem zákonodárce při projednávání neschválil. U účastníků stavebního řízení lze vypozorovat společný znak, jímž je věcné právo k nemovitosti. Z toho se následně odvozuje i okruh námitek, které jsou účastníci oprávněni podávat proti projektové dokumentaci. Je zřejmé, že stavební zákon z roku 2006 s účastí jiných osob než těch taxativně vymezených v § 109 nepočítá.
Ohledně speciality § 109 stavebního zákona z roku 2006 ve vztahu k § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny odkázala osoba zúčastněná na řízení na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 10. 2010, čj. 2 Ans 7/2010-175, č. 2165/2011 Sb. NSS.
Vzhledem k nejednotné judikatuře Nejvyššího správního soudu k otázce účastenství občanských sdružení ve stavebním řízení osoba zúčastněná na řízení navrhla, aby rozhodující první senát předložil věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
První senát při předběžném posouzení věci dospěl k závěru, že ve věci účastenství občanských sdružení dle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny ve stavebním řízení vedeném dle § 109 stavebního zákona z roku 2006 existuje u Nejvyššího správního soudu rozpor v judikatuře. Usnesením ze dne 30. 4. 2013, čj. 1 As 176/2012-120, proto postoupil věc rozšířenému senátu.
Vzájemným vztahem § 109 stavebního zákona z roku 2006 a § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny se zabýval Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 27. 5. 2010, čj. 5 As 41/2009-91, č. 2127/2010 Sb. NSS. V něm konstatoval, že „[z]ákonné ustanovení, které doplňuje okruh účastníků řízení o osoby, jimž takové právo zakládá zvláštní zákon, není totiž ničím jiným než explicitním odkazem na zvláštní právní úpravu, již je však třeba v každém případě použít před právní úpravou obecnou. Zákonodárce může takový odkaz do zákonné definice okruhu účastníků řízení zařadit ve snaze vymezit okruh účastníků co nejúplněji a nejpřesněji, s cílem poskytnout vodítko pro budoucí aplikaci takového ustanovení. Absence výslovného odkazu však nemůže nic změnit na skutečnosti, že pokud existuje zvláštní právní norma, která má užší vymezení, ať už věcné či osobní, bude muset být podle pravidla lex specialis derogat generali aplikována před úpravou obecnou, tzn., že ji buď zcela nahradí, nebo ji alespoň dílčím způsobem modifikuje.“ Dále v tomto rozsudku Nejvyšší správní soud vyjádřil přesvědčení, že § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny se vztahuje na všechna správní řízení podle stavebního zákona z roku 2006, pokud při nich mohou být dotčeny zákonem chráněné zájmy ochrany přírody a krajiny tím, že „dle právního stavu rozhodného pro posouzení věci zákon o ochraně přírody a krajiny samotný svou povahu zákona zvláštního vůči zákonu stavebnímu výslovně deklaroval. Ani následné vypuštění § 90 odst. 4 ze zákona o ochraně přírody a krajiny provedené s účinností od 1. 12. 2009 zákonem č. 349/2009 Sb. však nemůže nic změnit na tom, že § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny zůstává zvláštním ustanovením ve vztahu k § 109 stavebního zákona [z roku 2006].“
Na rozsudek pátého senátu navázala další judikatura Nejvyššího správního soudu. V rozsudku ze dne 4. 8. 2010, čj. 9 As 63/2010-111, č. 2142/2010 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud doplnil, že „nelze bez dalšího vyloučit účast občanského sdružení ve zkráceném stavebním řízení s odkazem na taxativní výčet účastníků stavebního řízení v § 109 stavebního zákona [z roku 2006], ale je nezbytné vycházet z pravidla lex specialis derogat generali, kdy § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny představuje ve vztahu k § 109 stavebního zákona [z roku 2006] zvláštní právní úpravu účastenství ve stavebním řízení. V návaznosti na shora uvedené je potom třeba zkoumat, zda mohou být v takovém řízení dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny a zda jsou v daném případě splněny další požadavky stanovené § 70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny.“ Následně sedmý senát v rozsudku ze dne 4. 5. 2011, čj. 7 As 2/2011-52, č. 2393/2011 Sb. NSS, dodal, že „k pozitivním podmínkám aplikace § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, tedy existenci takového řízení, při němž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné tímto zákonem, a zároveň existenci a aktivitě občanského sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny za splnění dalších náležitostí, se přidává podmínka negativní, nevyloučení § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny úpravou účastenství ve zvláštním právním předpisu. Tak je tomu v případě § 14 odst. 1 zákona č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření (atomový zákon) a o změně a doplnění některých zákonů [...]. Pouze právní normy konstruované jako restriktivní, výslovně uzavřené dopadu jiných norem stejné síly a speciality, tedy vylučují užití zvláštních norem zákona o ochraně přírody a krajiny. Ustanovení § 109 stavebního zákona [z roku 2006] takovou povahu nemá.“
Komplexní argumentaci ohledně vztahu § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny a § 109 stavebního zákona z roku 2006 předestřel Nejvyšší správní soud ve výše zmíněném rozsudku čj. 1 As 6/2011-347. V něm dospěl k závěru, že při splnění podmínek § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny lze přiznat účastenství ve stavebním řízení i občanským sdružením, respektive spolkům, jejichž posláním je podle stanov ochrana přírody a krajiny. Citovaný závěr první senát dovodil teleologickou a systémovou interpretací a zohlednil i úmysl historického zákonodárce. Na tyto své závěry předkládající senát plně odkázal (srov. zejména body 53 až 61 citovaného rozsudku).
Lze shrnout, že závěr vyslovený ve výše citovaném rozsudku pátého senátu čj. 5 As 41/2009-91 následně převzal mj. sedmý senát v již citovaném rozsudku čj. 7 As 2/2011-52 nebo první senát ve shora uváděném rozsudku čj. 1 As 6/2011-347 nebo v rozsudcích ze dne 1. 6. 2011, čj. 1 As 18/2011-145, a ze dne 20. 7. 2011, čj. 1 As 77/2011-325. Na závěry prvního senátu pak navázal i devátý senát v rozsudku ze dne 12. 4. 2012, čj. 9 As 78/2011-69. Z výše uvedených rozsudků plyne, že i přes taxativní vymezení účastníků stavebního řízení v § 109 stavebního zákona z roku 2006 lze ve stavebním řízení připustit účastenství občanských sdružení podle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť posléze uvedené ustanovení obsahuje zvláštní právní úpravu účastenství ve stavebním řízení.
Naproti tomu se druhý senát ve shora uvedeném rozsudku čj. 2 As 7/2011-274 ztotožnil s přístupem zaujatým městským soudem v rozsudku ze dne 11. 5. 2010, čj. 10 Ca 126/2009-172, že § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny sám o sobě nezakládá občanským sdružením postavení účastníků ve stavebním řízení. Citované ustanovení přiznává některým občanským sdružením postavení účastníků řízení, jde-li o případy, kdy může dojít k dotčení zájmu na ochraně přírody a krajiny; toto ustanovení však směřuje na případy, kdy je účast na řízení odvozována od obecné definice účastníků, uvedené v § 27 správního řádu. Nejde tedy o situaci, kdy je okruh účastníků v konkrétním řízení stanoven odlišně, a to uzavřeným výčtem.
Předkládající první senát měl za to, že oba výše citované závěry jsou v rozporu. Buď platí názor pátého senátu, že § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny obsahuje speciální ustanovení k § 109 stavebního zákona z roku 2006, a že tedy občanské sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, je oprávněno účastnit se stavebního řízení vedeného podle § 109 a násl. stavebního zákona z roku 2006 za splnění podmínek uvedených v § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, nebo platí závěr druhého senátu, že zákon o ochraně přírody a krajiny nemůže založit účastenství občanských sdružení ve stavebním řízení, neboť úprava obsažená v § 109 stavebního zákona z roku 2006 to výslovně neumožňuje. Předkládající senát se ztotožnil s argumentací zaujatou pátým senátem, kterou ve svém rozhodování převzal i v dalších rozhodnutích, nejnověji např. v rozsudku ze dne 23. 1. 2013, čj. 1 As 119/2012-86. Pro úplnost předkládající senát dodal, že s účinností od 1. 1. 2013 byl novelou stavebního zákona z roku 2006 provedenou zákonem č. 350/2012 Sb. mj. doplněn okruh účastníků stavebního řízení i o „osoby, o kterých tak stanoví zvláštní právní předpis“.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že občanské sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, bylo oprávněno účastnit se stavebního řízení vedeného podle § 109 a násl. stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném do 31. 12. 2012 za splnění podmínek uvedených v § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, a věc vrátil k projednání a k rozhodnutí prvnímu senátu.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV. Posouzení věci
IV.1 Pravomoc rozšířeného senátu
[23] Je zřejmé, že v rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu je otázka, zda byl stěžovatel v posuzovaném období účastníkem stavebního řízení podle § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, vykládána rozdílně. Není sporu ani o tom, že předložená otázka má význam pro rozhodnutí, neboť pokud by stěžovateli postavení účastníka stavebního řízení nenáleželo, negativně by to ovlivnilo jeho procesní pozici v řízení před správními soudy.
IV.2 Posouzení věci
[24] Účastenství v řízení je v obecné rovině pro všechna správní řízení upraveno v § 27 správního řádu. Uvedené ustanovení rozlišuje tři skupiny účastníků řízení, a to účastníky ve věci (hlavní či přímé dle § 27 odst. 1 správního řádu), dotčené účastníky (vedlejší či nepřímé dle § 27 odst. 2 správního řádu) a účastníky řízení, kterým takové postavení přiznává zvláštní zákon (§ 27 odst. 3 správního řádu).
[25] Posledně jmenování účastníci mají v zásadě procesní postavení účastníků vedlejších, nestanoví-li zvláštní zákon, že mají postavení účastníků hlavních.
[26] Ve smyslu § 27 odst. 3 správního řádu tak do řízení mohou vedle hlavních a vedlejších účastníků vymezených správním řádem vstoupit i další osoby, kterým by jinak účastenství dle správního řádu nesvědčilo. Může ale také jít o případy, kdy zvláštní zákon z obecné úpravy účastenství nevychází a vymezí si okruh účastníků zcela samostatně. V takové situaci se § 27 odst. 1 a 2 správního řádu vůbec nepoužijí.
[27] Není pochyb o tom, že takovým zvláštním zákonem je v otázce účastenství vůči správnímu řádu právě stavební zákon z roku 2006. Taxativní výčet účastníků územního či stavebního řízení bude mít v daném případě přednost před obecnou úpravou účastenství obsaženou ve správním řádu.
[28] Legislativní technika uzavřeného (tzv. taxativního) výčtu účastníků řízení, která je použita v § 109 stavebního zákona z roku 2006, má za následek vyloučení obecných norem upravujících účastenství v řízení (§ 27 odst. 1 a 2 správního řádu), sama o sobě však neřeší situaci, kdy vedle této zvláštní úpravy existuje ještě jiná zákonná úprava, která za vymezených podmínek přiznává účastenství i dalším osobám.
[29] Jinými slovy, pouhé užití taxativního výčtu v § 109 stavebního zákona z roku 2006 nestačí k vyloučení jiné speciální úpravy, v projednávané věci úpravy účastenství stanovené v zákoně o ochraně přírody a krajiny. Vedle sebe totiž stojí hned dvě právní úpravy, a to § 109 stavebního zákona z roku 2006 a § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, které jsou vůči správnímu řádu úpravami zvláštními.
[30] V popsané situaci je při určování okruhu účastníků nutné hodnotit vzájemný vztah obou úprav. Jejich normy mohou existovat vedle sebe bez jakéhokoliv konfliktu, případně mezi nimi může existovat i vztah obecného a zvláštního.
[31] V daném případě jsou naplněny hypotézy jak § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, tak § 109 stavebního zákona z roku 2006. I když jejich dispozice nevedou ke stejnému výsledku, nedostávají se ani do zřejmého střetu (na rozdíl např. od § 14 odst. 1 atomového zákona, viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2007, čj. 2 As 12/2006-110, nebo od § 55 odst. 1 zákona č. 185/2001, o odpadech, viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2009, čj. 5 As 24/2008-92, č. 1861/2009 Sb. NSS, ve věci Pražské služby).
[32] Oba předpisy je proto možné uplatnit současně a není třeba zkoumat jejich vzájemný vztah. Ustanovení § 109 stavebního zákona z roku 2006 vymezuje okruh účastníků, který bude dán u každého stavebního řízení. Tento okruh účastníků bude za splnění dalších zákonných podmínek rozšířen v těch řízeních, v nichž budou dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny.
[33] Vyslovený závěr ostatně potvrzuje nejen dlouhodobá konstantní judikatura Nejvyššího správního soudu, ale i dosavadní vývoj právní úpravy. V období od 1. 6. 1992 (nabytí účinnosti zákona o ochraně přírody a krajiny) do 31. 6. 1998 stavební zákon z roku 1976 v ustanoveních, která se týkala účastníků územního řízení a stavebního řízení výslovně na účastenství osob, kterým toto postavení přiznává zvláštní zákon, nereagoval. Zákonem č. 83/1998 Sb., kterým byl stavební zákon z roku 1976 novelizován, bylo jak do § 34, tak do § 59 doplněno výslovné ustanovení, že jejich účastníky jsou „další osoby, kterým zvláštní zákon toto oprávnění přiznává“. V obou případech s odkazem na vysvětlující poznámku pod čarou 1b), v níž byl uveden odkaz na zákon o ochraně přírody a krajiny.
[34] Důvodová zpráva (srov. digitální repozitář PSP ČR, II. volební období, PS, tisk č. 261, dostupný na www.psp.cz) k této novelizaci u § 34 uvádí, že „doplnit bylo nutno okruh účastníků řízení o osoby, pro které toto postavení vyplývá ze zvláštních předpisů, jako je tomu např. v případech občanských sdružení uvedených v § 70 [zákona o ochraně přírody a krajiny].“ U § 59 uvádí, že „okruh účastníků řízení byl rozšířen tak, aby bylo pamatováno na občanská sdružení podle § 70 [zákona o ochraně přírody a krajiny]“.
[35] Obdobně byl zákonem č. 350/2012 Sb. s účinností k 1. 1. 2013 doplněn okruh účastníků stavebního řízení i o „osoby, o kterých tak stanoví zvláštní právní předpis“. Důvodová zpráva (srov. digitální repozitář, PSP ČR, VI. volební období, PS, tisk č. 573, dostupný na www.psp.cz) k novelizaci § 109 stavebního zákona z roku 2006 uvádí: „Upřesňuje se, že účastníkem stavebního řízení se stává také osoba, o které tak stanoví zvláštní právní předpis. Nejčastěji se jedná o občanské sdružení, kterým toto postavení za určitých podmínek přiznává § 70 zákona [o ochraně přírody a krajiny] a § 23 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí. Podmínkou účastenství podle stavebního zákona [z roku 2006] je dotčení veřejných zájmů podle zvláštních právních předpisů, pokud nebylo o dotčení v plném rozsahu rozhodnuto v územním rozhodnutí.“
[36] Zákonodárce si byl při zařazení výslovných ustanovení o účastenství občanských sdružení podle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny do § 34 a § 59 stavebního zákona z roku 1976 i do § 109 stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném ke dni 1. 1. 2013 vědom toho, že jejich účastenství vyplývá ze zvláštního předpisu. Účelem shora popsaných legislativních změn nebylo rozšíření okruhu účastníků územních, případně stavebních řízení, ale spíš posílení právní jistoty těchto osob, jakož i posílení informační kvality příslušných právních norem. Skutečnost, že po dobu 6 let byl v § 109 stavebního zákona z roku 2006 odkaz na osoby, jejichž účastenství zakládá zvláštní zákon, vypuštěn, tak nemá kromě oslabení právní jistoty a informační kvality příslušné normy žádné jiné dopady.
[37] Je třeba mít na paměti, že smyslem zapojení občanských sdružení do rozhodování orgánů veřejné správy je umožnění kvalifikované účasti veřejnosti v procesech, které se týkají životního prostředí. V této souvislosti lze odkázat na nález Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, ve kterém Ústavní soud připomenul, že také judikatura Ústavního soudu prošla ve vztahu k problematice aktivní legitimace občanských sdružení ve věcech, v nichž je obsažen aspekt základního práva na příznivé životní prostředí (čl. 35 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle něhož má každý právo na příznivé životní prostředí), určitým vývojem. Od konstatování, že práva vztahující se k životnímu prostředí přísluší jen osobám fyzickým (usnesení ze dne 6. 1. 1998, sp. zn. I. ÚS 282/97, U 2/10 SbNU 339, č. 2/1998 Sb. ÚS), dospěl Ústavní soud k závěru, že „v demokratickém právním státě je životní prostředí hodnotou, jejíž ochrana má být realizována za aktivní participace všech složek občanské společnosti, včetně občanských sdružení a nevládních organizací, které mají povahu právnických osob. Diskurs v rámci otevřené společnosti, realizovaný případně též právními prostředky a v řízení před soudy, je pak účinnou zárukou ochrany přírodního bohatství státu (čl. 7 Ústavy)“ (usnesení ze dne 28. 6. 2005, sp. zn. I. ÚS 486/04). V dalších rozhodnutích se pak Ústavní soud přihlásil k postulátu interpretace vnitrostátních norem, dotýkajících se životního prostředí, v souladu s Aarhuskou úmluvou. Kromě nálezu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, č. 198/2008 Sb. ÚS, tak učinil též v nálezu ze dne 17. 3. 2009, sp. zn. IV. ÚS 2239/07, č. 57/2009 Sb. ÚS, podle něhož má výklad konformní s Aarhuskou úmluvou v případě interpretačních alternativ přednost.
[38] Výklad, ke kterému rozšířený senát dospěl, je v souladu s výše uvedenými principy, neboť otevírá prostor pro účastenství občanských sdružení dle § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny nejen ve stavebním řízení, ale i v dalších správních řízeních vedených podle jiných právních předpisů, ledaže by to bylo těmito předpisy jednoznačně vyloučeno. (...)
*) S účinností od 1. 1. 2013 byl § 109 změněn zákonem č. 350/2012 Sb.
*) S účinností od 17. 2. 2012 zrušena a nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí.
**) S účinností od 1. 7. 2006 nahrazen stavebním zákonem z roku 2006. | decision_1356.txt |
399 | k § 9 odst. 6 písm. d), § 9 odst. 7 a § 11 odst. 2 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění zákonů č. 98/1999 Sb. a č. 402/2010 Sb.
V rozhodnutí o výši odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu podle § 11 odst. 2 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, rozhodne správní orgán po 1. 1. 2011 v případě, že orientační výše odvodů [§ 9 odst. 6 písm. d), odst. 7 uvedeného zákona] byla stanovena do 31. 12. 2010, podle sazeb rozhodných v době stanovení orientační výše odvodů.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2014, čj. 7 As 38/2013-30)
Prejudikatura: č. 2706/2012 Sb. NSS a č. 2777/2013 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 145/2003 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 666/02).
Věc: Společnost s ručením omezeným JIMI NIHOŠOVICE proti Krajskému úřadu Jihočeského kraje o odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalovaný dne 7. 11. 2012 zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Volyně, odboru správy majetku, investic a životního prostředí ze dne 20. 8. 2012 o předpisu odvodu za trvalé odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu (dále jen „ZPF“) podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF za účelem výstavby skladového a výrobního areálu na pozemcích v k. ú. Němětice. Finanční odvod byl předepsán ve výši 1 802 637 Kč.
Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně u Krajského soudu v Českých Budějovicích. Krajský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 10. 4. 2013, čj. 10 A 2/2013-39. V něm krajský soud uvedl, že souhlas k odnětí půdy ze ZPF pro nezemědělské účely ve smyslu § 9 zákona o ochraně ZPF byl vydán dne 18. 1. 2011. Tento souhlas byl využit v rozhodnutí stavebního úřadu o změně využití území a umístění stavby ze dne 8. 3. 2011, které nabylo právní moci dne 12. 4. 2011. Součástí výroku byly pod bodem 19 podmínky vyjádřené v závazném stanovisku, jímž byl udělen souhlas s trvalým odnětím půdy ze ZPF. Zahrnutím souhlasu k odnětí půdy ze ZPF do výroku územního rozhodnutí se souhlas stal závaznou součástí tohoto rozhodnutí. Podle § 10 odst. 1 věta druhá zákona o ochraně ZPF bylo na žalobkyni, aby splnila podmínky tohoto rozhodnutí od okamžiku, kdy územní rozhodnutí nabylo právní moci. Teprve vydáním územního rozhodnutí byla založena práva a povinnosti žalobkyně podle zákona o ochraně ZPF. To má význam pro aplikaci předpisů o odvodech za odnětí půdy ze ZPF. Odvod je podle § 11 odst. 1 zákona o ochraně ZPF povinen zaplatit ten, v jehož zájmu byl vydán souhlas k odnětí půdy ze ZPF. Rozhodování je pak upraveno v odstavci 2 citovaného ustanovení. K tomuto ustanovení se váže přechodné ustanovení obsažené v čl. V odstavci 2 zákona č. 402/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, podle něhož se při rozhodování o odvodu vychází z právního stavu ke dni právní moci prvního rozhodnutí vydaného podle zvláštních předpisů. Tímto rozhodnutím je územní rozhodnutí. Přikazuje-li přechodné ustanovení při stanovení výše odvodu vycházet z právního stavu ke dni právní moci tohoto rozhodnutí, pak odvod se stanoví podle právní úpravy po účinnosti zákona č. 402/2010 Sb. Právě touto právní úpravou se správní orgány řídily. Podle krajského soudu na tom nemění nic ani okolnost, že stanovisko má obsahovat orientační výpočet odvodu. Změnu způsobu výpočtu bylo možno předpokládat, protože závazné stanovisko bylo vydáno dne 18. 1. 2011, tedy za účinnosti zákona o ZPF ve znění novelizace provedené v závěru roku 2010. Se zřetelem k formulaci bodu 2 přechodného ustanovení je jednoznačné, že nebylo možno řídit se předpisy účinnými do 31. 12. 2010. V závazném stanovisku se uvádí, že bude předepsán odvod za trvalé odnětí půdy ze ZPF, jehož skutečná výše bude stanovená samostatným rozhodnutím. Orientační výpočet výše odvodu v závazném stanovisku sice uveden není, žalobkyni se dostalo pouze sdělení o tom, že takový odvod bude předepsán. Chybí-li orientační údaj o výši odvodu v závazném stanovisku, nezbavuje to žalobkyni povinnosti odvod platit, je-li tu taková povinnost stanovená zákonem a o konečné výši odvodu se rozhoduje zvláštním rozhodnutím. Argumentace žalobkyně nabytými právy na základě souhlasu k odnětí půdy ze ZPF není přiléhavá, neboť do právní sféry žalobkyně bylo zasaženo až vydáním územního rozhodnutí, jehož právní moc je určujícím okamžikem pro volbu právní úpravy pro výpočet odvodu. Chybějící údaj o pouhé orientační výši odvodu neznamená, že výpočtem výše odvodu podle právního stavu v době právní moci územního rozhodnutí bylo zasaženo do dobré víry žalobkyně. Z § 11 odst. 2 věty druhé zákona o ochraně ZPF vyplývá, že výše odvodů je závislá na třídách ochrany ZPF. Třídy ochrany byly pak stanoveny vyhláškou č. 48/2011 Sb., o stanovení tříd ochrany. Pro způsob výpočtu výše odvodu je rozhodný smysl právní úpravy obsažené v § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF, ze kterého je jednoznačně seznatelné, že odvod závisí na třídě ochrany odnímaného pozemku, která závisí na její bonitě. Pozemky žalobkyně jsou bonitovány, a tudíž podřaditelné konkrétní třídě ochrany. Úsudek žalovaného o tom, že pro výši odvodů je srovnávacím měřítkem třída ochrany, je zcela zákonu odpovídající.
Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. V ní mimo jiné namítala, že krajský soud nesprávně vyložil a aplikoval přechodná ustanovení obsažená v čl. V zákona č. 402/2010 Sb., podle jehož bodu 1. se řízení podle § 9 odst. 6 zákona o ochraně ZPF zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona dokončí podle dosavadních právních předpisů. Krajský soud v důsledku tohoto pochybení jako zcela nepodstatné posoudil a bagatelizoval předchozí pochybení správních orgánů při stanovování orientační výše odvodů, resp. při jejím nestanovení, která měla být uvedena v souhlasu s odnětím půdy ze ZPF ze dne 18. 1. 2011. Žalovaný měl orientační výši uvést v konkrétní výši podle právní úpravy platné do 31. 12. 2010. Argumentem pro to, že tak nepostupoval, byla novelizace zákona o ochraně ZPF zákonem č. 402/2010 Sb., dočasná neexistence předpokládané prováděcí vyhlášky (vydané později pod č. 48/2011 Sb.), a tedy údajná nemožnost uvedení konkrétní částky. Takový postup správního orgánu byl však v rozporu s bodem 1. čl. V. zákona č. 402/2010 Sb., neboť řízení, které probíhalo podle § 9 odst. 6 zákona o ZPF, mělo být dokončeno podle dosavadních právních předpisů. Krajský soud ani žalovaný nezdůvodnili, proč nemohla být konkrétní výše odvodů za odnětí půdy ze ZPF v souhlasném stanovisku uvedena, když toto přechodné ustanovení je zcela jasné a bez problému aplikovatelné. Krajský soud pominul, že souhlas s odnětím půdy ze ZPF ze dne 18. 1. 2011, který měl obsahovat orientační výši odvodů za odnětí půdy ze ZPF se tím, že se stal součástí rozhodnutí o umístění stavby, které nabylo právní moci dne 12. 4. 2011, stal závazným, a to v celém svém rozsahu. Nabytím právní moci se rozhodnutí o umístění stavby stalo závazným i pro správní orgány, které následně rozhodovaly o stanovení odvodů podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF, a které proto byly povinny je respektovat. V předmětné věci se stal závazným celý souhlas s odnětím půdy, tj. včetně orientační výše odvodů, která tak již nadále nebyla orientační, ale závazná pro řízení podle citovaného ustanovení.
Krajský soud dále podle stěžovatelky pominul, že právní mocí územního rozhodnutí jí nevznikly pouze povinnosti, ale také práva, která jsou správní orgány povinny respektovat. Jedná se o právo na to, aby o konečné výši odvodů za odnětí půdy ze ZPF bylo rozhodnuto v souladu s pravomocným rozhodnutím o umístění stavby. V napadeném rozsudku krajský soud opakovaně uvedl, že rozhodování podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF vychází z právního stavu ke dni nabytí právní moci rozhodnutí vydaného podle zvláštních právních předpisů, nicméně za tento „právní stav“ je považováno pouze znění zákona o ZPF, což je v jednoznačném rozporu jak se zněním přechodného ustanovení, tak i s právy nabytými stěžovatelkou. Navíc argumentace krajského soudu je v tomto směru nesrozumitelná. Není seznatelné, jak lze podle krajského soudu volit právní stav podle přechodného ustanovení, a dokonce vůbec ani to, co je to volba právního stavu. Napadeným rozsudkem tak došlo k retroaktivnímu zásahu do stěžovatelkou dříve nabytých práv, tedy práva na to, aby v souladu s pravomocným a vykonatelným rozhodnutím bylo rozhodnuto o výši odvodů za odnětí půdy ze ZPF podle právní úpravy účinné do 31. 12. 2010.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že předmětem sporu je otázka, zda měly být v případě jeho rozhodnutí podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF aplikovány právní předpisy platné do 31. 12. 2010. Přijetím stěžovatelčiny argumentace, že uvedení orientační výše odvodů v souhlase s odnětím půdy ze ZPF podle § 9 odst. 6 zákona o ochraně ZPF se jako součást rozhodnutí podle zvláštních právních předpisů stává závazným, by se jevilo nadbytečným řízením podle § 11 odst. 2 citovaného zákona. Navíc je tento názor jednoznačně popřen v § 9 odst. 7 citovaného zákona, podle kterého se výše odvodů stanovuje podle § 11 odst. 2 citovaného zákona. Samozřejmě, že se souhlas s odnětím půdy ze ZPF stává s právní moci rozhodnutí podle zvláštních právních předpisů závazným jako celek. Ovšem pouze v rozsahu předpokládaném v § 9 odst. 6 a 7 zákona o ZPF. Tím, že žalovaný uvedl orientační výši odvodů odkazem na způsob jejich výpočtu, měl být žadatel o odnětí půdy ze ZPF upozorněn na to, že výše odvodu bude odlišná od výpočtu předloženého spolu se žádostí. V době vydání souhlasu s odnětím půdy ze ZPF bohužel nebyla vydána příslušná prováděcí vyhláška č. 48/2011 Sb., která by umožnila orientační výpočet výše odvodů. Nicméně po 8. 3. 2013 měla již stěžovatelka možnost takový výpočet provést. V době vydání souhlasu s odnětím půdy ze ZPF přitom platila již nová úprava výpočtu odvodů (§ 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF). Žalovaný má za to, že čl. V zákona č. 402/2010 Sb. řeší dva rozdílné postupy orgánu ochrany ZPF. První z nich se týká postupu při vydání závazného stanoviska (souhlasu s odnětím půdy ze ZPF), druhý se vztahuje na řízení o stanovení výše odvodů za odnětí půdy ze ZPF podle § 11 odst. 2 zákona o ZPF. Na základě § 9 odst. 7 zákona o ochraně ZPF lze dovodit, že v otázce odvodů je rozhodnutím podle zvláštních právních předpisů pouze stanovena povinnost platit odvody, ale jejich výše je stanovována v samostatném řízení podle § 11 odst. 2 citovaného zákona. K retroaktivnímu zásahu do práv a povinností tak nemohlo dojít. Práva a povinnosti ve vztahu k odnětí půdy stěžovatelce vznikly až právní mocí rozhodnutí podle zvláštních právních předpisů (12. 4. 2011) a správní orgán tak respektoval znění čl. V bod 2. zákona č. 402/2010 Sb.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí Krajského soudu v Českých Budějovicích i žalovaného a tomuto věc vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Podle obsahu správního spisu podala stěžovatelka žádost o udělení souhlasu s odnětím půdy ze ZPF dne 22. 11. 2010. Dne 18. 1. 2011 vydal žalovaný, jako příslušný orgán ochrany ZPF, závazné stanovisko – souhlas k trvalému odnětí zemědělské půdy ze ZPF, pro účel výstavby skladového a výrobního areálu stěžovatelky v k. ú. Němětice, o odnímané výměře 3,2621 ha. Toto závazné stanovisko bylo jedním z podkladů pro rozhodnutí stavebního úřadu ve Volyni o změně využití území a rozhodnutí o umístění stavby ze dne 8. 3. 2011’ které nabylo právní moci dne 12. 4. 2011. V závazném stanovisku žalovaný orientační výši odvodu stanovil tak, že odkázal na přílohu zákona o ZPF a uvedl, že skutečná výše odvodů bude stanovena samostatným rozhodnutím příslušného orgánu ochrany ZPF v návaznosti na pravomocné rozhodnutí vydané podle zvláštních předpisů. (...)
Předmětem posouzení v dané věci je pouze správnost stanovení konkrétní výše odvodů za odnětí půdy ze ZPF. Konkrétní výše odvodů se odvíjí od kritérií, která jsou stanovena v příloze zákona o ochraně ZPF – sazebníku odvodů za odnětí půdy ze ZPF. Zákon o ochraně ZPF byl v průběhu řízení o žádosti stěžovatelky o udělení souhlasu s odnětím půdy ze ZPF novelizován zákonem č. 402/2010 Sb. tak, že o výši odvodů za odnětí půdy ze ZPF rozhodne orgán ochrany ZPF ve smyslu § 11 odst. 2 podle přílohy k tomuto zákonu v návaznosti na pravomocné rozhodnutí vydané podle zvláštních předpisů s tím, že zákonodárce od 1. 1. 2011 stanovil, že při rozhodování podle § 11 odst. 2 zákona vychází správní orgán z právního stavu ke dni nabytí právní moci prvního rozhodnutí podle zvláštních právních předpisů.
Novelizace se tak dotkla přílohy a způsobu výpočtu odvodu s tím, že odvod bude závislý na třídách ochrany ZPF, které stanoví Ministerstvo životního prostředí vyhláškou. Novelizována byla tedy hmotněprávní úprava určující konkrétní výši odvodů a odvod určený podle přílohy k zákonu o ZPF ve znění účinném do 31. 12. 2010 by byl vypočítán v jiné výši než podle přílohy ve znění účinném od 1. 1. 2011. V období od 1. 1. 2011 do 7. 3. 2011 pak konkrétní výši odvodu nebylo možno vypočítat, protože vyhláška č. 48/2011 Sb. nabyla účinnosti až dne 8. 3. 2011. V přechodných ustanoveních této vyhlášky bylo stanoveno, že při rozhodování o odvodech podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF, ve znění zákona č. 402/2010 Sb., se pro výpočet odvodů použije vyhláška č. 48/2011 Sb. ve znění účinném ke dni nabytí právní moci prvního rozhodnutí, jehož je souhlas podle § 9 zákona o ochraně ZPF závaznou součástí, popř. ke dni nabytí právní moci rozhodnutí o souhlasu podle § 9 zákona o ochraně ZPF.
Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že činnost správních orgánů je vázána principem zákonnosti (viz nález Ústavního soudu ze dne 15. 12. 2003, sp. zn. IV. ÚS 666/02, č. 145/2003 Sb. ÚS) a tomu také odpovídá, s ohledem na základní právní principy jako je požadavek právní jistoty, předvídatelnosti rozhodnutí orgánů veřejné moci a zákazu tzv. pravé retroaktivity (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 8. 2012, čj. 1 Afs 27/2012-46, č. 2706/2012 Sb. NSS), také požadavek bezrozpornosti právního řádu a právních norem.
Zákonodárce v přechodných ustanoveních zákona č. 402/2010 Sb. v čl. V bodu 1. stanovil, že „[ř]ízení podle § 9 odst. 6 zákona o ochraně ZPF zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se dokončí podle dosavadních právních předpisů“.
Citovaný článek tak jednoznačně stanoví pravidlo, jak řešit střet staré a nové právní úpravy určující výši odvodu (ničeho jiného se předmětná novelizace netýkala) v řízení o udělení souhlasu ve smyslu § 9 zákona o ochraně ZPF. V případě stěžovatelky tedy měl příslušný správní orgán určit orientační výši odvodu podle přílohy k zákonu o ZPF ve znění účinném do 31. 12. 2010.
Podle čl. V bodu 2. při rozhodování o odvodech podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF orgán ochrany ZPF vychází z právního stavu ke dni nabytí právní moci prvního rozhodnutí vydaného podle zvláštních právních předpisů.
Tento článek neobsahuje intertemporální pravidlo, ale obsahově koresponduje s pravidlem vyjádřeným v § 11 odst. 2 zákona o ZPF, že o výši odvodů za odnětí půdy ze ZPF rozhodne orgán v návaznosti na pravomocné rozhodnutí vydané podle zvláštních předpisů a vychází z právního stavu ke dni nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.
Otázkou, kterou je nutno ve vztahu ke stanovení konkrétní výše odvodů proto vyřešit, je, zda ze zákona o ochraně ZPF vyplývá, že by konkrétní výše odvodů měla být stanovena až na základě právní úpravy účinné ke dni právní moci rozhodnutí podle zvláštních předpisů, jak dovodil žalovaný a krajský soud. Pokud by tomu tak mělo být, musel by být ze zákona o ZPF zcela zřejmý takový úmysl zákonodárce. Tedy to, že určení výše odvodu není předmětem rozhodování příslušného správního orgánu při vydání souhlasu s odnětím půdy, a tudíž, že tento souhlas ani nemůže vytvořit žádné legitimní očekávání účastníka řízení, jaká bude výše odvodu, neboť ta bude stanovena až v rozhodnutí podle § 11 odst. 2 zákona o ZPF, a to podle sazebníku ve znění ke dni právní moci rozhodnutí podle zvláštních právních předpisů. Tudíž vydání souhlasu by neznamenalo nic jiného než samotný souhlas s budoucím odnětím půdy ze ZPF s tím, že konkrétní výši odvodů není příslušný správní orgán oprávněn stanovit.
Ze zákona o ochraně ZPF vyplývá, že zákonodárce rozlišuje mezi vydáním souhlasu s odnětím půdy ze ZPF se stanovením orientační výše odvodů a vydáním rozhodnutí o povinnosti zaplatit odvod. Stanovil tak požadavek, aby správní orgán v závazném stanovisku stanovil orientační výši odvodů. Podmínkou pro vydání rozhodnutí o povinnosti odvod skutečně zaplatit pak je pravomocné rozhodnutí vydané podle zvláštních právních předpisů, v daném případě podle stavebního zákona z roku 2006. Jediným racionálním důvodem této právní úpravy je podle Nejvyššího správního soudu to, že až výkonem práva podle tohoto rozhodnutí dojde k faktickému zastavění půdy a naopak, i když je souhlas jako jeden z podkladů nezbytných pro vydání rozhodnutí podle stavebního zákona účastníku řízení vydán, automaticky to neznamená, že k zastavění půdy skutečně dojde.
Tomu ostatně odpovídá i judikatura Nejvyššího správního soudu. V rozsudku ze dne 23. 1. 2014, čj. 7 As 123/2013-28, Nejvyšší správní soud vyslovil, že k odnětí půdy ze ZPF nedochází rozhodnutím správních orgánů, nýbrž až následným jednáním adresáta rozhodnutí. Např. na rozdíl od odnětí podle zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon). V rozsudku ze dne 22. 5. 2014, čj. 9 As 175/2012-25, je blíže vymezeno, kdy může orgán ochrany ZPF přistoupit k vyměření odvodu. První podmínkou je vydání rozhodnutí podle stavebního zákona, na které již nemá navazovat rozhodnutí další. Druhou podmínkou je skutečný zábor půdy. Důvodem takového postupu je, že předpokládaný a skutečný rozsah záboru pozemků se může lišit: „Připuštění možnosti zmenšit skutečný zábor pozemků oproti předpokládanému rozsahu odnětí ze zemědělského půdního fondu odpovídá i zásadě minimalizace odnětí zemědělské půdy. S ohledem na zásadní význam zemědělské půdy pro ostatní složky životního prostředí je třeba pro nezemědělské účely využívat především nezemědělskou půdu. Musí-li však v nezbytných případech dojít k odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu, je mimo jiné třeba odnímat jen nejnutnější plochu [§ 4 písm. b) zákona o ochraně zemědělského půdního fondu]. Povinnost řídit se zásadami ochrany zemědělského půdního fondu při zpracování zadání staveb a jejich umisťování tak, aby došlo k co nejmenším ztrátám zemědělské půdy, výslovně plyne z § 7 odst. 1 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. Na zásadu minimalizace odnětí zemědělské půdy úzce navazuje účel odvodu za odnětí ze zemědělského půdního fondu jako ekonomického nástroje ochrany životního prostředí. Odvody za odnětí se vztahují jen na odnímanou zemědělskou půdu (§ 11 odst. 1 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu) a mají motivovat žadatele o odnětí půdy k tomu, aby omezil své požadavky na zábor zemědělské půdy skutečně nezbytný.“ Souhlas k odnětí půdy, jakkoliv se stává součástí závazného rozhodnutí orgánu ochrany ZPF, je pouhým souhlasem k odnětí, ne příkazem k odnětí. Je třeba jej chápat jako oprávnění k využití pozemku odlišným způsobem, nikoliv povinnost ho využít. Souhlas k odnětí půdy, respektive územní rozhodnutí, které tento souhlas přejímá, je tedy pro věc zásadní v tom smyslu, že určuje, v jakém největším rozsahu je možné pozemky ze ZPF odejmout. Beze změny souhlasu k odnětí půdy, která se děje v řízení o změně územního rozhodnutí (§ 10 odst. 2 zákona o ochraně ZPF) nelze odejmout pozemky ve větším rozsahu. Zábor pozemků však nemusí být uskutečněn v plném rozsahu, jak byl vymezen v rozhodnutí o udělení souhlasu s odnětím půdy ze ZPF.
Pokud jde o stanovení konkrétní výše odvodů, není jistě povinnost stanovit ji v závazném stanovisku orientačně samoúčelná. Zákonodárce blíže nestanovil, jaká má být podoba „orientační výše“ odvodů, z logiky věci však jejím účelem má být seznámit účastníka řízení s výší odvodů, v jaké bude povinen je, v souvislosti s realizací své další aktivity, např. stavební, zaplatit, odvést. Orientační výše odvodů by se proto v zásadě neměla lišit od jejich výše, která bude stanovena rozhodnutím v návaznosti na pravomocné rozhodnutí podle stavebního zákona. Může se lišit např. v důsledku upřesnění výměry půdy, která bude na základě pravomocného rozhodnutí podle stavebního zákona nakonec vyjmuta ze ZPF apod. V tomto kontextu lze odkázat na rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 16. 2. 2001, čj. 31 Ca 136/2000-13, č. 866/2001 SJS, ve kterém je výstižně uvedeno, že „výše odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu, která byla stanovena v souhlasu k odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu, vydaném podle § 9 odst. 6 zákona, a který se stává závaznou součástí rozhodnutí o umístění stavby či stavebního povolení, nemusí být totožná s výší odvodů, jak o nich nakonec rozhodne orgán ochrany zemědělského půdního fondu podle § 11 odst. 2 zákona. Konečná výše odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu tak může doznat změny nejen např. v důsledku úpravy velikostí záboru, ale i v souvislosti s poopraveným právním náhledem na věc v průběhu řízení. Na překážku tomu přitom nemůže být vzhledem k citovanému ustanovení § 9 odst. 7 zákona ani skutečnost, že se výše odvodů stanovená v souhlasu k odnětí půdy stala součástí pravomocných rozhodnutí, vydaných podle [stavebního zákona z roku 1976]. Na rozdíl od předchozí právní úpravy odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu, platné do 24. května 1999, se tak v současnosti rozhoduje o jejich výši podle § 11 odst. 2 zákona a nic na tom nemůže změnit skutečnost, že se tak děje v návaznosti na pravomocná rozhodnutí, vydaná podle stavebního zákona. Tuto návaznost je totiž třeba spatřovat zejména v ověření toho, že k odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu skutečně došlo, v jakém rozsahu apod., nikoliv v tom, že by jimi byl orgán ochrany zemědělského půdního fondu vázán při rozhodování o výši odvodů.“ Výklad, který zastává žalovaný a krajský soud, že orientační stanovení výše odvodů není v podstatě nijak závazné, popírá smysl této zákonem stanovené povinnosti a je v rozporu se zásadou ochrany právní jistoty žadatele o vyjmutí pozemku ze ZPF i zásadou minimalizace prováděných záborů. Při zvažování konkrétní výstavby působí i orientační výše odvodů motivačním způsobem, protože umožňuje posoudit, nakolik se omezená zástavba promítne do výše celkových nákladů. V citovaném rozsudku čj. 9 As 175/2012-25 proto Nejvyšší správní soud doplnil, že „[p]rvotním účelem odvodů za odnětí půdy totiž nemá být plnění státní (a obecní) pokladny, ale motivace investorů, aby zemědělskou půdu využívali pro své záměry jen tehdy, pokud nelze jinak (za tím účelem ostatně došlo k výraznému zvýšení odvodů již zmiňovaným zákonem č. 402/2010 Sb.). Pokud zákon o ochraně zemědělského půdního fondu preferuje co nejmenší zábory zemědělské půdy, není možné zamezit případnému zmenšení plochy záboru. To by naopak motivovalo k využití zemědělské půdy v maximálním přípustném rozsahu, což zcela popírá smysl zákona. Stejně tak není možné vybírat odvod za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu u půdy, která zemědělskému půdnímu fondu odňata nebyla (srov. ústavní zákaz vybírat daně a poplatky bez zákonné opory v čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod).“
Souhlas s odnětím půdy je závaznou součástí rozhodnutí vydaného podle zvláštních předpisů, konkrétně podle stavebního zákona, a to v celém svém rozsahu včetně orientačního určení výše odvodů. Tento závěr Nejvyšší správní soud potvrdil zejména v rozsudku ze dne 31. 8. 2012, čj. 5 Ans 6/2011-60, ve kterém uvedl, že „[s]ouhlas podle § 9 odst. 6 zákona o ochraně ZPF považuje Nejvyšší správní soud za jeden celek, o čemž svědčí i znění zákona, podle něhož [...] vydá k tomuto odnětí souhlas, ve kterém zejména [...] a pak následuje demonstrativní výčet pod písmeny a) až d), co v něm vymezí, stanoví, schválí. Ustanovení § 10 odst. 1 věty prvé citovaného zákona stanoví, že souhlas k odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu vydaný podle § 9 odst. 6 je závaznou součástí rozhodnutí, která budou ve věci vydána podle zvláštních předpisů. To znamená souhlas jako celek. Nejvyšší správní soud oproti městskému soudu v souhlasu podle citovaného zákona nespatřuje závaznou a nezávaznou část, když za nezávaznou část považuje městský soud vymezení, zda a v jaké výši budou předepsány odvody za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu, což dovozuje z toho, že v souhlasu byl uveden jen orientační výpočet, kdežto jejich konečná výše je stanovena až v rozhodnutí podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF. S vysloveným názorem městského soudu Nejvyšší správní soud nesouhlasí, neboť, podle jeho názoru, celý souhlas s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu je podkladem pro konečné rozhodnutí, konečná rozhodnutí ve věci.“
Žalovaný a krajský soud shodně dovodili, že výše odvodů má odpovídat výši, která vychází z přílohy k zákonu o ochraně ZPF ve znění účinném ke dni právní moci navazujícího rozhodnutí vydaného podle stavebního zákona. Ze zákona o ochraně ZPF však nic takového nevyplývá. Vyplývá z něj pouze to, že o výši odvodů rozhodne orgán ochrany ZPF podle přílohy k tomuto zákonu v návaznosti na pravomocné rozhodnutí vydané podle zvláštních předpisů. Stanoví tedy časové pravidlo, kdy o výši odvodů má správní orgán rozhodnout a že při tomto rozhodování vychází z právního stavu ke dni nabytí právní moci prvního rozhodnutí vydaného podle zvláštních právních předpisů.
Právní stav je neurčitý právní pojem, který nelze ovšem výkladem, zvoleným krajským soudem, zaměnit za právní úpravu, konkrétně přílohu k zákonu o ochraně ZPF, neboť takovou vůli by zákonodárce musel projevit dostatečně zřetelně. Ani za pomoci uznávaných interpretačních metod nelze zákonodárcem použitý pojem nijak ztotožnit s pojmem právní úprava. Pojem právní stav je třeba vykládat s ohledem na ostatní ustanovení zákona o ochraně ZPF, zejména § 9 odst. 6 písm. d) a § 9 odst. 7, jako všechny skutečnosti, které jsou právně relevantní pro stanovení povinnosti zaplatit odvod, tedy i obsah závazného stanoviska, které stanoví orientační výši odvodů, dále také skutečnosti relevantní pro rozhodnutí vyplývající z rozhodnutí podle stavebního zákona. Ty se mohou týkat např. konkrétního provedení stavby apod. Proto je třeba v rozhodnutí podle § 11 odst. 2 zákona o ochraně ZPF vycházet z orientační výše odvodů, kterou měl příslušný správní orgán povinnost v souhlasu stanovit, a to podle právní úpravy účinné do 31. 12. 2010. Tuto právní otázku posoudil krajský soud nesprávně. | decision_1357.txt |
400 | k § 4 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 58/2014 Sb.
Obecní úřad má povinnost zapsat do dodatku stálého seznamu voličů vedeného pro volby do zastupitelstev obcí každého občana jiného členského státu Evropské unie, který o to požádal, a to při splnění zákonných podmínek (vyplývajících z § 4 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí), s tím, že postačí namísto splnění podmínky přihlášení se k trvalému pobytu též přihlášení se k přechodnému pobytu v příslušné obci.
(Podle usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 19. 9. 2014, čj. 64 A 6/2014-20)
Prejudikatura: rozsudky Soudního dvora ze dne 4. 12. 1974, van Duyn (C-41/74, Recueil, s. 1337), ze dne 6. 10. 1982, CILFIT (C-283/81, Recueil, s. 3415) a rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 4. 7. 2006, Adeneler (C-212/04, Sb. rozh., s. I-6057).
Věc: Peter N., za účasti Úřadu městské části města Brna, Brno – Královo Pole, o doplnění zápisu do dodatku stálého seznamu voličů.
Dne 10. 9. 2014 navrhovatel požádal osobu zúčastněnou na řízení o doplnění zápisu své osoby do dodatku stálého seznamu voličů ve smyslu § 28 odst. 1 a 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Při podání žádosti se prokázal potvrzením o přechodném pobytu na území České republiky ze dne 10. 10. 2012. Osoba zúčastněná na řízení sdělením ze dne 12. 9. 2014 žádosti navrhovatele nevyhověla s odkazem na § 4 odst. 1 citovaného zákona, neboť navrhovatel nedoložil, že je hlášen k trvalému pobytu na území městské části Brno – Královo Pole.
Dle navrhovatele uvedeným jednáním osoba zúčastněná na řízení znemožnila navrhovateli výkon jeho aktivního volebního práva ve volbách do zastupitelstev obcí. Navrhovatel se proto obrátil na Krajský soud v Brně a domáhal se vydání rozhodnutí, kterým by krajský soud doplnil dodatek stálého seznamu voličů vedený u osoby zúčastněné na řízení tak, že se do tohoto dodatku zapisuje osoba navrhovatele.
Navrhovatel namítal rozpor zákona o volbách do zastupitelstev obcí s právem Evropské unie následující argumentací. Podle Smlouvy o fungování Evropské unie mají občané EU právo volit a být voleni ve volbách do Evropského parlamentu a v obecních volbách v členském státě, v němž mají bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu. Ačkoliv smlouva o fungování EU ve svém základním rámci mezi těmito dvěma druhy voleb nerozlišuje, česká vnitrostátní zákonná úprava tak činí, a to zásadním způsobem.
Okruh občanů EU s aktivním a pasivním volebním právem ve volbách do Evropského parlamentu je podle české právní úpravy širší než okruh občanů EU s aktivním a pasivním volebním právem ve volbách do zastupitelstev obcí. V případě voleb do Evropského parlamentu mají vedle občanů České republiky volební právo rovněž občané jiného členského státu EU, kteří jsou po dobu nejméně 45 dnů přihlášeni k trvalému pobytu, nebo k přechodnému pobytu. Naproti tomu v případě voleb do zastupitelstev obcí se kromě občanů České republiky jedná pouze o ty občany jiného členského státu EU, kteří jsou v den voleb v příslušné obci, městě, hlavním městě Praze, event. městské části či obvodu přihlášeni k trvalému pobytu.
Ačkoliv Smlouva o fungování EU váže volební právo občanů jiných členských států EU v případě obou typů voleb na bydliště, český zákonodárce tento pojem vymezuje pro každý z uvedených typů voleb odlišně. V případě voleb do zastupitelstev obcí právo EU není dostatečně transponováno. Smlouva o fungování EU ani směrnice Rady 94/80/ES, kterou se stanoví pravidla pro výkon práva volit a práva být volen v obecních volbách pro občany Unie s bydlištěm v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky, výslovně nestanoví, po jak dlouhou dobu má být členský stát bydlištěm občana jiného členského státu EU, aby se na něj volební právo vztahovalo. Směrnice vychází ze zásady nediskriminace občanů jiných členských států EU. Pro občana jiného členského státu EU nesmí být zákonem stanoveny odlišné podmínky pro výkon volebního práva, než jaké jsou stanoveny pro státní příslušníky České republiky.
Podmínka trvalého pobytu stanovená zákonem o volbách do zastupitelstev obcí jako předpoklad výkonu aktivního a pasivního volebního práva ve volbách do zastupitelstev obcí jak pro občany ČR, tak pro občany jiných členských států EU je přitom shodná a nediskriminační jen zdánlivě. Trvalým pobytem občanů ČR se rozumí pouze „evidenční“ trvalý pobyt podle zákona o evidenci obyvatel, naproti tomu v případě občanů jiných členských států EU se pojem trvalý pobyt rozumí povolení k trvalému pobytu ve smyslu zákona o pobytu cizinců. Ten přitom nemá pouze evidenční charakter, nýbrž se jedná o jeden z druhů povolení k pobytu cizince na území, který je možno získat zásadně až po několika letech pobytu na území České republiky. Vnitrostátní právní úprava proto představuje zřejmý rozpor se Smlouvou o fungování EU a příslušnými ustanoveními směrnice Rady 94/80/ES. Česká právní úprava fakticky znamená, že je téměř vyloučeno, aby volební právo získal občan EU, který na území nepobývá po dobu alespoň pěti let. Směrnice časové limity a priori nevylučuje, ale: a) podmínka minimální doby, po kterou musí mít volič na území státu bydliště, musí být stanovena shodně pro jeho státní příslušníky i ostatní voliče a zároveň: b) u voličů – občanů EU se do této lhůty musí započítávat i doba, po kterou měli bydliště v jiných členských státech. Ani jednu z těchto podmínek česká úprava nesplňuje.
Existenci rozporu právní úpravy s právem EU potvrzují závěry Evropské komise obsažené ve Zprávě o uplatňování směrnice Rady 94/80/ES z roku 2012. Komise v ní zkoumala vnitrostátní úpravu voleb do místních zastupitelstev Slovinska a Lotyšska, přičemž u ní konstatovala nedostatečnou transpozici čl. 3 a 4 směrnice Rady 94/80/ES. Důvodem byl zcela shodný nedostatek, jaký vykazuje český zákon, neboť v uvedených členských státech získávají občané EU, kteří jsou státními příslušníky jiného státu, právo volit nebo být volen v obecních volbách pouze po určité minimální době pobytu, aniž by tento požadavek byl uplatňován u vlastních státních příslušníků.
V případě rozporu vnitrostátního práva s právem EU je nutno pokusit se tento rozpor překlenout nejprve pomocí nepřímého účinku práva EU (tj. eurokonformního výkladu). Pokud to není možné, je třeba posoudit možnost uplatnění vertikálního přímého účinku práva EU. Podmínky nepřímého účinku práva EU v tomto případě dány nejsou, neboť podmínka trvalého pobytu stanovená zákonem o volbách do zastupitelstev obcí je zcela jednoznačná. Podmínky pro uplatnění přímého účinku práva EU naopak splněny jsou. Ustanovení čl. 20 odst. 1 písm. b) Smlouvy o fungování EU a čl. 3 směrnice Rady 94/80/ES, jež váží volební právo na bydliště, lze v souladu s judikaturou Soudního dvora EU pokládat za dostatečně jasná, přesná a bezpodmínečná, aby přímo založila právo volit a být volen občanům i jiných členských států EU splňujícím tuto podmínku. V souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS je třeba mít podmínku bydliště na území za splněnou přinejmenším u těch osob, které se v České republice zaregistrovaly k pobytu v souladu s čl. 8 směrnice, t.j. bylo jim vydáno potvrzení o přechodném pobytu na území podle § 87a odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů. Česká republika je povinna neaplikovat požadavek trvalého pobytu obsažený ve vnitrostátním právu a v souladu s úpravou práva EU umožnit výkon aktivního volebního práva rovněž těm občanům jiných členských států EU, kteří mají na území České republiky přechodný pobyt a kteří jinak splňují všechny zákonem stanovené podmínky.
Krajský soud v Brně doplnil dodatek stálého seznamu voličů vedený u osoby zúčastněné na řízení pro volby podle zákona o volbách do zastupitelstev obcí, vyhlášené rozhodnutím prezidenta republiky č. 112/2014 Sb., tak, že se do tohoto dodatku zapisuje navrhovatel.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III. Posouzení věci krajským soudem
(...) Navrhovatel ověřenou kopií potvrzení o přechodném pobytu na území České republiky vydaném Ministerstvem vnitra dne 10. 10. 2012 doložil, že je státním občanem Slovenské republiky a že jeho přechodný pobyt na území České republiky je na adrese B.-P., S. 324/29, okr. B.-m. Navrhovatel dále prokázal listinou vydanou osobou zúčastněnou na řízení dne 12. 9. 2014, že dne 10. 9. 2014 požádal, aby byl zapsán do dodatku stálého seznamu voličů do zastupitelstev obcí, přičemž osoba zúčastněná na řízení žádosti nevyhověla, neboť navrhovatel uvedl pouze přechodné bydliště na území městské části Brno – Královo Pole, nedoložil, že je na tomto území hlášen k trvalému pobytu. Osoba zúčastněná na řízení odkázala na § 4 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, v němž je stanovena podmínka pro osobu mající právo volit do zastupitelstva obce spočívající v přihlášení se k trvalému pobytu ke dni voleb v této obci (městské části). Uvedené skutečnosti následně vyplynuly i ze spisové dokumentace zaslané soudu osobou zúčastněnou na řízení.
Soud vzal z těchto podkladů za prokázané, že navrhovatel je občanem jiného členského státu EU (Slovenské republiky) s registrovaným přechodným pobytem na území České republiky a projevil vůli uplatnit volební právo v obecních volbách vyhlášených rozhodnutím prezidenta republiky ze dne 12. 6. 2014 na pátek a sobotu 10. a 11. 10. 2014.
Osoba zúčastněná na řízení je obecním úřadem, který vede stálý seznam voličů a dodatek stálého seznamu voličů ve smyslu § 14 odst. 1 písm. b) zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Z § 28 odst. 1 věty první a druhé tohoto zákona vyplývá, že „[s]tálý seznam voličů vede obecní úřad pro voliče, kteří jsou v této obci přihlášeni k trvalému pobytu; voliče, který není státním občanem České republiky, zapíše na jeho vlastní žádost obecní úřad do dodatku stálého seznamu voličů vedeného jen pro volby podle tohoto zákona, jestliže tento volič prokáže státní občanství státu, jehož občanům právo volit přiznává mezinárodní úmluva, kterou je Česká republika vázána a která byla vyhlášena ve Sbírce mezinárodních smluv, a dále přihlášení se k trvalému pobytu v obci“. Jelikož navrhovateli osoba zúčastněná na řízení nevyhověla (písemně mu sdělil důvody, proč žádosti vyhovět nelze), využil navrhovatel možnosti soudní ochrany postupem podle § 59 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, podle něhož platí, že „[v]e věcech chyb a nedostatků v seznamech se lze domáhat rozhodnutí soudu podle zvláštního právního předpisu“. Podle § 88 odst. 1 s. ř. s. platí, že „[j]estliže správní orgán, který vede podle zvláštních zákonů stálý seznam voličů, neodstraní chyby nebo nedostatky ve stálém seznamu voličů a jeho dodatku, může se osoba tím dotčená obrátit na soud příslušný podle sídla správního orgánu s návrhem na vydání rozhodnutí o provedení opravy nebo doplnění seznamu nebo jeho dodatku“. Ve smyslu posledně citovaných ustanovení proto navrhovateli vzniklo právo požádat soud o ochranu ve věcech seznamu voličů.
Pokud jde o vnitrostátní úpravu práva volit ve volbách do zastupitelstev obcí, pak § 4 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí stanoví, že „[p]rávo volit do zastupitelstva obce, města nebo hlavního města Prahy má občan obce za předpokladu, že jde o státního občana České republiky, který alespoň v den voleb a konají-li se volby ve dvou dnech, druhý den voleb, dosáhl věku nejméně 18 let, je v den voleb v této obci, městě či hlavním městě Praze přihlášen k trvalému pobytu, a státní občan jiného státu, který v den voleb, a konají-li se volby ve dvou dnech, druhý den voleb, dosáhl věku nejméně 18 let, je v den voleb v této obci, městě nebo hlavním městě Praze přihlášen k trvalému pobytu a jemuž právo volit přiznává mezinárodní úmluva, kterou je Česká republika vázána a která byla vyhlášena ve Sbírce mezinárodních smluv (dále je, volič ‘); do zastupitelstva městského obvodu nebo městské části města se zvláštním postavením, anebo městské části hlavního města Prahy má právo volit ten volič, který je v den voleb přihlášen k trvalému pobytu v tomto městském obvodu nebo v městské části“.
Prezident republiky vyhlásil svým rozhodnutím ze dne 20. 6. 2014, publikovaným ve Sbírce zákonů č. 112/2014, v částce 47, mj. volby do zastupitelstev obcí a zastupitelstev městských obvodů a městských částí ve statutárních městech a stanovil dny jejich konání na pátek 10. 10. 2014 a sobotu 11. 10. 2014. Na území města Brna proběhnou v těchto dnech volby do Zastupitelstva města Brna a volby do zastupitelstev 29 městských částí v 350 volebních okrscích.
Právo volit do zastupitelstev obcí zákon jednoznačně spojuje s podmínkou přihlášení se k trvalému pobytu ve městě, resp. městské části v den voleb.
Smlouva o fungování EU zavádí v čl. 20 odst. 1 konsolidovaného znění občanství Unie; každá osoba, která má státní příslušnost členského státu, je občanem Unie; občanství Unie doplňuje občanství členského státu, nenahrazuje je. Podle čl. 20 odst. 2 smlouvy mají občané Unie práva a povinnosti stanovené Smlouvami; mají mj. právo volit a být voleni ve volbách do Evropského parlamentu a v obecních volbách v členském státě, v němž mají bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu. Podle čl. 22 odst. 1 konsolidovaného znění této smlouvy platí, že každý občan Unie mající bydliště v členském státě, jehož není státním příslušníkem, má právo volit a být volen v obecních volbách v členském státě, v němž má bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu; toto právo je vykonáváno v souladu s podrobnou úpravou přijatou Radou zvláštním legislativním postupem a po konzultaci s Evropským parlamentem jednomyslně; tato úprava může stanovit výjimky tam, kde je to odůvodněno zvláštními obtížemi některého členského státu.
Směrnice Rady 94/80/ES, v článku 3 stanoví, že každá osoba, která k rozhodnému dni a) je občanem Unie ve smyslu čl. 8 odst. 1 druhého pododstavce smlouvy (nyní čl. 20 konsolidovaného znění Smlouvy o fungování EU, viz výše) a b) není státním příslušníkem členského státu bydliště, ale splňuje podmínky, které členský stát bydliště stanoví pro právo volit a být volen vlastním státním příslušníkům, má právo volit a být volen v obecních volbách v tomto členském státu v souladu s touto směrnicí. Podle čl. 4 odst. 1 a 3 směrnice platí, že pokud jsou státní příslušníci členského státu bydliště povinni pro výkon práva volit nebo být volen mít na území tohoto státu bydliště po určitou minimální dobu, považuje se tato podmínka u voličů a osob, které mohou být zvoleni, podle článku 3 za splněnou, pokud měli po odpovídající dobu bydliště v jiných členských státech; odstavcem 1 nejsou dotčeny předpisy jednotlivých členských států, které výkon práva volit a být volen všech voličů a osob, které mohou být zvoleny, podmiňují v daném základním územním samosprávném celku minimální dobou bydliště na území tohoto celku. Článek 12 směrnice pak stanoví možnost odchýlení se od určitých ustanovení směrnice členskému státu, u něhož ke dni 1. 1. 1996 přesahuje poměr občanů Unie, kteří zde mají bydliště, aniž by byli jeho státními příslušníky, a kteří dosáhli věku pro právo volit, 20 % z celkového počtu všech občanů Unie, kteří dosáhli věku pro právo volit a kteří zde mají bydliště; posledně citovaná část čl. 12 směrnice se však evidentně na Českou republiku nevztahuje (viz např. níže citovaná zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě o uplatňování směrnice 94/80/ES, ze dne 9. 3. 2012).
Ze shora uvedených ustanovení evropských norem vyplývá, že občané Unie mají právo volit a být voleni v obecních volbách v členském státě, v němž mají bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu. Z citované smlouvy a směrnice vyplývá, že volební právo občanů jiných členských států EU je vázáno na bydliště, zákon o volbách do zastupitelstev obcí stanoví podmínku ve formě přihlášení se k trvalému pobytu. Ze Smlouvy o fungování EU vyplývá, že pro občana jiného členského státu EU nesmí být zákonem stanoveny odlišné podmínky pro výkon volebního práva, než jaké jsou stanoveny pro státní příslušníky České republiky. Zákon o volbách do zastupitelstev obcí stanoví jak pro občany ČR, tak pro občany jiných členských států EU shodnou podmínku pro výkon aktivního a pasivního volebního práva spočívající v přihlášení se k trvalému pobytu.
Pokud jde o trvalý pobyt občanů České republiky, platí ve smyslu zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel), na rozdíl od předchozí právní úpravy (zákon č. 135/1982 Sb., o hlášení a evidenci pobytu občanů *)), že údaj o místě trvalého pobytu osoby plní na prvním místě funkci evidenční, resp. funkci zajištění dostupnosti, dosažitelnosti či možnosti kontroly. Zákon o evidenci obyvatel vymezuje místo trvalého pobytu v § 10 odst. 1 jako adresu „pobytu občana v České republice, která je vedena v registru obyvatel ve formě referenční vazby (kódu adresního místa) na referenční údaj o adrese v základním registru územní identifikace, adres a nemovitostí, kterou si občan zvolí zpravidla v místě, kde má rodinu, rodiče, byt nebo zaměstnání“.
Úprava trvalého pobytu občanů jiných členských států EU na území České republiky je zakotvena v § 87g a násl. zákona o pobytu cizinců na území České republiky. Z § 87g odst. 1 zákona o pobytu cizinců na území České republiky vyplývá, že ministerstvo vydá občanu Evropské unie na jeho žádost povolení k trvalému pobytu za splnění zcela jiných podmínek oproti případu zaevidování trvalého pobytu občana České republiky. Tyto podmínky jsou uvedeny v citovaném ustanovení následovně: „a) po pěti letech jeho nepřetržitého přechodného pobytu na území, b) jestliže v době skončení zaměstnání, podnikání nebo jiné výdělečné činnosti dosáhl věku stanoveného pro vznik nároku na starobní důchod nebo pro vznik nároku na starobní důchod před dosažením důchodového věku a o tento důchod přiznávaný před dosažením důchodového věku požádá, pokud tuto činnost vykonával na území posledních 12 měsíců před podáním žádosti o povolení k trvalému pobytu a nepřetržitě na území pobývá po dobu nejméně tří let, c) jestliže skončil zaměstnání, podnikání nebo jinou výdělečnou činnost z důvodu vzniku invalidity třetího stupně a pobývá na území nepřetržitě po dobu nejméně dvou let; podmínka doby nepřetržitého pobytu na území neplatí, pokud občanu Evropské unie vznikl nárok na invalidní důchod pro invaliditu třetího stupně z důvodu pracovního úrazu nebo nemoci z povolání, d) jestliže je zaměstnán, podniká nebo provozuje jinou výdělečnou činnost na území jiného členského státu Evropské unie a zpravidla se každý den, nebo alespoň jednou týdně vrací na území, pokud na území dříve nepřetržitě pobýval a současně zde byl zaměstnán, podnikal nebo provozoval jinou výdělečnou činnost po dobu nejméně tří let, nebo e) jde-li o občana Evropské unie mladšího 18 let, který byl svěřen do náhradní výchovy rozhodnutím příslušného orgánu“. V odstavci 2 citovaného ustanovení je pak uvedeno, že „[m]inisterstvo vydá občanu Evropské unie na jeho žádost povolení k trvalému pobytu, jestliže občan Evropské unie o vydání tohoto povolení žádá z humanitárních důvodů nebo z jiných důvodů hodných zvláštního zřetele“; podle ustanovení odstavce 3 platí, že „[m]inisterstvo vydá občanu Evropské unie na jeho žádost povolení k trvalému pobytu, pokud je jeho pobyt na území v zájmu České republiky“; podle odstavce 5 citovaného ustanovení platí, že „[p]odmínka doby pobytu na území a podmínka doby trvání zaměstnání, podnikání nebo jiné výdělečné činnosti stanovená v odst. 1 písm. b) nebo c) neplatí, jde-li o občana Evropské unie, který je manželem státního občana České republiky nebo jehož manžel pozbyl státní občanství České republiky v důsledku sňatku s ním nebo nabytím jeho státního občanství“.
Z porovnání úprav týkajících se evidence trvalého pobytu občana České republiky a občana Evropské unie vyplývá, že se jedná o dvě zcela nesouměřitelné kategorie, neboť pro získání povolení k trvalému pobytu na území České republiky musí občan Evropské unie z jiného členského státu splnit přísnější podmínky než občan České republiky (zejména mj. ve většině případů je podmínkou dlouhodobý pobyt na území České republiky). Zákon o pobytu cizinců nekonstruuje trvalý pobyt, resp. povolení k trvalému pobytu jako evidenční záležitost. Vnitrostátní úprava je proto v rozporu se Smlouvou o fungování EU, podle níž zejména platí, že občané Unie mají mj. právo volit a být voleni v obecních volbách v členském státě, v němž mají bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu.
Na okraj soud uvádí, že ačkoliv čl. 20 odst. 2 písm. b) konsolidovaného znění citované smlouvy uvádí podmínky volebního práva jak v obecních volbách, tak volbách do Evropského parlamentu stejně, národní úprava stanoví podmínky odlišné. V § 5 zákona č. 62/2003 Sb. o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů je volební právo upraveno tak, že „[p]rávo volit na území České republiky do Evropského parlamentu má každý občan České republiky, který alespoň druhý den voleb dosáhl věku 18 let, a občan jiného členského státu, který alespoň druhý den dosáhl věku 18 let a je po dobu nejméně 45 dnů přihlášen k trvalému pobytu nebo k přechodnému pobytu na území České republiky“.
Ze shora uvedeného vyplývá, že citovaná smlouva, resp. směrnice nebyla do českého právního řádu řádně transponována, neboť je na základě § 4 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí požadováno splnění odlišných podmínek pro občany jiného členského státu EU než pro státní příslušníky České republiky. Požadavek přihlášení se k trvalému pobytu vztahující se k občanu jiného členského státu EU má diskriminační charakter a nelze k němu v projednávané věci přihlížet. Není přitom možný tzv. eurokonformní výklad, tedy výklad vnitrostátního práva v souladu s právem Evropské unie (nepřímý účinek směrnice), neboť tento nelze použít z důvodu principu zákazu výkladu contra legem. To vyplývá např. z rozsudku Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 4. 7. 2006, Adeneler, C-212/04, Sb. rozh., s. I-6057, bod 110 a 111, podle něhož zásada konformního výkladu vyžaduje, aby vnitrostátní soudy učinily vše, co spadá do jejich pravomoci, tím že vezmou v úvahu veškeré vnitrostátní právo a použijí metody výkladu jím uznané, tak aby zajistily plnou účinnost dotčené směrnice a došly k výsledku, který by byl v souladu s cílem sledovaným směrnicí. K tomuto výsledku však v projednávané věci nelze dojít, neboť podmínka trvalého pobytu zakotvená v § 4 zákona o volbách do zastupitelstev obcí neumožňuje výklad, že by pod pojem „přihlášení k trvalému pobytu“ mohlo být chápáno i přihlášení k přechodnému pobytu. K vydání potvrzení o přechodném pobytu občanů Evropské unie je ve smyslu § 87a odst. 1 zákona o pobytu cizinců na území České republiky nutno splnit podmínku, že takovýto občan hodlá na území pobývat přechodně po dobu delší než tři měsíce a že neohrozil bezpečnost státu nebo závažným způsobem nenarušil veřejný pořádek.
Protože nepřímý účinek citovaných evropských předpisů nelze použít, bylo nutno přistoupit k aplikaci přímého účinku smlouvy a směrnice ve prospěch jednotlivce, jehož základní předpoklady jsou v dané věci splněny: 1) transpoziční lhůta uplynula a smlouva, resp. směrnice nebyly do českého právního řádu řádně transponovány, 2) čl. 20 odst. 2 písm. b) čl. 22 odst. 1 konsolidovaného znění smlouvy a navazující ustanovení směrnice jsou dostatečně přesné a bezpodmínečné, resp. stanovené podmínky odchylné úpravy nejsou splněny a 3) přímou aplikací smlouvy a směrnice nedojde k uložení povinnosti jednotlivci (tzv. vertikální přímý účinek); k předpokladům pro přímý účinek směrnice soud odkazuje např. na rozsudek Soudního dvora ze dne 4. 12. 1974, van Duyn, C-41/74, Recueil, s. 1337.
Krajský soud v Brně je soudem tzv. poslední instance, neboť jeho rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky. Ve smyslu § 104 odst. 1 s. ř. s. totiž platí, že kasační stížnost ve věcech volebních je nepřípustná (to neplatí, jde-li o řízení ve věcech porušení pravidel financování volební kampaně) – viz např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2006, čj. Vol 1/2006-32. Soud se tedy musel zabývat i tím, zda neměl povinnost vznést předběžnou otázku Soudnímu dvoru EU. Vycházel přitom z článku 267 Smlouvy o fungování EU a navazující judikatury, podle které skutečnost, že určitý soud je soudem posledního stupně neznamená, že je povinen automaticky předkládat Soudnímu dvoru EU všechny případy, kde se vyskytuje unijní právo. Povinnost předložit předběžnou otázku totiž není bezvýjimečná a soud, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, má povinnost zjistit, zda není dána některá z výjimek vymezených v rozsudku Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, CILFITC-283/81, Recueil, s. 3415.
Závěry uvedeného rozsudku jsou pro určení povinnosti soudu posledního stupně předložit předběžnou otázku klíčové a lze je shrnout tak, že tato povinnost je dána vždy, ledaže: 1) otázka komunitárního práva není relevantní pro řešení daného případu, nebo 2) existuje judikatura Soudního dvora k dané otázce, která již byla vyložena, anebo 3) výklad a správná aplikace komunitárního práva jsou natolik zjevné, že nedávají prostor pro žádné důvodné pochybnosti (jedná se o tzv. acte clair).
První dvě výjimky sub 1) a 2) nejsou podle názoru krajského soudu splněny, neboť je nepochybné, že otázka komunitárního práva je pro řešení daného případu relevantní a z judikatury Soudního dvora není zřejmé, že by se jednalo o otázku dosud judikovanou. Zdejší soud však má za splněnou podmínku sub 3), neboť ze shora uvedeného výkladu čl. 20 a 22 konsolidovaného znění Smlouvy o fungování EU a navazujících ustanovení směrnice Rady 94/80/ES vyplývá zcela jasné zakotvení práva volit v obecních volbách pro občany EU, kteří mají bydliště v České republice, a to za stejných podmínek jako mají státní příslušníci České republiky. Podle názoru soudu není dán žádný důvod pochybovat o interpretaci citovaných ustanovení smlouvy a směrnice. I v unijním právu platí, že prvním krokem při výkladu právní normy je zjištění jejího obsahu na základě jazykového vyjádření, což je nutným následkem stejné autenticity jednotlivých jazykových verzí práva EU. Komparace jednotlivých jazykových verzí je jednou z důležitých metod výkladu a současně základní podmínkou pro doktrínu tzv. acte clair, kterou je však třeba aplikovat uvážlivě, s vědomím základního účelu celého řízení o předběžné otázce, tj. zabránění roztříštění jednoty práva EU; shodně srov. Bobek, M. et al. Předběžná otázka v komunitárním právu. Praha: Linde, 2005, s. 231. V daném případě k žádnému roztříštění jednoty práva EU nedojde, neboť nelze říci, že by požadavek bydliště a stejných podmínek pro občany jiného členského státu EU a pro občany České republiky nebyl stanoven dostatečně přesně.
O výkladu článků 20 a 22 konsolidovaného znění smlouvy a navazujících ustanovení směrnice Rady 94/80/ES není pochyb ani s ohledem na Zprávu Komise Evropskému parlamentu a Radě o uplatňování směrnice 94/80/ES, kterou se stanoví pravidla pro výkon práva volit a práva být volen v obecních volbách pro občany Unie s bydlištěm v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky, ze dne 9. 3. 2012, Com (2012) 99 final. V této zprávě je uvedeno, že v některých členských státech (Komise prověřuje případy Litvy a Slovinska) byly zřejmě nesprávně provedeny články 3 a 4 směrnice: v těchto členských státech získávají občané EU, kteří jsou státními příslušníky jiného státu, právo volit nebo být volen v obecních volbách pouze po určité minimální době pobytu, aniž by tento požadavek byl uplatňován u vlastních státních příslušníků. Tato legislativa navíc nedává možnost, aby se v případě, že je právo volit podmíněno minimální dobou pobytu, musel u občanů EU, kteří jsou státními příslušníky jiného státu, považovat tento požadavek za splněný i tehdy, pokud v průběhu tohoto období pobývali v jakýchkoliv jiných členských státech mimo členský stát bydliště. Jediným členským státem splňující shora citovanou zvláštní podmínku ve smyslu článku 12 směrnice (shora citováno) je Lucembursko a výjimky využívá tím, že vyhrazuje právo volit občanům EU, kteří nejsou jeho státními příslušníky a pobývali oprávněně na území Lucemburska nejméně po dobu pěti let před zápisem. Zpráva konstatovala, že důvody pro poskytnutí výjimky Lucembursku stále přetrvávají.
Lze tedy shrnout, že výklad použitý soudem jednoznačně svědčí o splnění podmínek pro užití přímého účinku čl. 20 odst. 2 písm. b) a čl. 22 odst. 1 konsolidovaného znění Smlouvy o fungování EU a navazujících ustanovení směrnice Rady 94/80/ES, aniž by zde byla povinnost krajského soudu předložit předmětnou věc Soudnímu dvoru EU.
V souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES je nutno považovat podmínku „bydliště“ stanovenou v čl. 20 odst. 2 písm. b) a čl. 22 odst. 1 konsolidovaného znění Smlouvy o fungování EU u navrhovatele za splněnou, neboť má evidován přechodný pobyt (ve smyslu čl. 8 odst. 1 směrnice 2004/38/ES a § 87a a násl. zákona o pobytu cizinců na území České republiky) ve městě Brně – na území městské části Královo Pole. Navrhovateli svědčí aktivní volební právo a má proto právo být na žádost zapsán do dodatku stálého seznamu voličů pro volby podle zákona o volbách do zastupitelstev obcí, ve smyslu § 28 odst. 1 tohoto zákona. Soud proto výrokem pod bodem I. usnesení vyslovil, že dodatek stálého seznamu voličů vedený osoby zúčastněné na řízení pro volby podle zákona o volbách do zastupitelstev obcí se doplňuje o zápis osoby navrhovatele.
*) S účinností od 1. 7. 2000 zrušen zákonem č. 133/2000 Sb. | decision_1358.txt |
Subsets and Splits